| Decisão Texto Integral: | I. Relatório
R…, Requerente/Recorrente, vem interpor recurso da decisão do TAF de Sintra, datada de 19 de Setembro de 2024, que julgou improcedente – em antecipação do mérito da causa – a providência cautelar requerida contra o MUNICIPIO DE SINTRA, Demandado/Recorrido, na qual peticionava a suspensão da eficácia da ordem de embargo da obra sita na Av. Dr. B..., n.ºs …, e A..., n.º …, em Almoçageme, Colares, proferida em 13 de novembro de 2023, pelo Presidente da Câmara Municipal de Sintra.
Inconformada, a Recorrente formulou as seguintes conclusões:
“1. O presente recurso de apelação visa colocar em crise a sentença proferida pelo TAF de Sintra no procedimento cautelar de suspensão da eficácia, com decretamento provisório dessa providência, instaurada pela agora apelante contra o Município de Sintra, nos termos dos nos termos dos artigos 112º, nº 1 e nº 2, alínea a), 113º, nº 1, 114º, 128º, 129º e 131º, todos do CPTA.
2. Este procedimento corre por apenso à ação administrativa especial de condenação à prática de atos administrativos devidos, cumulada com o reconhecimento de um direito que a apelante instaurou contra o Município de Sintra, nos termos dos artigos 4º, 37º, nº 1 alíneas b) e f), 55º, nº 1 a), 66º a 71º do CPTA.
3. A sentença recorrida decidiu antecipar o juízo da causa principal ao abrigo do disposto no artigo 121º do CPTA, invocando para tal a simplicidade do caso e a desnecessidade de qualquer outra produção de prova, o que atendendo à fundamentação invocada na sentença nunca poderia ter acontecido.
4. A fundamentação invocada na sentença recorrida, não deixa transparecer qualquer simplicidade do processo para que pudesse ter sido proferida decisão de antecipação do juízo da causa principal.
5. Considera a sentença recorrida que a alteração das vigas de madeira para vigas aligeiradas de betão é por si suficiente para colocar em causa a estrutura resistente do edifício.
6. Sem que para tal a sentença aponte qualquer prova para ter chegado a essa conclusão.
7. Esse não é seguramente um facto notório para que fosse afastada a possibilidade de a recorrente poder provar que essa alteração não colocava em risco a estrutura resistente do edifício
8. A própria sentença reconhece que a apelante alegou que as obras em apreço são de reabilitação e recuperação onde não há aumento da área total de construção, nem da área de implantação ou da altura da fachada, pelo que estão isentas de licença tendo sido feita essa comunicação ao requerido no início de obra.
9. Mais acrescentou a autora nas suas alegações que foi feita a substituição das vigotas em madeira existentes - podres e em fim de vida - por vigas aligeiradas em betão e ainda que numa parede lateral foram colocadas 2 fiadas de tijolo, no sentido de nivelar um pequeno troço de telhado nas traseiras por forma a criar uma cobertura plana que permita a colocação escondida de todos os aparelhos de climatização e com acesso de nível (sem ser no telhado) para facilitar também a manutenção dos aparelhos.
10.Esta identificação das obras efetuada pela apelante não mereceu qualquer facto julgado não provado que pusesse colocar em causa essas afirmações.
11. Ademais, a sentença refere não haver factos não provados, com interesse para a presente decisão.
12.Na petição inicial a autora requereu que fossem ouvidas as testemunhas V…, e L..., ambos técnicos habilitados por associação profissional para poderem depor sobre a natureza da obra.
13.A sentença recorrida ao afastar as partes da produção de prova, nomeadamente a intervenção de técnico habilitado, tal como requerido pela apelante, não poderia formular um juízo de valor sobre a natureza da obra, sem ter indicado qualquer facto julgado provado que pudesse sustentar essa conclusão.
14.Não carecem de prova nem de alegação os factos notórios, devendo considerar-se como tais os factos que são do conhecimento geral (artigo 412º do CPC).
15. Quanto às vigas aligeiradas com betão, tal como identificado pela autora, não estamos perante um facto que a própria sentença reconhece como não notório.
16.A sentença recorrida fez incorreta apreciação dos factos não provados.
17. A necessidade imposta pela decisão, no que respeita ao apuramento cristalino do completo elenco dos factos não provados, para lá de ser totalmente omissa na fundamentação quanto a eles, consubstancia nulidade, nos termos dos artigos 607º, nº4, e 615º, nº1, alíneas b) c) e d) do Código de Processo Civil, aplicável por força do disposto na parte final do artigo 1º do CPTA.
18.Decorre do disposto nos artigos 205º, nº1, da CRP e 154º e 607, nºs 3 e 4 do CPC, a imposição de um dever ao Magistrado Judicial de especificar os fundamentos de facto e de direito das decisões que profere, de forma a assegurar a todos os cidadãos um processo equitativo e justo (artigo 20º da CRP).
19.Em cumprimento deste dever de assegurar a todos os cidadãos um processo equitativo e justo, exige-se não só a indicação dos factos provados, como dos não provados e ainda, a indicação do processo lógico - racional que conduziu à formação da convicção do julgador, relativamente aos factos que considerou provados ou não provados, de acordo com o ónus de prova que incumbia a cada uma das partes (conforme artigo 607º, nº 4, do CPC).
20. A omissão de indicação dos factos que a sentença recorrida considerou não provados e da respetiva fundamentação, determina os fundamentos de nulidade da sentença previstos no artigo 615º, nº 1, b) c) e d) do CPC (vg., entre outros, acórdão proferido em 10 de outubro de 2023, pelo Tribunal da Relação de Coimbra, no processo 525/21.4T8LRA.C1, disponível em www.dgsi.pt) .
21.Mais, por despacho proferido pelo TAF de Sintra em 8 de julho de 2024, a fls. dos autos, este decidiu indeferir a requerida produção de prova testemunhal, nos termos e para os efeitos do nº 3 do artigo 90º do CPTA.
22. Considerou o Tribunal a quo que a matéria objeto do presente litígio, a posição das partes nos respetivos articulados, a prova documental constante dos autos e do processo administrativo é suficiente e adequada, de acordo com as várias soluções plausíveis de direito, para a prolação de decisão sobre o mérito da causa, indeferindo a produção de prova testemunhal.
23.O nº 3 do artigo 90º do CPTA obriga que o juiz fundamente essa decisão.
24. Dizer, sem mais que a prova documental é suficiente e adequada para a prolação de decisão sobre o mérito da causa não é de todo fundamentar a decisão de indeferimento da prova testemunhal.
25.Nesse indeferimento, o Juiz deveria ter identificado as razões que o levaram a indeferir a audição das testemunhas arroladas pelas partes.
26. Nesse despacho não foi dada a possibilidade de as partes se poderem opor, de todo, a esse indeferimento.
27.Desse despacho as partes apenas foram notificadas para apresentarem, querendo, alegações escritas, no prazo de vinte dias, nos termos do artigo 91º-A do CPTA.
28. Em concreto, ocorre a nulidade prevista no artigo 615º, nº 1, alínea c) do CPC quando os fundamentos referidos pelo juiz conduziriam necessariamente a uma decisão de sentido oposto ou, pelo menos, de sentido diferente, não se verificando quando a solução jurídica decorreu de interpretação dos factos, diversa da pretendida pelo apelante (vg. acórdão proferido pelo STJ em 9 de fevereiro de 2017, no processo 2913/14.3TTLSB.L1.S1; acórdão deste Tribunal da Relação proferida em 10 de setembro de 2020, no processo 12841/19.0T8LSB.L2-6, ambos disponíveis em www.dgsi.pt).
29. O objetivo principal do princípio do contraditório deixou de ser a defesa, no sentido negativo de oposição ou de resistência à atuação da parte contrária, para passar a ser a influência positiva e ativa na decisão, ou seja, passou a ser visto como o direito de provocar uma decisão favorável: o direito de intervir, participando, para, usando os melhores argumentos, tentar convencer o julgador e obter um desfecho favorável, para si. E tem por objeto quer os argumentos factuais, incluindo provas, quer os jurídicos.
30. Deste modo, o princípio do contraditório passou a ter um sentido amplo que abarca quer o direito ao conhecimento e pronúncia sobre todos os elementos suscetíveis de influenciar a decisão carreados para o processo pela parte contrária (contraditório clássico ou horizontal) quer o direito de ambas as partes intervirem para influenciarem a decisão da causa, assim se evitando decisões surpresa (contraditório vertical).
31.O nº 3, do artigo 3º do CPC, veio ampliar o âmbito da regra do contraditório, tradicionalmente entendido, como vimos, como garantia de uma discussão dialética entre as partes ao longo do desenvolvimento do processo, trazendo para o nosso direito processual uma conceção mais alargada, visando-se prevenir as “decisões surpresa”.
32.Tal sentido amplo atribuído ao princípio do contraditório - que impõe que seja concedida às partes a possibilidade de, antes de ser proferida a decisão, se pronunciarem sobre questões suscitadas oficiosamente pelo juiz em termos inovatórios, mesmo que apenas de direito - já há muito vinha sendo afirmado pela jurisprudência constitucional.
33.A referida conceção ampla do princípio do contraditório traduz um direito à fiscalização recíproca ao longo do processo visto como uma garantia da participação efetiva das partes no desenvolvimento de todo o litígio, em termos de, em plena igualdade, poderem influenciar todos os elementos (factos, provas, questões de direito) que se encontrem em ligação, direta ou indireta, com o objeto da causa e em qualquer fase do processo apareçam como potencialmente relevantes para a decisão (conforme defendido no Código de Processo Civil (anotado) de José Lebre de Freitas, João Redinha e Rui Pinto (1999)., vol. I, Coimbra Editora, página 8 e. “Inconstitucionalidades do Código de Processo Civil”, de José Lebre de Freitas na Revista da Ordem dos Advogados, 1992, I, pp. 35 a 38.).
34. A violação do princípio do contraditório, mediante a prolação de uma decisão-surpresa, como aquela a que a autora acabou por ser confrontada, nomeadamente quanto à natureza das obras que decidiu efetuar na sua casa, sua residência e casa de morada de família, constitui nulidade processual, prevista no nº 1, do artigo 195º do CPC.
35.Aí se consagra que a prática de um ato que a lei não admita, bem como a omissão de um ato ou de uma formalidade que a lei prescreve, só produz nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa.
36. Por outro lado, para afastar a aplicabilidade do artigo 6º do RJUE, aprovado pelo DL 555/99 de 16 de dezembro ao presente caso enquanto norma que isentava a autora de submeter a sua obra de conservação a controlo prévio do réu, a sentença recorrida em vez de esclarecer o que entende por controlo prévio, decidiu fundamentar a sua decisão ao atribuir à autora um equívoco por não ter cumprido o disposto no artigo 102º-B, nº 1 a) do RJUE.
37.O equívoco, salvo melhor opinião e com todo o respeito, está, manifestamente, do lado da sentença recorrida.
38. Esse artigo 102º-B, nº 1, alínea a) apenas atribui competência ao presidente da câmara municipal para embargar obras de urbanização, de edificação ou de demolição sem a necessária licença ou comunicação prévia.
39. Esse artigo 102º-B, nº 1, alínea a) não atribui competência ao presidente da câmara municipal para embargar obras de urbanização, de edificação ou de demolição quando tenha recebido por parte do seu município a comunicação prévia referida nesse mesmo artigo.
40. Em bom rigor o que a sentença defende é que licença e comunicação prévia são exatamente a mesma coisa, o que contraria não só a lei, como o próprio espírito da lei.
41.Na verdade, o preâmbulo do DL 10/2024 de 8 de janeiro esclarece: “No quadro do SIMPLEX, o Programa do XXIII Governo Constitucional elegeu como prioridade a simplificação da atividade administrativa através da contínua eliminação de licenças, autorizações e atos administrativos desnecessários, numa lógica de «licenciamento zero». No mesmo sentido, estipulou-se como objetivo a eliminação de licenças, autorizações e exigências administrativas desproporcionadas que criem custos de contexto sem que tenham uma efetiva mais-valia para o interesse público que se pretende prosseguir.”
42. Prossegue ainda esse preâmbulo:
“É agora tempo de continuar a reforma de simplificação dos licenciamentos existentes, através da eliminação de licenças, autorizações, atos e procedimentos dispensáveis ou redundantes em matéria de urbanismo e ordenamento do território, ….
…..Com efeito, a simplificação destes procedimentos…. permitindo igualmente que os custos da criação de habitação sejam menores e os tempos de concretização de projetos imobiliários sejam mais reduzidos.”
43. A interpretação da lei não deve cingir-se à sua letra, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada (artigo 9º, nº 1 do Código Civil).
44. Em bom rigor a sentença recorrida confunde controlo prévio e comunicação prévia, pois esta constituiu um ato material que a autora remeteu à Câmara Municipal, por a obra não estar sujeita a licenciamento, nem a controlo prévio, nos termos da lei.
45.O controlo prévio é um ato da Câmara Municipal que no presente caso se recusou a efetuar esse controlo, atendendo ao silêncio a que se remeteu e que a sentença até deu como provado.
46. As obras levadas a cabo pela autora são obras de melhoramento e sobretudo por questões de segurança da habitação, uma vez que as vigas de madeira com a humidade apodrecem com mais facilidade, conforme por ela invocado tanto na petição inicial como nas alegações escritas a convite do Tribunal.
47.Sobre esta questão não consta na sentença recorrida qualquer facto, provado ou não provado que pudesse colocar em causa a natureza dessas obras de melhoramento que a autora classificou como obras de reabilitação e recuperação, sem qualquer aumento da área total de construção, nem da área de implantação ou da altura da fachada.
48. A sentença recorrida, ao decidir pela desnecessidade de qualquer outra produção de prova, nomeadamente testemunhal, sem ter dado às partes a possibilidade de sobre essa questão se poderem pronunciar, não poderia ter decidido, como decidiu.
49. As obras estão a ser executadas naquela que será a habitação permanente da autora.
50. Essa habitação encontrava-se degradada e com riscos de ruir, factos que não foram colocados em causa pela sentença recorrida.
51. Estando esse edifício em zona protegida, competiria até à própria Câmara Municipal efetuar essas obras de restauro e remodelação, ou pelo menos, não obstaculizar que a autora as possa realizar a expensas suas, uma vez cumprida a comunicação prévia prevista na lei.
Termos em que se requer,
1. A sentença recorrida seja anulada por:
a) Total omissão de indicação dos factos que a sentença recorrida considerou não provados e da respetiva fundamentação, enquanto causa de nulidade prevista no artigo 615º, nº 1, b) c) e d) do CPC;
b) Violação do nº 3 do artigo 90º do CPTA que obriga que o juiz a fundamentar a decisão.
c) Violação do princípio do contraditório (artigos 3º e 195º do CPC);
d) Ser uma decisão-surpresa, como causa de nulidade, por não permitir a realização de prova testemunhal e não ter atendido às alegações apresentadas pela recorrente, nomeadamente quanto à natureza da obra (artigo 615º, nº 1, alínea d) do CPC);
e) Incorreta apreciação do artigo 121º do CPTA;
f) Incorreta apreciação do artigo 607º, nº 4 do CPC;
g) Violação dos artigos 6º e 102º-B, nº 1, alínea a) do RJUE, aprovado pelo DL 555/99 de 16 de dezembro;
h) Incorreta apreciação do artigo 9º, nº 1 do Código Civil;
i) Violação dos artigos 205º, nº1, da CRP e 154º e 607, nºs 3 e 4 do CPC, que impõem ao Magistrado Judicial o dever de especificar os fundamentos de facto e de direito das decisões que profere, de forma a assegurar a todos os cidadãos um processo equitativo e justo;
j) Violação do artigo 20º da CRP por não ter a assegurado à autora um processo equitativo e justo.
2. Mais se requer, seja proferido acórdão que, reconheça à autora o direito de reiniciar essa obra, imprescindível à conservação do imóvel, sua futura habitação permanente, tendo por fundamento a conjugação de todas as alíneas referidas no ponto 1., antecedente.”
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O Recorrido Município de Sintra apresentou contra-alegações, tendo concluído da seguinte forma:
“1- O aresto em recurso não incorreu em qualquer erro de julgamento, pelo que sempre deverá ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmada a Sentença proferida.
2- Na verdade, o presente recurso jurisdicional foi interposto contra a douta e irrepreensível sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra de 18 de setembro de 2024 que julgou improcedente a ação administrativa que pedia que o ato administrativo impugnado fosse suspenso na sua a eficácia, quanto ao embargo decidido pela Requerida em 13 de novembro de 2023 e, bem assim, fosse reconhecido à Recorrente o direito de reiniciar essa obra.
3- Ora, tal entendimento nunca poderia proceder por diversos motivos, os quais se deram a conhecer nesta sede.
4- Desde logo, uma vez que as obras mencionadas se encontravam sujeitas a um prévio licenciamento, cujo pedido nunca foi efetuado junto da ora Recorrida.
5- Ao invés, o que se verificou foi uma construção por parte da ora Recorrente sem que o respetivo alvará de licenciamento tivesse sido emitido pela Recorrida, como se exigia.
6- O referido licenciamento seria sempre exigido, em virtude de as obras em causa consistirem na execução de uma laje intermédia em betão, com cerca de 84 m2, num edifício já existente.
7- Face à ausência desse licenciamento, outra alternativa não restava à ora Recorrida que não fosse a instrução de um processo contraordenacional, nos termos da alínea c), do n.º 2, do artigo 4.º e da alínea a), do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 98.º, ambos do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE).
8- Paralelamente, o local das obras insere-se em Zona Especial de Proteção, classificado como Património Mundial da Unesco, conforme Aviso n.º 15169/2010, publicado em 30 de julho de 2010.
9- Ora, no momento da decisão de embargo, de acordo com a alínea d), do n.º 2, do artigo 4.º do RJUE, encontravam-se sujeitas a licenciamento as obras de construção, reconstrução, alteração exterior ou demolição de imóveis situados em zonas de proteção de imóveis classificados, ou que estivessem em vias de classificação.
10- No caso em apreço, o local embargado estava classificado como Património Mundial da Unesco e, por isso, sujeito a uma especial proteção.
11- Por outro lado, facilmente se observa que, atendendo à dimensão e profundidade das obras realizadas, as mesmas não consistiam em meras obras de restauro, reparação ou limpeza – como corretamente, diga-se, entendeu o Tribunal A quo.
12- Tendo antes o efeito de afetarem a estabilidade da estrutura existente.
13- Sob outro prisma de análise, as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 10/2024, de 08 de Janeiro, são completamente irrelevantes para esta análise, porquanto não se aplicam aos autos em presença.
14- Tanto assim é em virtude de o imóvel se localizar numa Zona Especial de Proteção, nos termos do n.º 1, do artigo 6.º do RJUE.
15- Era ainda obrigação da ora Recorrente ter comunicado à ora Recorrida, ao abrigo do artigo 80.º-A do RJUE, o início das obras, com antecedência mínima de 5 (cinco) diais úteis relativamente ao início dos trabalhos.
16- O que, conforme ficou demonstrado nos autos, não ocorreu.
17- Não tendo a ora Recorrida localizado qualquer pedido de licenciamento junto dos seus serviços.
18- Por último, no que concerne aos requisitos necessários para o decretamento do efeito suspensivo inerente à providência cautelar, a pretensão da ora Recorrente falha em todos eles.
19- No fumus bonus iuris, era exigido que fosse provável a procedência da pretensão a formular na ação principal.
20- O que, manifestamente, não se verificou, uma vez que de o ato que a Recorrente pretendia atacar não padecia de nenhuma das ilegalidades que lhe eram imputadas.
21- Concomitantemente, também não se verificou o segundo requisito, o periculum in mora ou os prejuízos de difícil reparação de que o artigo 120º do CPTA alude e faz depender a concessão da tutela cautelar, face à impossibilidade de ter conseguido provar ou demonstrar um único prejuízo.
22- Quanto à ponderação de interesses exigida, nenhuma dúvida subsiste sobre a legalidade do ato impugnado, pelo que não existe, efetivamente, qualquer conflito de direitos que exija uma ponderação.
23- Sendo por de mais evidente que a ponderação dos interesses aqui em presença redundaria, como se verificou, no indeferimento da tutela cautelar peticionada.
24- Com efeito, a atuação da Recorrida não padeceu de qualquer vício suscetível de constituir um ato administrativo ilegal e, bem assim, que determine a sua anulação, antes respeitando o princípio da legalidade previsto no artigo 3.º do Código de Procedimento Administrativo, devendo, portanto, manter-se vigente na produção dos seus efeitos na ordem jurídica, conforme corretamente interpretou o Tribunal A quo.
25- Razão pela qual não colhem as alegações e pedidos aduzidos pela ora Recorrente, tendo em consideração que não constituem pretensões legalmente atendíveis, e não tendo o Tribunal A quo incorrido em qualquer erro de julgamento, não merece a decisão objeto do recurso interposto o mais pequeno repúdio.
26- Entendimento esse que, estamos em crer, igualmente logrará chegar este Douto Tribunal Ad quem.
Nestes termos,
Deve ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando-se a Sentença em recurso.
Assim estareis, Meritíssimos Juízes, a fazer uma vez mais, Justiça.”
* Com dispensa dos vistos legais, atenta a sua natureza urgente, vem o processo submetido à conferência desta Subseção da Administrativa Comum da Secção do Contencioso Administrativo para decisão.
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II. Delimitação do objeto do recurso (artigos 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 1, do CPTA, 635.º, n.º 4 e 639.º, n.ºs 1, 2 e 3, do CPC, aplicável ex vi artigo 140.º do CPTA):
A questão suscitada pela Recorrente prende-se com saber se a decisão recorrida incorreu em nulidade por omissão ou contradição nos seus fundamentos e/ou incorreu em erro de julgamento, de facto (défice instrutório e consequente ausência de suporte factual) ou de direito.* III. Factos (dados como provados na sentença recorrida)
“A) A autora e requerente (A.) é proprietária do prédio descrito na 2.ª Conservatória do Registo Predial de Sintra com o n.º 5… e descrito na matriz predial urbana da freguesia de Colares sob o artigo 1…, adquirido por compra em 13 de março de 2023 – cf. fls. 22 a 28 do documento com a rf. 006848622 do SITAF;
B) Em 01-07-2023, a A. remeteu, por correio eletrónico, para o endereço dur@cmsintra.pt, o requerimento que se dá por integralmente reproduzido, e de onde se extrai, além do mais, o seguinte:(IMAGEM, ORIGINAL NOS AUTOS) - cf. fls. 29 a 33 do documento com a rf. 006848622 do SITAF;
C) Durante as obras referidas em B), as vigotas de madeira existentes foram substituídas por vigas aligeiradas em betão, foram colocadas 2 fiadas de tijolo, no sentido de nivelar um troço do telhado nas traseiras, por forma a criar uma cobertura plana que permita a colocação escondida de aparelhos de climatização e com acesso de nível, para manutenção dos mesmos – admitido por acordo;
D) Em 08-11-2023, os serviços do requerido e réu (R.) deslocaram-se ao local referido em A), tendo lavrado participação, que se dá por integralmente reproduzida, e de onde se extrai, além do mais, o seguinte:(IMAGEM, ORIGINAL NOS AUTOS)
- cf. documento com a rf. 006857807 do SITAF;
E) Por despacho do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, de 13-11-2023, a obra referida em C) foi embargada, nos termos da proposta de PPF-1506/2023, E-74759/2023, que se dá por integralmente reproduzida, e de onde se extrai além do mais, o seguinte:(IMAGEM, ORIGINAL NOS AUTOS)
– cf. fls. 44 a 46 do documento com a rf. 006848622 do SITAF;
F) Em 06-12-2023, a A. remeteu, por e-mail, para o endereço scor@cm-sintra.pt, requerimento que se dá por integralmente reproduzido e de onde se extrai, além do mais, o seguinte:- cf. fls. 47 a 49 do documento com a rf. 006848622 do SITAF;
G) Em 14-01-2024, a A. remeteu, por e-mail, para o endereço referido em F), requerimento que se dá por integralmente reproduzido e de onde se extrai, além do mais, o seguinte:(IMAGEM, ORIGINAL NOS AUTOS)
- cf. fls. 50 do documento com a rf. 006848622 do SITAF
H) Em 09-04-2024, a A. entregou, nos serviços do R., requerimento que se dá por integralmente reproduzido e de onde se extrai, além do mais, o seguinte:[…]- cf. fls. 54 a 62 do documento com a rf. 006848622 do SITAF.
Não há factos não provados, com interesse para a presente decisão.
Motivação da matéria de facto
A decisão da matéria de facto assenta nos documentos constantes dos autos, conforme indicado nas respetivas alíneas do probatório, não impugnados, e na posição das partes, assumida nos respetivos articulados.”* IV. Direito:
O presente recurso de apelação visa colocar em crise a sentença proferida pelo TAF de Sintra no procedimento cautelar de suspensão da eficácia, com decretamento provisório, onde foi antecipado o juízo da causa principal ao abrigo do disposto no artigo 121º do CPTA.
Pretende, agora, o Recorrente, que inexiste na qualquer simplicidade do processo para que pudesse ter sido proferida decisão de antecipação do juízo da causa principal, mais a mais porque o tribunal a quo não equacionou devidamente a matéria de facto que cumpria dar como provada e não provada, para poder decidir convenientemente (e convincentemente) a pretensão da Recorrente.
A Recorrente funda o seu dissenso no alegado défice instrutório verificado, porquanto o tribunal a quo não teria permitido a inquirição das testemunhas (V…, e L..., ambos técnicos habilitados por associação profissional para poderem depor sobre a natureza da obra) e que permitiriam levar à factualidade provada/não provada alguns factos que reputa de essenciais para a decisão, mormente: saber se a alteração das vigas de madeira para vigas aligeiradas de betão é por si suficiente para colocar em causa a estrutura resistente do edifício; saber se ocorreu “(…) a substituição das vigotas em madeira existentes por vigas aligeiradas em betão e ainda que numa parede lateral foram colocadas 2 fiadas de tijolo, no sentido de nivelar um pequeno troço de telhado nas traseiras por forma a criar uma cobertura plana que permita a colocação escondida de todos os aparelhos de climatização e com acesso de nível (sem ser no telhado) para facilitar também a manutenção dos aparelhos (…)”.
Ao contrário do que pretende a Recorrente, tais factos e conclusões são inconsequentes para alterar o sentido da decisão, bem como o são a conclusão de que a obra em causa e de reabilitação e recuperação e de que não há aumento da área total de construção, nem da área de implantação ou da altura da fachada.
Note-se que a decisão recorrida valeu-se dos seguintes argumentos:
“(…) Prima facie, importa clarificar que o embargo, enquanto medida de tutela da legalidade urbanística, vem previsto no artigo 102.º/2/a/RJUE e regulado nos artigos 102.º-B a 104.º do mesmo diploma, consistindo numa ordem de suspensão dos trabalhos, convocável pelo Município, no âmbito do seu poder-dever de reposição da legalidade, quando sejam executadas operações urbanísticas sem os necessários atos administrativos de controlo prévio, isto é, a licença ou a comunicação prévia, como enunciado no artigo 102.ºB/1/a/RJUE, mencionado no embargo in casu (facto E).
Nas palavras do TCAN (processo n.º 00673/12.1BEAVR, de 02-06-2021), a ordem de embargo não constitui uma decisão definitiva, mas antes uma medida cautelar, ultrapassável pelo visado, pela instrução do devido procedimento de controlo:
«[…] A ordem de embargo é uma decisão administrativa cautelar e, portanto, instrumental, provisória e baseada numa primeira análise do processo, de forma a manter o prédio no estado em que estava na data em que foi constatada pelos serviços a construção de uma obra ilegal; não determina, pela sua própria natureza, uma decisão definitiva sobre a ilegalidade e impossibilidade de legalização. […]».
Ora, os procedimentos de controlo prévio e as obras que os suscitam estão elencados no artigo 4.º/RJUE, ao passo que o artigo 6.º do RJUE identifica as operações urbanísticas que estão isentas de controlo prévio, isto é, e para o que releva, de licença ou de comunicação prévia.
Ditava o artigo 4.º/2/c/RJUE, na data do embargo (facto E), na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 66/2019, de 21 de maio, a sujeição a licença «[d]as obras de construção, de alteração ou de ampliação em área não abrangida por operação de loteamento ou por plano de pormenor», tendo sido, para o que aqui releva, esta a norma convocada para fundamentar o embargo, em face dos trabalhos constatados, espelhados na participação exarada pelos serviços do R. (facto D).
Frise-se que, na sua atual redação, trazida pelo Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro, a norma em apreço (o artigo 4.º/2/c/RJUE) não sofreu alteração de monta, mas apenas de sistematização, sendo decomposta em subalíneas, mantendo o mesmo quadro normativo, isto é, a mesma sujeição a licença de obras de construção, alteração e ou ampliação, quando fora do contexto de plano de pormenor, operação de loteamento e, inovatoriamente mas sem importância para o caso, unidades de execução.
Por contraposição, no artigo 6.º/RJUE, como já se disse, figuravam e figuram as obras isentas de controlo prévio: na redação à data do embargo, nos termos da Lei n.º 79/2017, de 18 de agosto, previa-se tal isenção, nos termos do n.º 1/a/b, para as obras de conservação e para as obras de alteração no interior de edifícios ou suas frações que não implicassem modificações na estrutura de estabilidade, das cérceas, da forma das fachadas, da forma dos telhados ou coberturas ou que não impliquem a remoção de azulejos de fachada, independentemente da sua confrontação com a via pública ou logradouros; já pelo aludido Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro, para o que aqui releva, o catálogo das obras isentas, nos termos das alíneas a) e b) do mencionado artigo 6.º/1, apresenta a seguinte redação:
«[…] a) As obras de conservação;
b) As obras de alteração no interior de edifícios ou suas frações que melhorem, não prejudiquem ou não afetem a estrutura de estabilidade, que não impliquem modificações das cérceas, da forma das fachadas, da forma dos telhados ou cobertura e que não impliquem remoção de azulejos de fachada, independentemente da sua confrontação com a via pública ou logradouro […]».
Descendo ao caso, e principiando pela questão da comunicação do início dos trabalhos, pondo de lado, por ora, a natureza das operações, como se disse já, entende a A. que comunicou o início dos trabalhos (facto B), em 1 de julho de 2023, pelo que o embargo de 13 de novembro do mesmo ano (facto E) é ilegal, ao se fundar no artigo 102.º-B/1/a), declarando que não foi emitida licença ou efetuada a comunicação prévia.
Mas a A. confunde aqui a comunicação prévia-procedimento de controlo [previsto no artigo 4.º/4/RJUE e regulado nos artigos 34.º a 36.º do RJUE] com uma “comunicação prévia” ato material, isto é, anterior ao início de obras, que qualquer particular está obrigado a dirigir ao município, independentemente da sujeição da operação a controlo prévio, para que possam ser exercidos os poderes de fiscalização que cabem a esse município, sobre todas as operações, isentas ou não, nos termos do artigo 93.º/RJUE, obrigação de comunicação essa que, quanto ao R., vem plasmada no artigo 106.º do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação de Sintra (RMUE), aprovado pela Assembleia Municipal de Sintra em sessão de 12 de dezembro de 2016, e publicitado pelo aviso n.º 1267/2017, publicado na II Série do Diário da República n.º 23/2017, de 1 de fevereiro de 2017.
Ou seja, como se extrai do probatório, a A. comunicou, como lhe impunha a norma do RMUE mencionada, o início dos trabalhos (facto B) ora embargados. Mas tal comunicação, ao invés do que sugere a A., não corresponde à «comunicação prévia» a que alude o artigo 102.º-B/1/a/RJUE e não é suficiente para obstar à ordem de embargo, que pode ser acionada sempre que o Município entenda que se impunha, antes da obra iniciada, e pela natureza desta, um procedimento de controlo prévio, nos termos do artigo 4.º/2/4, isto é, um procedimento de licença ou de comunicação prévia. É a esta “comunicação prévia” que o artigo 102.º-B/1/a faz referência, e que é, na prática, mais do que um ato de comunicar, mas antes, grosso modum, um procedimento que parte de um outro anterior, nomeadamente uma informação prévia, ou se funda num alvará de loteamento, e que, por estar respaldado em atos de controlo anteriores, possibilita que, com a instrução correta, nos termos do RJUE e do que estiver definido no(s) aludido(s) procedimento(s) anterior(es), o particular possa iniciar a obra sem ter a necessidade, por exemplo, de obter a aprovação do projeto de arquitetura ou das especialidades.
Desfeito o equívoco, efetivamente do probatório não consta qualquer pedido de licença ou a apresentação de uma comunicação prévia, na aceção explicitada, e constante do artigo 102.º-B/1/a/RJUE.
É em face de tal ausência de controlo prévio, e por entender o Município, como espelhado na participação e no embargo exarados (factos D e E), que as obras em causa careciam do procedimento de licença, nos termos do artigo 4.º/2/c/RJUE já mencionado, que vem, então, a ser ordenado o embargo.
E aqui se entra no segundo vício assacado ao embargo, já a A. entende que as obras recaem no artigo 6.º/RJUE, como estando isentas de controlo.
Vejamos as concretas obras e se as mesmas estavam sujeitas a controlo prévio, nomeadamente a licença, nos termos do artigo 4.º/2/c/RJUE, por serem obras de construção, obras de alteração ou obras de ampliação, na definição dada pelo artigo 2.º do RJUE.
Como se extrai do probatório, os serviços do R. constataram a execução de uma laje de betão, entre pisos, com cerca de 84m2 (factos D e E), vindo a A. contrapor que o que foi realizado foi uma “substituição” das anteriores vigas de madeira por «vigas aligeiradas em betão» e tendo ainda assumido que «foram colocadas 2 fiadas de tijolo, no sentido de nivelar um troço do telhado nas traseiras, por forma a criar uma cobertura plana que permita a colocação escondida de aparelhos de climatização e com acesso de nível, para manutenção dos mesmos» (facto C).
Desde já se diga que que basta atentar nos trabalhos conexos com a dita laje para se concluir que, por si só, os mesmos já exigiam um procedimento de licença.
Efetivamente, o que se extrai do probatório, e com amparo nas próprias declarações da A. (facto C) é que onde antes existia uma estrutura de madeira, surgiu uma estrutura em betão, sendo que o material em que a mesma foi edificada não de somenos importância, porquanto passou a figurar no imóvel uma estrutura com um peso em tudo diferente da anterior, porquanto superior, dada a densidade do betão ora assente na estrutura do imóvel, e a densidade da madeira antes amparada por tal estrutura. Nessa medida, a obra, ainda que de alteração, enquadrada na alínea d) do artigo 2.º do RJUE – quer antes quer depois da alteração de 2024, mencionada – acarreta um procedimento prévio, no caso de licença, nos termos do artigo 4.º/2/c, como indicado pelo embargo sub judice, na medida em que estamos perante a modificação de características físicas da edificação, em rigor da sua estrutura resistente, com alteração da própria natureza dos materiais aplicados, alteração que impõe o controlo prévio, nomeadamente para ser assegurada, por técnico habilitado por associação profissional, a estabilidade do edificado.
Isto é, tal “substituição” da laje, como a A. a identifica, é uma verdadeira alteração e não mera conservação, isenta pelo artigo 6.º/1/a, atenta a definição dada, para este caso, pela alínea f) do artigo 2.º, porque a conservação implica a manutenção das características existentes, o que aqui, quer o R. quer a A. concordam, não foi o que aconteceu, como sobredito, porque, reitere-se, apesar de cristalino: onde antes existia madeira foi aplicado betão, numa extensão de 82m2 .
Não sendo obra de conservação, a modificação da laje também não é, como alega a A., uma mera alteração isenta, nos termos do artigo 6.º/2/b/RJUE, porquanto, pelo que fica dito, com base no que está assente no probatório (factos C e D), ao aplicar betão onde antes existia madeira, não se pode assegurar, sem o dito controlo prévio, que a estabilidade da estrutura não fique prejudicada ou afetada, ficando assim arredada a situação concreta do regime de isenção da dita alínea b) do n.º 1 do artigo 6.º/RJUE.
E igual raciocínio há que fazer quanto à edificação de duas fiadas de tijolos (facto C), ao nível do telhado, factualidade que automaticamente deixa assente uma alteração da altura da fachada, ainda que residual, limitada às tais duas fiadas de tijolo, mas que é o bastante para fazer subsumir o caso no já mencionado artigo 4.º/2/c/RJUE, convocado pelo embargo, por aplicação da também já mencionada alínea d) do artigo 2.º/RJUE, e para ficar afastada a norma de isenção do artigo 6.º/1/b porque, reitere-se, tal isenção impõe que não exista modificação da cércea, o que não é o caso.
E o que fica dito é o bastante para se concluir, sem necessidade de maior fundamentação, que as obras em apreço, como assumidas pela A. (facto C) e constatadas pelos serviços do R. (facto D) são obras que careciam de licenciamento prévio à sua execução, nos termos do artigo 4.º/2/c/RJUE, como determinado no embargo aqui em discussão (facto E), e cujo regime legal não sofreu qualquer alteração.
E ainda que assim não fosse, embora não esteja vertido no embargo (facto E), mas porquanto foi trazido aos autos em sede de contestação e de oposição – não tendo sido impugnado pela A., – e, sobretudo, é matéria de direito, que só ao Tribunal incube cuidar, por via do artigo 5.º/3/CPC, nos termos do Aviso n.º 15169/2010, publicado em 30 de julho de 2010 em Diário da República, e se encontra vertido no PDM de Sintra, de acordo com a Resolução do Conselho de Ministros n.º7-B/2020, de 20 de fevereiro, o prédio em apreço (facto A), sito em Colares, Almoçageme, encontra-se localizado em Zona Especial de Proteção (ZEP), atenta a inclusão da Paisagem Cultural de Sintra na lista indicativa do Património Mundial da UNESCO, em 1995, pelo que, nos termos da alínea d) do n.º 2 do artigo 4.º do RJUE, as obras de que incidam sobre o mesmo ficam sujeitas ao procedimento de licença, como ressalvado, aliás, no n.º 1.º do artigo 6.º/RJUE, que esclarece que o regime das obras em ZEP se sobrepõe ao regime da isenção (que já vimos não ser aqui aplicável).
Aqui chegados, urge concluir que nada do que fica acima dito é contrariado – como se foi deixando expresso – pelo RJUE saído da alteração de 2024, mencionada, sendo necessário contrariar outra alegação da A.: a de que o Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro eliminou o procedimento de licença, com o seu artigo 1.º. Ora, decorre da simples leitura do citado artigo que o procedimento de licença não foi eliminado tout court, mas antes foi aqui e ali mitigado, e em certas situações arredado, dando lugar a novas isenções, mas que, como vimos pela atual redação do mencionado artigo 4.º/2/c/RJUE, em nada contende com o caso concreto, por ser a mesma a estatuição e a mesma a previsão que antes como agora se encontram vertidas no artigo: onde antes de 2024 se exigia licença, com o mesmo texto se continua a exigir, para as ditas obras de alteração aqui em causa, a sobredita licença.
Não tendo procedência pela via da (não) subsunção do caso concreto no regime da isenção de controlo do artigo 6.º, apreciemos a alegação de que o procedimento iniciado em 9 de abril de 2024 (facto H) legitima a A. a prosseguir a obra, porque foi tacitamente deferido, ao abrigo do artigo 111.º/c/RJUE, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro, por se ter completado o prazo legal para a decisão, nos termos do artigo 86.º/CPA.
Mas desde já se diga que a alegação é infundada e não procede.
Primeiro, refira-se que o artigo 86.º/CPA não tem aqui aplicação porquanto, como o próprio CPA refere, no dito artigo, o prazo aí previsto, de 10 dias, só é aplicável quando outro não resulte da lei. Ora, o RJUE tem os seus próprios prazos para a prática dos atos, sendo, nos termos do artigo 23.º, em sede de licença, entre 120 a 200 dias, conforme a obra em apreço.
Secondo, o mencionado artigo 111.º/c/RJUE, na sua redação atual, é certo que, e ao contrário do que se previa antes de 2024, admite o deferimento tácito dos procedimentos de licença, como, aliás, o mencionado artigo 23.º/RJUE agora adverte, no seu n.º 2. Contudo, esta alteração, ao contrário do referido pela A., não se aplica aos procedimentos pendentes na data da entrada em vigor do diploma de 2024, como refere o próprio, no seu artigo 23.º, que se transcreve:
«As alterações promovidas pelo presente decreto-lei aplicam-se aos procedimentos iniciados antes da entrada em vigor e que se encontrem pendentes, com exceção da formação de deferimento tácito em procedimentos urbanísticos».
E ainda que se aplicasse aos procedimentos pendentes, o que também resulta do probatório é que a A. não tinha nenhum procedimento de licença pendente na data de entrada em vigor do diploma - 4 de março de 2024, nos termos do artigo 26.º do DecretoLei n.º 10/2024, de 8 de janeiro. Outrossim, o que a A. remeteu ao R. foram dois requerimentos, a solicitar a reapreciação da decisão de embargo (factos F e G), mas nunca um (ou dois) requerimentos destinados ao licenciamento das obras, os quais carecem de ser instruídos, ainda que hoje de forma mais simplificada, nos termos dos artigos 8.º a 13.º/RJUE e 18.º a 27.º/RJUE, sem descurar o que venha exigido em sede de RMUE. Ora, nada disto resulta dos autos como promovido pela A., antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro.
Mas, e finalmente, também nenhum procedimento de licença se encontra pendente, e sujeito a deferimento tácito, ainda que decorridos os 200 dias mencionados, porque, depois da entrada em vigor do diploma, o que a A. endereçou ao R. foi uma nova comunicação de obra isenta (facto H), qualificação que já vimos não ter aqui aplicação. Neste sentido, o dito requerimento não tem a virtuosidade de almejar transmutar-se num deferimento tácito de um pedido de licença urbanística, como se exige, para a obra em apreço.
E aqui chegados, se conclui que a ação está votada à improcedência, como infra se decidirá, por não estar o embargo ferido das ilegalidades que lhe foram assacadas pela A., e, concomitantemente, não podendo ser reconhecido à A. o direito a prosseguir a obra em causa, nos termos requeridos, cabendo absolver o R. dos pedidos.”
Entende a Recorrente que o tribunal proferiu uma “decisão surpresa” e que tal atentaria, designadamente, contra o princípio do contraditório.
Mas não lhe assiste razão.
Conforme referimos acima, o que o tribunal a quo fez foi, em sede de direito, retirar uma conclusão dos factos que vinham dados como provados, sem cuidar que tal envolve um juízo de natureza técnica e que deveria ser especificado em sede da decisão sobre a matéria de facto.
Sendo assim, nesse ponto, deveria, o tribunal a quo, ter permitido à Recorrente a produção de prova que pudesse confirmar ou infirmar a conclusão a que chegou, no sentido de que “(…) porquanto passou a figurar no imóvel uma estrutura com um peso em tudo diferente da anterior, porquanto superior, dada a densidade do betão ora assente na estrutura do imóvel, e a densidade da madeira antes amparada por tal estrutura (…) estamos perante a modificação de características físicas da edificação, em rigor da sua estrutura resistente, com alteração da própria natureza dos materiais aplicados, alteração que impõe o controlo prévio, nomeadamente para ser assegurada, por técnico habilitado por associação profissional, a estabilidade do edificado (…)”
A conclusão no sentido de que a substituição das vigas de madeira por laje em betão acarreta, perante a modificação de características físicas da edificação, ao ponto de ficar dependente de controlo prévio, nos termos e para os efeitos previstos no artº 4º, nº 2, c) do RJUE fica, pois, inquinada, pela ausência de suporte factual idóneo, antes assentando numa conclusão que o tribunal, sponte sua, retira dos pontos C) e D) dos factos provados.
E é este juízo de natureza técnica que o Recorrente pretendia ter sido objeto de prova e de um juízo devidamente corporizado e fundamentado na matéria provada/não provada.
O tribunal não o fez.
Mas tal não acarreta qualquer nulidade (por omissão ou contradição entre os seus termos/fundamentos), como pretende o Recorrente.
Antes acarreta, potencialmente, um erro de julgamento de facto (por defeito) e de direito (por excesso).
Onde o juiz a quo devia ter fundamentado, não o fez. Onde não deveria ter fundamentado, foi além do que se lhe pedia.
Questão diferente e se este erro de julgamento é suficiente para alterar o sentido da decisão, permitindo anular o ato de embargo, que é objeto destes nossos autos, tendo presente que o juiz a quo, na decisão recorrida, aduziu um segundo argumento, para sustentar a bondade do ato impugnado, não pode deixar de proceder.
Segundo desenvolve o tribunal a quo, mesmo que a obra não carecesse de procedimento de licença, por força da alínea c) do nº 2 do artº 4º do RJUE, sempre dependeria de tal licenciamento, nos termos da alínea d) do n.º 2 do artigo 4.º do RJUE, uma vez que ficam sujeitas ao procedimento de licença as obras de que incidam sobre imóvel localizado em Zona Especial de Proteção (ZEP), o que é o caso aqui, atenta a respetiva inclusão da Paisagem Cultural de Sintra na lista indicativa do Património Mundial da UNESCO, em 1995 (o prédio em apreço - facto A - está sito em Colares, Almoçageme).
Contudo, também neste segundo argumento existe uma falha. Uma vez mais, o Sr. juiz a quo foi além daquilo que podia escrutinar, tendo sustentado o seu juízo de conformidade do ato impugnado com pressupostos que não constam do mesmo.
Note-se que, nos termos do ponto E) dos factos provados, do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, de 13-11-2023, que determinou o embargo da obra, nos termos da proposta de PPF-1506/2023, E-74759/2023, resulta, essencialmente, seguinte:(imagem, original nos autos) Ou seja:
Não poderia o Sr Juiz ter concluído, na apreciação que faz da legalidade do ato impugnado, que “(…) mesmo que a obra não carecesse de procedimento de licença, por força da alínea c) do nº 2 do artº 4º do RJUE, sempre dependeria de tal licenciamento, nos termos da alínea d) do n.º 2 do artigo 4.º do RJUE, uma vez que ficam sujeitas ao procedimento de licença as obras de que incidam sobre imóvel localizado em Zona Especial de Proteção (ZEP), o que é o caso aqui, atenta a respetiva inclusão da Paisagem Cultural de Sintra na lista indicativa do Património Mundial da UNESCO, em 1995 (o prédio em apreço - facto A - está sito em Colares, Almoçageme) (…)”
Também aqui a decisão recorrida incorre em erro nos seus pressupostos, de facto e de direito, uma vez que não tem factos que respaldem a sua conclusão e a sua conclusão jurídica não tem pressupostos que a sustentem.
Aqui chegados, temos de concluir que o tribunal a quo, não podia, inequivocamente, ter-se abalançado a decidir do mérito da ação principal, nos termos e para os efeitos previstos no artº 121º, nº 1, do CPTA.
Segundo este preceito, “[q]uando, existindo processo principal já intentado, se verifique que foram trazidos ao processo cautelar todos os elementos necessários para o efeito e a simplicidade do caso ou a urgência na sua resolução definitiva o justifique, o tribunal pode, ouvidas as partes pelo prazo de 10 dias, antecipar o juízo sobre a causa principal, proferindo decisão que constituirá a decisão final desse processo.”
O legislador impôs, para que possa ser usada a prerrogativa prevista neste artigo, duas condições essenciais (partindo do pressuposto que já existe processo principal intentado, claro): (1) que tenha já sido trazidos ao processo cautelar todos os elementos necessários para o efeito; (2) que a simplicidade do caso ou a urgência na sua resolução definitiva o justifique.
Aqui não se verifica nenhuma destas condições, como vimos acima.
Como tem entendido unanimemente a jurisprudência dos nossos tribunais superiores, a aplicação do mecanismo previsto no art. 121.º do CPTA impõe uma interpretação e aplicação rigorosa, exigindo-se um especial cuidado e prudência no lançar mão do mecanismo previsto no referido normativo, dado se tratar de meio de uso excecional que só encontrará justificação em situações de urgência qualificada.
Não se podem considerar verificados os os pressupostos de aplicação do art. 121.º do CPTA se, na situação em apreço, as questões em discussão não se revelam como simples e de solução incontroversa, nem se descortina que os autos, no momento em que se procedeu à antecipação do juízo da causa, contivessem todos os elementos necessários para a emissão daquele juízo de mérito.
O Supremo Tribunal Administrativo, por exemplo, já teve ocasião de se pronunciar sobre esta questão, em acórdão proferido no processo nº 037/14, datado de 19-03-2015, disponível para consulta em www.dgsi.pt e onde se sumariou que:
“I - O operar aplicação do mecanismo previsto no art. 121.º do CPTA está sujeito à verificação de dois requisitos fundamentais: «primo», um requisito que manda atender à natureza das questões colocadas e à gravidade dos interesses envolvidos de modo a poder-se concluir que a situação não se compadece com a adoção de uma simples providência cautelar e que antes exige ou reclama uma “manifesta urgência na resolução definitiva do caso”; «secundo», um requisito que impõe que após contraditório, com a audição das partes e posições pelas mesmas manifestadas, o tribunal se sinta em condições de decidir a questão de fundo por dispor de “todos os elementos necessários para o efeito”.
II - Tal juízo impõe uma interpretação e aplicação rigorosa, exigindo-se um especial cuidado e prudência no lançar mão do mecanismo previsto no referido normativo, dado se tratar de meio de uso excecional que só encontrará justificação em situações de urgência qualificada.
III - Não se verificam os pressupostos de aplicação do art. 121.º do CPTA se na situação em presença, atendendo à natureza das questões e gravidade dos interesses envolvidos, não ocorra urgência manifesta na resolução definitiva do litígio e se não se evidencia que as questões/fundamentos pretensivos que se mostram em discussão se revelem como simples e de solução incontroversa, nem se descortina que os autos, no momento em que se procedeu à antecipação do juízo da causa, contivessem todos os elementos necessários para a emissão daquele juízo de mérito.”
Assim sendo, também a decisão do tribunal a quo, pela antecipação do mérito, incorreu em erro nos seus pressupostos e tem, por isso, de ser revogada, passando os autos a ter de ser decididos
Tal como se entendeu no aresto do STA acima referido, também aqui, constatamos que, no momento em que foi proferida a decisão determinando a antecipação do mérito, “a causa não se mostrava suficientemente “madura” para efeitos da sua decisão final”, impondo-se que o juízo da causa principal venha a ter lugar, não no âmbito do processo cautelar, mas no da ação administrativa especial já instaurada para esse efeito.
Aqui chegados, nos termos acima, porque os presentes autos não dispõem, sequer, de elementos para tal efeito, devem os autos baixar à 1ª instância para que seja produzida a prova requerida e que poderá (ou não) estribar a existência de fumus bonus iuris, apreciando-se, se a tal nada mais obstar, os demais requisitos necessários à concessão da providência cautelar.
Pelo exposto, julga-se procedente o recurso interposto revoga-se a decisão recorrida, devendo os autos baixar à 1ª instância para instrução e subsequente decisão em sede cautelar. * Concluindo (sumário elaborado nos termos e para os efeitos previstos no artº 663º, nº 7 do CPC):
I. A conclusão no sentido de que a substituição das vigas de madeira por laje em betão acarreta a modificação de características físicas da edificação depende de suporte factual idóneo, não podendo assentar apenas numa conclusão que o tribunal, sponte sua, retira de outros factos provados.
II. Sem que tal fosse abordado na fundamentação do ato impugnado, também não poderia o tribunal a quo, ter concluído que a obra em causa também careceria de licenciamento, nos termos da alínea d) do n.º 2 do artigo 4.º do RJUE, uma vez que ficam sujeitas ao procedimento de licença as obras de que incidam sobre imóvel localizado em Zona Especial de Proteção (ZEP), atenta a respetiva inclusão da Paisagem Cultural de Sintra na lista indicativa do Património Mundial da UNESCO, em 1995.
III. O legislador impôs, para que possa ser usada a prerrogativa prevista neste artigo, duas condições essenciais (partindo do pressuposto que já existe processo principal intentado, claro): (1) que tenha já sido trazidos ao processo cautelar todos os elementos necessários para o efeito; (2) que a simplicidade do caso ou a urgência na sua resolução definitiva o justifique.
IV. Não se podem considerar verificados os pressupostos de aplicação do art. 121.º do CPTA se, na situação em apreço, as questões em discussão não se revelam como simples e de solução incontroversa, nem se descortina que os autos, no momento em que se procedeu à antecipação do juízo da causa, contivessem todos os elementos necessários para a emissão daquele juízo de mérito.* V – Decisão:
Assim, face ao exposto, acordam, em conferência, os Juízes da Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do TCA Sul, em conceder provimento ao recurso interposto, revogando a decisão recorrida e determinando que os autos baixem à 1ª instância para instrução e subsequente decisão em sede cautelar.
Custas pelo Recorrido.*
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* Lisboa, 30 de janeiro de 2025 
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Ricardo Ferreira Leite
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Marcelo Mendonça
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Ana Lameira
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