| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário (2.ª Secção) do Tribunal Central Administrativo:1.O RELATÓRIO
- A FªPª, com os sinais dos autos, recorreu para o TCA da sentença que, proferida pelo Mmº. Juiz do Tribunal Tributário de lª Instância de Lisboa, julgou procedente a impugnação judicial deduzida por U...., Ldª. contra a liquidação a posteriori, no valor de 3.623.125$00, apurado no processo de cobrança nº 1/2000.
No seu recurso, o recorrente alega e formula as seguintes Conclusões:
I - A Administração Aduaneira actuou no âmbito das suas competências e nos termos legais, nomeadamente do artº 98º e seguintes da Reforma Aduaneira e dos arts. 78º, 220º e 221º do CAC.
II - Não foram preteridas formalidades essenciais. Com efeito, no caso em apreço, o processo técnico aduaneiro não tem carácter imperativo mas sim facultativo, conforme resulta do artº 10º nº 2 do D.L. 281/91 de 9 de Agosto.
Pr outro lado, a não realização da audição prévia foi justificada nos termos do art° 103° do CPA, em virtude de a sua efectivação comprometer a utilidade da decisão por se verificar a caducidade do prazo de liquidação “ a posteriori".
III- A impugnante manteve aberta a possibilidade da sua defesa, em fase administrativa através do recurso hierárquico cm que a situação poderia ser reanalisada bem como a via de impugnação judicial por que optou.
Termos em que entende que deverá ser revogada a douta sentença recorrida dando-se provimento ao presente recurso.
O EPGA pronunciou-se no sentido do improvimento do recurso.
Corridos os vistos legais, cabe, pois, decidir.* 2-OS FACTOS
A decisão recorrida deu por provados os seguintes factos, que se não mostram contestados pelas partes:
l- No dia 09/01/97, a impugnante, através da DU n° 200365.7/97, declarou à Alfândega de Lisboa que importara, para introdução em livre prática e no consumo, 800 sacos de "persulfatos de amónio", originários da China, classificados pelo código pautal 2833400090 e com um valor aduaneiro de Esc: 3.532.725$00.
2- Com base nesta classificação pautal, aquela mercadoria foi tributada à taxa de 5,5% ad valorem, fendo sido cobrados, em 17/02/97, Esc: 194.300$00 de direitos aduaneiros.
3- Posteriormente, porém, na sequência da análise da documentação que foi presente com o desembaraço aduaneiro da mercadoria inscrita na DU2090547 de 15/04/99, os serviços aduaneiros da Direcção das Alfândegas de Lisboa alteraram a classificação pautal referida em l, classificando a mercadoria declarada pela DU n° 200365.7/97 com o código pautal 2833400010.000, sob a designação de "Peroxodisulfatos".
4- No dia 10/01/00, a impugnante foi notificada da referida correcção da classificação pautal (mencionada em 3) e para proceder ao pagamento de Esc: 3.623.125400, sendo:
-Esc: 2.942.760$00 de direitos anti-dumping;
- Esc: 500.269$00 de IVA; e,
- Esc : 180.096$00 de juros compensatórios.
5- Mais foi notificada a impugnante de que não fora dado cumprimento "ao disposto no art° 60° da LGT em virtude do prazo de prescrição da dívida aduaneira no caso em análise, ser a 10 de Janeiro de 2000, tendo em conta o disposto no n° 3 do art°221º do CAC" e estar-se perante um caso em que a decisão ter que ser urgente e a realização da audição poder prejudicar a utilidade da decisão final.
IV- Nada mais se provou com relevo para a boa decisão da causa, nomeadamente que a impugnante em 09/01/97, através da DU n° 200365.7/97, tivesse importado mercadoria classificável com o código pautal.* V- A convicção do Tribunal foi adquirida a partir da análise critica da prova documental produzida considerada no seu conjunto, mas em particular, com base no teor dos documentos juntos ao processo administrativo.* 3- O DIREITO
Com base nos factos consignados no probatório supra, o MMo. Juiz " a quo", julgou a impugnação procedente, no entendimento de que o acto de liquidação impugnado não padecia do vício de preterição de uma formalidade procedimental legalmente estabelecida, de natureza imperativa que tornava desnecessária a apreciação do alegado erro nos pressupostos de facto.
Na senda e no acolhimento do sustentado pela impugnante na sua inicial petição, Entendeu o Mmo.Juiz, no que respeita ao fundamento julgado procedente que os conflitos técnicos relativos as classificações pauteis aduaneiras são sempre dirimidos, em primeira linha, pelo Conselho Técnico instituído pelo Dec.Lei n° 281/91 de 09/08. E, isto independentemente da oportunidade em que sujam. No momento do desalfandegamento das mercadorias ou posteriormente. É o que resulta literalmente do disposto no art° 6° e n° 2 do art0 10° do citado Dec.Lei n° 281/91.
Na perspectiva do Mº Juiz, não se trata de uma faculdade da Administração Fiscal Aduaneira mas, antes, de um poder vinculado que obriga ambas as partes a Administração e o contribuinte, o que vale por dizer que não pode qualquer delas prescindir desta etapa, porque a mesma tem em vista assegurar a legalidade do procedimento atinente à importação de bens de países terceiros em relação à Comunidade Europeia. Está, assim instituído em nome de um interesse público.
A tanto, não se opõe, nem a dilação temporal própria das liquidações "a posteriori", nem o Código Aduaneiro Comunitário (CAC) já que, quanto àquelas liquidações, sempre que não seja possível assegurar as pertinentes amostras, pode a classificação pautal basear-se num dos outros elementos previstos na lei (art° 24° n°5 do Dec.Lei n°281/91) e, quanto ao CAC, também ele não veda esse procedimento, pois expressamente prevê no n° 3 do art° 78°, que se proceda à revisão "respeitando as disposições eventualmente fixadas", como é o caso do procedimento nacional em causa.
Para o Mº Juiz « a quo» é insustentável (na ausência de norma que o legitime), admitir, como foi o caso dos autos a tomada, de uma posição unilateral, sem audiência prévia do destinatário de tal procedimento. Colidiria com o princípio do contraditório, que visa justamente habilitar a Administração com novos elementos que não estão em seu dispor. E, porque, no caso, esse procedimento tem um ritualismo processual próprio, que, como vimos, prossegue um interesse público, não pode, pôr maioria de razão, ser dispensado.
Por fim, entende o Sr. Juiz recorrido que a necessidade prática de ser eficaz no procedimento, de modo a salvaguardar a eventual caducidade do direito à liquidação, não pode funcionar de modo a atropelar os direitos legalmente estabelecidos, havendo, antes, que dar eficácia aos organismos que desempenham tais funções de fiscalização, mormente aquando o desalfandegamento.
Em suma, a liquidação impugnada é nula por violação da lei, que consiste, neste caso, na preterição de uma formalidade procedimental legalmente estabelecida, de natureza imperativa.
A recorrente FªPª insurge-se contra a sentença pelos seguintes fundamentos:
A)- Não foram preteridas formalidades essenciais, pois o processo técnico aduaneiro não tem carácter imperativo mas sim facultativo, conforme resulta do artº 10º nº 2 do D.L. 281/91 de 9 de Agosto.
B)- A não realização da audição prévia foi justificada nos termos do art° 103° do CPA, em virtude de a sua efectivação comprometer a utilidade da decisão por se verificar a caducidade do prazo de liquidação “ a posteriori", sendo que a impugnante manteve aberta a possibilidade da sua defesa, em fase administrativa através do recurso hierárquico em que a situação poderia ser reanalisada bem como a via de impugnação judicial por que optou.
Analisemos cada um dos fundamentos tendo em conta a apreciação e decisão que sobre os mesmos foi feita na sentença recorrida e que atrás ficaram explanados.
Assim:-
Afigura-se-nos que o Mº Juiz « a quo» tem razão ao considerar que o processo técnico aduaneiro tem carácter imperativo mas sim facultativo.
Objectivam os autos que a liquidação culminou um procedimento administrativo denominado “Processo de Cobrança a posteriori”, mediante o qual a AA alterou os elementos constantes do despacho aduaneiro efectuado em 10/01/97, considerando uma qualidade e natureza da mercadoria e a sua classificação pautal de distintas das declaradas, o que originou a presente liquidação adicional.
Assente também está que a AA procedeu da forma descrita por sua exclusiva iniciativa prescindindo da audição da recorrida, quando vigorava um regime para dirimir os conflitos entre os importadores e as autoridades aduaneiras no atinente à classificação pautal, qualidade e natureza das mercadorias através de processo próprio, ínsito no Dec.-Lei 281/91 de 9 de Agosto.
É assim que o artigo 1° do Dec. - Lei nº 281/91 de 9 de Agosto, veio criar na Direcção Geral das Alfândegas o Conselho Técnico – Aduaneiro (CTA) estabelecendo «...o regime que regula a sua constituição e funcionamento, bem como a tramitação dos processos de contestação sobre classificação pautai, origem e valor das mercadorias».
As competências do CTA estão elencadas no Artigo 6º:- «compete ao Conselho decidir sobre as contestações de carácter técnico suscitadas no acto da verificação das mercadorias ou posteriormente ao seu desalfandegamento, relacionadas com a classificação pautal, origem ou valor das mercadorias».
No que tange à tramitação do procedimento, conforme injunção contida no Art° 10°, nº 1, no caso de os serviços das Alfândegas discordarem dos elementos da declaração relativos à classificação pautal, origem ou valor, e o declarante com tal atitude se não conforme, será organizado, por despacho do Chefe da estância aduaneira, processo técnico de contestação a qual pode surgir «...no momento da verificação das mercadorias...» podendo «...ser igualmente suscitada após o desalfandegamento das mercadorias, na sequência de controlo ou fiscalização realizados nos termos da legislação em vigor».
A forma e o prazo em que o funcionário aduaneiro interveniente elaborará o auto inicial e o prazo posterior para o mesmo funcionário «...apresentar nota justificativa da sua discordância quanto aos elementos da declaração» são os previstos nos artigos 11º e 12º do citado diploma legal, estabelecendo o Artigo 13° o prazo e o conteúdo da primeira intervenção do declarante.
Evidencia o probatório que na sequência da análise da documentação que foi presente com o desembaraço aduaneiro da mercadoria inscrita na DU2090547 de 15/04/99, os serviços aduaneiros da Direcção das Alfândegas de Lisboa alteraram a classificação pautal referida em l, classificando a mercadoria declarada pela DU n° 200365.7/97 com o código pautal 2833400010.000, sob a designação de "Peroxodisulfatos"; que no dia 10/01/00, a impugnante foi notificada da referida correcção da classificação pautal e para proceder ao pagamento de Esc: 3.623.125400, sendo: Esc: 2.942.760$00 de direitos anti-dumping; Esc: 500.269$00 de IVA; e, Esc : 180.096$00 de juros compensatórios.
Donde se conclui que o acto recorrido foi praticado, sem que o competente processo técnico fosse organizado e, portanto, sem que a Impugnante pudesse manifestar a sua discordância com a posição assumida pela administração aduaneira relativamente à qualidade e natureza da mercadoria e à classificação pautal da mesma.
Ora, da regulamentação legal atrás descrita (artigos 10° a 13° do Dec.- Lei 281/91) resulta que era obrigatório para a AA iniciar o processo de contestação, uma vez que pôs em causa os elementos constantes da declaração aduaneira.
Ocorre, pois, a omissão de organização de processo técnico de contestação, em caso de discordância dos serviços das alfândegas com a classificação pautal das mercadorias constante da declaração de importação (DU), configurante de preterição de formalidade legal essencial que inquina de ilegalidade derivada a liquidação a posteriori de receitas tributárias aduaneiras efectuada com base na classificação pautal adoptada pela Administração Aduaneira(arts.6° e 10°/13° DL n°281/91, 9Agosto).* Também não merece censura o entendimento manifestado na sentença quando considera que a não realização da audição prévia não pode ser justificada nos termos do art° 103° do CPA, em virtude de a sua efectivação comprometer a utilidade da decisão por se verificar a caducidade do prazo de liquidação “ a posteriori".
Aqui, a questão que se impõe determinar é a de saber se foi preterida a formalidade legal da audição prévia estabelecida no artº 60º da LGT quais as consequências derivadas da sua preterição e, ainda, se é aplicável o regime do nº 1 do artº 103º do CPA.
O artº 60º , nºs 1/a), 3 e 4 da LGT impõe a participação dos contribuintes na formação das decisões que lhes digam respeito, o que, em vista do caso concreto, se concretizaria pela audição antes da liquidação, direito a ser exercido no prazo a fixar pela administração tributária em carta registada a enviar para esse efeito para o domicílio do contribuinte ao qual deveria ser comunicado o projecto da decisão e sua fundamentação.
Donde se extrai que, consoante o disposto naquele artº 60º da LGT, em consonância com o artº 100º, nº 1 do CPA, o recorrente tinha o direito de ser ouvido no procedimento antes de ser efectuada a liquidação, devendo ser informado, nomeadamente, sobre o sentido provável desta através do envio do projecto de decisão e respectiva fundamentação para o domicílio do contribuinte.
Estamos perante uma manifestação do princípio do contraditório que, enquanto princípio geral de direito, não carece de consagração expressa na lei, sendo um momento essencial do procedimento administrativo, um princípio de “ética jurídica” e uma norma de “direito natural administrativo”.
Para que, com eficácia, seja cumprida a formalidade de audiência do interessado é necessário que a este seja facultado o expediente administrativo, de modo a que fique habilitado a exercer convenientemente o seu direito.
Sendo também uma das manifestações do princípio da transparência do procedimento, como ensina Giuseppe Cataldi, in “Il procedimento amministrativo ne suoi attuali orientementi giuridici” pág 4, ao se facultar ao interessado a sua audiência no âmbito do procedimento está-se a privilegiar um controle preventivo por parte do particular em relação à Administração, “melius est intacta iura servare, quam vulneratae causae remedium quarere”.
Como já se deixou antever, a formalidade da audiência prévia previsto no artº 60º da LGT e 100º e segs. do CPA assume-se como uma dimensão qualificada do princípio da participação a que se alude no artº 8º do CPA e, correspondendo tal princípio a direito constitucional concretizado, terá de prevalecer sobre todas as normas contidas em leis especiais e onde a audiência não se mostre garantida com igual extensão ao consignado no CPA.
Assim, não foi dado à impugnante, directamente e enquanto sujeito passivo, a oportunidade de se pronunciar, pois o direito de audição implica que se lhe comunique o projecto de decisão e respectiva fundamentação (art° 60, n° 4 LGT).
Decorre com segurança da notificação, que a AA sabia que, os Artigos 45° do Código de Procedimento e de Processo Tributário e 60° da L.G.T., a obrigavam a ouvira impugnante, previamente à conclusão do Processo de Cobrança a posteriori.
Sucede também que a AA resolveu não ouvir a impugnante, com o fundamento de que o prazo de prescrição da divida aduaneira operaria a 10 de Janeiro 2000, nos termos do nº 3 do Artigo 221° do CAC, e, assim, seria «um caso em que a decisão tem que ser urgente e a realização da audição pode prejudicar a utilidade da decisão final (cf. Art°103° nº 1 do C.P.A.)».
Mas, como bem sustenta a impugnante, o prazo previsto no nº 3 do Artº 221° do CAC, não é de prescrição, mas sim de caducidade, como claramente resulta daquela disposição legal e, como flui do Art° 45° do Código de Procedimento e de Processo Tributário, e do Art° 60º da L.G.T., o Art° 103° n° l do C.P.A. não tem aplicação no procedimento tributário.
De resto, é isento de controvérsia na doutrina que os casos de inexistência do direito de audiência, previstos no nº 1 do artº 103° do CPA, não foram incluídos na L.G.T., nem no Código de Procedimento e de Processo Tributário e não se harmonizam com os valores e interesses que estão em causa no procedimento tributário. Nesse sentido e como assinala a impugnante, pode ver-se, na Nota 10 ao Artigo 60° da Lei. Geral Tributária comentada e anotada pelo Pró f. Diogo Leite de Campos e Juizes Conselheiros do S. T. A. Benjamim Silva Rodrigues e Jorge Lopes de Sousa, Visilis Editores 1999; Nota 15 ao Artigo 45° do Código de Procedimento e de Processo Tributário Anotado pelo Juiz Conselheiro Jorge Lopes de Sousa, Visilis Editores 2000)
Ora, ao invocar a urgência a AA acaba por reconhecer que já não pode atempadamente a liquidação efectuada aposteriori, pois o acto de liquidação inicial tinha ocorrido três anos antes e os fundamentos agora invocados, como resulta do segundo parágrafo da notificação, eram do seu conhecimento desde 15/04/99.
E, como bem salienta o EPGA junto desta instância, louvando-se em Diogo Leite de Campos/Benjamim da Silva Rodrigues/Jorge Lopes de Sousa LGT comentada e anotada 2 'edição 2000 p.255;Jorge Lopes de Sousa CPPT anotado art.45° nota 15, a omissão de audiência da contribuinte antes da citada liquidação constitui preterição de formalidade legal essencial do procedimento de liquidação, que não pode ser justificada pela previsão de a realização da diligência comprometer a utilidade do acto tributário a praticar, face à proximidade do termo do prazo de caducidade; os casos de inexistência do direito de audiência previstos no CPA (art.l03°n°l) não se harmonizam com os valores e interesses em causa no procedimento tributário.
Consequentemente, deverá o acto recorrido ser anulado, bem andando o Mº Juiz recorrido ao declará-lo.*
4.- A DECISÃO
Face ao exposto, acordam os Juizes deste Tribunal em negar provimento ao recurso interposto, confirmando-se assim a sentença recorrida.
Sem custas por delas estar isenta a recorrente.
* Lisboa, 01/07/ 2003
Gomes Correia
Jorge Lino
Dulce Neto |
