| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
A “Associação de Empresários de Quarteira e Vilamoura”, “Associação dos Hotéis e Empreendimentos Turísticos do Algarve”, “ACRAL – Associação de Comércio e Serviços da Região do Algarve”, “Associação Nacional de Jovens Empresários, Núcleo do Algarve”, A...e B..., melhor identificados nos autos, intentaram no TAF de Loulé contra o Município de Loulé, como preliminar duma acção popular, uma Providência Cautelar nos termos dos artigos 112º e segs. do CPTA, pedindo “a suspensão da deliberação da Câmara Municipal de 27-10-2010, que decidiu aprovar o Relatório de Participação Preventiva Inicial no âmbito do processo de elaboração do Plano de Urbanização Caliços-Estevar e que aprovou a Minuta de Contrato para Planeamento a celebrar com o Grupo IKEA”.
Indicaram como contra-interessadas as sociedades “C...Portugal – Móveis e Decoração, Ldª” e “D...C...Centre Portugal, SA”.
Por sentença datada de 7-7-2011, a providência em causa foi julgada improcedente [cfr. fls. 385/411 dos autos].
Inconformados, os requerentes interpuseram recurso jurisdicional para este TCA Sul, tendo concluído a respectiva alegação do seguinte modo:
“I – A fundamentação do julgamento da matéria de facto, constante da douta sentença recorrida, não consigna factos alegados pelas partes com interesse para a decisão da causa;
II – Não é claro, na fundamentação do julgamento da matéria de facto, onde foi a douta sentença colher os factos ali consignados.
Na verdade,
III – A maior parte dos factos que foram considerados provados foram colhidos das declarações prestadas em juízo pelas testemunhas indicadas pelas contra-interessadas C...PORTUGAL e D...C...CENTRE PORTUGAL, SA.
Ou seja,
IV – Os factos considerados provados não têm correspondência nas alegações das partes.
Acresce que,
V – Os factos a que as testemunhas foram indicadas não foram considerados provados, dado que nem constam do julgamento da matéria de facto.
Pelo exposto,
VI – É de considerar que a douta sentença recorrida enferma de nulidade por falta de fundamentação, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 668º, nº 1, alínea b) e 653º, nº 2, ambos do CPC, aplicável ex vi do disposto no artigo 1º do CPTA.
Por outro lado,
VII – A douta sentença recorrida fez uma errada interpretação e aplicação do direito ao caso concreto, ao considerar não verificado o requisito do perigo de constituição de facto consumado ou de produção de prejuízo de difícil reparação [periculum in mora], constante da 1ª parte da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.
Com efeito,
VIII – Os ora recorrentes alegaram [e consideram provado] que a concretização do PUCE vai implicar a reclassificação de solo rural em solo urbano, e essa modificação tem carácter irreversível, dado que altera irreversivelmente a topografia mediante uma acção de aterro ou desaterro que definitivamente modifica a cota dos terrenos e o perfil dos solos, impedindo doravante qualquer uso agrícola dos mesmos;
IX – A irreversibilidade da reclassificação cria uma situação de óbvia impossibilidade de restauração natural, o que implica uma situação de facto consumado, impossível de reverter.
Pelo exposto,
X – É tendo em conta que os dois requisitos [perigo de constituição de facto consumado ou de produção de prejuízo de difícil reparação] funcionam em alternativa, é de considerar comprovado o requisito de concessão da providência cautelar do "periculum in mora", previsto na 1ª parte da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA;
XI – A inexistência de circunstâncias que obstem ao conhecimento do mérito da questão suscitada, requisito previsto na 2ª parte da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, é igualmente de considerar verificada, em face do despacho sobre as questões prévias/excepções constante dos autos, e cuja fundamentação pode ser considerada extensível às questões prévias/excepções suscitadas na acção principal.
XII – Quanto ao requisito da não manifesta falta de fundamento da pretensão formulada no processo principal [fumus bonus iuris], previsto no mesmo segmento normativo, há a referir que os vícios alegados pelos ora recorrentes se devem considerar provados por documentos e, principalmente, pelos depoimentos das testemunhas arroladas pelas contra-interessadas.
Com efeito, tais depoimentos comprovam:
XIII – Que a localização do investimento foi determinada pelos critérios económicos definidos pelas contra-interessadas, em vez de por critérios de respeito pelos princípios e normas aplicáveis numa sã e correcta gestão do território do município de Loulé, que à C.M. Loulé compete fazer respeitar;
XIV – Que a C.M. Loulé optou pelo plano de urbanização, em vez da alteração ao PDM recomendada pela CCDR-A, porque foi isso que as contra-interessadas exigiam para dar mais celeridade ao processo;
XV – Que a C.M. Loulé, inclusivamente, consignou no estudo prévio a inexistência de localização alternativa à do eixo Loulé-Sul unicamente porque as contra-interessadas não se satisfariam com as localizações alternativas existentes.
Pelo exposto,
XVI – É de considerar tais condutas uma inversão dos princípios e valores que subjazem à filosofia do planeamento e ordenamento do território, e, consequentemente,
XVII – É de considerar comprovada a não manifesta falta de fundamento da pretensão formulada no processo principal [fumus bonus iuris], requisito igualmente previsto na 2ª parte da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA;
XVIII – Da consideração dos interesses públicos e privados em presença [requisito previsto no nº 2 do artigo 120º do CPTA] resulta claramente que os danos que poderão eventualmente resultar da concessão da providência requerida para as contra-interessadas são substancialmente inferiores àqueles que podem resultar da sua recusa, não podendo os mesmos ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências.” [cfr. fls. 441/462 dos autos].
O Município de Loulé contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:
“I – A sentença recorrida, foi proferida no âmbito de um procedimento cautelar, pelo que, quer quanto à matéria de facto, quer quanto à matéria de direito, está profusa e correctamente fundamentada, decorrendo aliás da simples leitura dos factos provados, que relativamente a cada um, é individualizado e especificado o meio de prova e as razões em que se sustenta a decisão.
II – No mesmo sentido, em sede de MOTIVAÇÃO DE FACTO, consta da douta sentença recorrida que, [...] A convicção do tribunal baseou-se no teor de toda a documentação junta aos autos [documentos que acompanharam os respectivos articulados e os que foram juntos posteriormente], na documentação constante do Processo Instrutor, bem como, do depoimento das testemunhas ouvidas.
As testemunhas arroladas pelas contra-interessadas, revelaram um conhecimento directo, imediato e técnico sobre a matéria em discussão e mereceram credibilidade.
Assim, em síntese, ilustram-se em que medida foram tidos em consideração os testemunhos.
III – Assinale-se que "[…] O processo cautelar é, por isso, um processo célere, dirigido a estabelecer uma regulação provisória, em que se procede a uma apreciação sumária dos factos, com base na formulação de juízos de verosimilhança. [...]" [cfr. anotação ao artigo 113º, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Mário Aroso de Almeida – Carlos Alberto Fernandes Cadilha].
IV – A sentença recorrida pronunciou-se detalhada e separadamente, na apreciação dos diversos requisitos consagrados no artigo 120º do CPTA, pelo que carece de fundamento a "incorrecta subsunção dos factos no artigo 120º do CPTA", alegada pelos recorrentes.
V – Relativamente ao requisito previsto na alínea a) do artigo 120º, nº 1 do CPTA, a sentença recorrida explicita as diversas razões em que alicerça a sua não verificação, conforme transcrição supra efectuada.
VI – Da mesma forma, quanto ao requisito de "periculum in mora", consagrado no artigo 120º, nº 1, alínea b) do CPTA, detalhada e fundamentadamente entendeu-se na sentença recorrida, que "[…] Falecem, assim, porque não demonstrados, os argumentos aduzidos pelos requerentes no tocante ao fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado, não se encontrando, pois verificado o requisito do "periculum in mora".
VII – O entendimento perfilhado resulta ainda do facto de inexistirem quaisquer razões, quer de facto, quer de direito, para que justifiquem a interposição da presente providência cautelar, sendo certo que a sua interposição será(ia) mais oportuna, quando forem conhecidas as prescrições e conteúdo do PUCE, sublinhando-se que os potenciais danos aos valores e princípios alegadamente defendidos pelas recorrentes, poderão ser defendidos posteriormente, sem qualquer compressão ou limitação.
VIII – A douta sentença recorrida apreciou ainda os restantes critérios consagrados no artigo 120º do CPTA, concluindo que, "[...] por se constatar a falta de um requisito, nos termos anteriormente expostos, está impedida a aplicação do critério da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, pela sua não verificação. Pelo exposto, considera-se não estarem preenchidos os pressupostos da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, que possibilitam a concessão da providência requerida, devendo a mesma ser recusada. Pelo que, se decide não conceder a providência cautelar requerida, de suspensão de eficácia […]".
XIX – Assinale-se por último que, entende-se que a presente providência cautelar é precipitada e prematura, porquanto apesar do conteúdo do plano ter sido objecto de contratação com os interessados [que, para ser legítima, tem de resultar sempre de uma ponderação e confronto antecipados entre o interesse do co-contratante e o interesse público], não pode a câmara municipal deixar de ponderar, no procedimento de elaboração do plano, todos os interesses que lhe sejam trazidos, pelo que só após a sua aprovação será possível, com rigor, aferir as suas prescrições e consequências.” [cfr. fls. 477/484 dos autos].
As contra-interessadas interpuseram recurso subordinado, nos termos e para os efeitos do artigo 682º, nº 2 do CPCivil, tendo concluído a sua alegação nos seguintes termos:
“A) No presente recurso jurisdicional interposto por ACRAL – Associação de Comércio e Serviços da Região do Algarve e outros, vem impugnada a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, no âmbito da providência cautelar que requereram para suspensão da eficácia da Deliberação da Câmara Municipal de Loulé datada de 27-10-2010, e que correu termos sob o Processo nº 102/11.8BELLE, nos termos da qual se indeferiu esse pedido cautelar, com prévia decisão das questões prévias/excepções deduzidas pelos recorridos;
B) Nos termos e para os efeitos do artigo 684º-A, nº 1 do CPC, aplicado "ex vi" do artigo 140º do CPTA, as contra-interessadas e recorridas no recurso jurisdicional interposto recorrem à faculdade de ampliação do recurso às matérias em que decaíram na decisão de 1ª instância; pretendendo que seja objecto de nova apreciação a decisão sobre a questão prévia/excepção de "insuspendibilidade da Deliberação" [inimpugnabilidade do acto], indeferida preliminarmente no despacho de 30-6-2011, notificado na audiência testemunhal e confirmado a fls. 4 da sentença, ou, a título subsidiário, que essa matéria seja apreciada a título de recurso subordinado, nos termos e para os efeitos do artigo 682º, nº 2 do CPCivil, aplicado ex vi do artigo 140º CPTA;
C) Nenhuma das determinações constantes da deliberação suspendenda tem a faculdade de ser concebida como acto lesivo ou com eficácia externa, ou com tripla definitividade e executoriedade, conforme o critério que se pretenda adoptar. Não encerram o procedimento administrativo de elaboração e aprovação de planeamento urbanístico, não definem a posição da administração face a quaisquer particulares, não consagram, nem restringem direitos, não produzem lesão, e não têm qualquer eficácia ou validade externa, isto é, fora do procedimento administrativo em curso;
D) A determinação contida sob o nº 4 de "Aprovar a Minuta de Contrato para planeamento a celebrar com o Grupo IKEA, o qual integra C...Portugal – Móveis e Decoração, Ldª e D...C...Centre Portugal, SA, nos termos do artigo 6º-A do RJIGT", não encerra qualquer lesividade ou eficácia externa, com o que não é suspendível na sua eficácia. A aprovação de minuta de contrato para planeamento ao abrigo do artigo 6º-A do RJIGT mais não é do que um acto de aprovação de um projecto de plano a ser usado, na dependência e caso os órgãos camarários entendam utilizá-lo como seu para configurar as opções no território;
E) Não há qualquer lesividade para terceiros na aprovação de uma minuta de contrato para planeamento, pois que a aprovação de tal minuta de contrato não constitui a fixação de quaisquer opções quanto ao solo e, com isso, a atribuição ou restrição de direitos ou interesses, mas apenas a indicação que certo conteúdo contratual ao abrigo do qual uma entidade interessada vai apresentar um projecto para apreciação dos órgãos municipais;
F) Estamos perante uma questão prévia/excepção de inimpugnabilidade do acto e consequente insuspendibilidade do mesmo, previsto na alínea c) do nº 1 do artigo 89º do CPTA e que é aplicado ao âmbito das providências cautelares, acarretando a absolvição da instância das ora recorridas, tendo a decisão incorrido em erro de julgamento, com o que se requer a sua revogação e substituição por outra que declare a rejeição da providência cautelar, nos termos do artigo 149º, nº 1 do CPTA;
G) Por seu turno, e no que concerne ao objecto do recurso interposto, vêm os recorrentes pôr em causa o teor da sentença proferida pelo Tribunal "a quo", imputando-lhe os seguintes vícios: i) falta de fundamentação, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 668º, nº 1, alínea b) e 653º, nº 2, ambos do CPC, aplicável ex vi do disposto no artigo 1º do CPTA, e, ii) errada interpretação e aplicação do direito ao caso concreto, ao considerar não verificado o requisito do perigo de constituição de facto consumado ou de produção de prejuízo de difícil reparação ["periculum in mora"], constante da primeira parte da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA;
H) Contudo, de uma análise, ainda que perfunctória, do teor da sentença recorrida, resulta manifesto que o Tribunal "a quo" não só procedeu a um elenco exaustivo da factualidade que considerou indiciariamente provada como, quer em cada uma das alíneas em que verteu os factos provados, quer na exposição da MOTIVAÇÃO DE FACTO, explicitou as razões da sua convicção, chegando mesmo a reproduzir trechos significativos dos depoimentos produzidos;
I) Ou seja, ao contrário do que os recorrentes igualmente pretendem fazer crer, a convicção do Tribunal "a quo" não assentou unicamente no depoimento das testemunhas arroladas pelas contra-interessadas, mas, sobejamente, também na prova documental produzida peias partes;
J) De resto, à luz do princípio processual da igualdade de armas, assistia, também e obviamente, aos então requerentes, a faculdade de arrolarem as testemunhas que entendessem pertinentes, dentro dos limites legais, o que optaram por não fazer;
K) Era, contudo aos requerentes, e a estes exclusivamente, que competia fazer prova dos factos que alegaram no seu requerimento inicial, como expressamente resulta do disposto no artigo 114º, nº 3, alínea g) do CPTA, prova, essa, que em momento algum lograram envidar;
L) Contrariamente ao almejado pelos recorrentes, da factualidade assente não resulta o preenchimento dos requisitos necessários ao decretamento da providência cautelar por si requerida porque, enquanto requerentes, não foram capazes de demonstrar os factos necessários para o efeito;
M) Ao elencar os factos efectivamente provados, bem como os meios probatórios em que se baseou a convicção do Tribunal "a quo", a sentença recorrida não enferma de nulidade alguma, encontrando-se a decisão judicial nela contida cabalmente fundamentada;
N) Quanto à referência à suposta ausência de menção a factos não provados pelo Tribunal "a quo", não especificam os recorrentes a que factos se reportam, ficando, assim, esvaziada a alegação em apreço e permanecendo incólume a sentença recorrida;
O) Os recorrentes procuram, ainda [infundadamente], sustentar que o Tribunal "a quo" andou mal ao entender que os requisitos constantes da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA [constituição de facto consumado e produção de prejuízo de difícil reparação] seriam cumulativos, quando, na realidade, os mesmos são alternativos;
P) Na verdade, quem andou mal foram os recorrentes, pois, não só o Tribunal "a quo" se refere aos requisitos em causa como alternativos [utilizando amiúde a expressão ou] como se deu ao trabalho de explicitar perante as partes que nenhum deles se encontra preenchido por falta, de demonstração de factos concretos pelos requerentes;
Q) Prosseguem os recorrentes uma tentativa de demonstrar o "periculum in mora", dizendo o que no seu entender, poderia advir do não decretamento da providência requerida – a irreversibilidade da reclassificação do solo, alegadamente a operar, esquecendo, todavia, que os actos administrativos saldam-se no seguinte: "(i) tomar conhecimento e aprovar o Relatório da Participação Preventiva Inicial no âmbito do processo de elaboração do Plano de Urbanização Caliços-Esteval, publicitando o resultado da participação preventiva através do website da autarquia após comunicação aos interessados, e (ii) aprovar a Minuta de Contrato para Planeamento a celebrar com o Grupo IKEA, nos termos do artigo 6º-A do RJIGT";
R) Nenhum deles é apto a determinar, em si mesmo ou conjugadamente, a reclassificação do solo em apreço, sendo certo que, conforme imposto pelo artigo 74º, nº 3 do RJIGT, não é no presente momento procedimental, mas durante a elaboração do Plano de Urbanização Caliços-Esteval que cumpre aferir da verificação dos pressupostos de reclassificação do solo, tal como constantes do seu artigo 73º, nº 3 e do artigo 7º do Decreto Regulamentar nº 11/2009, de 29 de Maio;
S) À semelhança do que haviam feito em sede de requerimento inicial, os ora recorrentes ensaiam a defesa do entendimento de que, mercê do facto de o Município de Loulé ter submetido a discussão pública simultânea a escolha do contraente privado que vai elaborar o plano e a decisão de elaboração do plano, a deliberação suspendenda enfermaria de vício de forma por preterição da formalidade essencial prevista nos nºs 4, 5 e 6 do artigo 6º-A, do RJIGT;
T) Contudo, o Município de Loulé deu escrupuloso cumprimento às disposições aplicáveis, quer ao submeter a proposta de Contrato de Planeamento disponível a divulgação pública [participação preventiva], através da publicação do Aviso nº 17.328/2010, na 2ª Série do Diário da República nº 170, de 1 de Setembro de 2010, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 6º-A, nº 5 do RJIGT;
U) Quer ao fazer a minuta de contrato acompanhar a deliberação de aprovação do Relatório da Participação Preventiva, em 27 de Outubro de 2010, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 6º-A, nº 6, primeira parte, do RJIGT, quer, ainda, ao ter celebrado um Contrato de Planeamento, na sequência de um procedimento administrativo legalmente fundamentado, cuja execução lhe permitirá submeter a discussão pública uma proposta de Plano, devidamente acompanhada pelo Contrato em causa, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 6º-A, nº 6, segunda parte, do RJIGT;
V) Atento o exposto, improcede, pois, cabalmente, a invocação pelos recorrentes do alegado vício de forma por preterição de formalidade essencial;
W) Falece, igualmente, o entendimento ensaiado pelos recorrentes, no sentido de que uma eventual reclassificação do solo em apreço apenas poderia ter lugar através de um procedimento de revisão do Plano Director Municipal de Loulé, sendo, ele sim, "contra legem" na medida em que o bloco de legalidade vigente expressamente determina que tal reclassificação pode ser feita em sede de alteração ou revisão de qualquer plano municipal de ordenamento do território [cfr. artigos 2º, nº 4, alínea b) e 71º, nº 2 do RJIGT, e artigos 4º, nº 4, e 7º do Decreto Regulamentar nº 11/2009, de 29 de Maio];
X) Com efeito, como resultou provado, através do seu ofício com a refª SO 2607-201005-PRE, de 17 de Maio de 2010, a CCDR-Algarve concluiu expressamente que, ao invés de aguardar pelo termo do processo de revisão do Plano Director Municipal de Loulé, em curso desde 2005, a entidade recorrida poderia optar pela possibilidade de antecipar a consagração da solução [designadamente destinada a permitir a concretização do Projecto do Grupo IKEA] no âmbito de um procedimento de alteração do PDM [cfr. ponto 8 do ofício com a refª SO 2607-201005-PRE, integrante do processo instrutor];
Y) A CCDR-Algarve reportou-se expressamente às possibilidades de reclassificação de solo rural para solo urbano expressamente consagradas no bloco de legalidade vigente, como resulta claro do disposto no artigo 71º, nº 2 do RJIGT, e dos artigos 4º, nº 4, e 7º do Decreto Regulamentar nº 11/2009, de 29 de Maio, no qual o legislador reconhece expressamente a possibilidade de a reclassificação do solo ser feita através de qualquer plano municipal de ordenamento do território, em cujo âmbito se incluem também os planos de urbanização e os planos de pormenor, e não apenas os planos directores municipais, como os recorrentes erradamente pretendem;
Z) Os recorrentes voltam, pois, a imputar à deliberação suspendenda a alegada violação dos princípios da sustentabilidade e da solidariedade intergeracional na ocupação do território, da prossecução do interesse público, da legalidade, da proporcionalidade, da eficiência e da racionalidade.
AA) Contudo, como resulta dos respectivos termos de referência, o Plano de Urbanização Caliços-Esteval destinar-se-á, mormente, a garantir um planeamento integrado, articulando os investimentos municipais e supra-municipais em curso, nomeadamente, a nível de infra-estruturas em geral e da rede viária em particular [tendo presente o projecto em curso da variante à EN125-4 entre Loulé e o nó da Via do Infante, e o projecto da variante a EN 125 Almancil/IC4, no quadro da Concessão Algarve Litoral, não prevista, em PDM], mas também dos PMOT em curso [como é o caso do Plano de Pormenor da Área de Localização Empresarial do Esteval-Almancil, e do Plano de Pormenor do Esteval] e aprovados [Plano de Pormenor do Parque das Cidades];
BB) Ao contrário do que os recorrentes pretendem fazer crer, o Plano de Urbanização Caliços-Esteval não só tem pleno enquadramento nos instrumentos de gestão territorial de âmbito supra municipal vigentes, como é o caso do PNPOT e do PROT-Algarve, como, no quadro da revisão do PDM de Loulé, visa abranger os planos de pormenor em curso na área de Loulé-Sul [Plano de Pormenor da Área de Localização Empresarial do Esteval-Almancil e Plano de Pormenor do Esteval], e um plano de pormenor já aprovado [o Plano de Pormenor do Parque das Cidades];
CC) É totalmente infundada a afirmação, pelos recorrentes, de que serão significativos os impactos negativos que poderão advir do acréscimo de tráfego junto ao nó de Loulé-Sul, correspondente à localização do projecto IKEA, resultando, igualmente, manifestamente desprovida de senso a afirmação dos recorrentes de que a concretização do Plano de Urbanização Caliços-Esteval violaria o PROT-Algarve no que concerne aos seus desideratos de estabilização dos limites do perímetro urbano;
DD) O objectivo do Plano de Urbanização Caliços-Esteval é, precisamente, o de promover a estabilização e articulação das várias unidades de planeamento presentes em Loulé-Sul – circunstância que os recorrentes insistem em ignorar;
EE) Em suma, não se encontra demonstrada pelos ora recorrentes, sequer, a mera probabilidade de o futuro Plano de Urbanização Caliços-Esteval violar os princípios da sustentabilidade e da solidariedade intergeracional na ocupação do território, da prossecução do interesse público, da legalidade, da proporcionalidade, da eficiência e da racionalidade;
FF) Do exposto decorre, pois, a total improcedência dos vícios invocados pelos recorrentes e, mais do que isso, fortalece-se a convicção sobre a improcedência dos mesmos, com o que andou bem o Tribunal "a quo" ao determinar a improcedência da presente providência cautelar suscitada ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 120º CPTA;
GG) A providência visa impedir o Município de Loulé de desenvolver a sua competência de planeamento urbanístico no âmbito municipal, a qual se lhe encontra cometida, em termos inalienáveis e irrenunciáveis, pelo disposto no artigo 69º do RJTGT, mas a acção a intentada pelos ora recorrentes, a título de causa principal, e da qual depende a presente providência cautelar, está condenada ao fracasso, em face da patente improcedência dos vícios alegados;
HH) Com efeito, nada leva a crer que aquela liberdade venha a ser exercida em contrariedade com o bloco de legalidade – antes pelo contrário. Estamos, pois, numa situação em que, para além da ausência de "fumus non malus", estamos perante um verdadeiro "fumus malus iuris", pois que a apreciação dos vícios converge para a conclusão que é muito provável a improcedência "in totum" da acção principal com sustento na invocação destes vícios, o que implica a inverificação do requisito de que "não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular" no processo principal;
II) As ora recorridas não podem ainda deixar de mencionar que a concessão da providência cautelar teria inevitavelmente por efeito paralisar o procedimento de aprovação do plano e, em consequência, adiar a realização do investimento que é muito avultado no concelho e de, quer esse, quer a região tanto necessitam;
JJ) A região do Algarve é uma das regiões do país mais afectadas pela precariedade de emprego e por desemprego, sendo que o investimento que os recorrentes pretendem travar iria promover a criação de empregos a curto prazo, directa e indirectamente, em número não inferior a 3000, no prazo de 4 anos;
KK) Para além disso, estamos, designadamente, a falar de um investimento directo na região e no concelho não inferior a 200.000.000 €, com um potencial de indução de crescimento em actividades comerciais e industriais acessórias ou fornecedoras da unidade a implantar, valor, esse, quer em capital humano, quer em dinamismo económico;
LL) A par destes prejuízos para o interesse público, outros se verificariam, como a não execução atempada da remodelação e reformatação de vias rodoviárias e criação de acessibilidades e de novas centralidades urbanas, potenciadoras da expansão, que poderiam ditar a necessidade de serem executadas a custas do erário público e em momento distinto, com prejuízo para os interesses públicos por ausência de verbas ou impossibilidade de as satisfazer imediatamente;
MM) Portanto, pelos impactos sociais, económicos e orçamentais que o decretamento da providência cautelar traduziria, este não passa o crivo da ponderação de interesses a que alude o nº 2 do artigo 120º do CPTA, com o que, também por essa via a sua concessão não se mostra possível – como bem decidiu o Tribunal "a quo".” [cfr. fls. 485/556 dos autos].
A Senhora Juíza “a quo” sustentou o decidido [cfr. fls. 606/608 dos autos].
Neste TCA Sul o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, no qual concluiu que o recurso não merece provimento [cfr. fls. 647/648 dos autos].
Sem vistos, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A sentença recorrida considerou assente a seguinte factualidade:
i. Em 24-3-2010 as contra-interessadas tiveram uma reunião com a então Ministra do Ambiente, o Secretário de Estado do Ordenamento do Território e o Presidente da CCDR do Algarve que versou sobre o projecto em causa nos presentes autos – cfr. depoimento da testemunha Fernando Caldas.
ii. Do Ofício nº SO2607-201005-PRE remetido pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional [CCDR] do Algarve ao Presidente da Câmara Municipal de Loulé, pode ler-se:
“1. Segundo o estabelecido no PROT Algarve, o investimento proposto –constituído por uma loja IKEA, um centro comercial e um Retail-Park, com 110.000 m2 de área de construção, a localizar num terreno em solo rural, com cerca de 40 hectares, adjacente ao nó de Loulé/Aeroporto/Faro da Via do Infante [A22] – para ser considerado como um Núcleo de Desenvolvimento Económico [NDE] - Tipo l, tal como é pretendido pela Autarquia de Loulé, carece de avaliação prévia do interesse regional do empreendimento por parte da CCDR [...].
7. Considerando que a implantação de grandes superfícies comerciais deve merecer uma redobrada atenção, dadas as suas implicações no domínio económico e da concorrência e os seus impactos em matéria de ordenamento do território e do ambiente, dos estudos a desenvolver, nomeadamente a avaliação ambiental estratégica, e os instrumentos de gestão territorial a adoptar devem permitir a ponderação, demonstração e salvaguardados seguintes aspectos:
a) a reclassificação do solo rural apenas é admitida a título excepcional e conforme se preconiza no PROT-Algarve e se estabelece no Decreto Regulamentar nº 11/2009, de 29 de Maio, concretiza-se através de procedimentos de alteração ou de revisão do plano municipal do ordenamento do território, devendo o processo de reclassificação do solo ser criteriosa e tecnicamente justificado;
b) A compatibilidade com as condicionantes existentes, nomeadamente REN e RAN [...];
d) A articulação com o Parque das Cidades e a clarificação de projectos para esta zona, em função, nomeadamente, das condições actuais;
e) O impacto e a necessária articulação viária [...];
h) Tendo em conta as superfícies comerciais existentes e previstas nos IGT, demonstrar as carências adicionais de espaços comerciais nas respectivas áreas de influência.
8. Finalmente, sublinha-se que a estratégia a adoptar deverá assentar num documento de enquadramento no âmbito da revisão do PDM, que justifique e assegure linhas claras e compromissos a respeitar, designadamente a renaturalização de áreas e contenção de outras expansões urbanas, tendo em vista a plena integração desta fase no processo de revisão do PDM, sem prejuízo da possibilidade de antecipar a consagração da solução no âmbito de um procedimento de alteração do PDM.” – cfr. PA, a fls. 251 a 253. o qual se dá por inteiramente reproduzido.
iii. Do Documento Preliminar Estratégico, datado de Agosto de 2010, pode ler-se, nomeadamente:
“2.2 Do Enquadramento do PROT-Algarve
O investimento do Grupo IKEA, cumpre no entendimento desta Câmara Municipal os pressupostos para ser considerado como um investimento estruturante e à partida, observa os seguintes princípios:
Enquadra-se no modelo territorial proposto no PROT – na medida em que integra o eixo Loulé-Parque das Cidades-Faro, integrando a aglomeração urbana principal Loulé-Faro-Olhão-S. Brás;
É coerente com as prioridades estabelecidas no Programa de execução do PROT – nomeadamente enquanto área empresarial/logística com boa acessibilidade pela VLA [A22];
Tem previsivelmente impacte positivo, absoluto e relativo, na economia regional e local, face ao montante de investimento e à força da marca associada;
Tem condições para salvaguardar os recursos naturais em presença;
Tem condições para contratualizar com o município a execução de um plano de urbanização com um plano de execução e financiamento que dê resposta aos termos de referência a definir.
2.3 O Enquadramento no PDM de Loulé
Porém, atendendo à alteração da dinâmica territorial que ocorreu com a construção do Parque das Cidades e que se prevê que venha a ser reforçada com os novos traçados propostos quer para a variante à EN 125-4 [da responsabilidade da CML], considera-se que a localização pretendida se enquadra na estratégia de desenvolvimento e no modelo territorial prosseguido/defendido pela Câmara Municipal, admitindo-se assim, alterar o PDM com reclassificação do uso do solo para permitir a concretização do investimento do Grupo IKEA. Essa alteração deve ser feita no âmbito de um plano de urbanização, a contemplar no processo de revisão do PDM em curso não se afigurando assim necessário nem obrigatório aguardar pela conclusão do procedimento de revisão do PDM para tornar eficaz a alteração pretendida. A reclassificação do uso do solo para permitir a concretização do investimento do Grupo IKEA, tendo um carácter excepcional, só se justifica porque, de acordo com os dados disponíveis, não existem terrenos nas áreas de localização empresarial previstas no PDM, existentes ou em fase de planeamento, com características que permitam responder às necessidades do investimento pretendido e cumulativamente à estratégia de desenvolvimento e ao modelo territorial preconizado pela Câmara Municipal. [...]
Acresce referir que, pelos elementos disponíveis nos estudos em curso, não se identificaram na Cidade de Loulé, nas Áreas de edificação não habitacional e nos Espaços industriais definidos no PDM [e que integram o perímetro urbano da Cidade de Loulé], terrenos com a dimensão e características requeridas pelo Grupo C...para o investimento pretendido, razão pela qual, a Câmara Municipal admite alterar o PDM para permitir a concretização do referido investimento no local pretendido, que serve cumulativamente a estratégia defendida pela Câmara Municipal e o interesse público municipal bem como os interesses do investidor.” – cfr. PA a fls. 261 e segs., qual se dá por inteiramente reproduzido);
iv. Em 18-8-2010, a Câmara Municipal de Loulé deliberou, por maioria:
“De acordo com a proposta do Sr. Presidente, incluindo o Documento Preliminar Estratégico, o Memorando do DAT e a Minuta de Contrato para Planeamento, em anexo:
1. Determinar a elaboração do Plano de Urbanização de Caliços-Esteval [PUCE], nos termos dos artigos 74º e 87º, ambos do RJIGT e de acordo com os Termos de Referência, constantes no ponto 3, tendo presente a Área de intervenção, constante em anexo;
a. Publicitar a presente deliberação, nos termos do artigo 77º do RJIGT;
b. Estipular o prazo de elaboração do PUCE – 18 meses [nº 1 do artigo 74º do RJIGT, a contar do início formal da elaboração do Plano];
c. Solicitar o acompanhamento do Plano à CCDR-Algarve [artigo 75º-C do RJIGT].
2. Determinar a elaboração da Avaliação Ambiental Estratégica, nos termos do artigo 74º do RJIGT.
3. Definir os Termos de Referência [nº 2 do artigo 74º do RJIGT]
a. Atender aos instrumentos de gestão territorial e aos projectos em vigor e em elaboração [e com incidência na área de elaboração do PUCE], de forma a assegurar as necessárias compatibilizações, nomeadamente [...]
- Plano Director Municipal de Loulé;
- Estratégia de Sustentabilidade do Concelho de Loulé [ESCL];
- Projecto de Requalificação da Estrada Nacional [EN] 125;
- Plano de Pormenor do Parque das Cidades.
b. Atender às opções estratégicas a nível da política Municipal de Ordenamento do Território, a considerar no âmbito dos trabalhos de revisão do PDM em curso, tendo presente o documento preliminar que antecede a elaboração de um documento estratégico, e às orientações consubstanciadas no ofício da CCDR-Algarve [...], bem como;
[...] Definir Unidades Operativas de Planeamento e/ou Unidades de Execução, nomeadamente para as seguintes áreas de intervenção:
iii. Área do Plano de Pormenor do Esteval [em curso], visando essencialmente a articulação da rede de infra-estruturas em geral, e da rede de acessibilidades, em particular, atendendo às alterações previstas, e também a definição de uma rede de transportes públicos, no quadro do desenvolvimento de um esquema sustentável de mobilidade, devendo a estruturação urbanística ser remetida para a elaboração de um Plano de Pormenor [que está em curso];
iv. Área Comercial do C...e envolvente próxima, visando a concretização de um empreendimento comercial – que inclui, nomeadamente, uma loja IKEA, um Centro Comercial e um Retail Park e a reformulação e melhoria da rede de acessibilidades, em articulação com a rede de transportes públicos, no quadro do desenvolvimento de um esquema sustentável de mobilidade, sendo que, o incumprimento da programação a estabelecer no Plano pode determinar a reversão da eventual reclassificação do solo que se venha a propor para viabilizar a localização do empreendimento comercial [...]
c. Contratualizar [contrato de execução] com o Grupo C...e outras entidades, se necessário, os investimentos identificados no Plano, que decorram da construção do empreendimento comercial, nomeadamente no que diz respeito ao eventual reforço de acessibilidades, saneamento ou outros que se justifiquem em razão do Projecto [...]
d. Atender ao contrato de Planeamento para a elaboração do Plano de Urbanização, cuja minuta se anexa à presente deliberação.” – cfr. PA, a págs. 236 e segs, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido.
v. Através do Aviso nº 17.328/2010, DR, II Série, nº 170, de 1 de Setembro de 2010, foi tornada pública a deliberação da Câmara Municipal de Loulé referida na alínea anterior – cfr. PA, a págs. 203 e segs. cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido.
vi. Em 27-10-2010, a Câmara Municipal de Loulé deliberou, por maioria:
“1. Tomar conhecimento e aprovar o Relatório da Participação Preventiva Inicial;
2. Publicitar o resultado da participação preventiva através do website da autarquia [www.cm-loule.pt];
3. Comunicar por escrito aos interessados que o relatório se encontra disponível no website da autarquia [www.cm-loule.pt];
4. Aprovar a Minuta de Contrato para planeamento a celebrar com o Grupo IKEA, o qual integra C...Portugal Móveis e Decoração, Ldª e D...C...Centre Portugal, SA, nos termos do artigo do 6º-A do RJJGT;
5. Dar conhecimento da presente deliberação à Exmª Assembleia Municipal” – cfr. doc. nº 1, junto com o requerimento inicial.
vii. O Contrato para Planeamento foi assinado em 2-12-2010 – cfr. PA, pasta 2, a fls. 110 e seguintes, o qual se dá por integralmente reproduzido.
viii. Da cláusula quinta da minuta do Contrato de Planeamento consta, designadamente que:
“Os Segundos Outorgantes comprometem-se a diligenciar, em articulação com o Primeiro Outorgante, no sentido de o PU Caliços-Esteval estar concluído e em condições de ser submetido a aprovação no prazo máximo de 18 meses, a contar da data da referida no número 4 desta Cláusula, obedecendo a sua elaboração ao seguinte faseamento:
a) Participação Preventiva:
b) Acções preparatórias e outros documentos de estudo, incluindo a Avaliação Ambiental Estratégica [Definição de Âmbito];
c) Estudo Prévio/Documento Estratégico;
d) Proposta de Plano
e) Acompanhamento/Conferência de Serviços/Concertação;
f) Discussão Pública;
g) Ponderação e elaboração da resposta fundamentada à eventual participação pública;
h) Elaboração da versão final da proposta de Plano;
i) Aprovação [Reunião da Câmara e Assembleia Municipal];
j) Publicação em Diário da República” – cfr. PA, pasta 2, a fls. 110 e seguintes, o qual se dá por integralmente reproduzido.
ix. Em 1-2-2011, pelo Departamento de Administração do Território –Divisão de Prospectiva e Planeamento, foi emitido parecer no sentido de se proceder à consulta das entidades com responsabilidades ambientais específicas no âmbito da Avaliação Ambiental Estratégica, no qual foi exarado despacho de concordância, datado de 11-2-2011 – cfr. PA, pasta 2, a fls. 92 o qual se dá por integralmente reproduzido.
x. O investimento do Grupo C...abrange uma área de 40 hectares, num total de 355 hectares referentes ao Plano de Urbanização – cfr. depoimento da testemunha Fernando Caldas.
xi. O Grupo C...tem como loja mais próxima do Algarve, a instalada em Sevilha – cfr. depoimento da testemunha Fernando Caldas.
xii. O Grupo C...pretende instalar apenas uma loja C...no Algarve – cfr. depoimento da testemunha Fernando Caldas.
xiii. O investimento do Grupo C...implica uma política transfronteiriça, abrangendo o Alentejo, todo o Algarve e Espanha – cfr. depoimento da testemunha Fernando Caldas.
xiv. O plano de expansão do Grupo C...foi elaborado para a Península Ibérica – cfr. depoimento da testemunha Fernando Caldas.
xv. O investimento do Grupo C...possui como elemento preponderante o seu efeito diferenciador – cfr. depoimento da testemunha Fernando Caldas.
xvi. Verificou-se uma forte intenção em reforçar o eixo Loulé-Faro e em dinamizá-lo economicamente – cfr. depoimento da testemunha Fernando Caldas.
xvii. Foram analisadas pelo Grupo C...outras localizações possíveis no Algarve – cfr. depoimento da testemunha Fernando Caldas.
xviii. Para o Grupo C...a localização adjacente ao nó de Loulé/Aeroporto/Faro da Via do Infante [A22] constitui a ideal e a única viável – cfr. depoimento da testemunha Fernando Caldas.
xix. Foram considerados pelas contra-interessadas dois factores essenciais para a localização do investimento do grupo C...na localização adjacente ao nó de Loulé/Aeroporto/Faro da Via do Infante [A22], a saber:
a) Visibilidade no arranque do projecto;
b) Acessibilidades – cfr. depoimento da testemunha Fernando Caldas.
xx. Das reuniões que as contra-interessadas tiveram com a autoridade requerida, o eixo Aeroporto/Faro consistia num dos potenciais eixos – cfr. depoimento da testemunha Fernando Caldas.
xxi. As contra-interessadas contrataram a empresa Transportes Inovação e Sistemas, SA, no sentido de esta desenvolver estudos associados ao licenciamento do projecto em causa e estabelecer os sistemas de acessibilidade de tráfego individual que servem o mesmo, bem como, avaliar quais as implicações ao nível da circulação viária geradas pelo volume das lojas – cfr. depoimento da testemunha Vasco Colaço.
xxii. A empresa Transportes Inovação e Sistemas, SA, efectuou uma avaliação em 2009 das condições de tráfego, projectada a 10/20 anos, emitindo parecer positivo e concluindo que a localização em causa era susceptível de acomodar prejuízos em termos de tráfego – cfr. depoimento da testemunha Vasco Colaço.
xxiii. A empresa Transportes Inovação e Sistemas, SA, recomendou alterações no nó A22-IC4, de forma a beneficiar a rede viária e prevenir eventuais prejuízos decorrentes da instalação do projecto, considerando a circulação de cerca de 5000 veículos, num sábado, em hora de ponta – cfr. depoimento da testemunha Vasco Colaço.
xxiv. Na análise efectuada às condições de circulação, a empresa Transportes Inovação e Sistemas, SA concluiu pelos níveis de serviços A) e B), após a realização de alterações da rede viária – cfr. depoimento da testemunha Vasco Colaço.
xxv. As acessibilidades viárias decorrentes da instalação do projecto das contra-interessadas abrangem outros beneficiários, não sendo exclusivas dos potenciais clientes das lojas das contra-interessadas – cfr. depoimento da testemunha Vasco Colaço.
xxvi. Nos estudos que elaborou, a empresa Transportes Inovação e Sistemas, SA considerou, para além da geração de tráfego associada ao projecto das contra-interessadas, a geração de tráfego do futuro Hospital Central do Algarve – cfr. depoimento da testemunha Vasco Colaço.
xxvii. Nos estudos que elaborou, a empresa Transportes Inovação e Sistemas, SA não considerou os eventos associados ao Estádio do Algarve, atento o carácter esporádico destes últimos – cfr. depoimento da testemunha Vasco Colaço.
xxviii. Os estudos elaborados pela empresa Transportes Inovação e Sistemas, SA não foram dimensionados para o valor máximo encontrado – cfr. depoimento da testemunha Vasco Colaço.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Como se viu do exposto supra, vêm interpostos dois recursos: um primeiro, interposto pelos requerentes da providência, e um segundo, subordinado, interposto pelas contra-interessadas ao abrigo do artigo 682º, nº 2 do CPCivil.
Comecemos pelo recurso principal, no qual se impõe conhecer preliminarmente da nulidade assacada à sentença recorrida.
Nas conclusões I. a VI. da alegação dos recorrentes, sustenta-se a nulidade da sentença recorrida, por falta de fundamentação, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 668º, nº 1, alínea b) e 653º, nº 2, ambos do CPCivil, na medida em que a fundamentação do julgamento da matéria de facto dela constante não consigna factos alegados pelas partes com interesse para a decisão da causa, nem é claro, na fundamentação do julgamento da matéria de facto, onde foi a sentença colher os factos ali consignados, já que a maior parte dos factos que foram considerados provados foram colhidos das declarações prestadas em juízo pelas testemunhas indicadas pelas contra-interessadas “C...Portugal, Ldª” e “D...C...Centre Portugal, SA”.
Manifestamente, impõe-se afirmar que não assiste razão aos recorrentes.
Quer na petição inicial junta a fls. 36/49 vº, que na petição inicial corrigida, junta a fls. 90/103 vº, os requerentes da providência não arrolaram prova testemunhal, provavelmente por terem ponderado que toda a prova necessária para a apreciação e decisão da providência requerida se encontrava vertida em suporte documental, que abundantemente juntaram.
Diversamente, porém, na oposição que apresentaram a fls. 106/137 as contra-interessadas arrolaram testemunhas, que foram inquiridas em 30-6-2011 [cfr. acta de fls. 380/383].
A matéria de facto indiciariamente considerada assente pela sentença recorrida com interesse para a decisão da causa baseou-se nos “documentos juntos aos autos, ao processo instrutor e à prova testemunhal produzida” [cfr. ponto III. da sentença recorrida, sob as epígrafes “Fundamentação” e “Motivação de Facto”], tendo a Senhora Juíza “a quo”, em cumprimento do disposto no artigo 659º, nºs 2 e 3 do CPCivil, discriminado os factos que considerou provados e quais os meios de prova que serviram de fundamento para a decisão, fazendo o respectivo exame crítico e especificando os fundamentos que foram decisivos para a sua convicção [cfr. artigo 653º, nº 2 do CPCivil].
Ora, tanto basta para considerar infundada a alegação de que a sentença recorrida é nula, por falta de indicação dos fundamentos de facto que justificaram a decisão, já que só a ausência total de fundamentação [seja de facto seja de direito] é que é cominada com nulidade, mas não já a discordância quanto aos fundamentos de facto que foram decisivos para a convicção do julgador.
Improcedem, deste modo, as conclusões I. a VI. da alegação dos recorrentes.* * * * * * Como se viu, a sentença recorrida afastou a manifesta evidência da procedência da pretensão material dos requerentes a formular no processo principal, não decretando a providência requerida ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, “porquanto as questões a resolver pelo tribunal se revelam complexas e carecidas de mais indagações, o que é evidenciado pelos argumentos aduzidos pelos requerentes, no seu requerimento inicial e, ainda, pela controvérsia suscitada quer pela entidade requerida, quer pelas contra-interessadas”.
E, relativamente aos demais requisitos de que a lei faz depender o decretamento duma providência cautelar, a sentença recorrida considerou o seguinte:
“[…]
O certo é que os requerentes não densificam em termos factuais quais os danos ou prejuízos concretos que possam ter lugar.
Sendo que ainda se considere a existência de fundado receio na aprovação do PUCE, tal como resulta da factualidade indiciariamente assente [cfr. alíneas D) e H)], sempre esta se encontra sujeita ao crivo da Avaliação Ambiental Estratégica, cuja exigência decorre do DL nº 232/2007 como transposição da Directiva nº 2001/42/CE do Parlamento Europeu, sendo que o conteúdo do respectivo Relatório Ambiental deve ser tido em consideração na redacção da proposta final do plano [cfr. artigos 6º e 9º do referido diploma legal].
Pelo que, sem a demonstração de factos concretos, ao Tribunal não é possível aferir da constituição de uma situação de facto consumado e/ou da produção de prejuízos de difícil reparação.
Pois que, o fundado receio a que a lei se refere é o receio "apoiado em factos que permitam afirmar, com objectividade e distanciamento, a seriedade e a actualidade da ameaça e a constituição de uma situação de facto consumado. Não bastam, pois, simples dúvidas, conjecturas ou receios meramente subjectivos ou precipitados, assente numa apreciação ligeira da realidade [...]" [António Abrantes Geraldes, in "Temas da Reforma do Processo Civil, Vol. III, 3ª ed., pág. 103].
Ademais, sempre se dirá que não resultou provado que a preferência pelo eixo Loulé-Centro favoreça mais a coesão económico-social do respectivo concelho ou que potencie a continuidade da reserva agrícola e, bem assim, que a actividade das contra-interessadas seja susceptível de gerar tráfego intenso.
Falecem, assim, porque não demonstrados, os argumentos aduzidos pelos requerentes no tocante ao fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado, não se encontrando, pois, verificado o requisito do "periculum in mora"”.
Os recorrentes discordam do assim decidido, pois entendem que a sentença recorrida fez uma errada interpretação e aplicação do direito ao caso concreto, ao considerar não verificado o requisito do perigo de constituição de facto consumado ou de produção de prejuízo de difícil reparação ["periculum in mora"], constante da 1ª parte da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, na medida em que alegaram [e consideram provado] que a concretização do PUCE vai implicar a reclassificação de solo rural em solo urbano, e essa modificação tem carácter irreversível, dado que altera irreversivelmente a topografia mediante uma acção de aterro ou desaterro que definitivamente modifica a cota dos terrenos e o perfil dos solos, impedindo doravante qualquer uso agrícola dos mesmos, sendo que a irreversibilidade dessa reclassificação cria uma situação de óbvia impossibilidade de restauração natural, o que implica uma situação de facto consumado, impossível de reverter.
Vejamos o que dizer.
Como se viu supra, vem requerida a suspensão de eficácia da deliberação da C. M. Loulé, de 27-10-2010, que decidiu:
“1. Tomar conhecimento e aprovar o Relatório da Participação Preventiva Inicial;
2. Publicitar o resultado da participação preventiva através do website da autarquia [www.cm-loule.pt];
3. Comunicar por escrito aos interessados que o relatório se encontra disponível no website da autarquia [www.cm-loule.pt];
4. Aprovar a Minuta de Contrato para planeamento a celebrar com o Grupo IKEA, o qual integra C...Portugal Móveis e Decoração, Ldª e D...C...Centre Portugal, SA, nos termos do artigo do 6º-A do RJJGT;
5. Dar conhecimento da presente deliberação à Exmª Assembleia Municipal”.
Face a tal deliberação, o único ponto da mesma que poderia eventualmente ter carácter lesivo é o constante do seu ponto 4., ou seja, a decisão de aprovar a minuta de contrato para planeamento a celebrar com o Grupo IKEA, ao abrigo do artigo 6º-A do RJIGT.
Ao abrigo do disposto neste artigo 6º-A, nº 1 do RJIGT, cuja redacção foi introduzida inovatoriamente pelo DL nº 316/2007, de 19/9, passou a admitir-se a possibilidade dos interessados na elaboração, alteração ou revisão de um plano de urbanização ou de um plano de pormenor poderem apresentar à câmara municipal propostas de contratos que tenham por objecto a elaboração de um projecto de plano, sua alteração ou revisão, bem como a respectiva execução.
Foi o que sucedeu no caso presente, em que o Grupo IKEA, na sequência da deliberação da C. M. de Loulé, de 18-8-2010, que determinou a elaboração do Plano de Urbanização de Caliços-Esteval [PUCE], nos termos dos artigos 74º e 87º, ambos do RJIGT, contratualizou com a C. M. de Loulé, no sentido desse plano de urbanização estar concluído e em condições de ser submetido a aprovação no prazo máximo de 18 meses […].
Porém, tal como decorre do nº 2 do artigo 6º-A do RJIGT, tais “contratos não prejudicam o exercício dos poderes públicos municipais relativamente ao procedimento, conteúdo, aprovação e execução do plano, bem como à observância dos regimes legais relativos ao uso do solo e às disposições dos demais instrumentos de gestão territorial com os quais o plano de urbanização ou o plano de pormenor devam ser compatíveis ou conformes”, ou seja, como salienta Fernando Alves Correia, tais “contratos para planeamento, no âmbito específico dos planos de urbanização e dos planos de pormenor, bem como os contrato de execução destes mesmos planos, não prejudicam o exercício dos poderes públicos municipais relativamente ao procedimento, conteúdo, aprovação e execução do plano” [cfr. Manual de Direito do Urbanismo, I volume, 4ª edição, a págs. 471 e 480].
E, ainda de acordo com o disposto no artigo 6º-A, nº 3 do RJIGT, “para além do disposto no número anterior, o contrato não substitui o plano na definição do regime do uso do solo, apenas adquirindo eficácia para tal efeito na medida em que vier a ser incorporado no plano e prevalecendo em qualquer caso o disposto neste último”.
Para os recorrentes, a concretização do PUCE vai implicar a reclassificação de solo rural em solo urbano, e essa modificação tem carácter irreversível, dado que altera irreversivelmente a topografia mediante uma acção de aterro ou desaterro que definitivamente modifica a cota dos terrenos e o perfil dos solos, impedindo doravante qualquer uso agrícola dos mesmos, sendo que a irreversibilidade dessa reclassificação cria uma situação de óbvia impossibilidade de restauração natural, o que implica uma situação de facto consumado, impossível de reverter.
Contudo, como se viu das normas acabadas de citar, não é [ainda] por força da deliberação suspendenda que se irá concretizar o PUCE, já que o respectivo procedimento de formação está sujeito a determinadas etapas, de verificação sucessiva.
Assim, de acordo com o disposto no nº 3 do artigo 75º-C do RJIGT, uma vez concluída a elaboração do plano de urbanização ou de pormenor, a câmara municipal apresenta a proposta de plano, os pareceres eventualmente emitidos e o relatório ambiental, à comissão de coordenação e desenvolvimento regional territorialmente competente que, no prazo de 22 dias, procede à realização de uma conferência de serviços com todas as entidades representativas dos interesses a ponderar.
Por outro lado, como salientou a decisão recorrida, o plano de urbanização também se encontra sujeito ao escrutínio da Avaliação Ambiental Estratégica, cuja exigência decorre do DL nº 232/2007, de 15/6 [que procedeu à transposição para a ordem jurídica nacional da Directiva nº 2001/42/CE do Parlamento Europeu], sendo que o conteúdo do respectivo Relatório Ambiental deve ser tido em consideração na redacção da proposta final do plano [cfr. artigos 6º e 9º do citado diploma legal].
Seguidamente, há ainda lugar período de discussão pública [participação sucessiva, como a qualifica Fernando Alves Correia, no Manual de Direito do Urbanismo, I volume, 4ª edição, a págs. 461], durante o qual todos os interessados podem formular reclamações, observações, sugestões e pedidos de esclarecimento sobre um documento que constitui a antevisão daquilo que virá a ser o plano.
E, finalmente, de acordo com o disposto no artigo 79º do RJIGT, os planos municipais de ordenamento do território terão ainda de ser aprovados pela assembleia municipal, mediante proposta apresentada pela câmara municipal.
A eventual reclassificação de solo rural em solo urbano, a que os recorrentes atribuem carácter irreversível – pela alteração da topografia mediante uma acção de aterro ou desaterro que definitivamente modifica a cota dos terrenos e o perfil dos solos, impedindo o uso agrícola dos mesmos, implicando uma situação de facto consumado, impossível de reverter –, não constitui, como se deixou expresso, um efeito imediato da execução da deliberação suspendenda, não sendo pois idóneo a provocar quaisquer prejuízos de difícil reparação para os interesses que os recorrentes visam assegurar no processo principal nem, tão pouco, originam uma situação de facto consumado.
Deste modo, a sentença recorrida ajuizou bem ao não considerar verificado o requisito do “periculum in mora” exigido pela primeira parte da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, improcedendo deste modo as conclusões VII. a X. da alegação dos recorrentes.* * * * * * Finalmente, não se percebe o alcance das restantes conclusões da alegação dos recorrentes, uma vez que a sentença recorrida não considerou que existiam circunstâncias que obstam ao conhecimento do mérito da questão suscitada, nem tão pouco considerou ser manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada no processo principal.
Com a improcedência de todas as conclusões contidas na alegação dos recorrentes, o recurso por estes interposto não merece provimento, e implica o não conhecimento do recurso subordinado interposto pelas contra-interessadas.
IV. DECISÃO
Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul em negar provimento ao recurso principal interposto, confirmando deste modo a sentença recorrida, e considerar prejudicada a apreciação do recurso subordinado.
Custas a cargo dos recorrentes, que se fixam em ¼ das custas que normalmente seriam devidas [artigo 20º, nº 3 da Lei nº 83/95, de 31/8].Lisboa, 10 de Novembro de 2011
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[Paulo Gouveia]
[António Coelho da Cunha] |
