| Decisão Texto Integral: | L..., devidamente identificado como requerente nos autos de outros processos cautelares, instaurados contra a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P., inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da sentença, proferida em 3.12.2025, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé que, antecipando o juízo da causa da acção administrativa, aí tramitada sob o nº 1356/25.8BELRA, julgou a acção improcedente.
Nas respectivas alegações, a Recorrente formulou as conclusões que seguidamente se reproduzem:
«1. Importa ter em atenção o artigo 9.º do Regulamento UE 2018/1860 e no ordenamento jurídico nacional a nacional a lei 23/2007, de 04 de julho.
2. É justamente com referência à norma contida no art. 77.º que a entidade administrativa indefere a pretensão do Recorrente sustentando o incumprimento do disposto na al. i) do n.º 1 deste artigo.
3. A entidade administrativa, ao verificar que sobre o requerente impende uma medida cautelar conclui linearmente pelo incumprimento do disposto no art. 77.º, n.º 1, al. i) da lei, assim fundamentando o indeferimento do pedido de autorização de residência.
4. Até à alteração operada pelo DL n.º 37-A/2024, de 03.06 – que procedeu à revogação dos procedimentos de autorização de residência assentes em manifestações de interesse – o legislador nacional previa expressamente a possibilidade de, mediante manifestação de interesse, um cidadão estrangeiro que permanecesse em território nacional com contrato de trabalho, inscrição na segurança social e entrada legal em território nacional (ou desempenho de trabalho em território nacional e 12 meses de contribuições à segurança social) obter um título de residência.
5. Um cidadão estrangeiro, que se encontrasse em território nacional, podia dar início a um procedimento tendente à concessão de autorização de residência, nos termos do art. 88.º da Lei n.º 23/2007, de 04.07.
6. A administração ficava constituída no dever de decidir acerca da concessão do título, mediante a ponderação de todos os elementos levados aoprocedimento, no sentido do apuramento das condições de que aquela atribuição legalmente depende.
7. O objecto do procedimento iniciado nos termos do art. 88.º, n.º 2 da Lei n.º 23/2007 é a ponderação acerca da concessão do título,
8. Mediante a avaliação da reunião das respetivas condições.
9. Sendo contrário aos mais elementares ditames da lógica supor que o interessado possa dar início a um procedimento tendente à concessão de um título e a Administração não fique constituída no dever de ponderar acerca da concessão desse mesmo título.
10.Há que ter em consideração o teor da norma contida no artigo 77.º, n.º 6, no qual, depois de se afirmar, na al. i) do n.º 1 do mesmo artigo, que a ausência de indicação no SIS é requisito para a concessão do título de residência.
11.O legislador estipula expressamente que em todas as situações em que (“sempre que”) o requerente seja objecto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, o Estado-membro autor da indicação deve ser consultado – consulta que deve ocorrer nos termos previstos nos artigos 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860.
12.De acordo com uma interpretação finalística, compreende-se facilmente que a formulação, pela negativa ou “omissiva”, do requisito como ausência deindicação no SIS, como condição para atribuição do título ou visto, concede ainda margem para que, em caso de existência de uma indicação, se pondere a concessão – para o que se torna, portanto, necessário consultar o Estado autor da indicação.
13.A enunciação, como condição da concessão do título, da “ausência de indicação no SIS” não tem correspondência, isto é, não é textualmente sobreponível, com a enunciação da “existência de indicação no SIS” como requisito negativo e, portanto, pressuposto cuja observância conduza necessariamente ao indeferimento da pretensão.
14.Se o legislador tivesse querido impedir a concessão de autorização de residência com a mera existência de indicação no SIS – então teria transformado a existência de indicação em pressuposto negativo
15.Ora, não é o que resulta do enunciado legal.
16.O legislador quis apenas que a ausência de indicação funcionasse como requisito positivo, conducente ao deferimento da pretensão – e não o contrário.
17. Isto resulta da leitura conjugada do quadro regulador é que, em caso de indicação no sistema SIS, o requerente pode ou não ver ser-lhe concedido o título, em função da ponderação que cabe ao Estado onde pende o procedimento levar a cabo – para o que se socorrerá, indubitavelmente, dos elementos informativos que obtenha no procedimento de consulta, a que nos referimos, visados nos mencionados artigos 9.º e 27.º.
18.No que respeita à aplicação do art. 123.º da Lei n.º 23/2007, por força da remissão contida no n.º 7 do artigo 77.º da mesma lei,
19.Trata-se de um mecanismo especial, ao abrigo do qual se prevê a concessão de autorização de residência a cidadão estrangeiros que não preencham os requisitos previstos na lei, nomeadamente, por razões humanitárias.
20.A aplicação deste mecanismo, por força da remissão operada pelo n.º 7 do art. 77.º, convoca o conhecimento dos motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação,
21.Bem como a sua ponderação na avaliação da ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública.
22.Por força da disposição contida no art. 62.º, n.º 2 do Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 05.11, a concessão da autorização de residência ao abrigo daquele regime excepcional levará necessariamente em linha de conta, como razão humanitária, a inserção no mercado laboral por um período superior a um ano.
23.Ou seja, quanto aos requerentes de título de residência que não cumpram os requisitos previstos na lei n.º 23/2007, mas que estejam inseridos no mercado de trabalho do Estado-membro da concessão por período superior a um ano, a Administração está vinculada a ponderar a atribuição do título ao abrigo daquele regime excepcional, decorrente do artigo 123.º.
24.Para o que deverá necessariamente levar também em conta as “circunstâncias concretas do caso” e,
25.Portanto, forçosamente, as informações relativas ao motivo da indicação, decisão que originou a indicação, características do requerente, tal como foram avaliadas pelo Estado-autor da indicação, entre as demais indicadas no art. 4.º do Regulamento 1860 e 20.º do Regulamento 1861.
26.A necessidade da consulta ao Estado-membro autor da indicação configura-se como um passo obrigatório no âmbito do procedimento de concessão de autorização de residência.
27.A mera indicação no sistema de informação Schengen é insuscetível de justificar o indeferimento automático da concessão de autorização de residência.
28.Ao existir indicação no sistema de informação Schengen, o n.º 6 do artigo 77.º da lei 23/2007 prevê um subprocedimento de comunicação entre Estados Membros.
29.Que é uma formalidade essencial para o acerto da decisão administrativa.
30.Não basta singela indicação no sis, nem a identificação das respetivas datas, há que saber o que originou essa indicação, a data dos factos que a determinaram e se os factos que a sustentam têm gravidade suficiente para que a autorização de residência seja indeferida por colocar em causa a ordem ou segurança pública.
31.Dos documentos juntos pela AIMA não se vislumbra qualquer consulta nesse sentido.
32.O legislador não pratica atos inúteis e também utiliza a terminologia adequada a cada normativo que produz.
33.Consultado o dicionário Priberam a propósito do verbo dever atribui-lhe a seguinte expressão “estar obrigado a”.
34.Qualquer cidadão medio só pode interpretar o termo verbal dever como uma obrigação vinculada pela entidade administrativa.
35.A AIMA terá sempre a margem de valoração ou discricionariedade em determinar o que pode ou não colocar em causa a ordem ou segurança pública.
36.Mas, essa mesma discricionariedade valorativa é um juízo conclusivo dependente de premissas a obter dos concretos factos recolhidos do subprocedimento de consulta entre Estados Membros.
37.Os artigos 152.º e 153.º do CPA correspondem à concretização, no plano legal, de diretiva constitucional, decorrente do actual art. 268.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, onde é consagrado o dever à fundamentação.
38.Analisados os normativos, extrai-se que fundamentar é enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram o órgão administrativo à prática de determinado acto,
39.Deverá conter expressamente os fundamentos de facto e de direito em que assenta,
40.Sem que, todavia, tanto se traduza num dever de prolixidade: relevante é que, ainda que de forma sucinta, se viabilize o acesso às premissas subjacentes à prática do acto e que se refiram todos os motivos determinantes do conteúdo resolutório.
41.A fundamentação consiste em indicar de forma expressa a decisão administrativa, acompanhada das premissas fácticas e jurídicas em que a mesma assenta.
42.É imposto à entidade administrativa que indique, de forma clara e congruente, os motivos conducentes à tomada de decisão.
43.O conhecimento das premissas da decisão administrativa habilita o interessado com a aquisição dos dados de facto e de direito que lhe permitam rebater o percurso lógico e valorativo seguido pela Administração.
44.O conhecimento do processo de formação da vontade administrativa foi, no essencial, omitido ao interessado.
45.Não constando do teor das notificações que lhe foram endereçadas as premissas concretas, quer factuais, quer normativas, em que assenta a decisão administrativa.
46.O Recorrente ficou sem saber se sobre si pendia, em concreto, uma indicação de regresso, esta acompanhada ou não de uma proibição de entrada, ou uma indicação para efeitos de recusa de entrada e permanência.
47.As quais, desde logo, sobre a sua situação jurídico-subjectiva se repercutiriam de forma substancialmente diferente, e sob regimes jurídicos diversos.
48.Da fundamentação do acto não resulta se o Recorrente eventualmente preencheria, especificamente, as condições de que dependeria a aplicação do regime excepcional previsto no art. 123.º da Lei n.º 23/2007.
49.O Recorrente nunca foi concretamente informado – nem em sede de audiência prévia – da concreta indicação no Sistema de Informação Schengen que sobre si impendia, da respectiva natureza, data ou duração, da autoridade autora ou da decisão que lhe deu origem.
50.O acto impugnado não contém as indicações necessárias que suportem o conhecimento do percurso lógico e valorativo adoptado pela Administração.
51.Foi observada a mera audição formal do interessado
52.Mas não uma audição substancial ou útil que, em face dos elementos coligidos, pudesse clarificar os elementos de facto com que a Administração se confrontava e, assim, efetivamente, influenciar o sentido da decisão administrativa.
53.A omissão de ponderação da pronúncia, revelada pelo teor do ato final, que refere singela e genericamente não ter o interessado apresentado “qualquer novo documento de possível alteração de decisão”, afronta o conteúdo do dever de audição do CPA.
54.Mostra-se violado o direito de audição do Recorrente.
55.Foram omitidas em sede procedimental etapas necessárias quanto à consulta ao Estado-membro onde pende a indicação e à respetiva ponderação, nos termos e para os efeitos previstos no art. 77.º, números 6 e 7 e art. 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 e/ou 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861.
56.Foi violado o direito de audiência prévia do interessado, bem como o dever de fundamentação do acto administrativo.».
Notificada para o efeito, a Entidade recorrida não contra-alegou.
O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto nos artigos 146º e 147°, do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.
Divulgado previamente o projecto de acórdão aos Exmos. Juízes-Adjuntos, vem o mesmo à sessão para julgamento.
A questão suscitada pelo Recorrente, delimitada pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, nos termos do disposto no nº 4 do artigo 635º e nos nºs 1 a 3 do artigo 639º, do CPC ex vi nº 3 do artigo 140º do CPTA, consiste, no essencial, em saber se a sentença recorrida padece de erros de julgamento de direito determinantes da improcedência da acção.
A matéria de facto relevante é a constante da sentença recorrida, a qual, por não ter sido impugnada, aqui se dá por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no nº 6 do artigo 663º do CPC, ex vi o nº 3 do artigo 140º do CPTA.
A sentença recorrida, antecipando o juízo sobre a causa principal, julgou a acção improcedente por considerar que, existindo uma indicação no SIS, e não resultando dos autos que o Estado Português ponderou conceder a autorização de residência ao abrigo do regime excepcional previsto no artigo 123º da Lei nº 23/2007, não impendia sobre Entidade demandada qualquer obrigação de consultar previamente o Estado-Membro autor da indicação no SIS para efeitos de obtenção de informação suplementares, e que o acto de indeferimento não padece de qualquer dos vícios que o A. lhe imputa.
Discorda o Recorrente, alegando, em suma, que: uma indicação no SIS não conduz necessariamente ao indeferimento do pedido, conforme resulta do nº 6 do artigo 77º que prevê, em todas as situações em que (“sempre que”) o requerente seja objecto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, que o Estado-membro autor da indicação deve ser consultado para que o Estado português obtenha elementos informativos para poder ponderar a concessão nos termos do artigo 123º, por força da remissão contida no nº 7 do mesmo artigo; o artigo 62º, nº 2, do Decreto Regulamentar nº 84/2007, de 5 de Novembro, dispõe que a concessão da autorização de residência ao abrigo daquele regime excepcional considera, necessariamente, como razão humanitária a inserção no mercado laboral por um período superior a um ano; situação em que a Administração fica vinculada a ponderar a atribuição do título ao abrigo do regime excepcional do artigo 123º, tendo em conta as “circunstâncias concretas do caso” e as informações relativas ao motivo da indicação; a necessidade dessa consulta é um passo obrigatório no âmbito do procedimento de concessão de autorização de residência; no seu procedimento não vislumbra qualquer consulta efectuada nesse sentido; não constam do teor das notificações que lhe foram enviadas as premissas concretas factuais e normativas em que assenta a decisão administrativa; desconhece se sobre si pendia, em concreto, uma indicação de regresso acompanhada de uma proibição de entrada, ou uma indicação para efeitos de recusa de entrada e permanência, da respectiva natureza, data ou duração, da autoridade autora ou da decisão que lhe deu origem; não resulta da fundamentação do acto se preenche as condições de que depende a aplicação do regime excepcional previsto no artigo 123º; foi violado o seu direito de audição prévia e o dever de fundamentação do acto administrativo.
Apreciando.
Na petição inicial foi peticionado: “Termos em que deve a presente ação ser julgada provada e procedente e, em consequência, ser declarado nulo/anulável o ato de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência peticionado pelo A, proferido no dia 25-03-2025, tendo sido notificada ao A. a 25 de junho de 2025, e, em consequência, ser a Agência para a Integração, Migrações e Asilo condenada à prática do ato devido, na circunstância, se traduz, no caso concreto, na consulta do Estado membro autor da indicação, dando, assim, cumprimento ao disposto no artigo 77.º, n.º 6 da lei 23/2007 e, consequentemente, o estipulado no artigo 27.º do Regulamento EU 2018/1861, não tendo o Estado-membro nada a opor ou não se pronunciando no prazo legal estipulado para o efeito, deve a Requerida ser condenada a CONCEDER AUTORIZAÇÂO DE RESIDENCIA AO A., com todas as legais consequências”.
O tribunal recorrido indicou como questões a decidir as de saber se o acto impugnado padece das invalidades que o A. lhe assaca e se estão reunidos os requisitos para condenar a Entidade demandada a proceder à consulta prévia do Estado-Membro autor da indicação e, bem assim, a proferir nova decisão a fim de deferir o pedido de concessão de autorização de residência.
Estando em causa pretensão de condenação à prática do acto devido, nos termos especificados no pedido, ou seja, para determinar se, no caso concreto do A., a Entidade demandada devia ter efectuado a consulta do Estado-membro autor da indicação e se, na falta de oposição ou pronúncia deste, tem aquele direito à autorização de residência peticionada, o objecto do processo é essa pretensão material e não o acto de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resultará directamente da pronúncia condenatória [v. o disposto no artigo 66º, nº 2 do CPTA].
O artigo 77º da Lei nº 23/2007, com a epígrafe “Condições gerais de concessão de autorização de residência temporária”, especifica, no nº 1, os requisitos de verificação cumulativa a observar para poder ser concedida autorização de residência, sem prejuízo das condições especiais aplicáveis.
No caso em apreciação, estas condições especiais resultavam do nº 2 do artigo 88º, em vigor na data em que foi apresentada pelo A./recorrente manifestação de interesse [doravante apenas MI] em obter autorização de residência para o exercício de actividade profissional subordinada, que dispensava a verificação do requisito da alínea a) do nº 1 do artigo 77º - a posse de visto de residência válido -, se o requerente demonstrasse possuir contrato ou promessa de contrato ou ter uma relação laboral comprovada, ter entrado legalmente em território nacional e estar inscrito na segurança social.
Assim, nada vindo referido na fundamentação do acto impugnado sobre a inobservância pelo Recorrente destas condições especiais, é de assumir que as mesmas se verificavam, dependendo a concessão da autorização de residência da observância dos requisitos previstos nas alíneas b) a j) do nº 1 do artigo 77º.
Impendendo sobre o Requerente medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3º do Regulamento (EU)2018/1860, ou seja, para efeitos de regresso, concluiu a Entidade demandada não estar preenchido o requisito previsto na alínea i) do nº 1 do artigo 77º, indeferindo o pedido formulado.
Sucede que o mesmo artigo 77º, nos nºs 6 e 7, também dispõe o seguinte:
“6 - Sempre que o requerente seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado-membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018.
7 - Para efeitos do disposto no número anterior, com exceção dos casos em que a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, é aplicável o regime excecional previsto no artigo 123.º, sendo a decisão final instruída com proposta fundamentada que explicite o interesse do Estado Português na concessão ou na manutenção do direito de residência.”
Donde, o não preenchimento do requisito exigido na alínea i) do nº 1 deste artigo, pode não conduzir, necessariamente, ao indeferimento do pedido de autorização de residência.
O referido Regulamento (UE) 2018/1861 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Novembro de 2018, é, nos que aos autos interessa, relativo ao estabelecimento, ao funcionamento e à utilização do Sistema de Informação de Schengen (SIS) no domínio dos controlos de fronteira, regulando o artigo 27º o procedimento de consulta prévia antes da concessão ou prorrogação de um título de residência ou de um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado numa indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência introduzida por outro Estado-Membro, consulta recíproca entre os Estados-membros da concessão e da indicação, através do intercâmbio de informações complementares, de acordo com as regras aí indicadas.
Por sua vez o Regulamento (UE) 2018/1860 do Parlamento Europeu e do Conselho, da mesma data, é relativo à utilização do SIS para efeitos de regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular, respeitando o artigo 9º ao mesmo procedimento de consulta, referido no artigo 27º do anterior Regulamento, sendo a indicação, introduzida por outro Estado-membro, para efeitos de regresso.
Ambos os artigos (o 27º e o 9º, referidos) começam por “Sempre que um Estado-Membro pondere conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro (…)”. Terminando o artigo 9º com um nº 2 que dispõe: “Sempre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado-Membro, que não seja acompanhada de uma proibição de entrada, o Estado-Membro de concessão informa sem demora o Estado-Membro autor da indicação de que tenciona conceder ou de que concedeu um título de residência ou um visto de longa duração. O Estado-Membro autor da indicação suprime sem demora a indicação para efeitos de regresso.” [negritos nossos].
Exigindo estas normas comunitárias que a consulta seja efectuada na sequência de ponderação por parte do Estado-membro da concessão em conceder ou prorrogar o título de residência ou um visto de longa duração a nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso, não acompanhada de proibição de entrada, e/ou por uma indicação de recusa de entrada e de permanência, o dever de consulta prévia do Estado da indicação por parte da Entidade requerida, previsto no artigo 77º, nº 6 da Lei nº 23/2007, também depende dessa ponderação.
Dito de outro modo, uma indicação de regresso e/ou de recusa de entrada e de permanência no SIS, não determina, necessariamente, a realização da consulta do Estado que procedeu a essa indicação [como defende o Recorrente]. Tal consulta só ocorrerá se o Estado da concessão, no caso o português através da Entidade requerida, ponderar conceder a autorização de residência apesar da indicação efectuada no SIS, por forma a evitar decisões contraditórias com o Estado que fez a indicação [tal como entende o juiz a quo]. Se o Estado concedente não pondera ou não considera conceder autorização então não há que consultar o Estado da indicação, porque não pretenderá alterar ou retirar a indicação efectuada no SIS, inexistindo, por isso, conflito ou litígio que esse procedimento de consulta visa obviar ou sanar.
Mas para poder ponderar conceder autorização ou não, a Entidade demandada tem, primeiro, que estar informada sobre os motivos ou razões da indicação.
O artigo 4º do Regulamento nº 2018/1860 (que tem correspondência com os artigos 20º e seguintes do Regulamento (UE) nº 2018/1861) enuncia os dados que devem constar da indicação no SIS, entre eles alguns dados mínimos, designadamente, quanto à identificação da pessoa, o motivo da indicação, a referência à decisão que a originou, as medidas a tomar em caso de resposta positiva.
De acordo com o disposto no artigo 7º, nº 2 do Regulamento (UE) nº 2018/1860 em caso de resposta positiva para uma indicação para efeitos de regresso, o Estado-Membro de execução contacta imediatamente o Estado-Membro autor da indicação através do intercâmbio de informações suplementares, a fim de determinar as medidas a tomar.
Essas informações suplementares, de acordo com a definição que consta no artigo 2º, nº 5 do mesmo Regulamento são as referidas no artigo 3º ponto 2 do Regulamento (UE) nº 2018/1861, ou seja, “as informações não incluídas nas indicações armazenadas no SIS, mas ligadas a elas, cujo intercâmbio deve ser efetuado através dos Gabinetes SIRENE”, para as finalidades aí indicadas.
Por outro lado, a Decisão de Execução (UE) nº 2017/1528 da Comissão de 31 de Agosto de 2017, no ponto 4.5., e a Decisão de Execução da Comissão de 18.11.2021 C (2021) 7900 final, no Capítulo 6, artigos 29º e 30º, e Capítulo 7, artigo 34º, prevêem um “regime do intercâmbio de informações em caso de resposta positiva [hit]”, que se apresenta como um mecanismo diferente da consulta prévia entre Estados-membros por referência ao previsto nos artigos 25º da Convenção de Schengen, 9º do Regulamento (UE) nº 2018/1860 e 27º do Regulamento (UE) nº 2018/1861, com outros formulários, evidenciando serem distintas as finalidades do regime das informações suplementares e as da consulta prévia.
Em suma, para a Entidade demandada poder equacionar conceder autorização de residência ao A., apesar da indicação de regresso em seu nome no SIS, precisa de conhecer o porquê da mesma, os factos que lhe são subjacentes, a respectiva gravidade ou relevância para a decisão que tem de tomar, se decorre apenas de permanência excessiva no Estado da indicação ou se vem ou não acompanha de proibição de entrada, ou se a indicação se mantém no SIS apenas por não ter sido suprimida ou revista no prazo previsto [v. os artigo 14º do Regulamento (UE) nºs 2018/1860].
Sabendo dos motivos da indicação no SIS poderá relacioná-la com a situação individual e concreta do A. e ponderar do seu enquadramento nos casos em que a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada ou nas situações que justificam a aplicação do regime excepcional previsto no artigo 123º, sendo a decisão final instruída com proposta fundamentada que explicite o interesse do Estado Português na concessão ou na manutenção do direito de residência (cfr. o nº 7 do artigo 77º da Lei nº 23/2007) – e não apenas quando pondere/tencione, ainda assim, conceder o título de residência à luz do regime excepcional previsto no artigo 123º, como expendeu o juiz a quo na sentença recorrida.
O artigo 123º, nº 1 da Lei nº 23/2007 permite que, a título excepcional, possa ser concedida autorização de residência temporária a cidadãos estrangeiros que não preencham os requisitos exigidos na lei, por razões (i) de interesse nacional; (ii) humanitárias; e/ou (iii) de interesse público decorrentes do exercício de uma actividade relevante no domínio científico, cultural, desportivo, económico ou social, mediante proposta da AIMA ou por iniciativa do membro do Governo responsável pela área das migrações.
A saber, o referido procedimento é sempre de iniciativa oficiosa, mesmo que esteja em causa a situação prevista no referido artigo 62º, nº 2 do Decreto Regulamentar nº 84/2007, - “Para efeitos da alínea b) do n.º 1 do artigo 123.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua redação atual, a AIMA, I. P., deve considerar, ponderadas as circunstâncias concretas do caso, como razões humanitárias a inserção no mercado laboral por um período superior a um ano” -, significando que a Administração não está obrigada a iniciar tais procedimentos, mesmo que os interessados os requeiram e independentemente dos termos em que o façam.
A situação particular do aqui A., a ter em conta para efeitos de referida ponderação, será a que resulta da MI apresentada em 2022, dos dados biométricos e documentação juntos posteriormente àquela, e também do que tiver acrescentado na pronúncia que apresentou em sede de audiência prévia sobre o projecto de decisão de indeferimento.
Mas independentemente desta participação/intervenção do Recorrente no procedimento, sobre a Entidade demandada impende o dever de instrução do procedimento [v. artigo 82º, nº 1 da Lei nº 23/2007] que, no caso em apreciação, não se vê que tenha sido exercido de forma cabal, mormente no que concerne à obtenção das informações prévias e complementares necessárias a ponderar conceder ou não a autorização de residência pretendida e, em caso a afirmativo, a dar início ao procedimento de consulta previsto no nº 6 do referido artigo 77º.
Em suma, para que o tribunal possa decidir da obrigatoriedade ou não da consulta prévia ao Estado que efectuou a indicação no SIS em nome do A., precisa de saber se a Entidade demandada ponderou conceder-lhe autorização de residência nos termos do disposto no nº 7 do artigo 77º da Lei nº 23/2007. Não resultando do procedimento administrativo (e dos presentes autos) que o tenha feito, importa que retome o mesmo para o efeito.
Se obtidas as informações complementares sobre a indicação no SIS, em nome do A., a Entidade demandada ponderar conceder a autorização de residência pretendida, deve iniciar o procedimento de consulta prévia, nos termos do artigo 77º, nº 6 e do artigo 9º do Regulamento nº 2018/1860 ou no artigo 27º do Regulamento (UE) nº 2018/1861 para, no final, poder proferir decisão fundamentada a conceder ou a não conceder a autorização de residência, por ser ao Estado Membro da concessão ao qual cabe tal decisão (v. último parágrafo do nº 1 do referido artigo 9º).
Se da indagação que vier a efectuar resultar que não pondera conceder a autorização de residência, ou seja, que a vai indeferir, deve voltar a notificar o A. para exercer o direito de audiência prévia, e proferir de seguida decisão final fundamentada, designadamente, por não existirem razões para aplicar o regime excepcional previsto no artigo 123º da Lei nº 23/2007.
Por haver actividade instrutória a realizar, não é possível aplicar aqui o disposto no artigo 163º, nº 5 do CPA, com vista ao aproveitamento do acto anulável.
Procede, assim, o erro de julgamento de direito assacado à sentença recorrida ao decidir pela improcedência da acção, pelo que deve a mesma ser revogada.
Implicando o provimento do presente recurso que o acto de indeferimento do pedido de autorização de residência ao A. não se possa manter, havendo que retomar o procedimento em momento anterior à proposta de decisão que irá ser elaborada e à audiência dos interessados que se lhe seguirá, entendemos ficar prejudicada a apreciação dos demais vícios imputados ao acto e ao procedimento, julgados improcedentes pelo juiz a quo – de falta de fundamentação, de violação do direito ao contraditório/audiência prévia e dos princípios da justiça e da razoabilidade, da boa-fé, da colaboração com os particulares, e da cooperação leal com a União Europeia e, bem assim, do princípio da igualdade e da proporcionalidade.
Por tudo quanto vem exposto acordam os Juízes da Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, e, em consequência, revogar a sentença recorrida e, em substituição, condenar a Entidade demandada a retomar o procedimento administrativo do A. nos termos indicados.
Custas pela Entidade demandada na acção e no recurso, na vertente de custas de parte por não ter apresentado contra-alegações.
Registe e notifique.
Lisboa, 9 de Abril de 2026.
(Lina Costa – relatora por vencimento)
(Joana Costa e Nora, com a declaração de voto de vencida infra)
(Marta Cavaleira)
Declaração de voto
Vencida.
Não acompanho a fundamentação do Acórdão pelas seguintes razões.
Em primeiro lugar, o Acórdão conclui pela invalidação do acto de indeferimento de autorização de residência por défice instrutório, quando o que o autor invocou, diferentemente, foi a violação do dever de consulta prévia ao Estado emitente da indicação, nos termos do n.º 6 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, não tendo o défice instrutório sido invocado, nem sequer suscitado oficiosamente.
Em segundo lugar, discordo que, quando está em causa o requisito da ausência de indicação no SIS, o artigo 82.º da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, imponha, sem qualquer alegação factual por parte do requerente, que a entidade administrativa, à luz da situação individual e concreta do autor, avalie o seu enquadramento nos casos de permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada ou nas razões excepcionais previstas no artigo 123.º. Com efeito, as competências da AIMA, I. P., no âmbito da instrução do procedimento de concessão de autorização de residência, nos termos do artigo 82.º, não abrangem a realização de diligências instrutórias para apurar uma situação que não foi alegada pelo requerente nem o dispensam do ónus de alegar factos constitutivos do direito que pretende ver reconhecido. Assim, se o requerente for objecto de indicação no SIS, cabe-lhe alegar os factos caracterizadores da sua situação concreta e concretizadores de interesses relevantes adequados a justificar a ponderação do Estado a conceder-lhe autorização de residência, ónus que se impõe com importância acrescida quando o motivo da indicação é a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, por nesse caso, nos termos do n.º 7 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, não ser aplicável o regime do artigo 123.º, de iniciativa oficiosa e assente em razões de interesse nacional, humanitárias ou de interesse público, impondo-se que o requerente alegue uma situação de facto relevante. O incumprimento do ónus de alegação por parte do requerente inviabiliza essa ponderação, por nada haver a ponderar, implicando a ponderação a existência de factos para analisar e apreciar, caso em que o Estado indefere o pedido, considerando a existência da indicação, e dado que, nos termos da alínea i) do n.º 1 do artigo 77.º, um dos “requisitos cumulativos” que “deve o requerente satisfazer” “para a concessão da autorização de residência” é a “Ausência de indicação no SIS”. Sem embargo de tal ónus, sempre se dirá que, embora o Acórdão afirme que “(…) no caso em apreciação, não se vê que [o dever de instrução do procedimento] tenha sido exercido de forma cabal, mormente no que concerne à obtenção das informações prévias e complementares necessárias a ponderar conceder ou não a autorização de residência pretendida (…)”, a omissão da obtenção de tais informações não se pode retirar da factualidade indiciariamente provada nos autos, nem sequer foi alegada.
Em terceiro lugar, ao contrário do que se afirma no Acórdão, considero que, no caso em apreço, ao indeferir o pedido de autorização de residência com fundamento na alínea i) do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, constatando que “a) Impende sobre o requerente uma medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860.”, respeitando este artigo a indicações para efeitos de regresso, a entidade administrativa, (i) não só não ponderou a concessão de autorização de residência - nem poderia tê-la ponderado, pois que a ponderação implica a alegação de factos (inexistentes, no caso) aptos a determinar a concessão de autorização de residência nos termos do n.º 7 do artigo 77.º -, (ii) como não efectuou o o seu enquadramento nos casos de permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada ou nas razões excepcionais previstas no artigo 123.º, nem o poderia ter feito porque é desconhecida a sua situação individual e concreta. Deste modo, o disposto nos artigos 77.º, n.º 7, e 123.º da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, tendo sido indeferido o pedido de autorização de residência com base na existência de indicação no SIS, não tem aplicação no caso concreto por o autor não alegar factos concretizadores dos pressupostos de aplicação de tal regime.
Em quarto lugar, sendo o pedido da presente acção o de declaração de nulidade ou anulação do acto de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência e, em consequência, a condenação da Agência para a Integração, Migrações e Asilo a proceder à consulta do Estado membro autor da indicação, em cumprimento do disposto no artigo 77.º, n.º 6, da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, e no artigo 27.º do Regulamento UE 2018/1861, e, na falta de oposição ou pronúncia no prazo legal por parte daquele Estado, a condenação da mesma a conceder autorização de residência ao autor, o que se lhe impunha com vista a alcançar a sua pretensão era que alegasse e demonstrasse os pressupostos de aplicação daquela norma que consagra o dever de consulta prévia (a saber: ponderação de concessão por parte do Estado e indicação acompanhada de proibição de entrada), o que não fez. E só se o Estado ponderar conceder ou prorrogar autorização de residência, é que pode ficar constituído no dever de consulta prévia ao Estado emitente de uma indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, dever este que visa acautelar os interesses dos Estados partes no Acordo de Schengen, e não os interesses particulares dos cidadãos que, como o recorrente, pretendem obter autorização de residência. Além do mais, a preterição de tal consulta nos casos em que a mesma se imponha não é desfavorável para a posição do requerente de autorização de residência que, desse modo, a vê deferida sem a eventual oposição do Estado emitente da indicação.
Em quinto lugar, o Acórdão parte do pressuposto – errado porque não demonstrado nos autos - de que o Estado português, apenas porque indefere o pedido de autorização de residência sem que conste dos autos o motivo da indicação no SIS, desconhece os “dados mínimos, designadamente, quanto à identificação da pessoa, o motivo da indicação, a referência à decisão que a originou, as medidas a tomar em caso de resposta positiva”. Ora, a circunstância de tal motivo não constar dos autos não significa que o Estado português não o conheça, desde logo porque esse desconhecimento que o Acórdão assume como certo nem sequer foi alegado pelo autor.
Enfim, sendo o requerente objecto de uma indicação no SIS, não se impõe ao Estado que pondere conceder ou prorrogar autorização de residência nem que realize actividade instrutória para avaliação da situação individual e concreta do mesmo, se não houver evidência de violação de direitos fundamentais nem o requerente tiver alegado, em sede de audiência prévia, factualidade apta a sustentar essa ponderação, caso em que o Estado deve indeferir o pedido, dado que, nos termos da alínea i) do n.º 1 do artigo 77.º, um dos “requisitos cumulativos” que “deve o requerente satisfazer” “para a concessão da autorização de residência” é a “Ausência de indicação no SIS”. E foi o que sucedeu no caso em apreço.
Pelas razões expostas, concluiria pela improcedência da acção.
Joana Costa e Nora
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