| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
O B…. C….. , SA (devidamente identificado nos autos), Requerente no Processo Cautelar instaurado no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (Procº 1550/13.4BESNT-A) em que são requeridos a Presidência do Conselho de Ministros e o Município de Cascais, vem interpor o presente recurso jurisdicional da sentença de 21/06/2014 daquele Tribunal, que julgou improcedente o pedido de decretação de providência cautelar de suspensão de eficácia do Despacho do Secretário de Estado da Administração Local, de 17 de Junho de 2013, publicado no Diário da República, 2ª Série, nº 154, de 12 de Agosto de 2013 (através da Declaração (extracto) nº 175/2013, da Direcção-Geral das Autarquias Locais, pelo qual foi Declarada a Utilidade Pública para efeitos de expropriação das parcelas identificadas, com vista à execução do projeto «Nova School of Business and Economics» (NSBE) da Universidade Nova de Lisboa, em que é entidade expropriante a Câmara Municipal de Cascais.
Nas suas alegações o aqui Recorrente formula as seguintes conclusões nos seguintes termos:
    
Contra-alegaram o Município de Cascais (a fls. 1328 ss.), a Presidência do Conselho de Ministros (a fls. 1314 ss.) e a contrainteressada Universidade Nova de Lisboa (a fls. 1195 ss.), pugnando pela improcedência do recurso.
O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º e 147.º do CPTA não emitiu Parecer
(cfr. fls. 1380 ss.).
Sem vistos, em face do disposto no artigo 36º nº 1 alínea e) e nº 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.
II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO (das questões a decidir)
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (aprovado pela Lei n.º 41/013, de 26 de Junho) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
No caso em face dos termos em que foram enunciadas as conclusões de recurso, são colocadas a este Tribunal, pela seguinte ordem, as seguintes questões:
- saber se a sentença recorrida deve ser anulada, como propugna o aqui Recorrente (requerente da providência cautelar), por erro decisório, por violação do disposto nos artigo 118º nº 3 do CPTA e dos princípios da tutela jurisdicional efetiva, da promoção do acesso à justiça, da verdade material e da prova, a que aludem os artigos 2º nº 1 e 7º do CPTA e artigos 20º e 268º nº 4 da CRP, invocados pelo recorrente, ao considerar que o processo reunia todos os elementos necessários para a decisão, sem que tenha sido ordenada produção de prova quanto ao alegado nos artigos 12º e 15º a 18º do Requerimento Inicial (vide conclusão 1ª das alegações de recurso);
- saber se a sentença recorrida é nula, por omissão de pronuncia, por não ter sido apreciada a questão suscitada no artigo 50º do Requerimento Inicial sobre a invalidade da Declaração de Utilidade Pública (D.U.P.) (vide conclusão 2ª das alegações de recurso);
- saber se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao considerar na sentença recorrida que não foram alegados factos que permitissem alicerçar uma convicção de que a execução do ato suspendendo causará prejuízos de difícil reparação ou uma situação de facto consumado, sem que tenha previamente procedido ao convite ao aperfeiçoamento do Requerimento Inicial, em face do alegado nos artigos 16º, 19º, 20º e 21º do requerimento inicial, em observância do princípio pro actione (vide conclusão 3ª das alegações de recurso);
- saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, por o ato suspendendo ter violado clara e frontalmente os artigo 267º nº 5 e 268º da CRP, os artigo 8º, 66º, 100º e 105º do CPA e o artigo 17º do CE 99, os princípios constitucionais da necessidade, adequação, proporcionalidade e justiça no sacrifício dos interesses da recorrente, a que aludem os artigos 13º, 62º e 266º da CRP, 2º do CE 99 e 4º e 5º do CPA e invocados pelo recorrente, e por o ato suspendendo enfermar ainda de falta de fundamentação de facto e de direito, com violação do disposto nos artigos 268º nº 3 da CRP e 124º e 125º do CPA (vide conclusões 4ª, 5ª e 6ª das alegações de recurso).
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III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
Na sentença recorrida foi dada como provada pela Mmª Juiz do Tribunal a quo a seguinte factualidade, nos seguintes termos:
a. O Requerente é uma sociedade anónima que tem por objecto o exercício da actividade bancária – cf. doc. 2 junto ao requerimento inicial;
b. Encontra-se registada na 2ª Conservatória do Registo Predial de Cascais, a favor da Fazenda Nacional, uma penhora sobre o prédio descrito na matriz …./….., propriedade de Q…. J…. – g……., S.A., AP …., de 12.11.2010, sendo a quantia exequenda de €757.528,15 – cf. doc. 3 junto ao requerimento inicial;
c. Para garantia do pagamento das responsabilidades emergentes de um contrato de mútuo, a sociedade Q…. J….. – G…., S.A., constituiu a favor do Requente, B…. C…., uma hipoteca sobre o imóvel registado na 2ª Conservatória do Registo Predial de Cascais, sobre o prédio descrito sob o nº …. e inscrito na respectiva matriz sob o artigo .., uma hipoteca voluntária AP …., de 29.12.2010 e convertida em definitiva AP …, de 29.06.2011, cujo montante máximo assegurado é de € 517.552,00 – cf. doc. 3 junto ao requerimento inicial;
d. Em 14 de Fevereiro de 2012, foi celebrado entre o Município de Cascais e a Faculdade de Economia da Universidade Nova de Lisboa (Nova School of Business and Economics) o Protocolo de Colaboração de cedência de direito de superfície de um terreno destinado à edificação de um Campus Universitário da Nova SBE, cujos termos constam de fls. 5 a 10 do PA (DGAL, cujos termos se dão por integralmente reproduzidos;
e. Por Deliberação da Câmara Municipal de Cascais, de 30.07.2012, foi aprovada por unanimidade a proposta nº 1341-2012 do Vereador, considerando, designadamente:
(…)
g) O projecto da Nova School of Business and Economics da Faculdade de Economia da Universidade Nova de Lisboa é um caso excepcional de relevante interesse público municipal e geral, que alia à excelência do ensino um Campus Universitário de alta qualidade, com excelente localização, facilidade de acessos, num lugar único junto ao mar, sendo que uma Faculdade é, para além de uma Escola, um centro de cultura e ciência;
(…)
j) Nos termos da alínea h) do nº 2 do artigo 64º e da al. b) do nº 4 do artigo 64º da lei nº 169/99, de 18 de Setembro, alterada e republicada, pela Lei nº 5 -A/2002, de 11 de Janeiro, compete à Câmara Municipal, respectivamente colaborar no apoio a programas e projectos com interesse municipal em parceria com outras entidades da Administração Central e apoias ou compartilhar no apoio a actividades de interesse municipal, de natureza social, cultural, desportiva, recreativa ou outras com relevante interesse municipal;
k) No início do corrente ano foi outorgado um Protocolo de Colaboração entre a Câmara Municipal de Cascais e a Faculdade de Economia da Universidade Nova de Lisboa para definir as regras de colaboração entre as duas entidades, o qual faz parte integrante da presente deliberação;
l) No âmbito do referido Protocolo e dadas as necessidades inadiáveis da Universidade Nova de Lisboa, na conclusão do projecto que decidiu executar no Município de Cascais, este assumiu o compromisso de disponibilizar um terreno para efeitos da edificação do Campus Universitário no Concelho até 14 de Fevereiro de 2013, pelo que se procedeu à pesquisa de um terreno com a área e as valências que um projecto desta natureza reclama , tendo sido identificados dois imóveis que pela sua peculiar localização, características e acessibilidades respondem a tais requisitos;
m) o terreno escolhido para a concretização deste importante projecto, que inclui um núcleo residencial, um auditório preparado para receber vários tipos de eventos, um pavilhão multiusos destinado à prática de actividades desportivas e um núcleo de apoio à prática de surf, situa-se na freguesia de C…., concelho de Cascais, não existindo, no Concelho outro local que reúna e congregue nos termos mencionados as condições de excelência requeridas para a materialização do projecto NOVA SBE;
(…)
p) A Resolução do Conselho de Ministros nº 61/2012, publicada no Diário da República, 1ª Série, nº 132, de 10.07.2012, tendo por fim exclusivo a execução do projecto da Nova School of Business and Economics, nos termos do Protocolo celebrado entre o Município de Cascais e a Faculdade de Economia da Universidade Nova de Lisboa:
i) suspendeu, pelo prazo de dois anos, no terreno em causa, o disposto nos artigos
25º, 48º, 50º e 53º do Regulamento do Plano Director Municipal de Cascais e nos termos dos artigos 81º e 82º do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira de Cascais (Cidadela) – Forte de S. Julião da Barra;
ii) aprovou a alteração à delimitação da Reserva Agrícola Nacional do Município de
Cascais;
iii) sujeitou esta área a medidas preventivas, ficando proibidas todas as operações urbanísticas e demais acções que não tenham por objecto ou não se destinem á execução do projecto da Nova School of Business and Economics e determinou que estas operações e acções ficam sujeitas a parecer vinculativo da Agência Portuguesa do Ambiente, IP.
s) os bens imóveis podem ser expropriados por causa de utilidade pública compreendida nas atribuições, fins ou objecto da entidade expropriante, no caso de não ser possível proceder à sua aquisição por via de direito privado, mediante o pagamento contemporâneo de uma justa indemnização (….)
t) A entidade expropriante pode ser autor izada pela entidade competente para declarar a utilidade pública da expropriação a tomar a posse administrativa dos bens, nos termos do artigo 19º do actual Código das Expropriações (…) quando os trabalhos necessários à execução projecto de obras aprovado sejam urgentes e aquela providência se torne indispensável para o seu início imediato ou para a sua prossecução ininterrupta;
u) O Município de Cascais assumiu o compromisso de, até 14 de fevereiro de 2013, disponibilizar um terreno para efeitos da edificação do Campus Universitário de forma a permitir à Universidade Nova de Lisboa ter as instalações aptas a entrar em funcionamento no ano de 2014;
v) Para atingir esse objectivo dentro do prazo e atendendo ao tempo estimado para a execução da obra, é indispensável iniciar os trabalhos necessários, de forma imediata e ininterrupta, trabalhos os quais são, por consequência, urgentes de modo a permitir que se cumpram os compromissos estabelecidos para o início da construção e para a entrada em funcionamento da NOVA SBE .
(…)”
Propondo a final que seja pedido ao Governo de declaração de utilidade pública para efeitos de expropriação, bem como a autorização da posse administrativa, das seguintes parcelas:
- cf. fls. 15 a 67 do PA (DGAL), cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
f. A deliberação precedente foi notificada ao ora Requerente e para apresentar uma contra propostas acompanhada de relatório devidamente fundamentado e elab orado por perito á sua escolha – cfr. fls. 143 a 146 do PA (DGAL);
g. Por ofício da Direcção Geral das Autarquias Locais, de 21.05.2013, foi o Requerente notificado para se pronunciar, na qualidade de interessado por ser credor hipotecário do imóvel supra, sobre o pedido da Câmara Municipal de Cascais de declaração de utilidade pública da expropriação das parcelas necessárias à execução do projecto “Nova School of Business and Economics”, e que o sentido da decisão seria favorável ao pedido formulado pela Câmara – cf. doc. 4 junto ao requerimento inicial;
h. O Requerente pronunciou-se nos termos constantes do doc. 5 junto ao requerimento inicial /fls. 272 a 275 do PA (DGAL), cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
i. Com data de 15.05.2013, foi elaborada a Informação Técnica nº I-000777-2013, Proc. 13.056.12/DMAJ pela Direcção-Geral das Autarquias Locais, da qual se destaca o seguinte:
“(…) Sumário
Entidade expropriante: Câmara Municipal de Cascais
Pedido: Declaração de utilidade pública, para efeitos de expropriação, e autorização para a tomada de posse administrativa, das parcelas necessárias à execução do projecto “Nova School of Business and Economics”,
Causa de utilidade pública: Concretização de um projecto de relevante interesse público municipal, nacional e geral que contribuirá para o desenvolvimento de Cascais e do país, ao promover a competividade regional, a internacionalização da economia e do conhecimento.
Proposta DGAL: Propõe-se a declaração de utilidade pública, para efeitos de expropriação, a autorização para a tomada de posse administrativa das parcelas necessárias à execução do projecto “Nova School of Business and Economics”.
1. Pedido
Na sequência da deliberação da Câmara Municipal de 30 de Julho de 2012 (fls. 15 a 19), requereu o seu Presidente (fls. 1 a 4) a declaração de utilidade pública, para efeitos de expropriação, e a autorização de tomada de posse administrativa, das parcelas a seguir referenciadas e identificadas na planta anexa (fls. 154)
2. Resumo do Procedimento
O requerimento de declaração de utilidade pública apresentado pela Câmara Municipal foi objecto de análise na IT nº I-00409-2013, desta Direcção-Geral.
Aí se concluiu existir fundamento para que sej a declarada a utilidade pública da expropriação, bem como autorizada a tomada de posse administrativa das parcelas a expropriar ao abrigo do disposto no artigo 19.º do Código das Expropriações, uma vez que os trabalhos são urgentes e esta providência é indispensável para o início imediato da obra.
Em cumprimento do despacho do Senhor Secretário de Estado da Administração Local exarado na IT n.º 1000409-2013, procedeu-se à audiência dos interessados nos termos dos artigos 100.º e 101.º do CPA.
No decurso do prazo de resposta concedido, pronunciaram-se alguns interessados, tendo alegado, em síntese e com relevância para a instrução do processo, o seguinte:
J…. A…. e L…. B…... 246 a 249)
Discordam do valor atribuído à parcela de que são proprietários (parcela 6).
Fazenda Nacional (Autoridade Tributária e Aduaneira – Serviço de Finanças de Cascais 2/ Carcavelos (fls. 250 a 261).
Discorda do valor atribuído às parcelas 1 a 5 e refere que a área total dos prédios a expropriar é superior à deliberada pela entidade expropriante.
G…. – P…. , S….. Sucurs a l (fls. 262 a 270)
Refere que esta expropriação é atentatória:
a) Do princípio da prossecução do interesse público, por não corresponder à prossecução de atribuições municipais e por se prever que o imóvel venha a integrar o domínio privado municipal;
b) Do princípio da proporcionalidade, porque «as características do terreno excedem em muito as que são necessárias» para a construção de um polo universitário;
c) Do princípio da boa-fé, por considerar os valores atribuídos às parcelas «manifestamente irrisórios». Refere ainda não existirem motivos para atribuir o caráter de urgência à expropriação e que não há qualquer referência à programação dos trabalhos.
Sobre estas alegações pronunciou-se o Senhor Pres i dente da Câmara Municipal de Cascais (fls. 276 a 282), reiterando o pedido de declaração de utilidade pública, para efeitos de expropriação, e de autorização de tomada de posse administrativa, das parcelas em causa, por considerar estarem reunidos os necessários pressupostos.
Extemporaneamente, pronunciou-se ainda o interessado M……. (fls. 272 a 275), alegando a violação do princípio da proporcionalidade, na sua vertente da necessidade, por existirem outros terrenos em Cascais que considera mais adequados à instalação de um polo universitário.
Da análise das alegações dos interessados e do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Cascais, bem como dos demais elementos que integram o processo administrativo, afigura -se poder afirmar-se o seguinte:
Quanto a o valor atribuído à s parcelas
o valor da indemnização deliberado pela Câmara Municipal tem por base a quantia que foi determinada previamente em avaliação, documentada por relatório, efetuada por perito da lista oficial, da livre escolha da entidade expropriante, em total consonância com o disposto no n.º 4 do artigo 10.º do Código das Expropriações, não competindo à entidade instrutora da fase administrativa do processo expropriativo (in casu, a DGAL) validar ou pronunciar-se sobre o acerto de tal avaliação.
Assim, a discordância dos interessados quanto ao montante da indemnização que foi apurada é irrelevante para a prossecução da fase administrativa do processo expropriativo. Contudo, a entidade expropriante pode ainda tentar chegar a acordo com os interessados sobre esta matéria em sede de expropriação amigável (artigos 33.º e seguintes). Na ausência de acordo, a fixação do valor da indemnização será efetuada por arbitragem, em sede de expropriação litigiosa (artigos 38.º e seguintes), com possibilidade de recurso para os tribunais comuns.
Quanto à área a expropriar
A área das parcelas 1, 2 e 4 corresponde a parte da área dos respetivos prédios inscritos na matriz. Sendo a área das parcelas a área estritamente necessária à execução do projeto, só essa pode ser objeto da resolução de expropriar, e não a totalidade da área dos prédios inscritos na matriz.
Quanto à s atribuições municipais
Reiterando o que consta da resolução de expropriar, o Senhor Presidente da Câmara Municipal de Cascais refere na sua pronúncia o seguinte:
(...)
Nos termos do disposto na alínea a) do nP 1 do artigo 20P e na alínea c) e d) do n.p 1 artigo 28P, ambos da Lei n º 159/99, de 14 de setembro, o Município dispõe de atribuições para a realização de investimentos no domínio da cultura, da ciência e no domínio do apoio ao desenvolvimento local; Importa ainda salientar que compete à Câmara Municipal colaborar no apoio a programas e projetas com interesse municipal em parceria com outras entidades da Administração Central, e apoiar ou comparticipar no apoio a atividades de interesse municipal, de natureza social, cultural, desportiva recreativa ou outras com relevante interesse municipal, nos termos da alínea h) do nP 2 do artigo 64P e da b) do n.p 4 do artigo 64P da Lei n.p 169/99, de 18 de setembro, alterada e republicada pela Lei n. P 5- A/2002, de 11 de Janeiro;
Neste contexto o Município de Cascais ao conceder à Faculdade de Economia da Universidade Nova de Lisboa as condições indicadas como necessárias para ser construída sede da referida Instituição no Concelho de Cascais está a promover o desenvolvimento local, mediante a criação de emprego e favorecendo a formação profissional, cultural e desportiva dos seus jovens, colaborando com o Estado, de acordo com o princípio da subsidiariedade, na inserção da Escola na comunidade municipal e no estabelecimento da interligação do ensino e das atividades económicas, sociais e culturais do Concelho de Cascais (oo.)
Por seu turno, o Governo assume na Resolução do Conselho de Ministros n.º 61/2012, publicada no Diário da República, 1.ª série, n.º 132, de 10 de julho de 2012, que «o Projeto Nova SBE é, assim, um caso excecional de relevante interesse público municipal nacional e geral (.oo)>>.
Quanto à integração do terreno a expropria r no domínio privado municipal
A Constituição e a lei definem quais os bens que integram o domínio público do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais (v. artigo 84.Q da Constituição da República Portuguesa).
Uma vez que esta expropriação tem por fim a construção de um compus universitário, e que nem a Constituição nem a lei ordinária determinam como pertencentes ao domínio público os compus universitários, o terreno a expropriar só pode vir a integrar o domínio privado do município de Cascais.
Quanto a o princípio da proporcionalidade I necessidade
Nos termos do protocolo de colaboração celebrado entre o município de Cascais e a Faculdade de Economia da Universidade Nova de Lisboa, o sucesso deste projeto pressupõe a sua localização num local «que seja icónico, localizado junto ao mar, de fácil e rápido acesso» (fls. 8), considerando a autarquia que o terreno a expropriar é o que melhor se adequa às condições de excelência requeridas para a materialização deste projeto (fls. 11).
Como a Câmara Municipal de Cascais é a entidade competente para decidir qual é a melhor localização para a execução do projeto, e decidiu pelo terreno a expropriar de forma fundamentada, não cabe a esta Direção-Geral nem ao Senhor Secretário de Estado da Administração Local contestar tal decisão, a qual corresponde ao exercício de um poder discricionário (e não arbitrário) daquela autoridade administrativa.
Quanto à urgência da expropriação
A Câmara Municipal de Cascais não requereu a atribuição do caráter de urgência à presente expropriação, ao abrigo do disposto no artigo 15.Q do Código das Expropriações, nem esta Direção- Geral, enquanto entidade instrutora do processo, propôs ao Senhor Secretário de Estado da Administração Local a atribuição do caráter de urgência à expropriação.
Não obstante, e uma vez que os trabalhos necessários à execução do projeto são urgentes (v. a fundamentação constante da n/ IT n.Q 1-000409-2013, designadamente na parte relativa à existência de fatores externos de concorrência, que se encontra desenvolvida a fls. 13 do processo administrativo} e a tomada de posse administrativa do terreno é indispensável para o início imediato da obra, afigura -se estarem reunidos os pressupostos para ser autorizada esta providência ao abrigo do disposto no artigo 19.Q do Código das Expropriações.
Quanto à programação dos trabalhos
A programação dos trabalhos consta do processo administrativo a fls. 14.
Face ao exposto, conclui -se que as alegações dos interessados não devem merecer acolhimento.
3. Proposta
Pelos fundamentos de facto e de direito constantes desta informação e também pelos elementos que instruem o processo, propõe-se que seja declarada a utilidade pública, para efeitos de expropriação, e autorizada a tomada de posse administrativa, a favor da Câmara Municipal de Cascais, das parcelas supra referenciadas e identificadas na planta anexa, necessárias à execução do projeto «Nova School of Business and Economics».
À consideração superior. “
- cf.. fls. 284 a 291 do PA (DGAL);
a. Em 17 de Julho de 2013, foi proferido pelo Secretário de Estado da Administração Local, Despacho de DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBLICA
“ Entidade Expropriante: Câmara Municipal de Cascais
Processo DGAL: Nova School of Business and Economics
No exercício das competências previstas na alínea a} do n.º 1 do artigo 14.Q do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.Q 168/99, de 18 de setembro, que me foram delegadas pela alínea d) do nº 1 do despacho n.º 8915/2013, do Senhor Ministro Adjunto e do Desenvolvimento Regional, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 130, de 9 de julho de 2013, e nos termos e para os efeitos previstos no artigo 1 º, nº 1 do artigo 3.º e artigo 19.º, todos do Código das Expropriações, a pedido da Câmara Municipal de Cascais, declaro a utilidade pública da expropriação e autorizo a tomada de posse administrativa das parcelas identificadas nas IT 1-000409-2013 e 1-000777-2013, de 24 de abril de 2013 e de 15 de julho de 2013, respetivamente, da Direção-Geral das Autarquias Locais, necessárias à execução do projeto «Nova School of Business and Economics»), com os fundamentos de facto e de direito aí expostos e tendo em consideração os documentos constantes do processo n.Q 13.056.12/DMAJ, daquela Direção-Geral. – cf. fls. 292 do PA (DGAL);
b. Foi publicado in DR 2ª Série, nº 154, de 12 de Agosto de 2013, (parte C), Declaração (extracto) nº 175/2013, onde se pode ler:
“Torna-se público que o Secretário de Estado da Administração Local, por despacho de 17 de Julho de 2013, a pedido da Câmara Municipal de Cascais, declarou a utilidade pública da expropriação e autorizou a tomada de posse administrativa das parcelas a seguir referenciadas e identificadas na planta anexa. A expropriação destina-se à execução do projecto “Nova School of Business and Economics”.
Aquele despacho foi emitido ao abrigo dos artigos 1º, 3º, nº 1 e 19º do Código das Expropriações (…), tem os fundamentos de facto e de direito expostos nas informações técnicas nºs I-000409-2013 e de 24 de abril de 2013 e 1-000777-2013, de 15 de julho de 2013, da Direção-Geral das Autarquias Locais, e tem em consideração os documentos constantes do processo n.Q 13.056.12/DMAJ, daquela Direcção-Geral”. – cf. fls. 293 e 294 do PA (DGAL);
c. O requerente foi notificado do despacho indicado emmm através de ofício da Direcção - Geral das Autarquias Locais datado de 16.08.2013 – cf. fls. 298 e 315 do PA (DGAL);
d. Em 04.12.2013, o Secretário de Estado da Administração Local, proferiu Despa cho de “Resolução Fundamentada”, junta aos autos em 04.12.2013, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, tendo concluído:
“(…) No caso sub iudice o diferimento da execução é gravemente prejudicial para o interesse público, porquanto:
i. O impacto positivo que se estima que o projecto “Nova School of Business and Economics” venha a ter no desenvolvimento local e no panorama da investigação universitária a nível internacional depende, em grande medida, da celeridade com que o mesmo venha a ser implementado, aproveitando a janela de oportunidade que se calculava, em 2012, que fosse 3 a 5 anos.
ii. É neste contexto que se identifica, presentemente, uma oportunidade única para a faculdade de Economia da Universidade Nova de Lisboa de construir uma marca reputada no mercado, tornando-se urgente a concretização do Projecto, sob pena de perda, pela Nova, da referida oportunidade única para si, para o ensino universitário em Portugal e para o país em geral.
iii. O posicionamento da Escola nos rankings mundiais faz aumentar a procura pelos alunos da rede no âmbito do programa CEMS –MIM Masters in International Management tendo sido, nessa medida, assumido com os parceiros de aliança o compromisso de dar resposta a essa procura crescente, o que passa por viabilizar o início e a prossecução dos trabalhos nas parcelas necessárias á execução da obra de forma imediata e ininterrupta, no sentido de criar condições para inicia o ano lectivo de 2016/2017 já no novo Campus Universitário.
iv. Nesse sentido, prevê-se que o Município de Cascais possa entregar os terrenos à Universidade Nova de modo a viabilizar o início da construção em Junho de 2014, o que, por força da providência cautelar requerida, muito dificilmente se afigura que possa vir a suceder caso não se permita uma execução imediata do meu despacho supra mencionado;
v. Esse atraso prejudicaria de forma grave a construção de todo o Projecto, limitando muito as
suas possibilidades de implantação internacional e afectando gravemente os interesses públicos que se visa prosseguir;
vi. Este Projecto, tal como vem sendo concebido, constituirá uma mais valia para o Conselho
de Cascais, reforçando a sua atractividade, determinando por isso benefícios gerais, ao nível da criação de emprego, da competitividade, bem como vantagens económicas – designadamente ao nível da “criação de cadeias de valor no comércio, nos serviços, no mercado imobiliário, no turismo e na restauração – e melhoria da qualidade de vida dos cidadãos, constituindo assim um forte contributo ao desenvolvimento sustentá vel de toda a região.
vii. Também ao nível financeiro importa salientar que foi solicitado um financiamento de 25 milhões de euros ao B…. E….. (com garantia do Estado Português) para financiar a construção, empréstimo esse que terá início em Junho de 2014 – momento em que está previsto iniciar-se a construção – pelo que qualquer atraso porá em causa a concessão do empréstimo ou implicará custos financeiros acrescidos:
viii.(…)
Neste contexto, e se reconhecendo-se que a emissão de resolução fundamentada deve ser reservada para situações em que a suspensão provisória do acto em causa seja gravemente prejudicial para o interesse público e não quando seja meramente inconveniente, entendo que a situação em apreço preenche manifestamente esse requisito pelos motivos acima descritos, razão pela qual emito a presente resolução fundamentada nos termos e para os efeitos do artigo 128º, nº 1 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos.”
- cf. fls. 265 a 269 dos autos.
** B – De direito
Em face dos termos em que foram enunciadas as conclusões de recurso, devem as questões que foram colocadas a este Tribunal, ser apreciadas e decididas, pela seguinte ordem
1º - saber se a sentença recorrida deve ser anulada, como propugna o aqui Recorrente (requerente da providência cautelar), por erro decisório, por violação do disposto nos artigo 118º nº 3 do CPTA e dos princípios da tutela jurisdicional efetiva, da promoção do acesso à justiça, da verdade material e da prova, a que aludem os artigos 2º nº 1 e 7º do CPTA e artigos 20º e 268º nº 4 da CRP, invocados pelo recorrente, ao considerar que o processo reunia todos os elementos necessários para a decisão, sem que tenha, assim, sido ordenada produção de prova quanto ao alegado nos artigos 12º e 15º a 18º do Requerimento Inicial (vide conclusão 1ª das alegações de recurso);
2º - saber se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao considerar na sentença recorrida que não foram alegados factos que permitissem alicerçar uma convicção de que a execução do ato suspendendo causará prejuízos de difícil reparação ou uma situação de facto consumado, sem que tenha previamente procedido ao convite ao aperfeiçoamento do Requerimento Inicial, em face do alegado nos artigos 16º, 19º, 20º e 21º do requerimento inicial, em observância do princípio pro actione (vide conclusão 3ª das alegações de recurso);
3º - saber se a sentença recorrida é nula, por omissão de pronuncia, por não ter sido apreciada a questão suscitada no artigo 50º do Requerimento Inicial sobre a invalidade da Declaração de Utilidade Pública (D.U.P.) (vide conclusão 2ª das alegações de recurso);
4º - saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, por o ato suspendendo ter violado clara e frontalmente os artigo 267º nº 5 e 268º da CRP, os artigo 8º, 66º, 100º e 105º do CPA e o artigo 17º do CE 99, os princípios constitucionais da necessidade, adequação, proporcionalidade e justiça no sacrifício dos interesses da recorrente, a que aludem os artigos 13º, 62º e 266º da CRP, 2º do CE 99 e 4º e 5º do CPA e invocados pelo recorrente, e por o ato suspendendo enfermar ainda de falta de fundamentação de facto e de direito, com violação do disposto nos artigos 268º nº 3 da CRP e 124º e 125º do CPA (vide conclusões 4ª, 5ª e 6ª das alegações de recurso). ~ 1. Da questão de saber se a sentença recorrida deve ser anulada, como propugna o aqui Recorrente (requerente da providência cautelar), por erro decisório, por violação do disposto no artigo 118º nº 3 do CPTA e dos princípios da tutela jurisdicional efetiva, da promoção do acesso à justiça, da verdade material e da prova, a que aludem os artigos 2º nº 1 e 7º do CPTA e artigos 20º e 268º nº 4 da CRP, invocados pelo recorrente, ao considerar que o processo reunia todos os elementos necessários para a decisão, sem que tenha, assim, sido ordenada produção de prova quanto ao alegado nos artigos 12º e 15º a 18º do Requerimento Inicial (vide conclusão 1ª das alegações de recurso).
Com a sua Petição Inicial o requerente, aqui recorrente, requereu, para além da prova documental, que juntou, a produção de prova testemunhal, arrolando duas (2) testemunhas.
Mas a sentença recorrida, foi proferida sem que tenham sido realizadas diligências de prova, mormente de inquirição das testemunhas arroladas por o Tribunal a quo ter considerado “dispor já de todos os elementos para decidir”, dispensando assim “a realização de outra prova, além da constante dos autos, designadamente a indicada pelas partes”. O que fez invocando o disposto no artigo 118º nº 3 do CPTA, passando de imediato a proferir decisão. Sendo que na sentença recorrida a Mmª Juiz do Tribunal a quo externou que os factos que ali deu como provados resultaram “dos elementos expressamente indicados em cada um dos pontos do probatório”. Do que decorre, assim, que a factualidade provada assentou apenas na prova documental constante dos autos, ali referenciada. Tendo ainda a Mmª Juiz do Tribunal a quo mencionado que “não se logrou provar mais nenhum facto com interesse para a decisão da causa” (vide pág. 16 da sentença).
E nela, veio a ser foi julgado improcedente o pedido de decretação de providência cautelar de suspensão de eficácia da identificada DUP com fundamento na não verificação do requisito do fumus boni iuris previsto na alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA e na não verificação do periculum in mora previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.
O que fez, quanto a este último, com a seguinte fundamentação, que se passa a transcrever:
“O requerente da providência cautelar terá de tornar credível a sua posição através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objectivas nas quais sustenta a verificação dos requisitos da providência já que da conjugação dos arts. 112º, n.º 2, al. a), 114º, n.º 3, als. f) e g), 118º, 120º todos do CPTA não se mostra consagrada uma presunção "iuris tantum" da existência dos aludidos requisitos como simples consequência da existência em termos de execução do acto, termos em que o requerente do meio cautelar não está desobrigado ou desonerado de fazer a prova e demonstração dos factos integradores dos pressupostos ou requisitos em questão, alegando, para o efeito, factos integradores daqueles pressupostos de modo especificado e concreto, não sendo idónea a alegação de forma meramente conclusiva e de direito ou com utilização de expressões vagas e genéricas.
Tratando-se de uma providência cautelar, com carácter urgente, sendo que, como se disse os requerentes têm de alegar factos que concretizem os prejuízos invocados, não bastando as meras considerações de forma conclusiva, sem qualquer suporte em factos que permitam apreciar em termos objectivos, o exacto alcance do alegado , de que “ a execução do despacho sub iudice, põe em causa a viabilidade económica do devedor hipotecário e coloca em risco o crédito hipotecário do Requerente, visto que abrange prédios garantia do mesmo” (art. 16 º do r.i.); ou de que “a consumação da execução do acto sub iudice integra por si só graves e irreversíveis violações de direitos e garantias fundamentais do ora Requerente, determinando a produção de prejuízos irreparáveis ou de muito difícil reparação, dificilmente calculáveis a priori” (v. g) art. 24º do r.i).
O Requerente cautelar limita-se a concluir pela alegada existência de prejuízos irreparáveis ou de dificilmente reparação, sem alegar factos concretos que permitam a este Tribunal aferir dos efectivos prejuízos que provavelmente lhe advirão da execução imediata do acto suspendendo.
Designadamente, qual a sua situação económica, patrimonial de forma a se perceber qual o impacto daquele crédito, na tal viabilidade económica em risco. Ou ainda qual o montante em dívida efectivamente do contrato de mútuo, sendo muito provável que já não corresponda ao valor objecto da hipoteca. Por outro lado, o Requerente também não alegou que o devedor apenas detivesse aqueles bens e não outros que possam servir de garantia.
Como também se desconhece se o valor que virá a ser pago a título de indemnização pela expropriação cobre ou não aquele crédito, sendo por isso um prejuízo provável.
Por último, ainda que assim fosse sempre se trata de prejuízos quantificáveis em termos de valores monetários e portanto susceptíveis de serem ressarcidos em sede de eventual provimento da acção principal, designadamente com pagamento de juros e mora.
Concomitantemente, o Requerente não demonstrou existirem circunstâncias concretas que levem a concluir que há, na verdade, fundado receio de que, se esta providência for recusada e depois a acção principal for julgada procedente, se tornará impossível proceder à sua reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade.
A recusa da providência corresponder-lhe-á uma situação de facto dali decorrente, mas que não é, a priori, uma situação de facto consumado, ou seja em moldes tais que por via da tutela efectiva a proferir não possa ser modificada, se for caso disso.
Como afirma Isabel Celeste da Fonseca, in “Introdução ao Estudo sistemático da Tutela Cautelar no Processo Administrativo”, pág. 100 e 101, “na cognição cautelar defende-se a exigência de um juízo próximo da certeza sobre a produção do dano e um juízo de probabilidade sobre a existência do direito”.
Assim, carece este Tribunal de alegação de factos, que permitam alicerçar a convicção de que a execução do ato em causa provocará, segundo a teoria de causalidade adequada, prejuízos de difícil reparação ou uma situação de facto consumado.”
Importa desde logo ter presente que estamos no âmbito de um processo cautelar, o qual visa apenas assegurar o efeito útil de uma sentença a proferir em sede de ação principal, regulando provisoriamente a situação sob litígio até que seja definitivamente decidida, naquela ação, a contenda que opõe as partes. Razão pela qual se exige que as medidas cautelares cumpram as características de instrumentalidade e provisoriedade. E também motivo pelo qual se faz depender a sorte do processo cautelar do provável êxito do processo principal ou, pelo menos, da improbabilidade do seu fracasso (fumus bonnus iuris). Assim, a apreciação que em sede de processo cautelar é feita do direito em causa, é sempre, por definição, uma apreciação abreviada e sintética. Não se impõe, em sede de tutela cautelar, a apreciação do mérito da ação principal, essa sim destinada a apreciar e decidir da existência ou não de vícios do ato e/ou da pretensão material do autor.
Não há dúvida, que ao requerente de uma providência cautelar incumbe desde logo o ónus de alegação dos factos integradores dos elementos constitutivos do direito à obtenção da tutela cautelar, o que implica que deve ser feita no requerimento inicial do processo cautelar a alegação de factos concretos que, uma vez provados, permitam ao tribunal extrair as conclusões de que a lei faz depender a procedência da pretensão, mais do que a alegação dos pressupostos normativos (vide neste sentido, entre outros o Acórdão do TCA Sul de 17/06/2004, Proc. nº 00166/04, in www.dgsi.pt, aliás citado na sentença recorrida).
O que decorre desde logo do princípio do dispositivo, ínsito no artigo 5º do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013, de 26 de Junho), aqui aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA, nos termos do qual cabe à parte interessada a alegação dos factos essenciais que constituem a causa de pedir.
O que não deixa de ser também explicitado no artigo 114º nº 3 alínea g) do CPTA nos termos do qual deve o requerente de uma providência cautelar, no seu requerimento inicial, especificar os fundamentos do pedido.
O que significa que cabe ao requerente alegar os factos concretos e as razões de direito que constituem a causa de pedir da concreta pretensão cautelar que deduza, e que em sua opinião demonstram o preenchimento dos requisitos de que depende a procedência do pedido cautelar formulado, e por conseguinte, a adoção da providência requerida.
Deste modo, recai sobre o requerente o ónus de alegação, não podendo o Tribunal substituir-se ao requerente, a não ser na atendibilidade de factos complementares ou instrumentais que resultem da instrução e bem assim, claro está, daqueles que sejam de seu conhecimento oficioso (cfr. artigo 5º nºs 1 e 2 alíneas a), b) e c) do CPC novo, aprovado pela Lei nº 41/2013), (neste sentido, vide Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, pág. 114 ss.).
Nos termos do disposto no nº 4 do artigo 114º do CPTA, constatando o juiz a falta no requerimento inicial da indicação de qualquer dos elementos enunciados no nº 3 do artigo 114º do CPTA, deve convidar o requerer a suprir a falta detetada. Sendo que entre os elementos enunciados no nº 3 do artigo 114º consta a especificação articulada dos fundamentos do pedido com o oferecimento da prova sumária da respetiva existência a que alude a respetiva alínea g).
Tal não significa porém, a nosso ver, que o juiz possa convidar o requerente a alegar factos concretos que possam constituir requisitos para a decretação da providência requerida que o requerente tenha omitido no seu requerimento inicial. Tendo que entender-se que a referência genérica feita no nº 4 do artº 114º do CPTA aos elementos referidos no nº 3, não abrange os fundamentos do pedido. Vide, neste sentido, os Acórdãos deste Tribunal Central Administrativo Sul de 19/01/2012, Proc. 08328/11, in www.dgsi.pt/jtcas, e de 23/10/2014, Proc. n.º 11.445/14 (este, inédito).
Não cabe, com efeito ao juiz, à luz do modo em que se encontram legalmente configurados os processos cautelares, convidar o requerente de uma providência cautelar a alegar factos eventualmente consubstanciadores do preenchimento dos requisitos necessários para a decretação de uma providência cautelar que não tenham sido alegados no requerimento inicial (da mesma forma que não cabe ao juiz convidar o requerido ou os eventuais contrainteressados a procederem nas suas contestações à alegação de factos eventualmente consubtanciadores da recusa da providência, sendo certo que deve ser assegurado no processo um estatuto de igualdade substancial das partes – cfr. artigo 6º do CPTA e 4º do CPC novo). É que aí entramos já no campo da apreciação do mérito da pretensão, da aferição das condições da sua procedibilidade, reservado para uma apreciação do fundo da pretensão. Que é distinto da mera aferição da regularidade do requerimento inicial da providência, pelo qual é deduzida em juízo a pretensão cautelar, esse sim a exercer em sede liminar, nos termos do artigo 119º do CPTA, através de despacho liminar.
Assim, não cumpre ao juiz em sede liminar convidar o requerente de uma providência cautelar a suprir a insuficiência, imprecisão ou incompletude da alegação factual que aquele verteu no requerimento inicial.
Por outro lado, da conjugação do ónus, a cargo do requerente de uma providência cautelar, de no seu requerimento inicial especificar os fundamentos do pedido cautelar, alegando os factos integradores da causa de pedir da concreta pretensão cautelar, nos termos do princípio do dispositivo e do especificamente disposto no artigo 114º nº 3 alínea g) do CPTA, com o efeito cominatório previsto no artigo 118º nº 1 do CPTA de acordo com o qual “na falta de oposição presumem-se verdadeiros os factos invocados pelo requerente”, fazendo corresponder, assim, à falta de impugnação à admissão, por acordo, dos factos alegados, tem que considerar-se que as diligências de prova necessárias, à luz do disposto do artigo 118º nº 3 do CPTA hão-de incidir desde logo sobre os factos que se mostrem controvertidos, designadamente por terem si alvo de impugnação na oposição, e dentro desses os que importem para a decisão da causa em conformidade com os critérios decisórios insertos no artigo 120º do CPTA. Sem prejuízo de não ter o juiz cautelar que se satisfazer com as provas carreadas ou requeridas pelas partes, podendo ordenar a produção de outros meios de prova que considere necessárias em face das questões suscitadas e a decidir, à luz do princípio da inquisitoriedade na averiguação da verdade material, como também decorre do disposto no artigo 118º nº 3 do CPTA (vide a este respeito Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, pág. 597 ss. e José Manuel Santos Botelho, in, Contencioso Administrativo – Anotado – Comentado - Jurisprudência, Almedina, 2002, pág. 664).
Assim, apenas cumpre ao juiz cautelar levar a cabo as diligências de prova relativamente a factos concretos que se mostrem controvertidos, designadamente por terem si alvo de impugnação na oposição, e dentro desses os que importem para a decisão da causa em conformidade com os critérios decisórios insertos no artigo 120º do CPTA.
Aqui chegados, importa então ver se na situação dos autos devia ter sido ordenada produção de prova quanto ao alegado nos artigos 12º e 15º a 18º do Requerimento Inicial, como propugna o recorrente.
Atentemos, pois, no que foi referido em cada um dos referidos artigos do requerimento inicial, que é o seguinte:
- artigo 12º do RI: «Os imóveis em causa localizam-se numa das melhores e mais valiosas zonas de expansão urbanística e turística na freguesia de Carcavelos, Município de Cascais»;
- artigo 15º do RI: «Os imóveis em causa dispõem de excelentes condições para empreendimentos de elevada qualidade e eventualmente fins turísticos»;
- artigo 16º do RI: «A execução do despacho sub judice, põe em causa a viabilidade económica do devedor hipotecário e coloca em risco o crédito hipotecário do Requerente, visto que abrange terrenos que constituem garantia do mesmo»;
- artigo 17º do RI: «A salvaguarda dos referidos interesses imporia, pelo menos, a construção em outras áreas, livres e devolutas, propriedade do Estado, do Município de Cascais, bem como de outras entidades públicas e terceiros, onde será possível a construção em casa, sem prejuízos acrescidos, como os que seriam causados»;
- artigo 18º do RI: «Os encargos e prejuízos referidos, decorrentes da execução do despacho cuja suspensão de eficácia se requer, são, “segundo um juízo de normalidade e pelas regras de experiência comum, consequência adequada, típica ou provável dessa execução” (v. Ac. STA de 2004.06.03, Proc. 0183/04, in 222.dgsi.pt) traduzindo-se em “prejuízos necessariamente imprevisíveis na sua globalidade e não quantificáveis a priori” (v. Ac. STA de 1995.11.30, Proc. 038799, in www.dgsi.pt; cfr. art. 569º do Cód. Civil)».
Em bom rigor, temos que o que se mostra aqui alegado corresponde mais à invocação genérica e abstrata da verificação de prejuízos que, na ótica do requerente da providência, integrariam o requisito do periculum in mora, tentando obstar, através da requerida suspensão da eficácia da DUP, à invocada «impossibilidade de recuperação do seu crédito hipotecário em condições normais de mercado» e a que suporte «elevadíssimos encargos financeiros» (vide artigos 19º e 20º do RI).
Sendo que compulsada a factualidade que foi dada como provada na sentença recorrida se mostram vertida a factualidade subjacente (vide designadamente pontos a), b) e c) do probatório).
Pelo que que não ocorre, neste aspeto, qualquer défice instrutório.
Acrescendo dizer que a matéria atinente à possibilidade de localização distinta para a execução do projeto «Nova School of Business and Economics» (NSBE), que não abrangesse os prédios que constituem garantia hipotecária constituída a favor do requerente, se prende já com o mérito da decisão de expropriação (o ato suspendendo), extravasando, por conseguinte, o âmbito cautelar em que nos encontramos. Não se integrando, concomitantemente, critério para aferição da decretação de providência cautelar de suspensão de eficácia do ato suspendendo à luz do artigo 120º do CPTA.
Não ocorrendo, por conseguinte, também neste aspeto, qualquer défice instrutório.
Não assiste, pois, razão ao recorrente quando invoca que a sentença recorrida ao considerar que o processo reunia todos os elementos necessários para a decisão violou o disposto no artigo 118º nº 3 do CPTA, os princípios da tutela jurisdicional efetiva, da promoção do acesso à justiça, da verdade material e da prova, a que aludem os artigos 2º nº 1 e 7º do CPTA nem os artigos 20º e 268º nº 4 da CRP.
Improcede, assim, nesta parte, o recurso. ~ 2. Da questão de saber se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao considerar na sentença recorrida que não foram alegados factos que permitissem alicerçar uma convicção de que a execução do ato suspendendo causará prejuízos de difícil reparação ou uma situação de facto consumado, sem que tenha previamente procedido ao convite ao aperfeiçoamento do Requerimento Inicial, em face do alegado nos artigos 16º, 19º, 20º e 21º do requerimento inicial, em observância do princípio pro actione (vide conclusão 3ª das alegações de recurso).
A resposta a esta questão, não pode igualmente deixar de ser negativa.
É que como já se disse supra não há dúvida que ao requerente de uma providência cautelar incumbe desde logo o ónus de alegação dos factos integradores dos elementos constitutivos do direito à obtenção da tutela cautelar, o que implica que deve ser feita no requerimento inicial do processo cautelar a alegação de factos concretos que, uma vez provados, permitam ao tribunal extrair as conclusões de que a lei faz depender a procedência da pretensão, mais do que a alegação dos pressupostos normativos (vide neste sentido, entre outros o Acórdão do TCA Sul de 17/06/2004, Proc. nº 00166/04, in www.dgsi.pt, aliás citado na sentença recorrida).
O que decorre desde logo do princípio do dispositivo, ínsito no artigo 5º do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013, de 26 de Junho), aqui aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA, nos termos do qual cabe à parte interessada a alegação dos factos essenciais que constituem a causa de pedir.
O que não deixa de ser também explicitado no artigo 114º nº 3 alínea g) do CPTA nos termos do qual deve o requerente de uma providência cautelar, no seu requerimento inicial, especificar os fundamentos do pedido.
O que significa que cabe ao requerente alegar os factos concretos e as razões de direito que constituem a causa de pedir da concreta pretensão cautelar que deduza, e que em sua opinião demonstram o preenchimento dos requisitos de que depende a procedência do pedido cautelar formulado, e por conseguinte, a adoção da providência requerida.
Deste modo, recai sobre o requerente o ónus de alegação, não podendo o Tribunal substituir-se ao requerente, a não ser na atendibilidade de factos complementares ou instrumentais que resultem da instrução e bem assim, claro está, daqueles que sejam de seu conhecimento oficioso (cfr. artigo 5º nºs 1 e 2 alíneas a), b) e c) do CPC novo, aprovado pela Lei nº 41/2013), (neste sentido, vide Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, pág. 114 ss.).
Nos termos do disposto no nº 4 do artigo 114º do CPTA, constatando o juiz a falta no requerimento inicial da indicação de qualquer dos elementos enunciados no nº 3 do artigo 114º do CPTA, deve convidar o requerer a suprir a falta detetada. Sendo que entre os elementos enunciados no nº 3 do artigo 114º consta a especificação articulada dos fundamentos do pedido com o oferecimento da prova sumária da respetiva existência a que alude a respetiva alínea g).
Tal não significa porém, a nosso ver, que o juiz possa convidar o requerente a alegar factos concretos que possam constituir requisitos para a decretação da providência requerida que o requerente tenha omitido no seu requerimento inicial. Tendo que entender-se que a referência genérica feita no nº 4 do artº 114º do CPTA aos elementos referidos no nº 3, não abrange os fundamentos do pedido. Vide, neste sentido, os Acórdãos deste Tribunal Central Administrativo Sul de 19/01/2012, Proc. 08328/11, in www.dgsi.pt/jtcas, e de 23/10/2014, Proc. n.º 11.445/14 (este, inédito).
Não cabe, com efeito ao juiz, à luz do modo em que se encontram legalmente configurados os processos cautelares, convidar o requerente de uma providência cautelar a alegar factos eventualmente consubstanciadores do preenchimento dos requisitos necessários para a decretação de uma providência cautelar que não tenham sido alegados no requerimento inicial (da mesma forma que não cabe ao juiz convidar o requerido ou os eventuais contrainteressados a procederem nas suas contestações à alegação de factos eventualmente consubtanciadores da recusa da providência, sendo certo que deve ser assegurado no processo um estatuto de igualdade substancial das partes – cfr. artigo 6º do CPTA e 4º do CPC novo). É que aí entramos já no campo da apreciação do mérito da pretensão, da aferição das condições da sua procedibilidade, reservado para uma apreciação do fundo da pretensão. Que é distinto da mera aferição da regularidade do requerimento inicial da providência, pelo qual é deduzida em juízo a pretensão cautelar, esse sim a exercer em sede liminar, nos termos do artigo 119º do CPTA, através de despacho liminar.
Assim, não cumpre ao juiz em sede liminar convidar o requerente de uma providência cautelar a suprir a insuficiência, imprecisão ou incompletude da alegação factual que aquele verteu no requerimento inicial.
E este entendimento em nada bule com o princípio pro actione, invocado pelo recorrente, tal como se encontra consagrado no artigo 7º do CPTA, já que o que este pretende assegurar, para efetivação do direito de acesso à justiça, é que as normas processuais devam ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas. O que no caso, ademais, sucedeu, já que a sentença recorrida apreciou o mérito do processo cautelar, aferindo, após seleção da matéria de facto relevante para o efeito, da verificação dos respetivos requisitos tal como enunciados no artigo 120º do CPTA.
Temos, pois, que não se impunha ao Tribunal a quo convidar o recorrente, requerente da providência cautelar, a aperfeiçoar o seu requerimento inicial no que tange ao que alegou nos artigos 16º, 19º, 20º e 21º daquele seu articulado, e que, foi, explicite-se, o seguinte:
- artigo 16º do RI: «A execução do despacho sub jucide põe em causa a viabilidade económica do devedor hipotecário e coloca em risco o crédito hipotecário do Requerente, visto que abrange terrenos que constituem garantia do mesmo»;
- artigo 19º do RI: «A imediata execução do despacho sub judice e a consequente construção em causa sem a prévia adopção de medidas necessárias a prevenir os referidos prejuízos causaria assim danos e encargos absolutamente injustificados para o Requerente, impossibilitando a recuperação do seu crédito hipotecário em condições normais de mercado»;
- artigo 20º do RI: «Caso se mantenha a eficácia do despacho em análise e em virtude da factualidade descrita nos artigos anteriores, o Requerente ficará impossibilitado de recuperar o crédito hipotecário, suportando ainda elevadíssimos encargos financeiros»;
- artigo 21º do RI: «No caso em análise, e ainda que a ação administrativa especial a propor venha a ser julgada procedente e, em consequência, anulado ou declarado nulo o despacho sub judice, será impossível a recuperação do crédito hipotecário do Requerente ou, pelo menos, a reconstituição da situação hipotética actual, dada a dificuldade notória de recuperar o crédito perdido, pelo que a reparação in natura será inviável».
Improcede, assim, também nesta parte, o recurso. ~ 3. Da questão de saber se a sentença recorrida é nula, por omissão de pronuncia, por não ter sido apreciada a questão suscitada no artigo 50º do Requerimento Inicial sobre a invalidade da Declaração de Utilidade Pública (D.U.P.) (vide conclusão 2ª das alegações de recurso).
Na situação dos autos temos que o Requerente, aqui Recorrente, deduziu o presente processo cautelar visando a decretação de providência cautelar de suspensão de eficácia do Despacho do Secretário de Estado da Administração Local, de 17 de Junho de 2013, publicado no Diário da República, 2ª Série, nº 154, de 12 de Agosto de 2013 (através da Declaração (extracto) nº 175/2013, da Direcção-Geral das Autarquias Locais, pelo qual foi Declarada a Utilidade Pública para efeitos de expropriação das parcelas identificadas, com vista à execução do projeto «Nova School of Business and Economics» (NSBE) da Universidade Nova de Lisboa, em que é entidade expropriante a Câmara Municipal de Cascais.
Processo cautelar que deduziu por referência à respetiva ação principal, a ação administrativa especial destinada à impugnação daquele mesmo despacho.
Para sustentar o pedido cautelar formulado, invocou, entre o demais, que o mesmo padecia de diversas causas de invalidade (tanto formais como substanciais), a que se referiu ao longo do requerimento inicial, e que condensou, a final, no artigo 59º do requerimento inicial.
Na sentença recorrida a Mmª Juiz do Tribunal a quo considerou não verificado o pressuposto da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA. E fê-lo com a fundamentação assim vertida na sentença recorrida:
“A evidência a que alude o art. 120º, nº 1 alínea a) do CPTA tem por referência uma realidade que o juiz consiga perceber de imediato e perante os elementos disponíveis que a pretensão a formular pelo requerente cautelar terá inevitavelmente sucesso na acção principal. E tal evidência não pode ser aferida pela extensão dos vícios apontados mas da gravidade e da imediata percepção das eventuais ilegalidades. O que não ocorre como se disse, sendo que designadamente quanto ao vício de audiência prévia o Requerente foi notificado e pronunciou-se, tendo a Entidade Requerida tendo em conta a intervenção, ainda que extemporânea (cf. alíneas h. e i. do probatório).
Relativamente à alegada falta de fundamentação, ressalta do requerimento inicial que se trata mais de uma discordância do requerente quanto aos fundamentos invocados no acto suspendendo, do que a omissão de fundamentação. Sendo que a existir, tal não impediu o requerente de impugnar o acto em causa, atacando os seus pressupostos.
Ainda quanto à questão da escolha do local para a instalação do projecto “Nova School of Business and Economics”, trata-se de matéria que se inserirá no âmbito dos poderes discricionários da Administração Pública e que só em casos muito específicos podem ser sindicados pelo tribunal. Além de que, essa escolha já teria sido tomada anteriormente, na Deliberação da Câmara Municipal de Cascais de 30.07.2012 (alínea e. do probatório).
Assim, como consta da Resolução de Conselho de Ministros nº 61/2012, de 10.07, da qual se destaca “ o município de Cascais já deu início ao procedimento de aquisição, para disponibilização à Universidade Nova de Lisboa, de um terreno com uma área aproximada de 104 200,11 m2, situado em São Julião da Barra, na freguesia de Carcavelos, concelho de Cascais, composto por duas parcelas descritas na 2.ª Conservatória do Registo Predial de Cascais, uma sob a ficha n.º … e inscrita na matriz predial sob os artigos .. e .., ambos da secção ../.., e sob os artigos .., .. e .., todos da secção .., e outra sob a ficha n.º …. e inscrita na matriz sob o artigo .. da secção .., da referida freguesia de Carcavelos, terreno esse que, nos termos do aludido protocolo, o município de Cascais deve disponibilizar à Universidade Nova de Lisboa até 14 de fevereiro de 2013.
O Projeto Nova SBE é, assim, um caso excecional de relevante interesse público municipal nacional e geral, que reveste caráter de urgência, designadamente, por factores externos de concorrência, que pressionam as universidades a assumirem a excelência e a criarem condições diferenciadoras, aliando um campus universitário de alta qualidade, com a excelente localização, facilidade de acessos, num lugar icónico junto ao mar.”
Por último, como refere a Entidade Requerida, “no tocante à alegada violação do princípio da segurança das situações jurídicas e da protecção de confiança, e da boa -fé, parece a Requerente querer sustentá-la em alegadas actuações anteriores de entidades públicas envolvidas no âmbito de diversos procedimentos administrativos que correram termos desde há longos anos e que não fariam prever a expropriação dois prédios em causa (art. 22 do RI). Contudo o Requerente não especifica quais tenham sido esses procedimentos administrativos nem que entidad es neles se envolveram” (art. 17º e 18 da respectiva Oposição).
Conclui-se, pois pela não verificação do requisito da alínea a) do nº 1 do art. 120º do CPTA.”
Importa ter presente, mais uma vez, que estamos no âmbito de um processo cautelar. Sendo que a sua razão de ser é a de permitir, em concretização do direito a uma tutela judicial efetiva, constitucionalmente consagrado no artigo 268º nº 4 da Constituição da República Portuguesa, a decretação judicial de medidas cautelares adequadas a precaver os direitos ou interesses legalmente protegidos dos interessados, enquanto não é definitivamente decidida a causa principal. A tutela cautelar visa apenas assegurar o efeito útil de uma sentença a proferir em sede de ação principal, regulando provisoriamente a situação sob litígio até que seja definitivamente decidida, naquela ação, a contenda que opõe as partes. Razão pela qual se exige que as medidas cautelares cumpram as características de instrumentalidade e provisoriedade. E também motivo pelo qual se faz depender a sorte do processo cautelar do provável êxito do processo principal ou, pelo menos, da improbabilidade do seu fracasso (fumus bonnus iuris). Com efeito, nos termos das disposições conjugadas das alíneas a), b) e c) do nº 1 e do nº 2 do artigo 120º do CPTA as providências cautelares são adotadas “quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal” (alínea a)) ou “quando estando em causa a adoção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito” (alínea b)), ou “quando, estando em causa a adoção de uma providência antecipatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente” (alínea c)) e desde que, nestes dois últimos casos, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão não se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências (nº 2).
Não se impõe, pois, em sede de tutela cautelar, à luz dos critérios de decisão ínsitos no artigo 120º do CPTA, a apreciação do mérito da ação principal, essa sim destinada a apreciar e decidir da existência ou não de vícios do ato e/ou da pretensão material dos interessados. A apreciação da existência de vícios determinantes da invalidade do(s) ato(s), cuja suspensão de eficácia é pretendida, que possa ser feita em sede cautelar será sempre uma apreciação sumária, destinada tão só e apenas a determinar da viabilidade ou inviabilidade da ação principal cujo efeito útil se pretende acautelar através de providência cautelar. Não se impõe que o juiz cautelar tome expressa posição sobre todas e cada uma das causas de invalidade que sejam assacadas ao(s) ato(s) suspendendo(s). O que se exige ao juiz cautelar no âmbito do juízo sobre a verificação dos pressupostos para a concessão de providência cautelar conservatória, como é o caso, é que afira se resulta de forma evidente, explícita e inequívoca a procedência da ação principal, no que respeita especificamente à alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, ou se se verifica o fumus boni iuris na sua formulação negativa, a que alude a segunda parte da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, em termos que não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito. O que significa que o juiz cautelar não deve entrar na apreciação concreta das causas de invalidade que sejam invocadas para suportar a decretação da providência cautelar.
E esse foi o julgamento que foi feito na sentença recorrida pela Mmª Juiz do Tribunal a quo.
Não lhe cabia, por conseguinte, apreciar, fora do enquadramento próprio da apreciação cautelar, o mérito de cada uma das causas de invalidade assacadas ao despacho suspendendo, mormente quanto à invocada nulidade do despacho expropriativo, alegada no artigo 50º do requerimento inicial.
Pelo que não incorre em omissão de pronúncia, geradora da sua nulidade (cfr. artigo 615º nº 1 alínea d) do CPC novo, ex vi do artigo 1º do CPTA) a sentença proferida em processo cautelar que apreciando o mérito do pedido de decretação de uma providência cautelar (cfr. artigo 120º do CPTA) não conheça das causas de invalidade que o Requerente tenha, no seu requerimento inicial, assacado ao(s) ato(s) administrativo(s) cuja suspensão de eficácia seja requerida (cfr. artigo 112º nº 2 alínea a) do CPTA).
É que as situações de nulidade da sentença encontram-se legalmente tipificadas no artigo 615º nº 1 do atual CPC, aprovado pela Lei nº 41/2013, de 26 de Junho (correspondente ao artigo 668º nº 1 do CPC anterior), cuja enumeração é taxativa, comportando causas de nulidade de dois tipos, as de carácter formal (alínea a)) e as respeitantes ao conteúdo da decisão (alíneas b) a e)), neste último grupo se integrando a omissão de pronuncia, dispondo a alínea d) que é nula a sentença quando “o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar”.
Sendo que a nulidade da sentença por omissão de pronúncia está diretamente relacionada com o comando inserto na primeira parte do nº 2 do artigo 608º do atual CPC (aprovado Lei nº 41/2013), correspondente ao artigo 660º do CPC anterior, de acordo com o qual o juiz “deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada para a solução dada a outras”. Tal nulidade serve assim de cominação ao desrespeito de tal dever e só ocorre quando o juiz não conheça de questões essenciais para dirimir a lide que as partes tenham submetido à sua apreciação, traduzidas no binómio pedido/causa de pedir e cujo conhecimento não esteja prejudicado pela decisão dada a outras (vide a este respeito, entre outros, os Acórdãos deste TCA de 11/02/2010, Proc. 05531/09 e de 09/07/2009, Proc. 03804/08, in, www.dgsi.pt/jtcas e o Acórdão do STA de 11/02/2009, Proc. 0217/08, in, www.dgsi.pt/jsta).
Trata-se, como diz Miguel Teixeira de Sousa, in “Estudos sobre o novo Processo Civil”, Lex, Lx 1997, págs. 220 e 221, do “corolário do princípio da disponibilidade objetiva (art. 264.º, n.º 1 e 664.º, 2.ª parte)” que “significa que o tribunal deve examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos formulados por elas, com exceção apenas das matérias ou pedidos que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se tornar inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões.” Acrescentando este autor que “o tribunal não tem de se pronunciar sobre todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes, desde que não deixe de apreciar os problemas fundamentais e necessários à decisão da causa”.
Ora diga-se desde já que não se impõe que o juiz cautelar tome expressa posição sobre todas e cada uma das causas de invalidade que sejam assacadas ao ato suspendendo. O que se exige ao juiz cautelar no âmbito do juízo sobre a verificação dos pressupostos para a concessão da providência no que respeita especificamente à alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA é que afira se resulta de forma evidente, explícita e inequívoca a procedência da ação principal, a qual deve ser palmar, sem necessidade de quaisquer indagações. Sentido a que nos conduzem os próprios exemplos que o legislador ali dá, apontando ademais para uma aplicação restritiva deste preceito. De acordo com esta alínea a) o que há a fazer é apreciar se os vícios são flagrantes, ostensivos, evidentes. Sendo que a evidência da procedência da pretensão a formular no processo principal deve resultar de forma inequívoca, sem qualquer esforço exegético, designadamente podendo ser facilmente constatada pela simples leitura da petição (neste sentido, entre outros, o Acórdão deste TCA de 06/02/2014, Proc. 10745/13, in www.dgsi.pt/jtcas, e o Acórdãos do TCA-Norte de 09/11/2006, Proc. nº 146/056.1BEPRT-A, in www.dgsi.pt/jtcan, e bem assim Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2005, página 60). E essa apreciação foi, no caso, feita pela Mmª Juiz do Tribunal a quo na sentença recorrida.
Não pode, pois, considerar-se que o Tribunal a quo tenha deixado de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar (cfr. artigos 608º nº 2 primeira parte e 615º nº 1 alínea d) do CPC novo, ex vi do artigo 1º do CPTA), geradora da nulidade da decisão recorrida. Quando muito, o que poderia ocorrer era erro de julgamento se fosse de considerar verificado o requisito da manifesta procedência da pretensão impugnatória formulada na ação principal com base na ilegalidade manifesta do ato suspendendo.
Tem, pois, que concluir-se não ocorrer na sentença recorrida omissão de pronúncia sobre questão que devesse ser apreciada em sede de sentença cautelar.
Improcede, por conseguinte, a arguição de nulidade da sentença recorrida por omissão de pronúncia.
4. Da questão de saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, por o ato suspendendo ter violado clara e frontalmente os artigo 267º nº 5 e 268º da CRP, os artigo 8º, 66º, 100º e 105º do CPA e o artigo 17º do CE 99, os princípios constitucionais da necessidade, adequação, proporcionalidade e justiça no sacrifício dos interesses da recorrente, a que aludem os artigos 13º, 62º e 266º da CRP, 2º do CE 99 e 4º e 5º do CPA e invocados pelo recorrente, e por o ato suspendendo enfermar ainda de falta de fundamentação de facto e de direito, com violação do disposto nos artigos 268º nº 3 da CRP e 124º e 125º do CPA (vide conclusões 4ª, 5ª e 6ª das alegações de recurso).
Cumpre antes do mais explicitar que em face do que vem exposto pelo recorrente nas conclusões 4ª), 5ª e 6ª das alegações de recurso o que resulta é que este entende que o Tribunal a quo deveria ter considerado como verificados aquelas indicadas causas de invalidade (formal e substancial) que haviam sido assacadas ao despacho suspendendo.
Reiterando o que já se disse supra (3.) não se impõe que o juiz cautelar tome expressa posição sobre todas e cada uma das causas de invalidade que sejam assacadas ao(s) ato(s) suspendendo(s). O que se exige ao juiz cautelar no âmbito do juízo sobre a verificação dos pressupostos para a concessão da providência no que respeita especificamente à alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA é que afira se resulta de forma evidente, explícita e inequívoca a procedência da ação principal. O que significa que o juiz cautelar não deve entrar na apreciação concreta das causas de invalidade que sejam invocadas para suportar a decretação da providência cautelar ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA. O juízo que deve ser feito em sede cautelar a este título será tão só e apenas o de constatar se resulta de forma evidente, explícita e inequívoca a procedência da ação principal. O que significa que o que deve ser apreciado é se os vícios invocados são flagrantes, ostensivos, evidentes. Conclusão a que há-de chegar-se sem qualquer esforço exegético e sem necessidade de quaisquer indagações.
Sem que ponha concretamente em causa o juízo feito na sentença de que tais alegações não revelam qualquer evidência de prosseguimento da ação principal, ou o julgamento, ali feito, da não verificação do pressuposto de decretação da providência previsto na alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, o recorrente vem agora, no presente recurso jurisdicional da sentença recorrida, limitar-se a sustentar que deve entender-se que tais vícios ocorrem. Sendo certo que, deve ter-se presente na fase de recurso, em que nos encontramos, o que importa é apreciar se a sentença proferida pelo Tribunal a quo deve ser mantida, alterada ou revogada, circunscrevendo-se as questões a apreciar em sede de recurso, à luz das disposições conjugadas dos artigos 144º nº 2 do CPTA e 639º nº 1 e 635º do CPC novo (ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA), às que integram o objeto do recurso tal como o mesmo foi delimitado pelo recorrente nas suas alegações, mais concretamente nas suas respetivas conclusões (sem prejuízo das que sejam de conhecimento oficioso), mas simultaneamente balizadas pelas questões que haviam já sido submetidas ao Tribunal a quo, não se confundindo, naturalmente, com meras considerações, argumentos, motivos ou juízos de valor (vide, neste sentido António Santos Abrantes Geraldes, in “Recursos no Novo Código de Processo Civil”, 2014, Almedina, págs. 27 e 88-90).
E perscrutada a sentença recorrida bem como a fundamentação nela vertida não merece censura o juízo ali feito de que não se mostra verificado o pressuposto da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA. Com efeito não resulta manifesto, ostensivo ou evidente, como ali se entendeu, que se verifiquem qualquer das causas de invalidade do despacho suspendendo alegadas pelo requerente e que com base nelas (qualquer uma delas) venha a ser julgada procedente ação principal (a competente ação administrativa especial) e nela anulado ou declarado nulo o identificado despacho. Devendo dizer-se que a mera invocação de que o despacho suspendendo é nulo é manifestamente insuficiente, a esta luz, para suportar a decretação da providência cautelar ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, já que o juízo que possa ser feito em sede cautelar sobre a eventual nulidade do despacho suspendendo há-se ser, ele mesmo, também, um juízo de evidência.
E só se assim fosse seria de conceder provimento ao recurso revogando a sentença recorrida e decretando, em sua substituição, a providência cautelar pretendida ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.
Não o sendo, não ocorre nesta parte erro de julgamento, improcedendo, também nesta parte o recurso.~ Não merecendo provimento, em toda a linha, o presente recurso, tem o mesmo que improceder, confirmando-se a sentença recorrida. * III. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar total provimento ao recurso jurisdicional, confirmando-se a sentença recorrida. ~ Custas a cargo do recorrente, em ambas as instâncias (sendo que nas mesmas na fixação da taxa de justiça, não revelando os autos especial complexidade, se atenderá, respetivamente, aos valores resultantes das tabelas II) e da I) secção B) anexas ao Regulamento Custas Processuais) - artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigo 7º e 12º nº 2 do RCP e 189º nº 2 do CPTA.* Notifique.
D.N.* Lisboa, 18 de Dezembro de 2014
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Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas (relatora)
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António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos
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Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela
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