Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	06250/02

Secção:	Contencioso Administrativo - 1º Juízo Liquidatário


Data do Acordão:	03/31/2005

Relator:	Fonseca da Paz

Descritores:	SINDICATO LEGITIMIDADE ACTIVA LEGITIMIDADE NOS PROCEDIMENTOS DE 2º GRAU

Sumário:	1 - Nos termos do artigo 53.º n.º 1 do CPA os sindicatos têm legitimidade para iniciar e intervir no procedimento administrativo, sendo-lhes reconhecida uma legitimidade processual ampla para defesa dos direitos e interesses colectivos e para defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representam, sem necessidade de expressos poderes de representação forense. 2 - O artigo 160.º n.º 1 do CPA deve ser interpretado de forma a ser compatibilizado com o artigo 53.º n.º 1 do mesmo código, e, assim sendo, também os sindicatos têm legitimidade para intervir no âmbito de uma reclamação ou de um recurso hierárquico.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SECÇÃO, 1º. JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

1. O Sindicato dos Trabalhadores dos ....., em representação dos associados identificados na petição, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho, nº 238/2002, de 18/2/2002, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, pelo qual foram “indeferidos” os recursos hierárquicos do despacho, de 29/10/2001, do Director-Geral dos ......
A entidade recorrida respondeu, concluindo pela improcedência do recurso.
Cumprido o preceituado no art. 67º., do RSTA, o recorrente apresentou alegações, onde enunciou as seguintes conclusões:
“A) O Sindicato dos Trabalhadores dos ..... ora recorrente, interpôs, para defesa colectiva dos direitos e interesses individuais dos seus associados nos autos identificados, dois recursos hierárquicos para a Autoridade Recorrida do despacho, de 29/10/2001, do Sr. Director-Geral dos ....., publicado no D.R. II Série de 21/12/2001, o qual, por sua vez, revogara o seu anterior despacho de 19/6/2001, que homologara a lista de classificação final do concurso de acesso limitado para as categorias de perito tributário de 2ª. classe e perito de fiscalização tributária de 2ª. classe publicada no DR II Série de 17/6/01;
B) E fê-lo invocando para tal a legitimidade que lhe advém do facto de a norma constante do art. 53º. nº 1 do CPA que lhe vedava essa possibilidade de iniciativa e intervenção no procedimento administrativo ter sido declarada inconstitucional, com força obrigatória geral, “na parte em que nega às associações sindicais legitimidade para iniciar o procedimento administrativo e para nele intervir, seja em defesa dos interesses colectivos, seja em defesa colectiva de interesses individuais dos trabalhadores que representam” por Acórdão nº 118/97 do Tribunal Constitucional publicado no D.R. I Série-A, de 24/4/97;
C) Ora, o despacho da Autoridade Recorrida sob recurso, do qual o recorrente foi notificado em 27/2/02, indefere os recursos hierárquicos em causa com os fundamentos constantes do Parecer nº. 0008/02 da DGCI para o qual remete, sendo que este, singelamente, sugeriu a rejeição dos recursos uma vez que, embora considerada a declaração de inconstitucionalidade da norma constante do art. 53º/1 do CPA, por violação do art. 56º/1 da CRP, por estar em causa um procedimento de recurso hierárquico, há que atentar no disposto no art. 160º. do CPA que, ao contrário do que prescreve o nº 1 do art. 53º. do CPA, limita a legitimidade para recorrer administrativamente aos titulares de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos, requisito este não preenchido pelo Sindicato no caso vertente, interpretação restritiva esta com a qual o recorrente não pode conformar-se;
D) Na verdade, do disposto no art. 160º., nº 1, do CPA, não pode, quanto a nós, resultar uma interpretação diferente em termos de legitimidade processual daquela que resulta do art. 53º nº 1 do CPA após a declaração de inconstitucionalidade supracitada;
E) Isso mesmo resulta do teor do art. 53º. “in totum” e do próprio facto do preceito estar a regular a legitimidade para iniciar e intervir no procedimento administrativo, sendo certo que a fase de recurso hierárquico é uma fase do próprio procedimento administrativo que o preceito se destina a regular;
F) Daí que a decisão recorrida, ao indeferir os recursos hierárquicos promovidos pelo Sindicato dos Trabalhadores dos ..... em nome dos seus associados acima melhor identificados, com fundamento na falta de legitimidade daquele para impugnar os actos em questão, enferma de erro nos pressupostos de direito com violação do art. 53º., nº 1, conjugado com o art. 160º., ambos do C.P.A. e atento o Ac. do T.C. de 24/4/97 ou, assim não se entendendo, faz uma interpretação do disposto no art. 160º., nº 1, do C.P.A, inconstitucional por directamente violadora do art. 56º, nº 1, da Constituição;
G) Quanto ao fundo da questão, diga-se que o recorrente impugnou hierarquicamente o despacho do Sr. Director-Geral dos ..... acima citado, por o mesmo, ao dar cumprimento ao despacho nº. 209/2001, de 18/10, do Sr. SEAF enfermar, assim, das mesmas ilegalidades de que este último já padecia;
H) Com efeito, o despacho do Sr. DGCI, hierarquicamente recorrido, deu cumprimento ao ponto III do despacho nº 208/2001, de 18/10, do Sr. SEAF que recaiu sobre o relatório 993/CCRT/2001, da Inspecção Geral das Finanças (IGF), elaborado na sequência do processo de inquérito nº 2001/12/58/C1/322, mandado instaurar por despacho de 30/1/2001, do Sr. Ministro das Finanças, para apurar eventuais irregularidades havidas nas provas do concurso para peritos tributários de 2ª. classe, designadamente no núcleo de exames de Setúbal;
I) Concluiu-se no mencionado relatório da IGF que, dos factos apurados no inquérito, resulta a existência de diversas situações de fraude no Centro de exames de Setúbal e que nos restantes centros de exame (Porto, Viseu, Leiria e Lisboa) não se apuraram factos dignos de registo, sendo que, apuradas as citadas situações de fraude no núcleo de exames de Setúbal, foi possível identificar alguns infractores, mas outros houve que não foi possível identificar, conforme conclusões expressas no mesmo relatório;
J) Contudo, foi proposta a repetição das provas do concurso para todos os candidatos que as prestaram independentemente do centro de exames onde as prestaram em obediência ao princípio da igualdade de oportunidades no âmbito do concurso, proposta esta com a qual concordou o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais pelo seu aludido despacho nº. 209/2001, que determinou a anulação do procedimento posterior à fase de admissão/exclusão do concurso em causa e que o despacho hierarquicamente recorrido acolheu;
K) Ora, é com este entendimento que não podia, como não pode, o ora recorrente conformar-se, porquanto os seus associados supra identificados estão a ser afectados por uma decisão que apenas se baseou em irregularidades e fraudes apuradas no núcleo de exames de Setúbal quanto a alguns funcionários, havendo assim erro na invocação do princípio da igualdade, o qual justificou, afinal, a revogação do despacho homologatório da classificação final;
L) Ora, no caso vertente, o que se verifica é que a solução adoptada, essa sim, viola o princípio da igualdade, pois coloca em situação igual o que é manifestamente desigual, ou seja, a situação dos candidatos reprovados (não obstante os casos de fraude) e a situação dos candidatos que comprovadamente copiaram, face a todos os candidatos aprovados contra os quais não se detectou nenhuma fraude, a qual é mais patente ainda no que concerne aos candidatos aprovados que realizaram as suas provas em centros de exames onde não foram detectadas irregularidades relevantes.
M) Assim, a única medida conforme ao princípio da igualdade e da proporcionalidade seria antes a de excluir da lista todos os que comprovadamente utilizaram, nas provas, meios fraudulentos, o que se provou só ter ocorrido no núcleo de exames de Setúbal e relativamente a alguns funcionários que aí prestaram provas, não pondo em causa os exames que se realizaram nos demais centros, onde nada de relevante se apurou e também os exames dos funcionários que, tendo prestado provas em Setúbal, relativamente aos mesmos nada se provou;
N) Veja-se que, de acordo com o disposto no art. 5º./2 da CPA as decisões da Administração que colidem com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar, o que, manifestamente, não se verifica no caso vertente. Veja-se que a decisão hierarquicamente recorrida violou o princípio da igualdade consagrado no art. 13º. da CRP, bem como nos arts. 5º. do CPA e art. 5º./1 do D.L. 204/98, de 11/7, e ainda o princípio da proporcionalidade constante do art. 5º/2 do mesmo CPA, vícios que inquinam, por igual, o acto ora sob recurso;
O) Assim sendo, o despacho recorrido, além de enfermar de erro nos pressupostos de direito com violação do art. 53º. nº 1 e 160º. do C.P.A. de acordo com o Ac. do T.C. 118/97, ao indeferir, na prática, o recurso violou, também, o princípio da igualdade constante dos arts. 13º e 266º. da Constituição e do art. 5º., nº 1, do C.P.A., bem como do art. 5º, nº 1, do D.L. 204/98, de 11/7, e ainda o princípio da proporcionalidade constante do art. 266º., nº 2, da Constituição e do art. 5º, nº 2, do C.P.A.”.
A entidade recorrida contra-alegou, mantendo a sua posição já expressa nos autos.
O digno Magistrado do M.P. emitiu parecer, onde concluíu pela improcedência do recurso.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.
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2.1. Consideramos provados os seguintes factos:
a) Por despacho de 29/10/2001, publicado no D.R., II Série, nº 270, de 21/11/2001, o Director-Geral dos ..... revogou o seu despacho de 19/6/2001 que homologara a lista de classificação final do Concurso de acesso limitado para as categorias de perito tributário de 2ª. classe e de perito de fiscalização tributária de 2ª. classe publicada no D.R., II Série, nº 164, de 17/6/2001;
b) Através dos requerimentos constantes de fls. 22 a 28 e de fls 29 a 34 do processo principal, o recorrente interpôs, para o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, recursos hierárquicos do aludido despacho de 29/10/2001;
c) Sobre esses recursos hierárquicos foi emitido o parecer nº 0008/02, de 24/1/2002, constante de fls. 36 a 38 do processo principal, cujo teor aqui se dá por reproduzido e onde se concluía que, nos termos do art. 173º., al. c), do C.P.A., se deviam rejeitar os recursos, por o recorrente carecer de legitimidade;
d) Em 18/2/2002, o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais proferiu o despacho nº 238/2002, cujo teor é o seguinte:
“1. Indefiro os recursos hierárquicos apresentados pelo Sindicato dos Trabalhadores dos ....., nos termos e com os fundamentos constantes do parecer nº. 0008/02 da Direcção de Serviços Jurídicos e do Contencioso da Direcção-Geral dos ..... (DGCI), o qual já objecto de despacho de concordância, de 7/2/02, do Sr. Director-Geral dos ......
2. À DGCI para os devidos efeitos, nomeadamente para notificação do recorrente”.

2.2. Objecto do presente recurso contencioso, é o despacho transcrito na al. d) do número anterior que se consubstanciou na rejeição dos recursos hierárquicos interpostos pelo recorrente, com fundamento na sua ilegitimidade.
Conforme é entendimento uniforme do STA (cfr., v.g., os Acs. de 14/6/94 in A.D. 396º-1392, de 15/5/97 – Rec. nº. 40923, de 7/10/97 Rec. nº. 39442 e de 28/1/99 - Rec. nº. 38091), quando o acto do superior não conhece do mérito da impugnação do acto do subalterno, o âmbito do recurso contencioso interposto daquele cinge-se à questão concreta da rejeição, pelo que o recorrente contencioso apenas pode impugnar essa causa de pedir e não alegar outros vícios completamente estranhos ao fundamento de rejeição do recurso hierárquico.
No caso em apreço, como referimos, o despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais traduziu-se na rejeição dos recursos hierárquicos, com fundamento na ilegitimidade do recorrente.
Deste modo, o âmbito do presente recurso contencioso cinge-se à apreciação do fundamento concreto da rejeição dos recursos hierárquicos, sendo irrelevante a alegação de quaisquer vícios completamente estranhos a tal fundamento.
Analisando as conclusões da alegação do recorrente, constata-se que só nas conclusões A) a F) é impugnado o fundamento da rejeição dos recursos hierárquicos, sendo completamente estranhas a este fundamento e, por isso, irrelevantes as restantes.
Assim, apenas há que apreciar o conteúdo das conclusões A) a F) da alegação do recorrente, onde é invocado um vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito.
Vejamos, então, se esse vício se verifica.
O Tribunal Constitucional, pelo Acórdão nº 118/97, de 19/2/97 (publicado no B.M.J. 464º.-135), declarou, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade por violação do art. 56º., nº 1, da C.R.P. da norma constante do nº 1 do art. 53º. do C.P.A., na parte em que negava às associações sindicais legitimidade para iniciar o procedimento administrativo e para nele intervir, fosse em defesa dos interesses colectivos, fosse em defesa colectiva de interesses individuais dos trabalhadores que representavam.
Para o efeito, considerou-se que o art. 56º., nº 1, da CRP, ao afirmar que “compete às associações sindicais defender e promover a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores que representem”, não só assegura aos trabalhadores a defesa colectiva dos respectivos interesses colectivos, através das suas associações sindicais, como lhes garante ao não excluí-la a possibilidade de intervenção das mesmas associações na defesa colectiva dos seus interesses individuais. É que se a defesa dos trabalhadores que representam é uma competência própria dos sindicatos, mal se compreenderia que fosse retirada no âmbito do desencadeamento e intervenção no procedimento administrativo.
Assim, perante esta declaração de inconstitucionalidade que atingiu a restrição constante da parte final do nº 1 do art. 53º. do C.P.A., deve-se concluir que, quando num procedimento administrativo esteja em jogo um direito ou interesse legalmente protegido de uma pessoa enquanto trabalhadora, poderá nele intervir a organização sindical que, como tal, a represente.
Mas poderá essa intervenção traduzir-se na interposição de uma reclamação ou de um recurso hierárquico de um acto administrativo ?
Parece-nos que a resposta a esta questão tem de ser afirmativa.
Efectivamente, se o sindicato tem legitimidade para iniciar e intervir no procedimento administrativo e, de acordo com a jurisprudência dominante (cfr., v.g., Acs. do T.C. nº. 160/99, in D.R., II Série, nº 39, de 16/2/2000 e nº. 103/2001, in “Acórdãos do Tribunal Constitucional”, vol. 49º., pag. 411 e Acs. do STA de 26/4/2001 - Rec. nº. 44655, de 28/11/2001 - Rec. nº. 45075 e de 6/2/2003 - Rec. nº. 1785/02), é-lhe reconhecida uma legitimidade processual ampla para defesa dos direitos e interesses colectivos e para defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representam, sem necessidade de expressos poderes de representação forense, não se compreenderia que não tivesse legitimidade para reclamar ou recorrer hierarquicamente de actos proferidos no decurso do procedimento em que pode intervir, eventualmente para lhe permitir a respectiva impugnação contenciosa.
Assim, e porque a intervenção no procedimento administrativo reconhecida aos Sindicatos pela norma do nº 1 do art. 53º do CPA após o referido Ac. do T.C. nº 118/97 inclui a faculdade de reclamar e recorrer dos actos desfavoráveis proferidos no decurso desse procedimento, entendemos que, sob pena de enfermar de inconstitucionalidade material pelas mesmas razões por que aquele acórdão a declarou, o nº 1 do art. 160º. deve ser interpretado de forma a ser compatibilizado com o citado art. 53º nº 1.
Nestes termos, o despacho impugnado, ao rejeitar o recurso hierárquico interposto pelo recorrente, incorreu no invocado vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, em virtude de ter aplicado uma norma nº 1 do art. 160º. do C.P.A. que enferma de inconstitucionalidade material por infracção do art. 56º., nº. 1, da CRP na interpretação acolhida, devendo, em consequência, ser anulado.
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3. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando o despacho impugnado.
Sem Custas, por a entidade recorrida delas estar isenta (cfr. art. 2º., da Tabela das Custas).
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Entrelinhei: identificar
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Lisboa, 31 de Março de 2005
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos
Carlos Evêncio Figueiredo Rodrigues de Almada Araújo