| Decisão Texto Integral: | Recorrente: R......... P..............., SA
Recorrido: EP, Estradas de Portugal, SA
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso da sentença do TAF de Almada que julgou improcedente a presente acção, na qual se pedia a anulação do acto administrativo que foi notificado a R............. P.............., SA, por ofício datado de 31.03.2011, que determinou a apresentação, no prazo de 30 dias úteis, de um projecto para a legalização de publicidade já instalada no Posto de Abastecimento de Combustíveis localizado na EN 106Km ............, concelho de P..................
Nas suas alegações o Recorrente formula as seguintes conclusões:
«(...)»
Em contra alegações são formuladas pelo Recorrido as seguintes conclusões:
«(...)»
O DMMP não apresentou a pronúncia.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Os Factos
Na 1º instância foram dados os seguintes factos por assentes, por provados:
«(...)»
O Direito
Alega o Recorrente nas conclusões do recurso, que a decisão recorrida errou porque o artigo 2º, n.º 2, da Lei n.º 97/88, de 17.08, revogou o artigo 10º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23.01, devendo a intervenção da EP nesta matéria de publicidade, reconduzir-se ao parecer indicado naquela lei, sob pena de não se fazer a correcta interpretação daquelas normas e deixar de se dar um sentido útil do artigo 2º, n.º2, da Lei n.º 97/88, de 17.08. Mais diz o Recorrente, que a competência para o acto impugnado não é actualmente da EP, mas do INIR.
A presente questão é regulada por uma sucessão de diplomas, que ora importa elencar, para se poder compreender este litígio.
O Decreto-Lei n.º 13/71, de 23.01, na sua versão originária, regulava a matéria relativa à «implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva» e no seu artigo 10º, n.º 1, alínea b), fazia depender tal implantação de «aprovação ou licença da Junta Autónoma das Estradas» (JAE) (cf. também os artigos 12º, 15º, n.º1, alínea j), 17º e 18º deste diploma).
Neste diploma, no artigo 1º, indica-se ainda como a área de jurisdição da Junta Autónoma das Estradas, a «a) Zona da estrada;» e a «b) Zona de protecção á estrada, constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito».
No artigo 8º, n.º1, alínea f), proibia-se a implantação e produção de tabuletas, anúncios ou quaisquer outros objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade», com certas ressalvas.
Neste diploma, distingue-se aquelas aprovações ou licenças de outras, para obras – cf. artigos 11º, 13º e 18º.
No preâmbulo do diploma, diz-se querer-se simplificar serviços, reduzir licenciamentos, agrupar a matéria que estava tratada em diplomas avulso e tornar extensível ao licenciamento da JAE o regime instituído pelo Decreto-Lei n.º 166/70, de 15.04.
O Decreto-Lei n.º 219/72, de 27.07, no artigo 1º, n.º 7, vem indicar que «Consideram-se nulos e de nenhum efeito os licenciamentos efectuados por quaisquer entidades contra o disposto nos artigos 6.º, 7.º, 8.º, 9.º e 10.º do Decreto-Lei n.º 13/71.»
Mais tarde, o Decreto-Lei n.º 637/76, de 29.07 (entretanto revogado pelo artigo 37º, alínea j), da Lei n.º 30/2006, de 11.07), que no seu preâmbulo faz expressa referência aos «prejuízos» que advieram da possibilidade de colocação de publicidade a 50 m da plataforma da estrada, permitida pelo Decreto-Lei n.º 13/71, de 23.01, vem fixar «as regras fundamentais a que deve obedecer a publicidade». No artigo 2º deste diploma, proíbe-se a publicidade fora das zonas urbanas, com algumas excepções, ai indicadas. No artigo 3º, n.º 1, faz depender a produção de publicidade de licença ou de aprovação da câmara municipal do local em que for produzida e no artigo 4º regula o pedido de licenciamento ou aprovação. Neste artigo 4º, no n.º 3, indica-se que «a licença ou aprovação não pode ser concedida sem prévio parecer favorável das entidades com jurisdição nos locais onde a publicidade for perceptível, nomeadamente» da JAE. Se preterido o n.º 3 do artigo 4º, conforme n.º 5 do mesmo artigo, seriam nulas as licenças ou aprovações.
Em 17.08.1998, é publicada a Lei n.º 97/88, que regula a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda. No artigo 1º, n.º 1, desta Lei, na sua versão original, comete-se esta actividade a «licenciamento prévio das autoridades competentes». No n.º 2, do mesmo artigo consagra-se que «sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho».
No artigo 2º da Lei n.º 97/88, de 17.08, na versão original, indica-se que «1- O pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da câmara municipal da respectiva área.
2 - A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente, (…) da Junta Autónoma das Estradas (…)»
No artigo 5º da Lei n.º 97/88, de 17.08, prevê-se o licenciamento cumulativo, «se a afixação ou inscrição de formas de publicidade ou e propaganda exigir a execução de obras de construção civil».
Invocando a «proliferação descontrolada» da publicidade exterior e para «criar o enquadramento jurídico que permita uma efectiva salvaguarda do valor ambiental que é a paisagem na área de vizinhança das estradas nacionais, contando que este esforço seja complementado pelo criterioso uso do poder de licenciamento por parte das entidades competentes», surge o Decreto-Lei n.º 105/98, de 24.04, que «regula a afixação ou inscrição de publicidade na proximidade das estradas nacionais (…) fora dos aglomerados urbanos».
No artigo 1º, n.º 2, refere-se, que «O disposto no presente diploma não prejudica a aplicação de quaisquer outras regras legais ou regulamentares mais restritivas da publicidade na zona das estradas ou nos terrenos limítrofes, designadamente as destinadas a garantir a segurança rodoviária ou a integridade ou visibilidade da respectiva sinalização».
No artigo 3º, diz-se: «1 – É proibida a afixação ou inscrição de publicidade fora dos aglomerados urbanos em quaisquer locais onde a mesma seja visível das estradas nacionais.
2 – São nulos e de nenhum efeito os licenciamentos concedidos em violação com o disposto no número anterior (…)» (este número foi alterado na numeração pelo Decreto-Lei n.º 166/99, de 13.05).
No artigo 4º, excepciona-se da proibição prevista no nº 1 do artigo anterior, «a) Os meios de publicidade que se destinem a identificar edifícios ou estabelecimentos, públicos ou particulares, desde que tal publicidade seja afixada ou inscrita nesses mesmos edifícios ou estabelecimentos; (…)».
No artigo 6º, estipula-se, que «a fiscalização do cumprimento do disposto no presente diploma compete às direcções regionais do ambiente e às câmaras municipais» sem prejuízo das «competências próprias da Junta Autónoma das Estradas».
Através do Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24.01, altera-se o artigo 15º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23.01, nomeadamente o artigo 15º, que fixa as taxas a pagar por cada autorização ou licença.
Com o fito de introduzir um novo paradigma de relação entre o Estado, os utilizadores e a rede rodoviária, são criados o Instituto de Infra Estruturas Rodoviárias, IP (INIR) e nova natureza societária da EP – Estradas de Portugal, S.A, conforme Resolução do Conselho de Ministros nº 89/2007, de 11.07, que aprovou os princípios gerais a que deverá obedecer a definição do modelo de gestão e financiamento do sector rodoviário nacional e as acções a adoptar para a sua implementação.
Depois, pela Resolução do Conselho de Ministros nº 174-A/2007, de 23.11, é aprovada a minuta do contrato de concessão do financiamento, concepção, projecto, construção, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional a celebrar entre o Estado Português e a EP.
Por seu turno, pelo Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27.04 (mais tarde revogado pelo Decreto-Lei n.º 236/2012, de 31.10), cria-se o Instituto de Infra Estruturas Rodoviárias, IP (INIR), com estatutos aprovados pela Portaria n.º 546/2007, de 30.04. O Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27.04, foi depois alterado pelo Decreto-Lei n.º 132/2008, de 21.07.
Assim, estipulam os artigos 1º, 3º, ns.º 1, 2, alíneas d), e), 3, alíneas a), e), 4,e 5, 4º, 12º, alínea d) e 23º do Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27.04, alterado pelo Decreto-Lei n.º 132/2008, de 21.07 (diploma aplicável ao acto em apreço nos autos), o seguinte:
«Artigo 1.º
Natureza
1-O Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias, I. P., abreviadamente designado por InIR, I. P., é um instituto público integrado na administração indirecta do Estado, dotado apenas de autonomia administrativa.
2—O InIR, I. P., prossegue atribuições do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, sob superintendência e tutela do respectivo ministro.
Artigo 3.º
Missão e atribuições
1—O InIR, I. P., tem por missão regular e fiscalizar o sector das infra-estruturas rodoviárias e supervisionar e regulamentar a execução, conservação, gestão e exploração das referidas infra-estruturas, numa perspectiva integrada de ordenamento do território e desenvolvimento económico.
2—São atribuições do InIR, I. P.:
(…) d) Superintender a segurança e qualidade da infra-estrutura rodoviária;
e) Promover a definição e aplicação de normas relativas à qualidade e segurança das infra-estruturas rodoviárias;
(…) 3—São atribuições específicas do InIR, I. P., em relação à rede rodoviária nacional:
a) Supervisionar a evolução e o uso das infra-estruturas rodoviárias, nos termos previstos no Estatuto das Estradas Nacionais;
(…) e) Exercer as demais funções previstas noutros instrumentos legais ou contratuais, designadamente no Estatuto das Estradas Nacionais, no Plano Rodoviário Nacional e nos contratos de concessão e subconcessão da infra-estrutura rodoviária;
4 - O InIR, I. P. representa o Estado perante os concessionários das infra -estruturas rodoviárias cabendo-lhe, sem prejuízo de outras atribuições que a lei lhe confira neste âmbito, designadamente:
a) Exercer os poderes e as competências atribuídas ao concedente Estado, por lei ou por contrato;
b) Gerir, em nome e representação do Estado, os contratos de concessão da rede rodoviária;
c) Acompanhar o cumprimento, pelos concessionários, dos contratos referidos na alínea anterior;
d) Fiscalizar o cumprimento, pelos concessionários, das respectivas obrigações legais, regulamentares e contratuais.
5 -- O disposto no número anterior não é aplicável ao exercício dos poderes e das competências para as quais a lei ou contrato exija, expressamente, a intervenção do Ministro das Finanças ou do Ministro das Obras Públicas, sem prejuízo da faculdade de delegação que lhes possa assistir.
6 - (…).
Artigo 4.º
Entidades sujeitas à jurisdição do InIR, I. P.
Estão sujeitas à jurisdição do InIR, I. P., nos termos previstos na lei e nos contratos de concessão ou subconcessão, designadamente, as seguintes entidades:
a) A EP—Estradas de Portugal, E. P. E., e os concessionários e subconcessionários de segmentos da rede rodoviária;
b) Os fornecedores de bens e serviços de construção, operação e manutenção de infra-estruturas rodoviárias, em actividades sujeitas a regime legal de contratação pública, e no que respeita às funções de normalização.
Artigo 12º .
(…) Constituem receitas próprias
(…) d) O produto das taxas de licenciamento, registo e actos equiparados, previstos na lei;.
Artigo 23.º
Sucessão
1 - O InIR, I.P. sucede nas atribuições da EP – Estradas de Portugal, E.P.E., em matéria de supervisão das infra-estruturas rodoviárias.
2 — No âmbito dos contratos de concessão do Estado, definidos nos termos do anexo I do Decreto–Lei n.º 380/2007, de 13 de Novembro, sempre que se atribuam poderes ou faculdades ao Instituto das Estradas de Portugal, I. P., ou a qualquer entidade que lhe tenha antecedido ou sucedido nas suas atribuições, tais poderes ou faculdades passam a ser exercidos pelo InIR, I. P.
3 — (…).»
No artigo 16º do Decreto-Lei nº 148/2007, de 27.04, estão previstos os poderes regulamentares, no artigo 17º, os poderes de supervisão e fiscalização, no artigo 18º, os poderes sancionatórios e nos artigo 19º, os poderes de autoridade.
Pelo Decreto-Lei nº 374/2007, de 07.11, a EP - Estradas de Portugal, E.P.E. foi transformada em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, passando a designar-se por EP-Estradas de Portugal, S.A.
No artigo 2º deste diploma, estipula-se, que a EP – Estradas de Portugal, S.A., sucede à EP-Estradas de Portugal, E.P.E., conservando a universalidade dos direitos e obrigações, legais e contratuais que integram a sua esfera jurídica no momento da transformação.
O artigo 4º, nº 1, define o objecto da EP-Estradas de Portugal, S.A., por referência ao contrato de concessão, nos seguintes termos: tem por objecto a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, nos termos do contrato de concessão que com ela é celebrado pelo Estado.
O artigo 8º, sob a epígrafe, «domínio público e privado», estabelece que as infra-estruturas rodoviárias que integram o domínio público mantêm esse regime.
O artigo 10º, sob a epígrafe «Poderes de autoridade» dispõe que:
“1 — Compete à EP — Estradas de Portugal, S. A., relativamente às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o objecto da concessão a que se refere o n.º 1 do artigo 4.º, zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação.
2 - Para o desenvolvimento da sua actividade, a EP - Estradas de Portugal, S. A., detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis no que respeita:
(…) c) À liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, de taxas e rendimentos provenientes das suas actividades;
(…) 3 — São conferidos à EP — Estradas de Portugal, S. A., nos termos da lei, os seguintes poderes de autoridade necessários a garantir a livre e segura circulação:
a) Determinar, a título preventivo e com efeitos imediatos, mediante ordem escrita devidamente fundamentada, a suspensão ou cessação de actividades ou o encerramento de instalações que ponham em risco a circulação rodoviária, causem dano ou ameacem causá-lo à estrada;
(…)”».
Artigo 13.º
Receitas
1 - São receitas da EP - Estradas de Portugal, S. A.:
a) As que se encontram previstas no contrato de concessão celebrado com o Estado;
(…) c) O produto de taxas, emolumentos e outras receitas cobradas por licenciamentos, aprovações e actos similares e por serviços prestados no âmbito da sua actividade;
(…) m) Quaisquer receitas que lhe sejam atribuídas por lei, acto ou contrato.
As bases da concessão à EP, SA, são as constantes do Anexo I do Decreto-Lei n.º 380/2007, de 13.11 (alteradas pelo Decreto-Lei nº 110/2009, de 18.05).
Determinam as bases 2, ns.º1, 2 e 33, no ns.º 7 e 8, o seguinte: «Base 2
Objecto
1 - A concessão tem por objecto o financiamento, a conservação, a exploração, a requalificação e o alargamento das vias que integram a Rede Rodoviária Nacional.
2 - A concessão tem por objecto, ainda, a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento das vias que integram a Rede Rodoviária Nacional Futura.»
(…) Base 33
7-Cabe ao concedente licenciar, nos termos da lei, as áreas de serviço propostas pela concessionária e aprovadas pelo InIR, nos termos das presentes bases».
De acordo com o anexo I, do Decreto-Lei n.º 380/2007, de 13.11, os contratos de concessão do Estado são os contratos referentes às concessões SCUT do Algarve, da Beira Interior, das Beiras Litoral e Alta, da Costa de Prata, do Grande Porto, do Norte Litoral e do Interior Norte e às concessões de portagem real do Litoral Centro, do Oeste, da Grande Lisboa e Norte, contrato de concessão atribuída à B....... e contrato de concessão atribuída à L..............
Mais se refira, que à EP, SA, aplicar-se-á o Decreto-Lei nº 558/99, de 17.12, que estabelece o regime jurídico do sector empresarial do Estado e das empresas públicas, que prevê no artigo 14º, sob a epígrafe, «Poderes de autoridade», no nº 1, que as empresas públicas poderão exercer poderes de autoridade e no nº 2 determina, que os poderes especiais serão atribuídos por diploma legal, em situações excepcionais e na medida do estritamente necessário à prossecução do interesse público, ou constarão do contrato de concessão.
Por último, o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01.01, visando implementar o Programa Simplex 2010 e reduzir licenciamentos e encargos administrativos, prevê um regime mais simples – de mera comunicação prévia – para a ocupação do espaço público, conforme artigos 1º, n.º 2, alínea c), 10º, n.º, alínea e), 11º, n.º1, 2, alínea d), 5, alínea a). No entanto, no artigo 13º deste Decreto-Lei, salvaguarda-se do regime indicado na subsecção II (artigos 10º a 12º) «o regime legal aplicável ao domínio púbico rodoviário constante dos Decretos-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro e 13/94, de 15 de Janeiro».
E através deste Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01.01, alteram-se e aditam-se diversos artigos da Lei n.º 97/98, de 17.08. Com estas alterações os artigos 1º e 2º dessa lei passam a ter a seguinte redacção e é aditado o artigo 3º-A, que tem a seguinte redacção: «Artigo 1.º
[...] 1 - A afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes, salvo o disposto no n.º 3.
2 - ...
3 - Sem prejuízo das regras sobre a utilização do espaço público e do regime jurídico da conservação da natureza e biodiversidade, a afixação e a inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial não estão sujeitas a licenciamento, a autorização, a autenticação, a validação, a certificação, a actos emitidos na sequência de comunicações prévias com prazo, a registo ou a qualquer outro acto permissivo, nem a mera comunicação prévia nos seguintes casos:
a) Quando as mensagens publicitárias de natureza comercial são afixadas ou inscritas em bens de que são proprietárias ou legítimas possuidoras ou detentoras entidades privadas e não são visíveis ou audíveis a partir do espaço público;
b) Quando as mensagens publicitárias de natureza comercial são afixadas ou inscritas em bens de que são proprietárias ou legítimas possuidoras ou detentoras entidades privadas e a mensagem publicita os sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou do respectivo titular da exploração ou está relacionada com bens ou serviços comercializados no prédio em que se situam, ainda que sejam visíveis ou audíveis a partir do espaço público;
c) Quando as mensagens publicitárias de natureza comercial ocupam o espaço público contíguo à fachada do estabelecimento e publicitam os sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou do respectivo titular da exploração ou estão relacionadas com bens ou serviços comercializados no estabelecimento.
4 - No caso dos bens imóveis, a afixação ou a inscrição de mensagens publicitárias no próprio bem consideram-se abrangidas pelo disposto na alínea b) do número anterior.
5 - Compete aos municípios, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios que devem ser observados na afixação e inscrição de mensagens publicitárias não sujeitas a licenciamento nos termos das alíneas b) e c) do n.º 3.
6 - No caso de o município não definir os critérios nos termos do número anterior, aplicam-se subsidiariamente os critérios referidos no anexo iv do presente decreto-lei, do qual faz parte integrante.
7 - Os critérios definidos nos termos do n.º 5 apenas produzem efeitos após a sua divulgação no 'Balcão do empreendedor', acessível pelo Portal da Empresa, sem prejuízo da sua publicação nos sítios da Internet dos respectivos municípios.
Artigo 2.º
(...) 1 - ...
2 - A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente:
a) O Instituto de Gestão do Património Arquitectónico e Arqueológico, I. P.;
b) A Estradas de Portugal, S. A.;
c) O Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres, I. P.;
d) O Turismo de Portugal, I. P.;
e) O Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade, I. P.;
f) A Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária.
3 - ...
(…)
«Artigo 3.º-A
Critérios elaborados por outras entidades
Sempre que entendam haver interesse relevante, as entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade é afixada ou inscrita podem definir critérios, os quais são comunicados à Direcção-Geral das Autarquias Locais e aos municípios, com o fim de serem incorporados nos respectivos regulamentos.»
Ora, face ao quadro legal acima transcrito, improcedem as alegações do Recorrente quando pretende que se considere que a «aprovação ou licença» da JAE, referida no Decreto-Lei n.º 13/71, de 23.01, corresponde afinal ao «parecer» prévio ao licenciamento, que incumbe às câmaras municipais referido no artigo 2º, n.º 2, da Lei n.º 97/88, de 17.08.
O indicado Decreto-Lei n.º 13/71, de 23.01, mantém-se em vigor apesar da sucessão de diplomas e no artigo 10º, n.º 1, alínea b), faz depender a «implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva» de «aprovação ou licença da Junta Autónoma das Estradas».
Tornando clara tal vigência, através do recente Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01.01, foi a Lei n.º 97/88, de 17.08, alterada, mas manteve-se a referência no artigo 1º, n.º 1, ao «licenciamento prévio das autoridades competentes», sem se indicar expressamente que por estas se entendiam apenas o municípios ou câmaras municipais. Também se manteve a indicação no n.º 2 desse artigo à «intervenção necessária de outras entidades».
Ou seja, as alterações produzidas à Lei n.º 97/88, de 17.08, neste Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01.01, mantém a competência das câmaras municipais no licenciamento da afixação ou inscrição de mensagens publicitárias, o qual deve ser precedido de parecer à EP, caso o local esteja abrangido pela sua área de jurisdição, mas não afastam o licenciamento a levar a cabo por esta entidade, nos termos do artigo 10º, n.º1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23.01. Mantém, assim, um licenciamento cumulativo. Igualmente, as alterações produzidas à Lei n.º 97/88, de 17.08, neste Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01.01, mantém a competência das câmaras municipais na definição dos critérios de licenciamento, ao que acresce agora a definição dos critérios que devem ser observados na afixação e inscrição de mensagens publicitarias, não sujeitas a licenciamento, nos termos das alíneas b) e c) do n.º 3, do artigo 1º do diploma (cf. artigos 1º, 2º e 3ºA da Lei n.º 97/88, de 17.08, com a alteração do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01.01).
Esta alteração subsequente levada a cabo pelo Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01.01, releva para a compreensão da vontade do legislador na sucessão de diplomas acima mencionada e para confirmar a não alteração da competência da JAE, indicada no Decreto-Lei n.º 13/71, de 23.01.
Mas no mesmo sentido, já se regulava no Decreto-Lei n.º 637/76, de 29.07 (revogado pela Lei n.º 30/2006, de 11.7).
Salvaguardando os regimes «mais restritivos de publicidade na zona das estradas ou nos terrenos limítrofes» e «as competências próprias» da JAE, encontramos ainda os artigos 1º, n.º2, 3º e 6º do Decreto-Lei n.º 105/98, de 24.04.
Em 2004, a Lei n.º 25/2004, de 24.04, ao alterar o artigo 15º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23.01, manifesta também a intenção do legislador de manter em vigor tal diploma (e não no sentido da revogação, propugnado pelo Recorrente).
Resta agora averiguar se as indicadas competências da JAE se encontram hoje transferidas para o INIR, ou se pertencem à EP, porque concessionária da via onde se situa o posto com os indicados elementos de publicidade.
Conforme números 6.1, 6.2, 7, d), e), 10, b), 11, 4, b), 24, 37.2, 37.8 da Resolução do CM n.º 174-A/2007, de 23.11, artigos 3º, ns.º1, 2, 3º, ns.º 1 a 4, 4º, alínea a), 16º a 19º e 23º do Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27.04, 4º, n.º1, 10º, 1 e 2 do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 07.11 e Base 2, do contrato de concessão, a exploração das infra-estruturas que integram o objecto da concessão, ficou a cargo da EP, que detém os poderes e prorrogativas «conferidas ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis no que respeita», «à liquidação e cobrança (…) de taxas e rendimentos provenientes da sua actividade», sendo receitas suas as que sejam «o produto de taxas, emolumentos e outras receitas cobradas por licenciamentos, aprovações ou actos similares». Quanto ao INIR ficou com as competências de supervisão e regulamentação da execução, conservação, gestão e exploração das infra-estruturas rodoviárias e quanto às concessionadas de exercer os poderes e competências atribuídas ao concedente, gerir os contratos de concessão e acompanhar e fiscalizar o seu cumprimento.
Mas no que concerne a licenciar «nos termos da lei, as áreas de serviço propostas pela concessionária e aprovadas pelo INIR», conforme Base 33, ns.º 3, 6 e 7, pertence tal competência ao concedente, ou seja, ao INIR, que é quem detém os poderes e competências atribuídas ao concedente, como acima se indicou.
Os elementos publicitários em apreço nestes autos estão colocados num posto de abastecimento que está numa via abrangida pela concessão. Assim, nos termos da Base 33, ns.º1 e 2, estará tal posto ou área de serviço, abrangido pela concessão.
Pergunta-se, então, as competências que pertenciam à JAE e estão previstas no artigo 10º, n.º1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23.01, relativas à «aprovação ou licença» para a «implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva», devem ser entendidas como incluídas nos supra indicados poderes de exploração das infra-estruturas que integram o objecto da concessão, ou antes, extravasam essa exploração, integrando-se no poder de licenciar «nos termos da lei, as áreas de serviço propostas pela concessionária e aprovadas pelo INIR», conforme Base 33, n.º 7, ou ainda, não foram pura e simplesmente transferidas com a concessão e devem entender-se, nestes dois últimos casos, da competência do INIR.
Entendemos que aquela «aprovação ou licença» para a «implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva», há-se ser incluída no âmbito dos poderes de exploração da EP e não fica abrangida pela previsão dos ns.º 3, 6 e 7 da Base 33. Tal implantação de tabuletas ou objectos de publicidade incluir-se-á nos vulgares poderes de exploração, inerente licenciamento e recebimento das respectivas taxas. Tratar-se-á de actos permissivos, que conferem ou ampliam vantagens, que estão necessariamente incluídos nos actos de administração ordinária ou de exploração da concessão – cf. alínea b) do n.º 1 do artigo 10º, do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23.01, no n.º 2 da Base 2, 2º parte do n.º 2, n.º 8, da Base 33, n.º 1 do artigo 4º, n.º 2 do artigo 10º e alínea a) do n.º 1 do artigo 13º do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 07.11.
A ressalva para o licenciamento de novas áreas de serviço, só vale para esse concreto licenciamento e não abrange o apreciado nestes autos.
Os poderes ordinários de administração que pertenciam ao Estado, concedente, no que concerne à «exploração» da concessão, foram globalmente transferidos para a EP, nos termos do contrato celebrado, apenas se ressalvando aqueles que ali ficaram previstos como ainda pertencendo ao concedente, no caso, o previsto no n.º 7 da Base 33.
E aqui distinga-se a situação da inserção de publicidade no domínio público rodoviário, face àquela que se situa no domínio privado.
O domínio público rodoviário, conforme artigos 1º e 2º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23.01, corresponderá à zona de estrada, que abrange o terreno por ela ocupado, a faixa de rodagem, bermas e quando existam as valetas, passeios, banquetas, taludes, e ainda, as pontes e viadutos nela incorporados e os terrenos adquiridos por expropriação ou a qualquer título para alargamento da plataforma da estrada ou acessórios, tais como parques de estacionamento e miradouros (cf. a este propósito, Ana Raquel Gonçalves Moniz, «Direito do Domínio Público», Tratado de Direito Administrativo Especial, vol. V, Almedina, Coimbra, 2011, págs. 73 a 76, 114 a 117, 131 a 134 e 165 a 190).
Nesta zona de estrada serão proibidas ou dependem de permissão quase todas as actividades que incluam obras, construções e implantações, designadamente as actividades elencadas nos artigos 4º e 6º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23.01.
Logo, a implantação de construções e de publicidade nesta «zona de estrada», que é domínio público rodoviário, estará em princípio proibida.
A zona de protecção à estrada, que já poderá ser domínio privado, é constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito e também nestes terrenos a implantação de construções e de publicidade é proibida, ou está condicionada, conforme artigos 1º, 3º, 5º, 8º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23.01.
Quer a zona de estrada, quer a zona de protecção à estrada, estavam face ao artigo 1º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23.01, abrangidos pela área de jurisdição da JAE.
Conforme artigos 4º, 8º, n.º1, 10º, n.º1, do Decreto-Lei n.º 347/2007, de 07.11 e Base 2, 5, 7 e 8 do contrato de concessão, integraram a concessão à EP a correspondente zona de estrada, que faz parte do domínio público rodoviário.
Quanto à zona de protecção à estrada, não estará expressamente incluída no objecto do contrato de concessão.
No entanto, por força das indicadas regras, à EP competirá ainda a exploração das vias que integram a concessão e a «manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação». «Para o desenvolvimento da sua actividade, a EP - Estradas de Portugal, S. A., detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis no que respeita: (…) c) À liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, de taxas e rendimentos provenientes das suas actividades;
(…) 3 — São conferidos à EP — Estradas de Portugal, S. A., nos termos da lei, os seguintes poderes de autoridade necessários a garantir a livre e segura circulação:
a) Determinar, a título preventivo e com efeitos imediatos, mediante ordem escrita devidamente fundamentada, a suspensão ou cessação de actividades ou o encerramento de instalações que ponham em risco a circulação rodoviária, causem dano ou ameacem causá-lo à estrada;» - cf. artigo 10º do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 07.11.
Igualmente, por aplicação dos artigos 4º, 8º e 10º do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 07.11, a EP deterá poderes conservação ou administração, quer da zona de estrada, quer das zonas non aedificandi e das zonas de protecção – cf. especialmente artigos 10º, n.º 2, alínea b), n.º3, alíneas a), b), d) e e) do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 07.11. Pode a EP, nomeadamente, proceder ao embargo administrativo e à demolição de construções efectuadas nestas zonas, à suspensão ou cessação de actividades ou ao encerramento de instalações.
Portanto, dentro dos poderes de exploração da concessão, compete à EP também zelar e manter as zonas de estrada e de protecção à estrada.
Da mesma forma, as áreas de serviço implementadas ou que se venham a implementar nas vias que integram a concessão, fazem parte dos estabelecimento da concessão e os montantes que os exploradores ou licenciados estão obrigados a pagar, passam a sê-lo relativamente à concessionária – cf. Base 33.
Ora, estas áreas, desde logo face à definição dos artigos 1º e 2º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23.01, não constituirão zona de estrada, domínio público rodoviário, mas antes zona de protecção de estrada – cf. artigos 1º, 3º, 5º, 8º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23.01.
Consequentemente, somos forçados a considerar que o estabelecimento da concessão exige que se atribuam à EP poderes, quer sobre as zonas que sejam de estrada, quer sobre aquelas que pertençam à zona de protecção de estrada.
Como corolário destas competências e deveres, haverá necessariamente que aceitar-se como ali se incluindo os poderes de conceder permissões a actividades que incluam obras, construções e implantações, que por lei estão relativamente proibidas, ou são condicionadas, e para a emissão de aprovações, autorizações ou licenças.
Cabendo à EP a salvaguarda das disposições legais e regulamentares que visam a garantia de uma circulação livre e segura, quer na zona de estrada, quer na zona de protecção à estrada, que integram o âmbito do estabelecimento da concessão, dever-se-á considerar que lhe estão atribuídos os poderes de administração sobre essas zonas, incluindo os poderes de conceder permissões a actividades relativamente proibidas ou condicionadas.
Estando expressamente consagrado que para essa salvaguarda incumbe à EP embargar, demolir, suspender, fazer cessar ou encerrar instalações, também por esta razão, dever-se-á ali incluir – desde logo porque quem pode o mais, pode o menos – as competências para conceder as permissões para o exercício dessas mesmas obras, construções e actividades, quando relativamente proibidas ou condicionadas, à prévia apreciação e aprovação ou licença da EP.
Da mesma forma, não faria qualquer sentido que o legislador e concedente Estado, de forma expressa e inequívoca tenha atribuído à EP o produto das receitas pelos licenciamentos, aprovações ou actos similares, a efectuar nas áreas de serviço ou nos postos de combustíveis, mas não tenha pretendido atribuir-lhe as correspondentes competências ou poderes para o respectivo licenciamento ou aprovação, aqui sim, sob pena de se estar a exigir do particular o pagamento de uma taxa por um serviço que a EP não teria efectuado.
E é nesta óptica que há-de ser lido o artigo 10º, n.º1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23.01, relativo à «aprovação ou licença» para a «implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva». Essa competência, que pertencia à JAE, que detinha tal área de jurisdição, competirá agora à EP, a concessionária.
A este propósito, Ana ............................., refere que «a concessão da exploração do domínio público atribui ao particular não um mero direito à utilização (aproveitamento) dos bens (para fins particulares), mas o direito a exercer a actividade (até então da titularidade da Administração) de gerir os bens do domínio público. Deste modo, encontrando-se a gestão de um bem do domínio público confiada a um particular (…) aquele passa a exercer os poderes púbicos inerentes àquela actividade (exerce a administração do domínio público), entre os quais se inclui precisamente a decisão acerca da atribuição dos direitos de uso privativo (in «Direito do Domínio Público», Tratado de Direito Administrativo Especial, vol. V, Almedina, Coimbra, 2011, págs. 114 e 116; referindo também os concessionários como sujeitos privados que por força do contrato exercem poderes públicos, vide Pedro Costa Gonçalves, Entidades Privadas com Poderes Públicos, O Exercício de Poderes Públicos de Autoridade por Entidades Privadas com Funções Administrativas, Almedina, 2008, Coimbra, págs. 762 a 764, 803 a 806 e 1055 a 1062).
Quanto à regra constante do artigo 3º, n.º3, alínea e), do Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27.04, que atribui competências residuais ao INIR, não afasta aquele entendimento, já que apenas cumpre a esta entidade supervisionar e regulamentar a execução, conservação, gestão e exploração das infra-estruturas rodoviárias e quanto às concessionadas de exercer os poderes e competências atribuídas ao concedente, gerir os contratos de concessão e acompanhar e fiscalizar o seu cumprimento e não lhe cumpre o exercício efectivo das competências de exploração, conservação e manutenção das áreas concessionadas (cf. neste sentido, Ana Raquel Gonçalves Moniz, «Direito do Domínio Público», Tratado de Direito Administrativo Especial, vol. V, Almedina, Coimbra, 2011, pág. 76).
Em suma, por um lado, não se pode defender que o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23.01, ou que as competências da JAE nele indicadas de conceder a «aprovação ou licença» para a «implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva», tenham sido «substituídas» pelo parecer prévio que é devido nestes licenciamentos, também a levar a cabo pelas câmaras municipais respectivas. O legislador, malgrado a invocada intenção de desburocratizar e simplificar os procedimentos e licenciamentos administrativos, manteve nesta matéria três licenciamentos cumulativos, com o inerente pagamento de três diferentes taxas: das câmaras municipais para a afixação e inscrição de mensagens publicitárias e para as correspondentes as obras e da EP, para a «aprovação ou licença» para a «implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva».
Por outro lado, estando a publicidade instalada num posto de combustíveis situado numa via que fica abrangida pela concessão à EP, a regulação e «exploração» dessa actividade está cometida à EP, por força quer da aplicação do citado n.º 1 do artigo 10º, do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23.01, quer do contrato de concessão, que transfere expressamente para o concessionário o direito a receber o produto da indicada exploração, designadamente por via das taxas relativas ao inerente licenciamento (cf. alínea b) do n.º 1 do artigo 10º, do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23.01, no n.º 2 da Base 2, 2º parte do n.º 2, n.º 8 da Base 33, n.º 1 do artigo 4º, n.º 2 do artigo 10º, c), alínea a) do n.º 1 do artigo 13º do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 07.11).
Por conseguinte, a EP poderia praticar o acto ora impugnado, tendo competência para a prática do mesmo.
Neste sentido pronunciou-se o STA, nos Acs. ns.º 0243/09 e 244/09, de 25.06.2009, 140/11, de 08.06.2011, 0250/04, de 10.02.2005 e 44452, de 16.03.1999 e o TCAS nos Acs. ns.º09389/12, de 07.02.2013 (todos publicados em www.dgsi.pt) e 9256/2012, de 24.01.2003 (não publicado).
Conforme sumário do Ac. do STA n.º 44452, de 16.03.1999, relativamente à instalação de um posto de combustíveis, «V - A instalação de posto de abastecimento em terreno particular situado em faixa adjacente a EN, no interior de uma área urbanizada, está sujeita, além do licenciamento pela JAE, o licenciamento municipal, não só quando haja construção de edifícios de apoio, mas sempre, em virtude de a presença do posto alterar a topografia do local, como decorre da exigência do art°. 1 nº 1 do referido RLOP.
VI - O licenciamento pela JAE previsto no DL nº 13/71 designadamente no respectivo art°. 10°. nº 1 al. c); 11°. al. c); 14°. al. c), nos prazos e condições do art°. 18°., é uma competência exclusiva da Junta, que tem em vista apenas a prevenção das condições de segurança na estrada e no depósito e manuseamento de produtos altamente inflamáveis como são os combustíveis para automóveis, bem como o cumprimento das correspondentes regras, mas não exclui a sujeição dos postos de abastecimento a licenciamento pelas câmaras municipais, para fazer observar os condicionamentos relativos à alteração da topografia dos locais e a obras de edificação.
VII - Os dois regimes de licenciamento cumulativo são perfeitamente conciliáveis, e não foram unificados num licenciamento único, porque a lei não adoptou essa solução que apenas hipotética e teoricamente seria possível defender, mas que não tem apoio legal no DL nº 13/71 e legislação complementar.».
Também no Ac. do STA n.º 0243/09, de 25.06.2009, é referido nomeadamente o seguinte: «Em 1927 foi criada a Junta Autónoma de Estradas, sendo a primeira instituição pública com funções de coordenação e integração da administração rodoviária. A Junta Autónoma de Estradas viria, em 1999, a evoluir para um modelo de organização assente na existência de três institutos, o Instituto das Estradas de Portugal, I. P. (IEP), o Instituto para a Construção Rodoviária, I. P. (ICOR), e o Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária, I. P. (ICERR). Já em 2002, as atribuições destes dois últimos institutos vieram a ser transferidas e consolidadas no IEP, modelo que se manteve estável até ao final de 2004. Com a publicação do Decreto -Lei n.º 239/2004, de 21 de Dezembro, deu-se um primeiro passo para conferir uma nova operacionalidade à administração rodoviária em Portugal. Com a conversão da administração rodoviária numa entidade de natureza empresarial, a EP - Estradas de Portugal, E. P. E. (EP, E. P. E.), visou-se o relançamento das suas actividades num novo quadro operacional que permitisse garantir melhores resultados e maior estabilidade dos seus recursos. As acentuadas transformações no âmbito do sector das infra-estruturas rodoviárias, registadas na última década, operaram quer ao nível da organização do Estado e do tipo de relacionamento contratual entre o Estado e os privados quer no plano da própria relação entre os utilizadores e a rede rodoviária. Impõe-se, agora, dar um novo impulso a este movimento de redefinição da intervenção do papel do Estado no sector das infra-estruturas rodoviárias, através da implementação de um novo modelo gestão que promova uma maior eficiência na afectação dos recursos e uma maior aproximação ao mercado por parte dos seus operadores. Com este novo modelo de gestão e financiamento do sector das infra-estruturas rodoviárias, cujos princípios gerais se encontram plasmados na Resolução do Conselho de Ministros n.º 89/2007, de 11 de Julho, pretende-se reforçar e consolidar os conceitos base da solidariedade intergeracional, da coesão territorial e, sobretudo, da transparência dos custos das funções do Estado e da auto-sustentabilidade do sector. Grande parte do sucesso da implementação do novo modelo encontra-se, assim, dependente da atribuição à EP, E. P. E., de uma maior agilidade e autonomia empresarial, sendo por isso necessária a sua transformação em sociedade anónima, com atribuição de objectivos de gestão mais amplos e operacionais. A EP - Estradas de Portugal, S. A. será, assim, dotada de uma estrutura societária mais compreensível pelo mercado financeiro nacional e internacional, vendo reforçado o princípio de que o Estado não garante ou avaliza, directa ou indirectamente, qualquer dívida ou obrigação desta sociedade, nem assume qualquer responsabilidade pelos seus passivos, seja qual for a sua natureza – cf. o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 374/2007 de 7 de Novembro.
Pelo Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro, a EP-Estradas de Portugal, E.P.E. foi transformada em sociedade anónima de capitais públicos, com a denominação de EP-Estradas de Portugal, S.A. Como previsto nesse diploma, foi assinado, em 23 de Novembro de 2007, o contrato de concessão entre o Estado Português e a EP-Estradas de Portugal, S.A., cujas bases foram aprovadas pelo Decreto-Lei nº 380/2007, de 13 de Novembro, verificando-se, assim, uma alteração profunda na relação do Estado com a Administração Rodoviária, consubstanciada na atribuição à EP, S.A. da concessão do financiamento, concepção, projecto, construção, conservação, exploração, requalificação e alargamento da Rede Rodoviária Nacional (RRN) por 75 anos.
Em 2002, através do Decreto-Lei n.º 227/2002, de 30 de Outubro, o Instituto das Estradas de Portugal (IEP) integra, por fusão, o Instituto para a Construção Rodoviária (ICOR), e o Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária (ICERR), extinguindo-se estes dois últimos. Na base desta medida, está a constatação de que "as atribuições daqueles institutos se entrecruzam de forma muito directa, pelo que só uma acção concertada e única permitirá potenciar e dinamizar toda a sua actividade e conduzir a uma racionalização de meios e estruturas básicas", passando as competências dos organismos extintos para o novo Instituto das Estradas de Portugal.
O IEP mantém a natureza e regime de instituto público, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio, e está sujeito à tutela e superintendência do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação.
Segundo o n.º 1 do artigo 4.º (“Património”) do Decreto-Lei n.º 227/2002, de 30 de Outubro, «O património autónomo do IEP é constituído pela universalidade de bens e direitos que integravam o património privativo da Junta Autónoma de Estradas à data da sua extinção».
Sob a epígrafe “Equiparação ao Estado”, o artigo 6.º do mesmo Decreto-Lei n.º 227/2002, de 30 de Outubro, preceitua que «O IEP representa o Estado como autoridade nacional de estradas em relação às infra-estruturas rodoviárias concessionadas e não concessionadas» [n.º 1]; que «Relativamente às infra-estruturas rodoviárias nacionais não concessionadas, compete ao IEP zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação» [n.º 2].
E, para o exercício das suas atribuições – diz o n.º 3 do mesmo artigo 6.º – o IEP detém poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis quanto, nomeadamente, «À liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, de taxas e rendimentos provenientes das suas actividades» [alínea c)]; e «À execução coerciva das demais decisões de autoridade» [alínea d)].
Entre as atribuições fundamentais do IEP estão consagradas as de «salvaguarda de valores patrimoniais e ambientais» e as de «assegurar a protecção das infra-estruturas rodoviárias e a sua funcionalidade, nomeadamente no que se refere à ocupação das zonas envolventes»; e, para a prossecução das atribuições referidas, deve o IEP, além do mais, «promover a qualidade ambiental e a integração paisagística e territorial das estradas, nomeadamente o revestimento vegetal de taludes, a arborização e limpeza das bermas e o controlo do ruído» e «autorizar a ocupação das zonas de protecção da estrada, promovendo o seu ordenamento e regulamentação e concedendo, no âmbito da lei, as autorizações necessárias para a instalação de equipamentos e infra-estruturas» – cf. especialmente as alíneas b), j) e l) do n.º 1, e j) e n) do n.º 2 do artigo 4.º dos Estatutos do IEP, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 237/99, de 25 de Junho.
Pelo Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, foi instituída a área de jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais. A área de jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais ficou a abranger, para além da zona da estrada (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada zona de protecção à estrada (abrangendo a faixa com servidão non aedificandi e a faixa de respeito) – artigos 1.º a 3.º.
No tocante a obras ou implantações na faixa de respeito, nomeadamente a aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, ficaram dependentes de aprovação ou licença da Junta Autónoma das Estradas – artigo 10.º do dito Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro.
As taxas a pagar por cada autorização ou licença, assim como as obras delas isentas, encontram-se previstas no artigo 15.º do mesmo Decreto-Lei n.º 13/71.
Tal preceito – sucessivamente alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 667/76, de 5 de Agosto; 235/82, de 19 de Junho; e 25/2004, de 24 de Janeiro – fixou, na alínea j) do seu n.º 1, «Pela implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, por cada metro quadrado ou fracção dos mesmos – (euro) 56,79».
O IEP-Instituto de Estradas de Portugal, como se viu, veio a suceder imediatamente na jurisdição e atribuições da Junta Autónoma de Estradas, após sucessivas reestruturações decorrentes de múltiplos diplomas legais – cf. Decretos-Leis n.ºs 142/97, de 6 de Junho (alterado pelo Decreto-Lei n.º 282/98, de 17 de Setembro), 237/99, de 25 de Junho (alterado pelo Decreto-Lei n.º 563/99, de 21 de Dezembro), 227/2002, de 30 de Outubro, e 239/2004, de 21 de Dezembro.
2.4 No caso sub judicio, a oponente, ora recorrente, vem dizer, ipsis verbis, que «A referida Lei 97/88 revogou tacitamente os art°s. 10º., nº. 1, al. b), 12°., aqui no que à fixação de publicidade concerne, e 15°., nº. 1, al. j), do Dec. Lei n°. 13/71, de 23 de Janeiro, pelo que, a partir da entrada em vigor daquela lei, é ilegal a cobrança da taxa referida no mencionado art°. 15°., n°. 1, al. j)» – sua conclusão 3. consignada supra no ponto 1.2.
A oponente, ora recorrente, vem, pois, alegar, no essencial – e fá-lo desde a petição inicial –, que «no que à fixação de publicidade concerne», «é ilegal a cobrança da taxa referida», pelo facto de as normas do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, terem sido revogadas pela Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto.
Mas não tem razão a ora recorrente.
Com efeito, o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, encontra-se em vigor, muito embora sucessivamente alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 667/76, de 5 de Agosto; 235/82, de 19 de Junho; e 25/2004, de 24 de Janeiro.
De resto, a respeito de “Afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda”, a Lei n.º 97/88 de 17 de Agosto, invocada pela ora recorrente, reza, logo no seu artigo 1.º, sob a epígrafe “Mensagens publicitárias”, que «A afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes» [n.º 1]; e que «Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho» [n.º 2].
Não alega a ora recorrente que o caso esteja abrangido «na área do respectivo concelho», aonde, ademais, realizada «a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis», não poderia, nunca, ficar prejudicada a «intervenção necessária de outras entidades» com competência para o licenciamento prévio – segundo os termos do artigo 1.º da própria Lei n.º 97/88 de 17 de Agosto, invocada pela ora recorrente.»
No mesmo sentido, no Ac. do TCAS n.º 9256/2012, de 24.01.2003 (não publicado), refere-se o seguinte: «Com efeito, o DL nº 13/71, de 23/1, encontra-se ainda em vigor, pese embora tenha sido objecto de alterações sucessivas, operadas pelos DL’s nºs 667/76, de 5/8, 235/82, de 19/6, e 25/2004, de 24/1.
Nomeadamente, no que respeita à “afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda”, a Lei nº 97/88, de 17/8, invocada na sentença recorrida, determina, logo no seu artigo 1º, sob a epígrafe “Mensagens publicitárias”, que “a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes” [cfr. nº 1], e que “sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho” [cfr. nº 2].
E, sendo assim, como nos parece, não podemos concordar com a conclusão a que chegou a sentença recorrida quando sustenta que o acto impugnado padece de vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de direito, porquanto devia indicar que tal projecto de legalização deveria ser presente pela autora na Câmara Municipal respectiva, para dar início ao processo de licenciamento da publicidade afixada e, assim, após os pareceres necessários, ser efectuada a legalização da publicidade em causa.
É que a norma invocada na sentença recorrida – o artigo 2º, nº 1 da Lei nº 97/88, de 17/8 – não revogou o artigo 10º, nº 1, alínea b) do DL nº 13/71, de 23/1, ou seja, a norma que atribuía ao IEP – enquanto sucessor da JAE – competência para a aprovação ou licença relativa à implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona “non aedificandi” respectiva, continua a atribuir à recorrente “EP – Estradas de Portugal, SA”, enquanto sucessora do IEP, a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, e a cobrança das respectivas taxas, na denominada zona de protecção à estrada – nos termos designadamente dos artigos 1º, 2º, 3º e 10º e 15º, nº 1, alínea j) do DL nº 13/71, de 23/1.»
Igualmente, o TCAS no Ac. n.º09389/12, de 07.02.2013, defende que: «É que a Lei nº 97/88, enquanto lei geral, atribui às câmaras municipais a definição dos critérios gerais de licenciamento em matéria de afixação de publicidade para salvaguarda do equilíbrio urbanístico e ambiental, nos termos daquele diploma, e, o DL. nº 13/71, lei especial, prevê que à (hoje) EP cabe avaliar o impacte que a publicidade terá na circulação rodoviária, garantindo a observância das condições de segurança de pessoas e bens sejam acauteladas, nas áreas da sua competência (cfr. art. 12º, nº 1 do DL. nº 13/71 e 10º do DL. nº 374/2007). Ou seja, nos termos do art. 10º, nº 1, al. b) do DL. nº 13/71, nestas áreas a competência para a aprovação ou licença relativa à implantação de tabuletas ou objectos publicitários é da EP.
(…)b) Falta de atribuições da EP que pertenceriam ao InIR
Do DL. nº 148/2007, de 27/4, que aprovou os Estatutos do Instituto de Infra-estruturas Rodoviárias (InIR), mesmo após a alteração introduzida pela DL. nº 132/2008, de 21/7, resulta que ao InIR, não foi atribuída competência para a prática do acto impugnado.
De facto, ao InIR competem poderes de regulação e supervisão, das actividades de conservação, gestão e exploração das infra-estruturas rodoviárias, actividades essas a cargo dos concessionários.
É o que resulta do preâmbulo do DL. nº 380/2007, de 13/11 (Bases do contrato de concessão) ao referir, “Aquelas atribuições anteriormente na esfera da “…antiga EP – Estradas de Portugal, E.P.E., hoje transformada em sociedade anónima pelo Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, foram, em matéria de supervisão das infra-estruturas rodoviárias, transferidas para aquele organismo público (InIR)”.
E no preâmbulo do DL. nº 148/2007 (que criou o InIR), diz-se o seguinte:
“O InIR, I.P. tem como principal missão fiscalizar e supervisionar a gestão e exploração da rede rodoviária, controlando o cumprimento das leis e regulamentos e dos contratos de concessão e subconcessão, de modo a assegurar a realização do Plano rodoviário Nacional e a garantir a eficiência, equidade, qualidade e a segurança das infra-estruturas, bem como os direitos dos utentes.”
“As atribuições do InIR, I.P, implicam ainda, uma clara separação deste em relação à EP Estradas de Portugal, E.P.E., que até agora tem desempenhado, entre outras funções de fiscalização e supervisão, e que deverá passar a funcionar apenas como concessionária da rede rodoviária nacional”.
Entendimento que se encontra igualmente vertido no art. 23º dos Estatutos do InIR (na redacção dada pelo DL. nº 132/2008), ao estabelecer que o InIR sucedeu à EP na supervisão das infra-estruturas concessionadas do estado, ou seja, nos contratos de concessão do Estado, tal como definidos no anexo I do DL. nº 380/2007, e apenas quanto a estes o InIR passou a desempenhar os poderes ou faculdades (de supervisão) até aí exercidos pela EP.
Assim, tal como entendeu a sentença recorrida, nos poderes atribuídos ao InIR, “não se integra o exercício de poderes que foram cometidos à JAE pelo DL 13/71, entre os quais ressaltam o licenciamento para afixação de publicidade e postos de abastecimento de combustíveis”.».
Pelo exposto, há que manter a decisão recorrida.
Dispositivo
Nestes termos, acordam em:
- negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida;
- custas pelo Recorrente.
Lisboa, 24 de Abril de 2013 (Sofia David)
(Carlos Araújo)
(Teresa de Sousa) |
