| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
Amândio …………………., autor na Ação Administrativa Comum por si instaurada em 03-11-2008 no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (Procº nº 1170/08.5BESNT) em que é Réu o Ministério da Educação – na qual peticionou a condenação do réu a pagar-lhe a quantia de 122.769,52 €, acrescida de juros de mora, bem como as quantias que se vencerem, desde 01/11/08, enquanto o Autor for vivo, relativos à diferença, em cada momento, do valor da pensão de aposentação que a Caixa Geral de Aposentações lhe paga e o valor que lhe deveria pagar – inconformado com a sentença de 30/11/2011 do Tribunal a quo que julgou a ação proposta totalmente improcedente e, em consequência, absolveu o réu do pedido, dela interpôs o presente recurso, pugnando pela sua revogação.
Nas suas alegações o aqui Recorrente formula as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
1. A sentença recorrida julgou incorretamente os factos, porquanto não incluiu, na matéria de facto provada, a factualidade relativa à confissão parcial do pedido, por parte do recorrido.
2. Assim, faltou à decisão recorrida, com o consequente erro de julgamento, incluir, nos factos provados o seguinte facto:
“O Réu reconheceu ao A. o direito à diferença entre o valor dos vencimentos auferidos e o valor da pensão de aposentação desde 01.11.05 e ainda 1/3 do vencimento no período compreendido entre 01.01.2003 e 31.10.2005, no valor de 27.018,00€, totalizando as duas verbas um valor não determinável pelo Réu (artigo 22°da contestação)”.
3. Este facto devia ter sido incluído na matéria de facto provada, pois consta da contestação do recorrido. É matéria de confissão judicial espontânea com efeitos probatórios plenos à luz do disposto nos artigos 356º, nº 1,357º, nº 1e 358º, nº 1,todos do Código Civil.
4. Verifica-se erro de julgamento, por a sentença recorrida qualificar de alegação de direito a confissão de dívida ao recorrente, pela banda do recorrido.
5. E também por não valorar, minimamente, a confissão do recorrido que, inclusive, reveste força executiva, nos termos do artigo 46°,nº 1 alínea c) do C.P.C.. O Mº Juiz “a quo” não podia ignorar a confissão de dívida nem podia, rotulando-a de alegação de direito, não condenar o recorrido a cumprir com o pagamento dos valores que assumiu dever.
6. A sentença recorrida mal interpretou e aplicou os artigos 671º e 672º do C.P.C., ao considerar a não aposentação do recorrente ao abrigo do D.L. nº 116/85 foi da responsabilidade da C.G.A., por não aceitar, em 2007, o pedido de aposentação do recorrente. Na verdade,
7. O pedido de aposentação do recorrente só em 2007 ficou em condições de ser submetido à C.G.A., devido às decisões judiciais, que anularam os atos ilícitos do recorrido que tinham indeferido aquele pedido, proferidos em processos judiciais em que a C.G.A. não foi parte.
8. Assim, atendendo aos limites do caso julgado não estava a C.G.A. abrangida por tais decisões judiciais.
9. O prejuízo do recorrente - os seus danos - resultou dos atos ilícitos praticados pelo recorrente pois foi, em consequência dos mesmos, que o recorrente não se aposentou ao abrigo do D.L. n° 116/85.
10. E a Administração está obrigada a indemnizar quando pratica atos ilícitos, devendo reconstituir a situação que existiria, para o lesado, se o ato ilícito não tivesse sido praticado, nomeadamente através de indemnização em dinheiro.
11. A sentença recorrida mal interpreta e aplica os artigos 9º e 3º da lei nº 67/07 e antes artigos 6º do D.L. 48051,de 21.11.67 bem como artigos 483°, nº 1, 562º, 563º e 566º do Código Civil, pois ocorre responsabilidade civil do recorrido e o dano do recorrente só ocorreu por causa de lesão.
O recorrido não contra-alegou.
Remetidos os autos em recurso a este Tribunal Central Administrativo Sul e notificada nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º e 147.º do CPTA, a Digna Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal não emitiu Parecer.
Foi entretanto suscitada, por despacho da relatora de 16 de Março último, a questão da ilegitimidade passiva do réu, face à circunstância de a quantia em causa em cuja condenação no pagamento é visada pelo autor ser peticionada a título de indemnização fundada na prática de ato administrativo ilegal que o autor imputa ao Ministério da Educação, devendo assim a ação ter sido interposta contra o Estado, e não contra o identificado ministério.
Sendo que notificadas as partes, apenas o recorrente se pronunciou, pugnando pela improcedência da suscitada questão.
Colhidos os vistos legais foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.
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II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir
Vem recorrida a sentença (saneador-sentença) de 30/11/2011 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra pela qual foi julgada improcedente a ação com absolvição do réu do pedido, reconduzindo-se as questões trazidas em recurso pelo recorrente nas seguintes questões essenciais: i) - saber se devia ter sido considerado como assente, com base em confissão da ré, o seguinte facto, que agora o recorrente pretende ver aditado: «O Réu reconheceu ao A. o direito à diferença entre o valor dos vencimentos auferidos e o valor da pensão de aposentação desde 01.11.05 e ainda 1/3 do vencimento no período compreendido entre 01.01.2003 e 31.10.2005, no valor de 27.018,00€, totalizando as duas verbas um valor não determinável pelo Réu (artigo 22°da contestação)» - (conclusões 1ª a 5ª das alegações de recurso); ii) - saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento (de direito), quanto à solução jurídica da causa, com errada interpretação e aplicação dos artigos 671º e 672º do CPC, dos artigos 9º e 3º da Lei nº 67/2007 e dos artigos 6º do D.L. 48051,de 21.11.67 e dos artigos 483° nº 1, 562º, 563º e 566º do Código Civil – (conclusões 6ª a 11ª das alegações de recurso).
Mas primeiramente haverá que apreciar e decidir a questão da ilegitimidade passiva do Ministério da Educação, oficiosamente suscitada neste tribunal.
* III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade, nos seguintes termos:
a) Em 22 de Agosto de 2003, o Autor solicitou, junto da Directora Regional de Educação de Lisboa, a sua aposentação ao abrigo do Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, por ter completado 36 anos de serviço – Documento n.º 2 junto à petição inicial;
b) Em 25 de Agosto de 2003 o Presidente do Conselho Executivo da Escola Secundária de Mem Martins emitiu parecer no sentido de não decorrer da aposentação do Autor inconveniência para o serviço – Documento n.º 3 junto à petição inicial;
c) Por despacho de 30 de Dezembro de 2003, da Directora Regional Adjunta de Educação de Lisboa, foi emitido parecer desfavorável sobre o pedido de aposentação do Autor, com fundamento no Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, conjugado com os pontos 1, alínea a) e 3 do Despacho n.º 867/03/MEF, de 5 de Agosto de 2003 – Documento n.º 4 junto à petição inicial;
d) O processo de aposentação do ora Autor, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, foi enviado pela Direcção Regional de Educação de Lisboa à Caixa Geral de Aposentações a coberto do ofício n.º 3747, datado de 21 de Janeiro de 2004 – Documento n.º 5 junto à petição inicial;
e) A Caixa Geral de Aposentações não procedeu à análise do processo, por o mesmo ter merecido parecer desfavorável – Documento n.º 5 junto à petição inicial;
f) O ora Autor intentou junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa uma acção administrativa especial contra o Ministério da Educação de impugnação do acto referido em c) (processo n.º 833/04.9BELSB) – Documento n.º 6 junto à petição inicial;
g) Por acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, proferido em 11 de Novembro de 2005 o despacho da Directora Regional Adjunta de Educação de Lisboa, de 30 de Dezembro de 2003, foi anulado, por se mostrar eivado do vício de forma, por falta de fundamentação, e o Ministério da Educação foi condenado a apreciar, no prazo de 30 dias, o pedido de aposentação antecipada, formulado pelo Autor – Documento n.º 6 junto à petição inicial;
h) Em sede de execução de sentença o Director Regional de Educação de Lisboa proferiu em, 16 de Dezembro de 2005, novo parecer desfavorável ao pedido de aposentação apresentado pelo Autor – Documento n.º 7 junto à petição inicial;
i) O Autor interpôs acção administrativa especial de impugnação da decisão referida em g), que correu termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, com o n.º 178/06.0BESNT e na qual foi proferido acórdão, em 7 de Fevereiro de 2007, que anulou o despacho de 16 de Dezembro de 2005 e condenou o Ministério da Educação a apreciar e a decidir o pedido de concessão de aposentação formulado pelo Autor em 22 de Setembro de 2003, no prazo de 30 dias – Documento n.º 8 junto à petição inicial;
j) Em 12 de Março de 2007 foi emitido pelo Director Regional de Educação de Lisboa parecer favorável ao pedido de aposentação apresentado pelo Autor – Documento n.º 9 junto à petição inicial;
k) Este despacho foi dado a conhecer à Caixa Geral de Aposentações que informou que “ainda que o Acórdão de 7 de Janeiro de 2007, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, constituísse caso julgado quanto à CGA, a reconstituição da situação do interessado sempre determinaria o indeferimento do pedido de aposentação que formulou ao abrigo do Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, por ter dado entrada, nesta Caixa, em 21 de Janeiro de 2004 (…), ou seja, para além do prazo legal de recepção previsto no artigo 1.º, n.º 6, da Lei n.º 1/2004, de 15 de Janeiro, não podendo, assim, a Caixa Geral de Aposentações dar satisfação à pretensão deduzida, por carecer de fundamento legal.” – Documentos n.ºs 10 e 11 junto à petição inicial;
l) Face a esta posição da Caixa Geral de Aposentações o Autor pediu, em 21 de Dezembro de 2007, à Ministra da Educação que fossem tomadas as medidas necessárias, nomeadamente ao nível de contactos institucionais com a Caixa Geral de Aposentações para dar efeito útil ao despacho de 12 de Março de 2007 e que a legalidade fosse reposta – Documento n.º 12 junto à petição inicial;
m) Pelo ofício com a referência n.º 17788, datado de 23 de Junho de 2008, o Director Regional Adjunto de Educação de Lisboa expôs à Caixa Geral de Aposentações o seguinte:
“ […]
8. Em consequência, o Ministério da Educação foi novamente condenado a apreciar o pedido de aposentação formulado pelo requerente, no prazo de 30 dias;
9. Por tal facto, em 12.03.2007, foi proferido despacho de concordância sobre o pedido de aposentação do requerente ao abrigo do Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, por parte do senhor Director Regional Adjunto de Educação de Lisboa.
10. Tal despacho de deferimento foi dado a conhecer à Caixa Geral de Aposentações;
11. Contudo, a Caixa Geral de Aposentações veio informar que o pedido de aposentação não podia ser satisfeito porque a situação do requerente não estava em conformidade com o disposto no artigo 1.º, n.º 6 da Lei n.º 1/2004, de 15 de Janeiro, que revogou o Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, ou seja, porque o seu processo de aposentação não foi enviado pelos respectivos serviços até à data da sua entrada em vigor;
12. Face ao exposto e tendo em conta que o acto de deferimento do seu pedido de aposentação decorreu de uma reapreciação ordenada por sentença judicial, solicitamos a V. Exas. que nos informem da viabilidade de se dar efeito útil ao despacho proferido em 12.03.2007 pelo senhor Director Regional Adjunto de Educação de Lisboa, de modo a que se considere o professor Amândio …………………. aposentado ao abrigo do Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, por possuir então 36 anos de serviço, mas não ter 60 anos de idade, à data de 22 de Agosto de 2003.
[…] ” - Documento n.º 13 junto à petição inicial;
n) Pelo ofício n.º 4756, datado de 3 de Julho de 2008, o Director Central da Caixa Geral de Aposentações, Serafim R. Amorim, informou a Direcção Regional de Educação de Lisboa e Vale do Tejo do seguinte:
“ […]
Reportando-me ao assunto acima referenciado, informo V. Ex.ª de que, tal como resulta do Acórdão de 2007-02-02 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, foram partes no processo em que aquela decisão foi proferida o Sr. Amândio Evaristo Pereira e o Ministério da Educação, tendo este último sido condenado a apreciar e a decidir o pedido de aposentação formulado pelo autor.
Uma vez que a Caixa Geral de Aposentações não foi parte na acção subjacente àquela decisão condenatória, não pode aquela constituir caso julgado quanto a si, e, ainda que o fosse, no que se não concede, a reconstituição da situação do interessado sempre determinaria que fosse indeferido um pedido de aposentação ao abrigo do Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, entrado na Caixa para além do prazo legal de recepção previsto no art. 1.º, n.º 6, da Lei n.º 1/2004, de 15 de Janeiro.
Razões pelas quais não pode a CGA dar satisfação à pretensão deduzida, por carecer de fundamento legal.
[…] ” - Documento junto ao processo administrativo a fls. 55;
o) O Autor encontra-se aposentado pela Caixa Geral de Aposentações desde 1 de Novembro de 2005, tendo a pensão, calculada nos termos gerais, sido reduzida pela aplicação da taxa global de redução de 13,5 %, de acordo com o n.º 3 do artigo 37.º-A do Estatuto da Aposentação – Documento n.º 1 junto à petição inicial;
** B – De direito
1. Da decisão recorrida
O autor instaurou a presente Ação Administrativa Comum em 03-11-2008 no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra contra o Ministério da Educação peticionando a condenação deste a pagar-lhe a quantia de 122.769,52 €, acrescida de juros de mora, bem como as quantias que se vencerem, desde 01/11/08, enquanto o Autor for vivo, relativos à diferença, em cada momento, do valor da pensão de aposentação que a Caixa Geral de Aposentações lhe paga e o valor que lhe deveria pagar.
Por sentença de 30/11/2011 (saneador-sentença) do Tribunal a quo foi a ação julgada improcedente com absolvição do réu do pedido. Decisão que, tendo por base a matéria de factos que nela foi dada como provada, vertida supra, assentou na seguinte fundamentação, que se passa a transcrever:
“Não obstante a posição adotada pela Entidade Demandada no âmbito da presente ação, pugnando pela procedência parcial da presente ação, não estando o Tribunal sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito (artigo 664.º do Código de Processo Civil), não pode julgar esta ação procedente por manifesta falta de nexo de causalidade entre os factos ilícitos, da autoria da Entidade Demandada, e os prejuízos sofridos pelo Autor.
Vejamos.
A responsabilidade por factos ilícitos culposos do Estado e demais pessoas coletivas públicas, tal como a responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos civilística, consagrada no Código Civil, pressupõe a existência de facto ilícito, a sua imputação a um agente e a verificação de danos, consequência direta e necessária daquele.
Constituem, assim, pressupostos da obrigação de indemnizar: (i) o facto ilícito, comportamento ativo ou omissivo voluntário consistente na ofensa de direitos de terceiro ou disposições legais destinadas a proteger interesses alheios ou, ainda, que viole normas legais ou regulamentares ou princípios gerais aplicáveis ou regras de ordem técnica e de prudência comum; (ii) a culpa, nexo de imputação ético-jurídico do facto ao agente ou juízo de censura pela falta de diligência exigida a uma pessoa normalmente diligente ou a um funcionário ou agente típico; (iii) o dano ou prejuízo, lesão de ordem patrimonial ou não patrimonial, esta quando relevante; (iv) o nexo de causalidade, entre o facto ilícito e o dano, segundo a teoria da causalidade adequada.
Ora, no caso em apreço não se mostram verificados os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual, e a consequente obrigação de reconstituir a situação que existiria se não se tivesse verificado o facto ilícito, desde logo porque não se verifica o necessário nexo de causalidade entre o facto ilícito e o dano.
Com efeito, o Autor alega que o despacho de 30 de Dezembro de 2003 que indeferiu o pedido de aposentação do Autor, declarado ilegal pelo Acórdão de 11 de Novembro de 2005, bem como o despacho de 16 de Dezembro de 2005, declarado ilegal pelo acórdão de 7 de Fevereiro de 2007, lhe causaram graves prejuízos, dos quais o Autor só teve conhecimento através da posição agora expressa pela Caixa Geral de Aposentações, quanto à não aceitação do pedido de aposentação do Autor, pois tinha o direito a ser aposentado em 1 de Setembro de 2003, mês seguinte ao do seu requerimento junto da DREL, e, em consequência dos despachos ilegais, não veio a receber a sua pensão de aposentação de acordo com o regime do Decreto-Lei n.º 116/85, veio sim a aposentar-se em 1 de Novembro de 2005 mas de acordo com o regime legal que já vigorava nessa altura, ficando privado da pensão de aposentação a que tinha direito no montante mensal de € 2.795,04.
Contudo, como resulta da matéria provada nos autos, foi a referida “posição da Caixa Geral de Aposentações”, ao não aceitar o pedido de aposentação formulado pelo Autor, que impossibilitou que se viesse a aposentar de acordo com o regime do Decreto-Lei n.º 116/85 e não os pareceres desfavoráveis emitidos pela Entidade Demandada.
Com efeito, de acordo com o entendimento preconizado pela Caixa Geral de Aposentações, mesmo que ao processo de aposentação do ora Autor, ao abrigo do Decreto- Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, enviado pela Direcção Regional de Educação de Lisboa à Caixa Geral de Aposentações a coberto do ofício n.º 3747, datado de 21 de Janeiro de 2004, tivesse sido junto parecer favorável do serviço de origem do Autor, como veio posteriormente a acontecer (alínea j) e k) dos factos provados), ainda assim, naquela altura, como agora, a Caixa Geral de Aposentações teria indeferido o pedido de aposentação, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, por o mesmo ter dado entrada na Caixa para além do prazo legal de recepção previsto no artigo 1.º, n.º 6, da Lei n.º 1/2004, de 15 de Janeiro (alínea k) e n) dos factos provados).
Não pode, assim, concluir-se que tenham sido os pareceres desfavoráveis emitidos pela Entidade Demandada a causar os prejuízos que o Autor invoca ter sofrido, pois, ainda que esses pareceres desfavoráveis não tivessem sido emitidos sempre o processo de aposentação do Autor teria sido indeferido, face ao entendimento preconizado pela Caixa Geral de Aposentações.
Assim, lesiva dos interesses do Autor é a conduta da Caixa Geral de Aposentações ao não reapreciar o processo de aposentação do Autor, ao abrigo do Decreto- Lei n.º 116/85, face à apresentação de parecer favorável pelo serviço de origem do Autor e não a conduta da Entidade Demandada que, reconstituindo a situação que existiria se os pareceres ilegais não tivessem sido emitidos, emitiu parecer favorável e comunicou tal parecer à entidade com competência para apreciar e decidir o pedido de aposentação do Autor.
Os prejuízos decorrentes de não ter sido aposentado ao abrigo do Decreto-Lei n.º 116/85 advêm da conduta da Caixa Geral de Aposentações de recusa em apreciar o requerimento do Autor designadamente por considerar que este foi apresentado extemporaneamente, entendimento este que foi, aliás, julgado inconstitucional.
Com efeito, pelo Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 186/2009, de 21 de Abril de 2009 foi decido declarar, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 1.º, n.º 6, e 2.º da Lei n.º 1/2004, de 15 de Janeiro, quando interpretados no sentido de que aos subscritores da Caixa Geral de Aposentações que, antes de 31-12-2003, hajam reunido os pressupostos para a aplicação do regime fixado pelo Decreto-Lei nº 116/85, de 19 de Abril, e hajam requerido essa aplicação, deixa de ser reconhecido o direito a esse regime de aposentação pela circunstância de o respetivo processo ter sido enviado à Caixa, pelo serviço onde o interessado exercia funções, após a data da entrada em vigor da Lei n.º 1/2004, por violação do princípio da proteção da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito, e do princípio da igualdade, consagrados nos artigos 2.º e 13.º da Constituição da República Portuguesa.”
~ 2. Da suscitada questão prévia
2.1 Foi suscitada, por despacho da relatora de 16 de Março último, a questão prévia da ilegitimidade passiva do réu Ministério da Educação, face à circunstância de a quantia em causa, cuja condenação no pagamento é visada pelo autor, ser peticionada a título de indemnização fundada na prática de ato administrativo ilegal que o autor imputa ao Ministério da Educação, devendo assim a ação ter sido interposta contra o Estado Português, e não contra o identificado ministério.
2.2 Notificadas as partes para se pronunciarem, em cumprimento do princípio do contraditório, apenas o veio fazer o recorrente, pugnando pela improcedência da suscitada questão. Defende, em suma, que de acordo com o regime específico constante dos artigos 88º nºs 2 e 3, 89º nº 1 alínea d) do CPTA caso não seja suscitada e resolvida uma exceção dilatória, como é o caso, em sede de despacho-saneador, já não pode ser suscitada e resolvida depois disso, incluindo em sede de recurso, não podendo, assim, o tribunal de recurso conhecer de tal questão; que se pudesse fazê-lo sempre se verificaria a violação do direito da tutela jurisdicional efetiva, por diminuição inadmissível dos direitos do recorrente, face à impossibilidade de convite ao aperfeiçoamento, que configura como inconstitucional nos termos do artigo 268° nº 4 da CRP, que invoca; que tendo o recorrido pedido indemnização pelo dano que lhe foi determinado pelos despachos proferidos pelo Ministério da Educação, decorrendo o dano diretamente da atuação/ação do Ministério da Educação, este é parte legítima nos termos do artigo 10º nº 2 do CPTA antigo, de acordo com o qual quando a ação tenha por objeto a ação de uma entidade pública a parte demandada é a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, o Ministério a quem seja imputado o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos; que integrando o Ministério da Educação o Estado este, sem dúvida, que foi demandado e se pretendia fazer-se representar pelo Ministério Público ao invés de ter sido representado pelo mandatário que subscreveu a contestação devia, na altura própria, o Digno Representante do Ministério Público suscitar a questão, o que também não fez.
2.3 Vejamos.
2.3.1 O CPTA na sua versão original, anterior às alterações que lhe foram introduzidas pelo DL. n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, assumia uma matriz essencialmente dualista das formas de processo, estabelecendo duas formas de processos principais não urgentes, a ação administrativa comum e a ação administrativa especial (vide, a este propósito, Sérvulo Correia, “Unidade ou pluralidade de meios processuais principais no contencioso administrativo”, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 22, pág. 23 ss.; Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, in Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, Almedina, Coimbra, 2003, pág. 88 ss.; Mário Aroso de Almeida, in O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 2004, pág. 78 ss.; José Carlos Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 2004, pág. 172 segs., e ainda Pedro Gonçalves, “A Acção Administrativa Comum” in, Stvdia Ivridica - Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra Administrativa, 86, Colloquia – 15, pág. 127 segs).
De acordo com o disposto no artigo 37º nº 1 do CPTA, na sua redação origina, seguiam a forma da ação administrativa comum “…os processos que tenham por objeto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste código nem em legislação avulsa sejam objeto de regulação especial”. Sendo que o nº 2 daquele artigo 37º do CPTA estabelecia, enumerando-as, as pretensões que deveriam obedecer à forma de Ação Administrativa Comum, nelas se abarcando, as seguintes:
“a) Reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo;
b) Reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições;
c) Condenação à adoção ou abstenção de comportamentos, designadamente a condenação da Administração à não emissão de um ato administrativo, quando seja provável a emissão de um ato lesivo;
d) Condenação da Administração à adoção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados;
e) Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que diretamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um ato administrativo impugnável, ou que tenham sido constituídos por atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, e que podem ter por objeto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto;
f) Responsabilidade civil das pessoas coletivas, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, incluindo ações de regresso;
g) Condenação ao pagamento de indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público;
h) Interpretação, validade ou execução de contratos;
i) Enriquecimento sem causa;
j) Relações jurídicas entre entidades administrativas.”
E de harmonia com o disposto no artigo 46º nºs 1 e 2 do CPTA seguiam a forma da ação administrativa especial “…os processos cujo objeto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de atos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo”, estabelecendo o nº 2 deste artigo 46º as pretensões que deverão obedecer à forma de Ação Administrativa Especial, nelas se abarcando, as seguintes:
a) Anulação de um ato administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica;
b) Condenação à prática de um ato administrativo legalmente devido;
c) Declaração da ilegalidade de uma norma emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo;
d) Declaração da ilegalidade da não emanação de uma norma que devesse ter sido emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo.
2.3.2 À luz destas disposições, e na esteira do que entendido pela Doutrina e pela Jurisprudência, a distinção entre os campos de aplicação destas duas formas processuais fazia-se da seguinte forma: se a pretensão do particular se dirigisse contra um ato administrativo de efeitos positivos ou uma norma administrativa, ou se visasse a prática de um ato administrativo devido ou a edição de uma norma ilegalmente omitida, a forma processual própria era a ação administrativa especial; apresentando a pretensão do particular qualquer outra configuração, o processo seguiria, em princípio, a via da ação administrativa comum (sem prejuízo das demais formas de processo especiais urgentes previstas – cfr. 35º nºs 1 e 2 do CPTA, na versão original).
As normas de tramitação previstas nos artigos 78º ss. do CPTA, na sua versão original estavam destinadas à ação administrativa especial, sendo o regime da tramitação da ação administrativa comum a prevista no Código de Processo Civil para o processo de declaração, como expressamente decorre do disposto nos artigos 35º nºs 1 e 2 e 42º do CPTA na versão original.
2.3.3 Mas com a revisão do CPTA operada pelo DL. n.º 214-G/2015, de 2 de outubro foi abandonada aquela matriz dualista das formas de processo, passando agora a existir uma única essencial forma de processo, a ação administrativa, que incorpora as pretensões a que anteriormente correspondiam as formas da ação administrativa comum e da ação administrativa especial (isto, novamente sem prejuízo das demais formas de processo especiais urgentes previstas), o que resulta da revogação do nº 2 do artigo 35º e do artigo 42º CPTA e de todas as alterações efetuadas aos anteriores Títulos II e III do código.
A tal modificação se refere, aliás, o preambulo do DL. n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, nos seguintes termos:
“Os aspetos mais significativos da presente revisão do CPTA dizem respeito à estrutura das formas do processo e ao respetivo regime. Com efeito, o CPTA, no respeito pela tradição mais recente do contencioso administrativo português, assente na contraposição entre o recurso contencioso e o processo declarativo comum do CPC, tradicionalmente seguido no contencioso das ações, optou por estruturar os processos declarativos não -urgentes sobre um modelo dualista, de acordo com o qual, para além dos tipos circunscritos de situações de urgência, objeto de regulação própria, as causas deviam ser objeto da ação administrativa especial ou da ação administrativa comum, consoante, no essencial, se reportassem ou não a atos administrativos ou a normas regulamentares.
A solução prestava -se a reparos, que se prendiam com a relativa incoerência e com a reduzida praticabilidade do modelo adotado.
Desde logo, relativa incoerência, na medida em que, embora a tramitação que o CPTA estabeleceu para a ação administrativa especial tenha sido, de algum modo, a sucessora daquela que, no regime precedente, correspondia ao recurso contencioso, a verdade é que, nos seus aspetos fundamentais, ela foi configurada por referência ao regime do processo declarativo comum do CPC, ao qual, por sua vez, também se reconduzia a forma da ação administrativa comum.
Esta circunstância tem várias explicações, mas a principal radica no princípio, que o Código assumiu como fundamental, nos artigos 4.º e 5.º, da livre cumulabilidade de pedidos. Com efeito, a introdução da possibilidade da dedução e apreciação, em cumulação de pedidos, de todos os pedidos que correspondem à ação administrativa comum no âmbito da ação administrativa especial, tornou inevitável a aproximação da tramitação desta última ao processo civil, indispensável para que tal fosse possível. Por isso, mais do que a sucessora do anterior recurso contencioso, a ação administrativa especial foi configurada como uma forma de processo primacialmente direcionada a harmonizar o modelo do CPC às especificidades próprias do processo administrativo.
Ora, uma forma de processo com estas características é suficiente, sem necessidade de um modelo dualista, para dar resposta a todos os processos declarativos não –urgentes do contencioso administrativo. Justifica -se, por isso, submeter todos os processos não -urgentes do contencioso administrativo a um único modelo de tramitação, que corresponde ao da anterior ação administrativa especial.
No sentido da consagração de um modelo único de tramitação dos processos não -urgentes concorre, por outro lado, do ponto de vista da praticabilidade do sistema, a conveniência em dar resposta a dificuldades que a delimitação do âmbito de intervenção da ação administrativa comum e da ação administrativa especial colocava. Basta pensar na dificuldade que, em muitas situações concretas, se coloca de saber se a Administração está investida do poder de praticar um ato administrativo impugnável, ou se o interessado pode propor uma ação de reconhecimento dos seus direitos ou interesses sem dependência da emissão desse ato. E na incoerência de se enquadrar o contencioso dos contratos no âmbito da ação administrativa comum e o dos atos administrativos no da ação administrativa especial, num contexto, tão diferente do tradicional, em que é admitida uma relativa fungibilidade entre as figuras do ato administrativo e do contrato.
Estas razões determinaram a opção de se abandonar o modelo dualista que o CPTA consagrava, extinguindo-se a forma da ação administrativa comum e reconduzindo –se todos os processos não -urgentes do contencioso administrativo a uma única forma de processo, a que é dada a designação de «ação administrativa».
Esta nova forma de processo é submetida ao regime que, até aqui, correspondia à ação administrativa especial, mas com as profundas alterações que decorrem da sua harmonização com o novo regime do CPC.”
2.3.4 Das alterações efetuadas aos anteriores Títulos II e III do código, resulta que a nova única forma de processo, a ação administrativa, é submetida ao regime que até aqui correspondia à ação administrativa especial, ainda que com as particularidades agora ali previstas – para mais desenvolvimentos, vide, entre outros, Esperança Mealha, in “A nova ação administrativa: uma encruzilhada de acessos a um caminho processual único”, in Comentários à Revisão do CPTA e do ETAF, AAFDL Editora, 2016, 2ª Edição, pág. 215 ss., Mário Aroso de Almeida, in Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2017, pág 349 ss.; Sofia David, in “A proximação e a articulação entre o Código de Processo nos Tribunais Administrativos e o Código de Processo Civil”, in Comentários à Revisão do CPTA e do ETAF, AAFDL Editora, 2016, 2ª Edição, pág. 239 ss..
2.3.5 Por efeito da unificação da ação administrativa comum e da ação administrativa especial numa única forma de processo, a que corresponde atualmente a ação administrativa, e da incorporação efetuada nesta ação administrativa dos traços essenciais das normas de tramitação que anteriormente correspondiam à ação administrativa especial, resultou valer agora na única ação administrativa, por efeito do estipulando no atual artigo 88º nº 2 do CPTA revisto, a regra da preclusão do conhecimento das exceções dilatórias (ou nulidades processuais) que anteriormente apenas se verificava para a ação administrativa especial nos termos do artigo 87º nº 2 do CPTA.
Significando que assim, atualmente, vale aqui a regra da preclusão do conhecimento das exceções dilatórias e nulidades processuais, mesmo nas situações a que anteriormente correspondia a forma da ação administrativa comum, nas quais, por efeito da sujeição às regras do processo declarativo previsto no Código de Processo Civil, tal não sucedia.
Essa foi claramente uma opção do legislador, e concordando-se ou não com a opção legislativa, deve ser acatada pelo julgador, se não for de a afastar por motivos de inconstitucionalidade – vide em sentido crítico a esta opção legal, Elizabeth Fernandez, in “Reflexos do CPC na tramitação da nova ação administrativa”, in O anteprojeto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, AAFDL, 2014, pág. 79 ss. e Sofia David, in “A proximação e a articulação entre o Código de Processo nos Tribunais Administrativos e o Código de Processo Civil”, in Comentários à Revisão do CPTA e do ETAF, AAFDL Editora, 2016, 2ª Edição, pág. 239 ss., defendendo esta uma interpretação restritiva da norma do atual artigo 88º nº 2 do CPTA revisto, por forma a mesma não ser aplicável às situações de nulidades e exceções dilatórias insanáveis.
2.3.6 Mas as alterações efetuadas pelo DL. n.º 214-G/2015, de 2 de outubro ao CPTA, incluindo as referentes às formas de processo e respetiva tramitação, entre as quais as que acabámos de ver, só se aplicam aos processo administrativos iniciados após 01-12-2015 (cfr. artigo 15º nº 2). O que não é o caso, já que a presente ação foi instaurada em 03-11-2008. E foi-o, corretamente, sob a forma de ação administrativa comum.
Pelo que não têm aqui aplicação as normas dos atuais artigos 88º nºs 2 e 3, 89º nº 1 alínea d) do CPTA revisto, invocadas pelo recorrente na sua pronúncia, nem se aplica à presente ação, que segue a forma da ação administrativa comum, a preclusão decorrente no artigo 87º nº 2 do CPTA na sua versão original, cujo campo de aplicação se mostra reservado ao da ação administrativa especial.
Nada obstando, pois, ao seu conhecimento.
2.3.7 Na situação presente temos que a presente ação, que foi instaurada em 03-11-2008 e corre termos sob a forma de ação administrativa comum, foi peticionada uma quantia a título de indemnização fundada na prática de ato(s) administrativo(s) ilegal(ais) que o autor imputa ao Ministério da Educação.
Não há divergência de entendimento, quer na doutrina quer na jurisprudência, no sentido de que as ações administrativas comuns que digam respeito a relações contratuais e de responsabilidade civil extracontratual devem ser interpostas contra o Estado, e não contra os ministérios (vide, designadamente, na jurisprudência os Acórdãos do TCA Norte de 21/02/2008, Proc. 00639/06.0BEBRG‐A.; de 11/01/2007, Proc. 00534/04.8BEPNF; de 24/05/2007, Proc. 00184/05.1BEPRT; de 30/10/2008, Proc. 01170/05.7BEBRG, deste TCA Sul, de 01/10/2009, Proc. 02405/07; de 26-02-2015, Proc. 08987/12; de 15-01-2015, Proc. 11502/14; de 06/10/2016, Proc. 10175/13; de 02/02/2017, Proc. 12715/15 e do STA de 03/03/2010, Proc. 0278/09; de 01-10-2015, Proc. 0556/15 e de 04/02/2016, Proc. 01300/14 todos in, www.dgsi.pt, e na doutrina, designadamente Mário Aroso de Almeida, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, Coimbra, Fevereiro 2003; Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005; PEDRO GONÇALVES, in, “A ação administrativa comum”, A Reforma da Justiça Administrativa, Studia Iuridica 86, Colloquia – 15, Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, 2005, 127‐167, 161).
2.3.8 Esta questão, que é a de saber contra quem devem ser instauradas as ações administrativas comuns destinadas à efetivação de responsabilidade civil extracontratual, já foi por nós abordada noutros arestos, entre os quais o acórdão deste TCA Sul de 15-01-2015 no Proc. 11502/14, in, www.dgsi.pt/jtcas, onde se sumariou que «A ação administrativa comum que diga respeito a responsabilidade civil extracontratual deve ser interposta contra o Estado (representado em juízo pelo Ministério Público), e não contra o ministério em que se integram os órgãos a quem são imputados os atos que fundamentam o pedido indemnizatório».
2.3.9 Dissemos a este respeito naquele citado aresto, que relatámos, o seguinte:
“Na verdade a questão de saber qual a entidade pública que deve ser demandada como ré numa ação administrativa é a maior parte das vezes encarada apenas como um problema de legitimidade passiva, desde logo, porque essa é a epígrafe do artigo 10º do CPTA: “legitimidade passiva”.
Porém tal epígrafe pode ser enganadora, já que, na verdade, as regras ali previstas respeitam não apenas à determinação da legitimidade passiva, mas também às respeitantes à personalidade judiciária das entidades públicas.
Quando, como é bom de ver, uma e outra constituem pressupostos processuais distintos entre si, não se podendo confundir, sendo pois essencial ao correto enquadramento da questão a compreensão dos pressupostos processuais, de personalidade judiciária e de legitimidade processual. Sendo certo que, um e outro, também não se confundem com a capacidade judiciária, (que consiste na suscetibilidade de estar por si em juízo, a qual tem por base e por medida a capacidade do exercício direitos - cfr. artigo 9º nºs 1 e 2 do CPC antigo, correspondente ao artigo 15º do CPC novo).
Com efeito, enquanto a personalidade judiciária consiste na suscetibilidade de ser parte em juízo (cfr. artigo 5º nº 1 do CPC antigo, correspondente ao artigo 11º nº 1 do CPC novo), traduzindo-se assim numa qualidade pessoal da parte, a legitimidade processual não é um atributo do sujeito, em si mesmo, mas uma qualidade do sujeito em relação a uma determinada ação com um certo objeto, consistindo na suscetibilidade de ser parte numa ação aferida em função da relação dessa parte com o objeto daquela ação, tratando-se, por conseguinte, de um conceito de relação (vide, entre outros, V. ANTUNES VARELA,J. MIGUEL BEZERRA e SAMPAIO E NORA, in, Manual de Processo Civil, 2.ª ed., Coimbra Editora, 1985, 179 e ss.).
Ora, no que tange à personalidade judiciária cumpre evidenciar que o CPTA não autonomizou tal pressuposto, o que não facilita a resolução das questões respeitantes à personalidade judiciária das entidades administrativas em sede de contencioso administrativo.
Pode, no entanto, retirar-se do disposto na 1ª parte do nº 2 do artigo 10º do CPTA o princípio da coincidência entre personalidade jurídica e personalidade judiciária das entidades públicas, ao estatuir ali que “quando a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público”. Princípio da coincidência que é acolhido, também, no processo civil, dispondo o nº 2 do artigo 5º nº 2 do CPC antigo (a que corresponde o nº 2 do artigo 11º do CPC novo, aprovado pela Lei nº 41/2013), de aplicação subsidiária nos Tribunais Administrativos (cfr. artigo 1º do CPTA), que “quem tiver personalidade jurídica tem igualmente personalidade judiciária”.
Porém, a 2ª parte do mesmo nº 2 daquele artigo 10º salvaguarda logo uma exceção, nos termos da qual “quando a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é (…), no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos”. Trata-se, aqui, na verdade, de um caso de extensão de personalidade judiciária (ainda que para alcançar tal desiderato não seja sido usada técnica idêntica à que foi seguida para os casos de extensão de personalidade judiciária previstos nos artigos 6º e 7º do CPC antigo, correspondentes aos atuais artigos 12º e 13º do CPC novo) atribuindo-se personalidade judiciária aos ministérios, em vez do Estado.
Assim, consubstanciam ilegitimidade passiva em sentido próprio os casos em que o autor demanda uma entidade pública que não é a contraparte na relação material controvertida, tal como esta é configurada na petição inicial.
E consubstanciam situação de falta de personalidade judiciária da entidade pública demandada aquelas em que a ação é instaurada contra uma entidade sem personalidade jurídica para a qual a lei não estende (excecionalmente), a suscetibilidade de ser parte em juízo.
A extensão de personalidade jurídica aos ministérios, prevista na 2ª parte do nº 2 do artigo 10º do CPTA, apenas ocorre quando se esteja perante processo que “tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública”, como expressamente ali se prevê. Do que tem que entender-se que não se estabeleceu ali uma cláusula geral de extensão da personalidade judiciária aos ministérios.
Importa, pois, definir o alcance deste segmento normativo, precisando para que situações se encontra reservada a excecional extensão da personalidade judiciária aos ministérios (os quais não têm personalidade jurídica).
Não pode ser inócuo, antes constituindo um importante contributo para a solução da questão, o segmento inserto na parte final do nº 2 do artigo 10º do CPTA, nos termos do qual, em tal situação (quando a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública), parte demandada é, no caso do Estado, o ministério “a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos”. Com efeito, daqui deve retirar-se que a expressão “ação ou omissão de uma entidade pública”, usada no nº 2 do artigo 10º do CPTA, está desde logo associada às ações ou omissões de entidade pública que impliquem o exercício de poderes de autoridade para a emissão de normas ou atos administrativos. Pelo que tal regra é de aplicar, desde logo, no âmbito da ação administrativa especial prevista no Título III do CPTA, a qual constitui o meio processo processual a utilizar (forma de processo a seguir) para as ações judiciais “cujo objeto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de atos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo” (cfr. artigo 46º nº 1 do CPTA). Meio processual a usar para a formulação dos seguintes pedidos principais: anulação de um ato administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica; condenação à prática de um ato administrativo legalmente devido; declaração da ilegalidade de uma norma emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo; declaração da ilegalidade da não emanação de uma norma que devesse ter sido emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo (cfr. nº 2 do artigo 46º do CPTA).
Mas será que tal implica que essa regra não possa ser seguida quando o meio processual em causa é o da ação administrativa comum, a que alude o artigo 37º do CPTA? Ou de outro modo, será que a excecional extensão da personalidade judiciária aos ministérios, prevista na 2ª parte do nº 2 do artigo 10º do CPTA, não vigora para o meio processual ação administrativa comum, de modo que nesta forma de processo se mantém apenas a regra de coincidência entre personalidade jurídica e personalidade judiciária das entidades públicas?
É conhecida a discussão em torno deste problema, designadamente em face das dificuldades resultantes da amplitude, diversidade e distinta natureza dos litígios que podem constituir objeto de uma ação administrativa comum.
O desde logo decorre da circunstância de, numa matriz essencialmente dualista das formas de processo acolhida no atual CPTA, que estabelece duas formas de processos principais não urgentes, a ação administrativa comum e a ação administrativa especial (vide, a este propósito, Sérvulo Correia, “Unidade ou pluralidade de meios processuais principais no contencioso administrativo”, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 22, pág. 23 ss.; Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, in Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, Almedina, Coimbra, 2003, pág. 88 ss.; Mário Aroso de Almeida, in O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 2004, pág. 78 ss.; José Carlos Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 2004, pág. 172 segs., e ainda Pedro Gonçalves, “A Acção Administrativa Comum” in, Stvdia Ivridica - Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra Administrativa, 86, Colloquia – 15, pág. 127 segs), a ação administrativa comum assumir uma natureza subsidiária, constituindo, nos termos do disposto no nº 1 do artigo 37º do CPTA, a forma de processo a seguir quando para o objeto do litígio não se encontre prevista uma forma de processo especial, seja no CPTA, seja em legislação avulsa.
O que é também evidenciado pelo nº 2 do mesmo artigo, quando ali se enumeram (a título exemplificativo, lembre-se) os objetos de litígio a que deve corresponder a forma de ação administrativa comum, a saber:
“a) Reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo;
b) Reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições;
c) Condenação à adoção ou abstenção de comportamentos, designadamente a condenação da Administração à não emissão de um ato administrativo, quando seja provável a emissão de um ato lesivo;
d) Condenação da Administração à adoção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados;
e) Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que diretamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um ato administrativo impugnável, ou que tenham sido constituídos por actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, e que podem ter por objeto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto;
f) Responsabilidade civil das pessoas coletivas, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, incluindo ações de regresso;
g) Condenação ao pagamento de indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público;
h) Interpretação, validade ou execução de contratos;
i) Enriquecimento sem causa;
j) Relações jurídicas entre entidades administrativas.”
Os problemas de interpretação da norma do nº 2 do artigo 10º do CPTA, são muitos, nomeadamente quanto à sua aplicabilidade no âmbito dos processos que seguem a forma de ação administrativa comum (vide, para maiores desenvolvimentos, Esperança Mealha, in, “Personalidade judiciária e legitimidade passiva das entidades públicas”, Publicações CEDIPRE Online 2; Coimbra, Novembro, 2010, in, htpp://www.cedipre.fd.uc.pt).
(…)
Com efeito, em face do pedido formulado e dos fundamentos da ação, tal como alegados na Petição Inicial, tem de considerar-se que o objeto do litigio, tal como foi configurado pelo autor na petição inicial, respeita a “responsabilidade civil das pessoas coletivas, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes”, já que o que o autor peticiona é o pagamento de indemnizações, cujos valores cumula, ainda que fundadas em factos ilícitos distintos, que imputa ao Ministério da Defesa – Exército Nacional, tal como por si identificado.
E como é sabido o artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa consagra a atribuição de um direito fundamental a ser indemnizado por prejuízos causados por ações ou omissões do poder público, a que corresponde um dever público de indemnizar sempre que ocorra a lesão de tais direitos. Sendo que no âmbito da responsabilidade civil por danos decorrentes de facto ilícito no exercício da função administrativa, à luz do regime aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro (com a alteração introduzida pela Lei n.º 31/2008, de 17 de Julho – lei que procedeu à primeira alteração à Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro), consideram-se ilícitas “as ações ou omissões dos titulares de órgãos, funcionários e agentes que violem disposições ou princípios constitucionais, legais ou regulamentares ou infrinjam regras de ordem técnica ou deveres objetivos de cuidado e de que resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos” (cfr. artigo 9º nº 1), existindo também ilicitude “quando a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos resulte do funcionamento anormal do serviço, segundo o disposto no n.º 3 do artigo 7.º”.
Mas a circunstância de na base de algum(ns) dos pedidos formulados pelo recorrente, autor na ação, poder estar a prática de uma ato administrativo ilegal (ou a ilegal omissão ou recusa da prática de uma ato administrativo devido) não altera a natureza do processo enquanto ação destinada a efetivar responsabilidade civil fundada na prática de ato administrativo ilegal, ou na omissão (recusa) ilegal do ato devido, como será o caso, quer no que respeita à decisão pela qual foi considerado «incapaz de todo o serviço militar, apto para o trabalho e para angariar meios de subsistência» (a que se refere no artigo 21º da sua Petição Inicial), que lhe foi notificado, como alega, no mês de Setembro de 2009, na decorrência das lesões corporais que sofreu com as quedas de paraquedas que efetuou, quando se encontrava a prestar serviço militar voluntário, cujo ressarcimento (pelos danos que alega, delas decorrentes) também visa na ação, quer na circunstância de ter deixado de lhe ser pago a partir do mês de Outubro do mesmo ano de 2009 as quantias salariais. Até porque a circunstância de não ter sido oportunamente impugnado um determinado ato administrativo (ou de não ter sido oportunamente peticionada a condenação na prática de ato administrativo devido ilegalmente recusado ou omitido) não impede a instauração de ação destinada a efetivar responsabilidade civil extracontratual fundada na ilegalidade desse mesmo ato (ou na ilegalidade da sua omissão ou recusa), importando nesse caso conhecer, ainda que a título meramente incidental, da ilegalidade de tal ato. É o que decorre do artigo 38º nº 1 do CPTA que dispõe que “nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por atos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um ato administrativo que já não possa ser impugnado”. Mas também o que já decorria do artigo 7º, 1ª parte do Decreto-Lei nº 48051 de 21 de Novembro de 1967 (diploma que estabelecia o regime responsabilidade civil do Estado e das pessoas coletivas públicas) de acordo com o qual “o dever de indemnizar, por parte do Estado e demais pessoas coletivas públicas, dos titulares dos seus órgãos e dos seus agentes, não depende do exercício pelos lesados do seu direito de recorrer dos atos causadores do dano”. O que se mantém no novo Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro. Pelo que, ainda que seja imputável ao Ministério da Defesa Nacional a prática (ou omissão) dos identificados atos, como alude o recorrente nas suas alegações (vide conclusões E) e G) das suas alegações), tal circunstância não altera o objeto do litígio.
Mas será que tal conduz a que parte demandada na ação deva ser o Ministério da Defesa, como propugna o recorrente, e que assim tenha a decisão recorrida incorrido em erro de julgamento, com violação do disposto nos nº 2 e 4 do artigo 10º e no nº 2 do artigo 11º do CPTA, ao dar por verificadas as exceções dilatórias de falta de personalidade judiciária e de ilegitimidade passiva do demandado, por entender que nas ações administrativas comuns que digam respeito a relações contratuais e de responsabilidade civil extracontratual, parte demandada deve ser Estado, representado pelo Ministério Público?
Não há divergência de entendimento, quer na doutrina quer na jurisprudência, no sentido de que as ações administrativas comuns que digam respeito a relações contratuais e de responsabilidade civil extracontratual devem ser interpostas contra o Estado (representado em juízo pelo Ministério Público), e não contra os ministérios (vide, designadamente, na jurisprudência os Acórdãos do TCA Norte de 21/02/2008, Proc. 00639/06.0BEBRG‐A.; de 11/01/2007, Proc. 00534/04.8BEPNF; de 24/05/2007, Proc. 00184/05.1BEPRT; de 30/10/2008, Proc. 01170/05.7BEBRG, do TCA Sul, de 01/10/2009, Proc. 02405/07 e do STA de 03/03/2010, Proc. 0278/09, todos in, www.dgsi.pt, e na doutrina, designadamente Mário Aroso de Almeida, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, Coimbra, Fevereiro 2003; Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005; PEDRO GONÇALVES, in, “A ação administrativa comum”, A Reforma da Justiça Administrativa, Studia Iuridica 86, Colloquia – 15, Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, 2005, 127‐167, 161).
Entendimento que começou por ser extraído do artigo 11º nº 2 do CPTA, que dispõe que “sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade, as pessoas coletivas de direito público ou os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico”, e assente, também, em certa medida, na sua raiz histórica, decorrente dos termos em que na LPTA, se encontravam estabelecidas as “ações sobre contratos e responsabilidade” (cfr. secção II, do Capítulo VI, da LPTA).
Estamos em crer, no entanto, que o que a norma do nº 2 do artigo 11º do CPTA visa é a representação em juízo, estabelecendo possibilidades distintas para as entidades públicas (face à obrigação-regra de constituição de advogado prevista no nº 1 do mesmo artigo 11º). Nada dizendo, na verdade, sobre quem pode ser parte (demandada) em juízo nas ações sobre contratos ou de responsabilidade civil de entidades públicas.
Não pode, no entanto, negar-se que da ressalva feita no segmento normativo inserto na 1ª parte do nº 2 do artigo 11º do CPTA (“sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade”), tem também que derivar, em conjugação com o nº 2 do artigo 10º do CPTA (na parte que alude à demanda do “ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos”) que apenas a pessoa coletiva Estado pode ser demandada neste tipo de ações (sobre contratos ou de responsabilidade civil), estando, também por isso, afastada nelas a extensão da personalidade judiciária aos ministérios prevista na 2ª parte do nº 2 do artigo 10º do CPTA.
É que, se assim não fosse, entendendo-se, como parece propugnar o recorrente, que mesmo nas ações de responsabilidade (e sobre contratos), por estar em causa uma ação ou omissão da pessoa coletiva Estado, em alusão à 1ª parte do nº 2 do artigo 10º (“quando a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública”) parte demandada deve ser o Ministério (a “cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos” – cfr. 2ª parte do nº 2 do artigo 10º do CPTA), então seria desprovida de qualquer utilidade a norma do nº 2 do artigo 11º, na qual se encontra ressalvada a representação em juízo do Estado pelo Ministério Pública nas ações que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade, esvaziando-se esta de qualquer sentido. O que não terá sido querido pelo legislador.
O que explica que seja entendido (e que justifica que assim o seja), que o nº 2 do artigo 10º do CPTA deve ser interpretado restritivamente, no sentido de não ser de aplicar às ações administrativas comuns que tenham como objeto relações contratuais e de responsabilidade a extensão da personalidade judiciária aos ministérios (prevista na 2ª parte daquele nº 2), reservada para distinto âmbito. Nesse sentido, vide, na doutrina, nomeadamente, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3ª Edição, 2010, págs. 85 e 86, em anotação ao art. 10º n.º 2 e Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in, “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Vol. I, 2006, pág. 167. Entendimento que foi também o seguido no recente acórdão deste TCA Sul de 06/11/2014, Proc. 10627/13, bem como nos anteriores acórdãos de 16/12/2013, Proc. 10159/13 e de 22/04/2010, Proc. 05901/10, disponíveis in, www.dgsi.pt/jcas.
Mantem-se, por conseguinte, naquele tipo de ações (que tenham como objeto relações contratuais e de responsabilidade), a regra da coincidência entre a personalidade jurídica e a personalidade judiciária das entidades públicas. Pelo que, para elas, não detêm os ministérios (em que se integrem os órgãos administrativos parte num contrato, no caso de ações sobre contratos, ou a quem sejam imputados os atos que fundamentam o pedido indemnizatório, no caso de ações referentes a responsabilidade civil) personalidade judiciária.
Aqui chegados, e considerando que, como se viu, é de configurar que o objeto da ação em causa respeita a responsabilidade civil, quem pode estar em juízo é a pessoa coletiva em que se integram os órgãos a quem são imputados os atos que fundamentam o pedido indemnizatório, no caso o Estado.”
E ali se disse ainda, a respeito da questão da impossibilidade do suprimento da falta de personalidade dos ministérios para as ações administrativas comuns destinadas à efetivação da responsabilidade civil extracontratual, o seguinte:
“No âmbito das regras processuais constantes do CPC entende-se, de modo reiterado e uniforme, que a falta de personalidade judiciária constitui exceção dilatória insuprível, comportando unicamente a exceção prevista no artigo 8º do CPC antigo (a que corresponde o artigo 14º do CPC novo) que permite a sanação da falta de personalidade judiciária das sucursais, agências, filiais, delegações ou representações quando estas sejam demandadas em ação procedente de facto praticado pela administração principal, sanação que nesse caso é efetuada através da intervenção da administração principal e a ratificação ou repetição do processado (vide, a este respeito, por todos, António Abrantes Geraldes, in “Temas da Reforma do Processo Civil”, Vol I, 2ª. ed., 1998, pág. 258).
E fora daquele caso, não se encontra nas normas do processo civil (aplicáveis subsidiariamente nos tribunais administrativos, ex vi do artigo 1º do CPTA) qualquer outra norma que permita a sanação da falta de personalidade judiciária do demandado na ação. Como também não se encontra nas normas do CPTA.
Ora a possibilidade de o juiz providenciar, mesmo oficiosamente, pelo suprimento de pressuposto processuais a que alude o nº 2 do artigo 265º do CPC antigo, invocado pelo recorrente (e que corresponde, grosso modo, ao nº 2 do artigo 6º do atual CPC, aprovado pela Lei nº 41/2013) depende desde logo de se estar perante pressupostos processuais suscetíveis de sanação. O que não é o caso, como se viu.
2.3.10 Entendimento que foi secundado pelo acórdão do STA de 01-10-2015, Proc. 0556/15, em sede de recurso de revista, assim sumariado: «I - A personalidade judiciária (inerente à personalidade jurídica) consiste na suscetibilidade de ser parte traduzindo-se na possibilidade de requerer ou de contra si ser requerida, em próprio nome, qualquer das providências de tutela jurisdicional reconhecidas na lei. II - Os Ministérios não possuem personalidade jurídica para os termos de uma ação administrativa comum com vista a efetivar responsabilidade civil extracontratual.
III - Numa ação instaurada contra um Ministério a sanação da falta de personalidade judiciária não é possível, e não sendo sanável também não pode ser objeto de suprimento nos termos do disposto no artº 590º, nº 1, al. a) do CPC, determinando a absolvição da instância, nos termos do preceituado no artigo 278º, nº 1, alínea c), do Código de Processo Civil.»
O que foi também o reiterado no posterior acórdão do STA de 04-02-2016, Proc. 01300/14, assim sumariado: «I - Os Ministérios não possuem personalidade judiciária para os termos de uma ação administrativa comum para efetivação de responsabilidade civil extracontratual. II - A falta desse pressuposto processual, sendo insanável, implica a absolvição do R. da instância.»
2.3.11 Entendimento que deve ser inteiramente acolhido na situação presente, de modo que quem nela devia ter sido demandado era o Estado Português e não o Ministério da Educação.
Razão pela qual, tem agora que se absolver o Ministério da Educação da instância, com fundamento em falta de personalidade judiciária para a ação.
O que se decide. * 2. Em face do decidido supra, fica naturalmente prejudicado o conhecimento das demais questões trazidas em recurso, de que nos abstemos de conhecer.
*
IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em absolver o réu Ministério da Educação da instância, revogando-se concomitantemente a sentença recorrida. ~ Custas pelo autor, ora recorrente - artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigo 7º e 12º nº 2 do RCP e 189º nº 2 do CPTA.
* Notifique.
D.N.* Lisboa, 4 de Maio de 2017
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Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas (relatora)
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Maria Cristina Gallego dos Santos
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Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela |
