| Decisão Texto Integral: | I - Relatório.
Município de Portimão, doravante Recorrente, que contra o mesmo foi deduzido por S........... no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé (TAF de Loulé) processo cautelar para a adopção da providência de intimação para abstenção de uma conduta, nomeadamente, para o ora Recorrente se abster de, por qualquer forma, criar obstáculos, impedir o normal uso do locado pela ora Recorrida e demais agregado familiar da habitação sita no Bairro do Pontal, em Portimão, para o fim a que se destina - habitação própria e permanente, inconformado que se mostra com a sentença do TAF de Loulé, de 10/10/2023, que decidiu adoptar a medida cautelar requerida enquanto não for assegurado à Recorrida o encaminhamento para soluções legais de acesso à habitação ou para prestação de apoios habitacionais, contra a mesma veio interpor recurso ordinário de apelação, apresentando alegações, nas quais formula as seguintes conclusões (transposição feita a partir da peça de recurso inserta no SITAF):
“1. É incontrovertido que a ocupação do fogo habitacional em causa nos autos foi uma ocupação abusiva, mediante o uso da força. Em suma, está-se perante uma ocupação sem título e, portanto, não autorizada.
2. Também não resulta dos autos que a Recorrida/Requerente tenha apresentado candidatura para obter, por via legal, a atribuição de uma habitação social. Pelo contrário, está também provado que nunca solicitou a atribuição de qualquer habitação e que procedeu à ocupação da habitação social em apreço por sua exclusiva vontade, sem autorização do Recorrente/Requerido e à revelia do mesmo.
3. Assim, a Recorrida/Requerente desprezou por completo as normas procedimentais para acesso e atribuição de habitação municipal, que pressupõem um procedimento concursal em que são apreciadas as candidaturas e classificadas de acordo com as normas regulamentares aplicáveis, alegando tão somente como justificação para o seu comportamento abusivo e ilegal uma situação de carência financeira e habitacional e a circunstância de ter a seu cargo dois filhos menores, um deles com uma doença crónica que, segundo esta, se encontra tutelada pelo direito fundamental previsto no art.º 65.º da CRP.
4. Esta situação é absolutamente intolerável, conforme foi já declarado pelo venerando Tribunal Central Administrativo Sul, no acórdão de 20.07.2023, proferido no processo n.º 151/23.3BELLE, que se pronunciou sobre situação igual à da Recorrida/Requerente nos autos, com a única diferença de que, nesse caso, o agregado familiar a ocupar ilegalmente um fogo habitacional propriedade do Município de Portimão é o agregado familiar dos pais da ora Recorrida, e em que este Tribunal foi absolutamente contundente no sentido de que a providência requerida não poderia ser deferida.
5. Estando em causa exatamente a mesma factualidade, com a diferença de que neste processo está em causa o agregado familiar da Recorrida/Recorrente e, naquele processo, estava em causa o agregado familiar dos seus pais, não se compreende a decisão do Tribunal a quo no sentido de ignorar o doutamente decidido naquele acórdão jurisprudencial que, efetivamente, a ter sido atendido, teria com grande probabilidade evitado o erro de julgamento de que padece a Decisão ora recorrida.
6. A respeito da aplicação do art.º 65.º da CRP à situação da Recorrida/Requerente, o Tribunal a quo invocou diversos diplomas que procedem, efetivamente, a essa concretização, com destaque para o Decreto-lei n.º 37/2018, de 4/06, para a Lei n.º 56/2023, de 6/10, e da Lei n.º 32/2016, de 24/08.
7. Contudo, não encontrando acolhimento legal para a atuação da Recorrida/Requerente em qualquer dos regimes jurídicos invocados como concretização do direito fundamental à habitação previsto no art.º 65.º da CRP, o douto Tribunal a quo concluiu que “a actuação da Requerente se enquadra numa situação de estado de necessidade, tendo como propósito remover um perigo actual e um dano manifestamente superior (…), autorizada pelos pressupostos e requisitos do artigo 339.º do Código Civil.”,
8. Acrescentando adiante que “enquanto a Entidade Requerida não assegurar o encaminhamento para soluções legais de acesso à habitação ou para prestação de apoios habitacionais, garantindo o mínimo de dignidade e o núcleo essencial do direito à habitação do agregado familiar da Requerente, a ocupação do fogo ocorre em estado de necessidade (art.º 339.º do Código Civil, artigo 35.º, n.º 4 e 28.º, n.º 6 da Lei n.º 32/2016, de 24 de Agosto).”. (sublinhado nosso)
9. Donde resulta claro que - não obstante ter discorrido longamente sobre um infindável conjunto de diplomas que concretizariam este direito fundamental à habitação invocado pela Recorrida/Requerente -, tudo se resume, afinal, para o Tribunal a quo à aplicação do regime jurídico dos artigos 35.º, n.º 4 e 28.º, n.º 6 da Lei n.º 32/2016, de 24 de agosto.
10. Em bom rigor, é neste n.º 6 do art.º 28.º que o legislador concretiza as situações de potencial “estado de necessidade” no que diz respeito ao direito fundamental à habitação, e não no regime geral previsto no art.º 339.º do CC invocado pelo Mm.º Juiz, verificando-se que, para o Tribunal a quo, a situação de necessidade da Recorrida/Requerente esgota-se com o cumprimento do n.º 6 do art.º 28.º da mencionada Lei (concretamente, quando se lê que “logo que o encaminhamento para apoios sociais seja efetuado a Requerente tem de desocupar o fogo por não se verificarem os pressupostos do estado de necessidade”);
11. No entanto, a aplicação deste preceito legal à situação da Recorrida/Requerente não legitima a conclusão do Tribunal a quo de que esta e respetivo agregado familiar têm o direito a permanecer no locado, mesmo sem qualquer autorização ou título para o efeito, até que o encaminhamento em apreço tenha lugar, padecendo a Decisão proferida de manifesto erro de julgamento nesta matéria, que, lamentavelmente, determinou o deferimento da providência requerida.
12. Neste sentido, é incontornável o defendido e decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão recente de 13.04.2023, no Proc. nº 47/22.6BELLE, para cujos excertos transcritos em sede de alegações de recurso se remete integralmente,
13. Das quais resulta, contudo, claro que, segundo posição defendida expressão pelo STA, o cumprimento do disposto no n.º 6 do art.º 28.º não obsta de forma alguma a que o Recorrente/Requerido inicie e possa desenvolver o adequado procedimento de execução de despejo previsto nesse mesmo artigo 28.º,
14. Indo até mais longe este Supremo Tribunal no sentido de que “só no decurso de tal procedimento a entidade gestora da habitação municipal poderá proceder ao encaminhamento legalmente imposto (…)”,
15. Afastando, por isso, de forma clara o entendimento perfilhado pelo Tribunal a quo no sentido de que a Recorrida/Requerente poderá manter-se na habitação, em situação de ocupação ilegal, até que o Recorrido/Requerido encaminhe o respetivo agregado para “soluções legais de acesso à habitação”.
16. Ora, é precisamente o contrário: este encaminhamento deve ocorrer e desenvolver-se já no decurso do procedimento administrativo de desocupação do locado pela Recorrida/Requerente, justamente porque esta não dispõe de qualquer título válido de ocupação,
17. O que evidencia, portanto, a ilegalidade da Decisão proferida no sentido de que o Recorrido/Requerido deveria abster-se “de impedir o normal uso do imóvel pela Requerente e seu agregado familiar para habitação”, conforme se impõe seja declarado por V. Exas nos autos.
18. Acresce ainda que, no caso concreto, nem sequer estão reunidos os pressupostos para aplicação do disposto no n.º 6 do art.º 28.º da Lei n.º 32/2016, de 24/08, uma vez que não foi praticado pelo Recorrente/Requerido qualquer ato administrativo de despejo ou sequer encetado qualquer procedimento com esse objetivo.
19. Neste sentido, no acórdão supra mencionado, o STA defendeu ainda que “(…) contrariamente ao defendido pelo recorrente, no caso dos presentes autos, é manifesto que o procedimento de despejo coercivo previsto nos artºs 28º, nº 1 e 35º, nº 3 da Lei nº 81/2014 ainda não se iniciou” e que “(…) mesmo que porventura ocorresse uma situação de efetiva carência habitacional, a verdade é que tal não poderia determinar a abstenção da Recorrida a tomar posse da habitação nº ...17, ocupada atualmente pelo Recorrente e sua família, pois que a situação de efetiva carência habitacional não cristaliza na esfera jurídica do Recorrente nenhum direito a uma concreta habitação social, mas apenas a um encaminhamento garantidor da existência de uma alternativa habitacional, e que pode passar por um alojamento temporário, por forma a solucionar uma situação emergente de risco.”
20. Finalmente, ao determinar que a Recorrida/Requerente pode continuar na habitação ilegalmente ocupada até que o referido encaminhamento tivesse lugar, o Tribunal a quo acabou por substituir-se indevidamente ao Recorrente/Requerido na atribuição de uma concreta habitação, o que a lei não lhe permite,
21. Declarando a este respeito o STA no mencionado acórdão que “não pode este Tribunal determinar, em regra, a atribuição de uma concreta habitação social a título definitivo, pois que tal decisão, para além de se encontrar submetida a um procedimento prévio estabelecido na Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro, configura um ato que participa da esfera de competências da Administração Pública, não podendo o Tribunal substituir a entidade pública competente, sob pena de afronta ao princípio da separação de poderes”,
22. Pelo que, também por esse motivo, a Decisão proferida mostra-se inquinada de manifesta ilegalidade, pois não poderia o Tribunal a quo decidir onde é que a Recorrida/Requerente iria ou não permanecer, mas apenas – se verificados os pressupostos de aplicação do art.º 28.º, n.º 6, que não se verificam – determinar que esse encaminhamento fosse assegurado pelo Município de Portimão, ainda que sem qualquer impedimento no que diz respeito ao espoletar de um processo administrativo de despejo ao abrigo do mesmo art.º 28.º.
23. Donde, em face de tudo o que se deixou exposto, ainda que se verificasse uma situação de emergência social, certo é que, da factualidade assente resulta que a Recorrida/Requerente (e o seu agregado familiar) não detém qualquer título que a legitime a ocupar o fogo onde reside, pelo que, não lhe assiste o direito a permanecer na mesma, por via de uma tutela cautelar, podendo (e devendo) o Recorrente desencadear o procedimento tendente à sua desocupação.
24. É, pois, manifesta a falta de fundamento da pretensão da Recorrida/Requerente, ao contrário do que decidiu o Tribunal a quo.
25. Em face do que, é de perspetivar que, carecendo a sua pretensão de base legal, não irá obter decisão que lhe seja favorável na ação principal, pelo que não se encontra preenchido o requisito cautelar do fumus boni iuris, ao contrário do que assumiu o Tribunal a quo.
26. Sendo a verificação dos critérios de decretamento das providências, previstos no artigo 120.º do CPTA, de natureza cumulativa, significa que o não preenchimento de um deles – desde logo, do critério de fumus boni iuris – determina a não adopção da providência requerida.
27. Tanto basta para concluir pela existência do apontado erro de julgamento, com o que se requer seja declarado por V. Exas o presente recurso jurisdicional, revogando, por conseguinte, a decisão recorrida e julgando improcedente a presente providência cautelar.”
A Recorrida não apresentou contra-alegações.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do previsto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso.
O parecer do MP foi notificado às partes.
Sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, por se tratar de processo urgente (cf. artigo 36.º, n.º 2, do CPTA), mas com apresentação prévia do projecto de acórdão, o processo vem à conferência da Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste TCAS para o competente julgamento. *** II - Delimitação do objecto do recurso.
Considerando que são as conclusões de recurso a delimitar o seu objecto, nos termos conjugados dos artigos 635.º, n.ºs 3 e 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, aplicáveis “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, cumpre apreciar e decidir, resumidamente, se a decisão recorrida enferma do erro de julgamento que lhe é apontado pelo Recorrente, ou seja, por ter dado como verificado o requisito do “fumus boni iuris”, tendo presente o disposto no n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.*** III - Matéria de facto.
Considerando que a fixação da matéria de facto na decisão recorrida não foi impugnada, mormente, segundo o ónus prescrito ao Recorrente pelas alíneas a) a c) do n.º 1 do artigo 640.º do CPC, nem há lugar a qualquer alteração dessa mesma factualidade, remetemos para os termos da decisão da 1.ª instância que a decidiu, por ser suficiente a sua consideração para a apreciação do presente recurso, conforme o disposto no n.º 6 do artigo 663.º do CPC, aplicáveis tais comandos legais “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA.*** IV - Fundamentação de Direito.
Na parte que aqui nos importa perscrutar, vejamos a fundamentação de direito explanada na decisão recorrida, transcrevendo-se o seguinte trecho, por ser aquele que, de modo mais relevante, interessa à decisão do presente recurso:
“(…) Tendo presente todo este enquadramento normativo e jurisprudencial, regressemos aos autos.
Está sumariamente provado que o fogo habitacional se encontrava devoluto quando foi ocupado e que a Requerente não conseguia recorrer ao mercado de arrendamento livre, por não ter capacidade económica (pontos K, L e S dos factos indiciariamente provados).
Está sumariamente provado que a Requerente aufere o rendimento social de inserção (ponto D dos factos sumariamente provados). O filho menor da Requerente, com apenas dois anos, padece de doença crónica; para além de o segundo filho da requerente ter apenas quatro meses de vida (pontos A, B e C dos factos sumariamente provados).
A Requerente não tem condições para viver com os seus pais, que também ocuparam uma habitação social, com agregado com cinco pessoas (ponto F dos factos sumariamente provados). A Requerente chegou a viver num automóvel, com o seu companheiro e filho mais velho, durante cerca de três meses (ponto P dos factos provados).
A ocupação do fogo ocorreu após a demolição pelo Município de Portimão da barraca onde a Requerente vivia com os seus pais, tendo estes por diversas vezes solicitado habitação social (pontos G, H e I dos factos sumariamente provados).
Atendendo a todo este circunstancialismo, nomeadamente a existência de pessoas particularmente vulneráveis no agregado familiar, como são os filhos da Requerente, e sopesando as normas de direito internacional, as normas de direitos fundamentais e as regras de direito infraconstitucional acima mencionadas, bem como os casos decididos pela jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos, e por tribunais europeus e de outros continentes, consideramos estar efectivamente em causa o conteúdo essencial, o núcleo irredutível do direito fundamental à habitação da Requerente, o mínimo sem o qual o direito deixa de fazer sentido.
Mas como se disse, há que ponderar ou balancear os direitos em conflito, designadamente o direito de propriedade da Entidade Requerida e o direito à habitação de todos os potenciais interessados à habitação social.
O direito à propriedade, tal como previsto na Constituição da República Portuguesa, não é um direito absoluto no sentido de se sobrepor a todos os restantes direitos fundamentais, incluindo o direito fundamental à habitação. A propriedade privada está prevista no artigo 62.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa e estabelece que “a todos é garantido o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos da Constituição”.
A norma não se opõe ao condicionamento das faculdades do direito de propriedade, conforme decorre da parte final do preceito ao prever o direito “…nos termos da Constituição”. A fruição e aproveitamento da propriedade privada, tal como prevista na Constituição Portuguesa, também pode submeter-se a um princípio social. Na Constituição Portuguesa, à semelhança de outras constituições congéneres, a propriedade liberta, mas também obriga.
Cf. a Lei Fundamental Alemã, de 1949, no seu artigo 14.º, n.º 2: “a propriedade obriga. O seu uso deve servir o bem-estar geral.”
Note-se, contudo, que não existe, actualmente ou historicamente, nenhuma função social da propriedade privada pois é sempre individual, caso contrário deixaria de ser propriedade. O que existe e sempre existiu é a contraposição entre a propriedade privada, enquanto expressão de liberdade individual do proprietário, e o princípio social ou da sociabilidade, enquanto expressão do interesse comum ou da comunidade (cf. MIGUEL NOGUEIRA DE BRITO, Propriedade Privada: entre o privilégio e a liberdade, FFMC, 2010, p. 61).
No caso em apreço, o direito à habitação da Requerente conflitua com o direito de propriedade da Entidade Requerida de um fogo para habitação social. Está indiciariamente provado que a Requerente tem efectivas carências habitacionais para o seu agregado familiar, pelo que é reduzida a mácula no direito de propriedade da Entidade Requerida, uma vez que o fogo está precisamente destinado para a habitação social (ponto U dos factos provados).
Quanto ao direito à habitação de outros potenciais interessados no fogo social, através das regras gerais de acesso, trata-se de balancear uma situação abstracta, potencial, com uma situação de perigo real para a saúde e integridade de pessoas vulneráveis, como crianças.
Tudo sopesado, concluímos que a actuação da Requerente se enquadra numa situação de estado de necessidade, tendo como propósito remover um perigo actual e um dano manifestamente superior, designadamente em relação aos filhos menores da Requerente, autorizada pelos pressupostos e requisitos do artigo 339.º do Código Civil. Quanto aos pressupostos, (i) à data da ocupação havia uma objectiva situação de perigo, para a saúde do agregado familiar (ponto B dos factos sumariamente provados); (ii) o perigo era actual, tanto que a ocupação ocorreu sensivelmente no período em que a Requerente teve o seu segundo filho, quando vivia num automóvel (pontos A e P dos factos indiciariamente provados) e porque Entidade Requerida tem o poder de auto tutela executiva para proceder ao despejo, sem necessidade de prévio recurso aos tribunais (artigo 28.º, n.º 1 da Lei n.º 32/2016, de 24 de Agosto; Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul, de 18.06.2020, processo n.º 644/18.4BESNT, relatora: Ana Celeste Carvalho; Tribunal Central Administrativo Sul, de 19.05.2022, processo n.º 689/18.4 BESNT, relatora: Alda Nunes; Tribunal Central Administrativo Norte, de 10.02.2023, processo n.º 01222/22.9BEPRT, relator: Antero Pires Salvador; Tribunal Central Administrativo Norte, de 13.01.2023, processo n.º 02690/21.1BEPRT, relator Rogério Paulo da Costa Martins); (iii) a perigosidade dirigiu-se a bens ou interesses jurídicos de terceiros, como foi o caso do fogo da Entidade Requerida e do interesse de potenciais interessados no acesso à habitação social (ponto U dos factos sumariamente provados).
Quanto aos requisitos, (i) a ocupação consistiu num meio apto ou adequado, ou seja, não excessivo, considerando a situação de abandono ou desocupação do imóvel e da premência de uma habitação para o agregado familiar da Requerente, sobretudo após ter sido requerida habitação social e de a Requerente ter o segundo filho; (ii) a ocupação do fogo, através da destruição da porta por arrombamento, lesou o direito de propriedade da Entidade Requerida, tal como a ocupação do fogo sem autorização; (iii) na ponderação de interesses dos direitos em conflito prevalece o direito fundamental à habitação da Requerente e de protecção das crianças que com ela coabitam, conforme supramencionado.
Note-se, todavia, que a Requerente não tem o direito de ocupar o fogo sem se submeter às regras do jogo quanto ao seu acesso. Do que se trata é apenas de garantir procedimentos que não inutilizem a existência mínima do direito fundamental à habitação da Requerente e do agregado familiar.
Ou seja, enquanto a Entidade Requerida não assegurar o encaminhamento para soluções legais de acesso à habitação ou para prestação de apoios habitacionais, garantindo o mínimo de dignidade e o núcleo essencial do direito à habitação do agregado familiar da Requerente, a ocupação do fogo ocorre em estado de necessidade (artigo 339.º do Código Civil, artigo 35.º, n.º 4 e 28.º, n.º 6 da Lei n.º 32/2016, de 24 de Agosto).
Todavia, logo que o encaminhamento para apoios sociais seja efectuado a Requerente tem de desocupar o fogo por não se verificarem os pressupostos do estado de necessidade. É neste sentido, e apenas neste sentido, que se considera demonstrado o fumus boni iuris, ou seja, de não ser possível o despejo da Requerente e do seu agregado sem que lhes sejam assegurados uma resposta social, real e prática, que garanta a protecção da sua dignidade e o direito fundamental à habitação (…)”
Desde já adiantamos que o assim julgado não pode manter-se, mormente, no que concerne ao tratamento que na mesma sentença foi dado ao requisito do “fumus boni iuris”.
Expliquemos porquê.
Compulsado o requerimento inicial, constata-se que a ora Recorrida requereu a adopção da providência cautelar de intimação para abstenção de uma conduta, designadamente, para que o Recorrente se iniba de criar obstáculos ou impeça o normal uso da habitação que é por si ocupada e demais agregado familiar, sita na Rua Aniceto do Rosário, Porta 12, Rua 3, no Bairro do Pontal, em Portimão, para o fim a que se destina – habitação própria e permanente.
Resulta do probatório fixado na sentença recorrida, em síntese, que a Recorrida e o seu agregado familiar, composto também pelo companheiro e dois filhos, arrombaram a porta da habitação social, passando a ocupar tal fogo desde 19/07/2023.
Dimana do mesmo probatório que a habitação pertence ao Município de Portimão e a Recorrida ocupa-a sem qualquer título válido. A habitação ocupada é um fogo social que faz parte de um conjunto de habitações do Bairro do Pontal que, pelo seu mau estado de conservação, faz parte de um plano de requalificação para ser todo recuperado e remodelado (cf. alíneas C), Q), R) e U) do probatório inscrito na sentença recorrida).
Em requerimento autónomo, a Recorrida ainda veio esclarecer o pedido formulado na respectiva acção principal, que declarou já ter sido intentada, apresentando-o nos seguintes moldes: condenar o ora Recorrente a abster-se de despejar/obrigar à retirada da Autora e o seu agregado familiar da residência sita na Rua Aniceto do R...........Porta..........Bairro do ............., enquanto não lhe atribuir outra habitação social ou atribuir-lhe esta mesma residência com a fixação de uma renda acessível.
Ao nível do direito, a Recorrida sustenta o seu pedido cautelar, essencialmente, ao abrigo do direito à habitação preconizado no artigo 65.º da CRP e do disposto no artigo 28.º, n.º 6, da Lei n.º 81/2014, de 19/12, diploma legal que aprovou o regime do arrendamento apoiado para habitação e regula a atribuição de habitações, que preceitua o seguinte: “Os agregados alvos de despejo com efetiva carência habitacional são previamente encaminhados para soluções legais de acesso à habitação ou para prestação de apoios habitacionais”.
Tendo presente a instrumentalidade que caracteriza o processo cautelar, no sentido de que a providência requerida tem como finalidade a preservação da utilidade da sentença a proferir na acção principal (cf. artigo 113.º, n.º 1, do CPTA), não perspectivamos outra hipótese que não seja a de enquadrarmos o já identificado pedido da acção principal no objecto definido na alínea f) do n.º 1 do artigo 37.º do CPTA, ou seja, o “Reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo”.
Neste conspecto, no “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, 5.ª Edição, Almedina, 2022, na página, 269, é explicitado que “…não se encontra preenchido o requisito da alínea f) do n.º 1 quando o direito que se pretende ver reconhecido se não encontre definido na norma administrativa com um mínimo de clareza ou precisão e careça ainda da formulação dum juízo valorativo próprio do exercício da função administrativa ou apenas possa ser efetivado através de um pedido do interessado dirigido à Administração, caso em que o meio processual próprio é, consoante os casos, a ação de impugnação de ato de conteúdo positivo desfavorável ou a ação de condenação à prática de ato devido, no caso de a pretensão do interessado ter sido indeferida ou não ter sido objeto de decisão (cfr. acórdão do TCA Norte de 8 de Abril de 2011, Proc. n.º 1467/08)”.
Atento o requisito do “fumus boni iuris” tal como prescrito pelo n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, é imperioso que em sede cautelar “seja provável que a pretensão formulada…nesse processo [no processo principal] venha a ser julgada procedente”, o que pressupõe, segundo a doutrina supra citada, que o direito clamado pela ora Recorrida se encontre já previamente definido no quadro normativo com clareza e precisão a seu favor, sem que se mostre necessário a formulação de juízos valorativos próprios da função administrativa e sem que o direito apenas possa ser efectivado através de um pedido do interessado dirigido à Administração.
Acontece que, no caso vertente, diversamente do propugnado pela sentença recorrida, não se perspectiva que seja plausível a procedência da pretensão material pedida no processo principal, ou seja, antes pelo contrário, o que se antevê, ainda que perfunctoriamente, é a falta de sustentação legal para julgar procedente a clamada pretensão de manter a actual estadia da Recorrida e do seu agregado familiar na habitação municipal (ocupada pela força e sem título válido), ainda que mediante a fixação de uma renda, e a falta de suporte normativo para a atribuição de outro fogo social sem que a mesma Recorrida se sujeite a procedimento concursal. E assim o entendemos, porquanto, nem o 65.º da CRP nem o disposto no artigo 28.º, n.º 6, da Lei n.º 81/2014, de 19/12, são de molde a justificar os direitos peticionados pela Recorrida.
Para a decisão do presente recurso e da questão que ora nos prende (a falta de verificação do requisito do “fumus boni iuris”), não nos afastaremos da fundamentação já aduzida no acórdão do STA, de 13/04/2023, proferido no processo sob o n.º 47/22.6BELLE, consultável no SITAF, uma intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, mas cujos argumentos, atenta a sua transversalidade e a similitude fáctica da situação ali analisada, são plenamente aplicáveis no caso em apreço, enfatizando-se os seguintes excertos:
“(…) Dito isto, importa delimitar o direito à habitação, enquanto direito constitucionalmente consagrado — art° 65° da CRP.
E este normativo, tal como o artigo 67° mostram-se inseridos na Parte 1 (Direitos e deveres fundamentais), do título III (Direitos e deveres económicos, sociais e culturais), do capítulo II (Direitos e deveres sociais) da Constituição e consagrando o primeiro o direito à habitação.
E ali se reconhece a todos os cidadãos o direito a uma habitação dimensionada ao número de membros da respectiva família, onde possa ser preservada a intimidade individual e a privacidade familiar, que ofereça condições de vida condigna e minimamente integrada na vida da comunidade.
(…)
Traduz-se, pois, este direito à habitação, na sua vertente positiva, na exigência de medidas e prestações do Estado com vista à sua realização, não conferindo, porém, a qualquer cidadão, um direito imediato a uma prestação efectiva, porquanto não é directamente aplicável ou exequível; ou seja, é necessária uma actuação do legislador para concretizar tal direito, pelo que o seu cumprimento só pode ser exigido nas condições e nos termos definidos na lei.
(…)
Resulta do exposto, que o art° 65° da CRP, não se pode considerar violado, nem quando o legislador ordinário estabelece regras e critérios para o acesso à habitação pública que pretendem salvaguardar a igualdade de tratamento de todos os cidadãos atendendo às suas circunstâncias e carências, nem tão pouco, quando a ora recorrida dá cumprimento à legislação ordinária vigente e aplicável ao caso sub judice, sendo certo que, caso se julgasse procedente a pretensão do recorrente, aí sim, se estaria a violar o disposto no direito à habitação, dado que o mesmo ocupa a referida casa sem qualquer título válido; ou seja, pelo facto de a carência económica do agregado familiar do recorrente ser notória, tal circunstância não é apta a, de modo automático, conferir-lhe o direito a usar uma habitação social.
Improcede, pois, este segmento recursivo.
(…)
Ora, o arrendamento apoiado para habitação, regulado pela Lei n° 81/2014 de 19.12, na redacção dada pela Lei n° 32/2016 de 24.08, contém norma de salvaguarda nas situações de carência económica e habitacional do agregado familiar conforme consta do art° 28°, n° 6 onde se prevê que, em caso de despejo, os agregados «com efectiva carência habitacional são previamente encaminhados para soluções legais de acesso à habitação ou para prestação de apoios habitacionais».
Este procedimento previsto no n° 6, do art° 28°, da citada Lei mantem-se mesmo que esteja em causa uma desocupação coerciva da habitação, pelo facto de os ocupantes não deterem autorização ou qualquer título válido que legitime a utilização daquele concreto fogo habitacional.* Porém, o encaminhamento prévio legalmente previsto, não é impeditivo a que se dê início ao procedimento administrativo de execução do despejo, ao contrário do defendido pelo recorrente, sendo que esse procedimento de execução coerciva apenas pode iniciar-se depois de se verificar que o ocupante sem título não desocupou voluntariamente a habitação, apesar de ter sido devidamente notificado para tal.
Daí que, só no decurso de tal procedimento a entidade gestora da habitação municipal poderá proceder ao encaminhamento legalmente imposto, procedimento este que de acordo com o disposto no art° 4°, n°s 1 a 6 do DL no 8912021, não se resume a um mero fornecimento de informações, mas sim a uma actividade perseverante que permita “assegurar a implementação de uma solução de alojamento temporário, em articulação com o Instituto da Segurança Social, LP:, e o IHRU, I.P. no âmbito das respectivas competências “.
Naturalmente que só depois de realizada tal actividade de encaminhamento, poderá ser proferida decisão final no procedimento em causa, determinando-se de seguida o despejo da casa ilegalmente ocupada.
Só que, contrariamente ao defendido pelo recorrente, no caso dos presentes autos, é manifesto que o procedimento de despejo coercivo previsto nos art°s 28°, no 1 e 350, no 3 da Lei n° 81/2014 ainda não se iniciou, pelo que a omissão desta fase de encaminhamento por parte da recorrida, não constitui fundamento para ordenar à mesma que se abstenha de dar início a esse procedimento, dado que o mesmo lhe é imposto pelas referidas normas.
Daí que se concorde com o consignado no Ac. recorrido, quando concluiu que: (...) por ora, não está demonstrada a consumação de violação das garantias de que o recorrente beneficia caso venha a demonstrar encontrar-se em situação de efectiva carência habitacional.
E seja como for, mesmo que lhe venha a ser reconhecido esse estatuto, a verdade é que tal não implica o reconhecimento automático do direito a permanecer na habitação social que ocupa actualmente e a que a mesma lhe seja atribuída, bem podendo ser encaminhado para outra solução temporária e transitória de alojamento.
Destarte, considerando que não subsiste nos autos evidência de que se tenha iniciado o procedimento coercivo de despejo do recorrente e do seu agregado familiar, nem que o recorrente e o seu agregado familiar reúnam os requisitos para que a sua situação seja qualificada como de ‘efectiva carência habitacional”, não pode proceder a presente pretensão intimatória.
Em concomitância, realce-se que, mesmo que porventura ocorresse uma situação de efetiva carência habitacional, a verdade é que tal não poderia determinar a abstenção da Recorrida a tomar posse da habitação n°317, ocupada atualmente pelo Recorrente e sua família, pois que a situação de efetiva carência habitacional não cristaliza na esfera jurídica do Recorrente nenhum direito a uma concreta habitação social, mas apenas a um encaminhamento garantidor da existência de uma alternativa habitacional, e que pode passar por um alojamento temporário, por forma a solucionar uma situação emergente de risco.
E, ademais, não pode este Tribunal determinar, em regra, a atribuição de uma concreta habitação social a título definitivo, pois que tal decisão, para além de se encontrar submetida a um procedimento prévio estabelecido na Lei n.° 81/2014, de 19 de dezembro, configura um ato que participa da esfera de competências da Administração Pública, não podendo o Tribunal substituir a entidade pública competente, sob pena de afronta ao princípio da separação de poderes».”
Pois bem, tal como foi entendido no acórdão acabado de citar, também aqui o invocado direito à habitação com base no artigo 65.º da CRP não serve para fundamentar o pedido cautelar, nem, de igual maneira, a pretensão material formulada na acção principal, porquanto, o referido comando constitucional tem a natureza de norma programática, carecendo a sua execução da intermediação que é conferida pela lei ordinária (infraconstitucional), designadamente, no que toca à definição de critérios e regras de acesso à habitação pública em condições de igualdade e em concurso com outros cidadãos igualmente carecidos de um fogo social.
Aliás, a talhe de foice, diga-se que, segundo decorre do artigo 7.º da Lei n.º 81/2014, de 19/12, “A atribuição de uma habitação em regime de arrendamento apoiado efetua-se mediante um dos seguintes procedimentos:
a) Concurso por classificação;
b) Concurso por sorteio;
c) Concurso por inscrição.” (sublinhados nossos)
Tal como afirmou o indicado acórdão do STA, o artigo 65.º da CRP “não é directamente aplicável ou exequível; ou seja, é necessária uma actuação do legislador para concretizar tal direito, pelo que o seu cumprimento só pode ser exigido nas condições e nos termos definidos na lei”.
Do mesmo modo, do artigo 65.º da CRP não se extrai a interpretação que o mesmo consinta aos cidadãos carecidos de habitação a ocupação forçada de casas municipais (por arrombamento, como neste caso se constata), sem que exista um qualquer título válido (um contrato ou um acto administrativo autorizador ou atributivo da habitação), mesmo que a tal tenha conduzido a carência económica dos ocupantes, pois, nas palavras do mencionado acórdão, “pelo facto de a carência económica do agregado familiar do recorrente ser notória, tal circunstância não é apta a, de modo automático, conferir-lhe o direito a usar uma habitação social.”.
Por outro lado, as soluções de encaminhamento previstas no n.º 6 do artigo 28.º da Lei n.º 81/2014, de 19/12, não têm aptidão para bloquear a actuação administrativa tendente ao despejo, mormente, em situações de ocupação forçada ou sem título válido. Isto é, não se consente que tal comando legal seja propenso a justificar a medida cautelar inibitória requerida pela Recorrida, que consistiu, relembramos, na abstenção ou inibição do Recorrente na prática de actos ou condutas que impeçam a Recorrida de ocupar o fogo social para a sua habitação própria e permanente.
Tendo em conta a semelhança da situação retratada no acórdão atrás convocado, no caso vertente também não se iniciou sequer o procedimento com vista ao despejo da Recorrida, razão pela qual, tal como plasmou o mesmo acórdão, o “encaminhamento prévio legalmente previsto, não é impeditivo a que se dê início ao procedimento administrativo de execução do despejo”, aduzindo o mesmo acórdão, mais adiante, que “a omissão desta fase de encaminhamento por parte da recorrida, não constitui fundamento para ordenar à mesma que se abstenha de dar início a esse procedimento, dado que o mesmo lhe é imposto pelas referidas normas.”.
Na senda do atrás focado acórdão do STA, que secundou inteiramente o decidido pelo acórdão recorrido, de 17/11/2022, prolatado por este mesmo TCAS (igualmente consultável no SITAF), retenha-se, de novo, o entendimento esgrimido no seguinte excerto, igualmente aplicável no caso dos autos: “não está demonstrada a consumação de violação das garantias de que o recorrente beneficia caso venha a demonstrar encontrar-se em situação de efectiva carência habitacional.
E seja como for, mesmo que lhe venha a ser reconhecido esse estatuto, a verdade é que tal não implica o reconhecimento automático do direito a permanecer na habitação social que ocupa actualmente e a que a mesma lhe seja atribuída, bem podendo ser encaminhado para outra solução temporária e transitória de alojamento.
(…)
Em concomitância, realce-se que, mesmo que porventura ocorresse uma situação de efetiva carência habitacional, a verdade é que tal não poderia determinar a abstenção da Recorrida a tomar posse da habitação n°317, ocupada atualmente pelo Recorrente e sua família, pois que a situação de efetiva carência habitacional não cristaliza na esfera jurídica do Recorrente nenhum direito a uma concreta habitação social, mas apenas a um encaminhamento garantidor da existência de uma alternativa habitacional, e que pode passar por um alojamento temporário, por forma a solucionar uma situação emergente de risco.
E, ademais, não pode este Tribunal determinar, em regra, a atribuição de uma concreta habitação social a título definitivo, pois que tal decisão, para além de se encontrar submetida a um procedimento prévio estabelecido na Lei n.° 81/2014, de 19 de dezembro, configura um ato que participa da esfera de competências da Administração Pública, não podendo o Tribunal substituir a entidade pública competente, sob pena de afronta ao princípio da separação de poderes”.
Em suma, tendo por pano de fundo o objecto da acção principal que a Recorrida projectou, assente na alínea f) do n.º 1 do artigo 37.º do CPTA, nem o artigo 65.º da CRP, nem o artigo 28.º, n.º 6, da Lei n.º 81/2014, de 19/12, alegados em sede do requerimento inicial, são de molde a justificar a pretensão material formulada no processo principal, ou seja, não resulta com clareza e precisão que o clamado direito a habitar o actual fogo social logo emerja do quadro normativo em vigor, ainda que com a fixação de renda, ou que do mesmo seja já possível, de imediato, atribuir outra habitação à Recorrida (sem concurso), porquanto, quer num caso como noutro, a atribuição de uma casa municipal à Recorrida estará sempre dependente dum juízo valorativo próprio da função administrativa, que ao Tribunal não cabe emitir.
Nestes termos, é, pois, manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada pela ora Recorrida, ao contrário do que decidiu o Tribunal a quo, que cometeu um erro de julgamento ao adoptar a medida cautelar requerida com base no instituto do estado de necessidade (cf. artigo 339.º do Código Civil), que erroneamente trouxe à colação para o presente caso.
É de antever, assim, que a pretensão da Recorrida carece de base legal, sendo provável que não irá obter decisão que lhe seja favorável na acção principal, pelo que, não se encontra preenchido o requisito cautelar do “fumus boni iuris”, ao contrário do que assumiu o Tribunal a quo.
Sendo de verificação cumulativa os critérios de decretamento das providências, previstos no artigo 120.º, n.º 1, do CPTA, o não preenchimento do “fumus boni iuris” é o que basta para concluirmos pela não adopção da providência cautelar requerida.
Impõe-se, por conseguinte, que o presente recurso jurisdicional deva ser julgado procedente, revogando-se a decisão recorrida e julgando-se o processo cautelar improcedente.*** Custas a cargo da Recorrida – cf. artigos 527.º, n.º 1, do CPC, 1.º e 189.º do CPTA, 7.º, n.º 2, e 12.º, n.º 2, do RCP, sem prejuízo, todavia, do apoio judiciário. *** Em conclusão, é elaborado sumário, nos termos e para os efeitos do estipulado no artigo 663.º, n.º 7, do CPC, aplicável “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, nos seguintes moldes:
I - No caso em que a requerente da providência cautelar, com o seu agregado familiar, ocupa forçadamente uma habitação municipal sem título válido para tal (sem contrato ou sem acto administrativo autorizador ou atributivo da habitação social), nomeadamente, porque não se apresentou previamente a concurso em condições de igualdade com outros cidadãos igualmente carecidos de habitação, e ainda que essa requerente viva numa situação concreta de carência económica, nem o artigo 65.º da CRP, nem o artigo 28.º, n.º 6, da Lei n.º 81/2014, de 19/12, justificam que seja pedida a providência cautelar de abstenção ou inibição do Município proprietário do fogo social na prática de actos ou condutas que impeçam a Recorrida de ocupar o fogo social para a sua habitação própria e permanente, sobretudo, quando o procedimento administrativo tendente ao despejo ainda nem sequer se iniciou.
II - Dos comandos legais supra citados não decorre a sustentação legal da pretensão material que a requerente cautelar formulou, depois, no processo principal, sobretudo, porque dos mesmos não resulta com clareza e precisão o clamado direito a habitar o fogo social do Município Recorrente nos termos em que a Recorrida actualmente o ocupa (forçadamente e sem título válido), nem se vê que a atribuição de uma casa municipal à Recorrida esteja isenta dum juízo valorativo próprio da função administrativa, não competindo ao Tribunal substituir-se à Administração na formulação daquele juízo.
III - O acima exposto significa, pois, que não se pode dar por verificado o requisito do “fumus boni iuris”, exigido pelo n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, requisito esse que, a par do “periculum in mora”, é de verificação cumulativa. Não se demonstrando o primeiro dos requisitos atrás aludido, não pode a providência cautelar requerida ser adoptada, soçobrando, com efeito, o processo, que deve ser julgado improcedente. *** V - Decisão.
Ante o exposto, acordam, em conferência, os Juízes-Desembargadores que compõem a Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso jurisdicional, e, em consequência, revogar a decisão recorrida e julgar improcedente o processo cautelar.
Custas a cargo da Recorrida, nos termos acima enunciados.
Registe e notifique.
Lisboa, 16 de Outubro de 2024.Marcelo Mendonça – (Relator)
Ilda Côco – (1.ª Adjunta)
Pedro Figueiredo – (2.º Adjunto) |
