| Decisão Texto Integral: | Acordam na Subseção de Contratos Públicos, da 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul:
I - Relatório:
C…, LDA, instaurou a presente ação urgente de contencioso pré-contratual contra o MUNICÍPIO DE ALCOCHETE, na qual visava a impugnação, entre outros, do ato de adjudicação do contrato a celebrar no âmbito do procedimento de Concurso Público para a “Empreitada de Obra Pública para a 1.ª Fase da Requalificação do Campo de Futebol 11 do Passil”, formulando os seguintes pedidos:
“a) deverá ser anulado o ato de adjudicação notificado aos concorrentes no dia 03.04.2025, com todas as devidas e legais consequências daí decorrentes;
b) deverá ser declarada a ilegalidade da exclusão da proposta apresentada pela Autora, com todas as devidas e legais consequências daí decorrentes;
c) deverá ser o Réu condenado a readmitir a proposta da Autora, todas as devidas e legais consequências daí decorrentes; e, consequentemente.
d) deverá ser o Réu condenado a proferir ato de adjudicação do contrato a celebrar à proposta apresentada pela Autora, e, cumulativamente,
e) deverá ser declarado ilegal e inválido o contrato que tenha ou venha a ser eventualmente celebrado entre o Réu e a Contrainteressada, sem a prévia reposição da legalidade procedimental, com respetiva anulação, com todas as devidas e legais consequências daí decorrentes.”.
Indicou como contrainteressada E…,SA.
No dia 21.11.2025, foi proferido despacho pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que indeferiu o pedido de ampliação da instância formulado pela autora, com o fundamento de que o pedido inicial da autora já inclui expressamente a pretensão de impugnação do contrato celebrado no âmbito do procedimento.
Por sentença proferida a 16 de março de 2026, a presente ação foi julgada procedente, e consequentemente anulou o ato de exclusão da proposta da autora, anulou o ato de adjudicação e o contrato já celebrado e condenou o réu à reabertura do procedimento para reconstituição da situação que existiria se os atos anulados não tivessem sido praticados, mediante a reavaliação das propostas expurgadas dos vícios verificados, sem prejuízo do processo prosseguir nos termos dos artigos 45.° e 45.°-A do CPTA ex vi artigo 102.° n.º 8 do CPTA, caso a decisão de condenação se mostre prejudicada pela execução do contrato.
Inconformado, o réu interpôs recurso da referida sentença, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:
“ (1) O presente recurso é interposto da douta sentença de fls., datada de 16 de Março de 2026, que, no essencial, «[j]ulg[a] procedentes cada um dos pedidos da Autora, por provados os vícios de falta de fundamentação e violação de lei do ato de exclusão da proposta da Autora e decisão de adjudicação do procedimento à Contrainteressada», e, consequentemente, «[d]ecid[e] a anulação do ato de exclusão da proposta da Autora, a anulação do ato de adjudicação e do contrato já celebrado, condenando-se o Réu à reabertura do procedimento, para a reconstituição da situação que existiria se os atos não tivessem sido anulados, mediante a reavaliação das propostas apresentadas expurgada dos vícios verificados, sem prejuízo do processo prosseguir nos termos do artº 45º e 45º-A do CPTA ex. vi artº 102º nº 8 do CPTA, caso a decisão de condenação se mostre prejudicada pela execução do contrato».
(2) Salvo o devido respeito, pensa-se que o Tribunal a quo não fez boa interpretação e aplicação dos factos e do direito.
(3) Em primeiro lugar, relativamente à suscitada violação do dever de fundamentação, de facto, o relatório final de análise e avaliação das propostas contém as razões pelas quais se propôs (e, assim, decidiu) a exclusão da proposta da Autora: a saber, o entendimento de que a calendarização prevista no caderno de encargos não é respeitada pela proposta da Autora e, por isso, esta deve ser excluída, nos termos normativamente subsumidos no artigo 70º/2.b) do CCP, que determina o dever de exclusão das propostas que contenham termos ou condições que violem aspetos da execução não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos.
(4) Em segundo lugar, quanto à suposta invalidade da decisão, por erro nos pressupostos, e sem necessidade de especiais desenvolvimentos, parece ao Recorrente óbvio e incontroverso que, no âmbito da formação dos contratos de empreitada de obras públicas, o projecto de execução é parte integrante do caderno de encargos que conforma o procedimento pré-contratual (artigo 43º/1 do CCP) - e, portanto, sendo a proposta da Recorrida violadora da suscitada "calendarização" da obra (o que, de resto, é facto assente, nº 11), impunha-se a sua exclusão, nos termos daquele enunciado normativo.
(5) Sem prejuízo, e sem conceder, sempre haveria - ultima ratio - de afastar-se qualquer conjecturado efeito anulatório, por este se revelar desproporcionado e contrário à boa-fé, nos termos do disposto no artigo 283º/4 do CCP.
Termos em que deve ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se a douta decisão recorrida, com o que, V. Excelências, Senhores Desembargadores, farão.”.
Não foram apresentadas contra-alegações.
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A Digna Magistrada do Ministério Público, notificada nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1 e 147.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), relativamente ao recurso interposto pelo réu, não se pronunciou.* Sem vistos, atenta a natureza urgente do processo, vem o processo à conferência.
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II - Questões a apreciar e decidir:
As questões suscitadas pelo réu e recorrente, delimitadas pela alegação de recurso e respetivas conclusões, são as seguintes:
- se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento da matéria de facto;
- se a sentença recorrida padece de erro de direito por ter considerado que o ato impugnado padece de vício de falta de fundamentação e se incorreu em violação do previsto nos artigos 70.º, n.º 2, alínea b) e 43.º, n.º 1 do Código dos Contratos Públicos (CCP); e,
- se, em caso de improcedência dos referidos fundamentos do recurso de direito deve ser afastado o efeito anulatório do ato impugnado, nos termos previstos no artigo 284.º do CCP.
III – Fundamentação:
3.1. De facto:
Na sentença recorrida foi julgada a matéria de facto com interesse para a decisão, nos seguintes termos:
“1. Em Junho de 2024 a Equipa de Projetista de arquitetura e engenharia da L…, Lda elaborou o projeto “Requalificação do Campo de Futebol 11 do Passil” a pedido da Câmara Municipal de Alcochete, do qual consta a designada “Calendarização”, relativa à estimativa de duração de execução da obra, nomeadamente para a realização de movimento de terras e eventuais demolições, vedações, estrutura, rede de drenagem de água e infraestruturas elétricas, como se reproduz.
(Texto integral no original; Imagem)
(cfr. doc. 1 da Contestação do Réu)
2. A 22.01.2025 foi deliberada a proposta de autorização de despesa e decisão de contratar, para o início do procedimento da “l.ª Fase de Requalificação do Campo de Futebol de 11 do Passil”.
(cfr. Ata de Reunião de Câmara, integrada no PA)
3. A 28.01.2025 foi publicado o Anúncio n.° 2023/2025 do procedimento de Concurso Público I-03/25/CP para a empreitada de obra pública “l.ª Fase de Requalificação do Campo de Futebol de 11 do Passil”.
(cfr. Diário da República II Série n.º 19 L-Contratos Públicos, de 20.01.2025)
4. Em janeiro de 2025 foi aprovado o Programa do Concurso, do qual se reproduz o respetivo índice.
(Texto integral no original; Imagem)
(cfr. Programa do Concurso, integrado no PA)
5. Do Programa do Concurso consta, nomeadamente, o elenco de documentos exigidos para a apresentação da proposta, entre os quais o Plano de Execução da Obra, com respeito pelo limite máximo definido no Caderno de Encargos e o Plano de Trabalhos, como se reproduz.
(Texto integral no original; Imagem)
(cfr. Programa do Concurso, integrado nos autos)
6. Do artigo 11 do Programa do Concurso também consta definida a exclusão de propostas variantes, nos seguintes termos.
(Texto integral no original; Imagem)
(cfr. Programa do Concurso, integrado nos autos)
7. Do artigo 12 do Programa do Concurso consta definido o critério de adjudicação, aferido pela ponderação de 70% sobre o Preço apresentado e 30% sobre o critério de Valia Técnica, aferida pela ponderação do Programa de Trabalhos e Memória Descritiva e Justificativa, para além do critério de desempate, da seguinte forma.
(Texto integral no original; Imagem)
(cfr. Programa do Concurso, integrado nos autos)
8. Foi aprovado o Caderno de Encargos, sobre o qual se encontra aposta a data de janeiro de 2024, mas com referência ao Proc. I-03/25/CP, do qual se reproduz o respetivo índice.
(Texto integral no original; Imagem)
(cfr. Caderno de Encargos, integrado no PA)
9. Do Caderno de Encargos constam definidas as disposições gerais, nomeadamente sobre o objeto e enquadramento do contrato e projeto de execução, bem como as obrigações do empreiteiro, nomeadamente quanto à preparação e planeamento de trabalhos, prazo e condições de execução da obra, do qual se reproduzem as seguintes normas.
(Texto integral no original; Imagem)
(cfr. Caderno de Encargos, integrado no PA)
10. A Autora apresentou proposta ao procedimento, da qual consta o Plano de Trabalhos que se dá por integralmente reproduzido.
(cfr. Plano de Trabalhos, junto como doc. 1 da p.i.)
11. Na elaboração do Plano de Trabalhos apresentado pela Autora não foi considerada a “Calendarização” estimada para a Fase 1 da empreitada, no projeto elaborado em junho de 2024.
(cfr. facto assente com base no juízo crítico dos testemunhos prestados)
12. A 18.02.2025 foi elaborado o Relatório Preliminar do procedimento do qual consta a avaliação e ordenação das três propostas admitidas, tendo a proposta da Autora sido classificada em primeiro lugar, após a elaboração da matriz de avaliação sobre a qual consta expressa a pontuação atribuída pelo Júri sobre cada um dos subfactores considerados para o critério de adjudicação, de Valia Técnica, como se reproduz.
(Texto integral no original; Imagem)
(cfr. Relatório Preliminar, integrado no PA)
13. A 24.02.2025 a sociedade E…,SA apresentou pronúncia sobre o projeto de decisão, pugnando pela exclusão das restantes propostas, incluindo a da Autora, por entender que a sua proposta foi a única a dar cumprimento ao exigido pelo dono da obra no Caderno de Encargos, quanto à “Calendarização” exigida para a execução dos trabalhos, como se reproduz.
(Texto integral no original; Imagem)
(cfr. pronúncia, integrada nos autos)
14. A 24.03.2025 foi elaborado o Relatório final, do qual consta o reconhecimento do Júri sobre a razão da pronúncia da sociedade E…, S.A. e a, consequente, proposta de exclusão dos restantes concorrentes e de adjudicação do procedimento a essa sociedade, pelo dever legal de exclusão das propostas que não contenham termos ou condições que violem aspetos da execução não submetidos à concorrência, como se reproduz.
(cfr. Relatório Final de 24.03.2025, integrado nos autos)
15. A Autora apresentou pronúncia, requerendo a alteração do projeto de decisão por falta de fundamentação e a ilegalidade da exclusão da sua proposta, alegando que o cumprimento do termo ou condição não submetido à concorrência relativamente ao Plano de Trabalhos não pressupõe que este se decomponha de acordo com um faseamento e prazos de execução parciais que o autor do projeto de arquitetura estimou para a elaboração do projeto na “Calendarização”, que pela interpretação das normas do procedimento só pode entender-se que, para além de não ser exigível o cumprimento do faseamento e prazos de execução parciais estimados pelo autor do projeto, a possibilidade de execução num prazo inferior, como defende, demonstra essa inexigibilidade de cumprimento dos prazos parciais e que a própria concorrente E…, S.A. também não cumpre o faseamento e prazos de execução parciais, que entende serem vinculativos. Pronúncia que se reproduz.
(Texto integral no original; Imagem)
(cfr. Pronúncia da Autora, integrada nos autos)
16. A 1.04.2025 foi elaborado o segundo Relatório Final do procedimento, do qual consta a apreciação do Júri acerca da pronúncia apresentada pela Autora sobre a proposta de exclusão, no sentido de manutenção da anterior proposta de exclusão e, consequente, adjudicação da proposta apresentada pela Contrainteressada E…, S.A., como se reproduz.
(cfr. Relatório Final de 1.04.2025, integrado no PA)
17. A adjudicação do procedimento foi deliberada na reunião de Câmara de 2.04.2025, tendo esta sido comunicada por ofício DAGR-CP-310.25 de 3.04.2025.
(cfr. deliberação e ofícios, integrados no PA)
18. A Autora apresentou a impugnação administrativa sobre o ato de adjudicação, que se reproduz.
(Texto integral no original; Imagem)
(cfr. Impugnação administrativa, integrada no PA)
19. A impugnação da Autora, assente no ponto anterior, não foi decidida.
(facto não controvertido)
20. O contrato foi celebrado a 5.05.2025.
(cfr. contrato integrado nos autos)
Facto Não Provado
Para a decisão da causa, embora o mesmo também resulte do raciocínio à contrário sobre os factos provados, atento o alegado pelo Réu e pela Contrainteressada, nos artigos 18º e 7º das respetivas contestações, importa dar por assente que da análise dos autos não resulta provado:
1. O facto de a designada “Calendarização” e o respetivo quadro indicativo do planeamento das atividades constituir um anexo ou encontrar-se ínsito no Caderno de Encargos ou outra peça do procedimento.
Para a decisão dos autos não resultam outros factos que importe considerar assentes como provados, nem outros factos que tenham sido alegados e importe considerar como não provados.
Motivação
A motivação para a decisão da prova assente resultou sobretudo da análise critica da prova documental apresentada pelas Partes e dos testemunhos prestados.
A convicção sobre o facto assente como não provado resultou do confronto crítico do alegado pelo Réu e os documentos apresentados, uma vez que, conforme se verifica pelas data do documento assente em 1 e os índices das peças dos procedimentos, tal documento não constitui um anexo do Programa do Concurso, nem do Caderno de Encargos, nem se encontra ínsito em qualquer uma dessas peças do procedimento.
Sobre a inquirição das duas testemunhas arroladas pela Autora importa referir.
1. N… disse ser Engenheiro Civil de profissão e ser funcionário da Empresa C…, Lda, desde 2014, na qual exerce funções como responsável pela orçamentação e elaboração de propostas.
Disse ter participado na elaboração da proposta do concurso em causa, esclarecendo que inicialmente existiu o projeto de adjudicação à Autora, mas que a sua proposta acabou por ser excluída na sequência da pronúncia da Contrainteressada e disse conhecer bem as decisões do Júri.
Disse qual era a obra em causa e demonstrou conhecer bem as razões da exclusão da proposta da Autora, afirmando que esta se deveu à razão dada ao segundo classificado quanto à invocada violação do Programa de Procedimento sobre o Plano de Trabalhos.
Disse discordar da decisão, por a “Calendarização” em causa ser uma calendarização estimada, da especialidade de arquitetura, a qual inclui diversas tarefas, mas que no projeto completo existem outras especialidades, que não estão incluídas no projeto de arquitetura e que é nesse projeto que concorrentes devem basear o seu planeamento e vincular-se, segundo o Programa do Concurso. Mais, disse que a “Calendarização” não abrange todas as tarefas do Projeto de Execução. Que há uma incoerência e que o cumprimento da “Calendarização” estimada conduziria à omissão de outras tarefas exigidas no projeto de execução, que é o projeto completo.
Que o não cumprimento daquela “Calendarização” não compromete, de forma alguma, o cumprimento do prazo da obra.
Disse que a proposta da Autora inclui todas as tarefas detalhadas, exigidas no Plano de Execução, encontrando-se conforme às peças do procedimento.
Disse que a proposta não foi apresentada de acordo com a “Calendarização” estimada, mas com o Plano de execução, nomeadamente por existirem incongruências e erros técnico da ordem de tarefas exigidas na referida “Calendarização”.
Disse que julga que o contrato já foi celebrado, mas nada saber sobre o decurso da execução.* O testemunho foi prestado de forma que o Tribunal julga ser muito credível.
A testemunha prestou declarações forma espontânea, revelando conhecer bem o procedimento.
Apesar do testemunho não ter conduzido à prova de outros factos distintos daqueles que já se encontram assentes pela prova documentada, este permitiu ao Tribunal compreender melhor a questão em litígio e as razões ou raciocínio subjacente aos vícios que a Autora aponta ao ato impugnado.
Permitiu ainda dar por assente o facto de a proposta da Autora não cumprir a designada “Calendarização”, mesmo sem análise do Tribunal sobre essa proposta, atendendo à admissão do não cumprimento do estabelecido nesse documento, tendo a testemunha estado envolvida na elaboração da proposta.
2. J… disse ser Engenheira Civil e ser funcionária da empresa C…, Lda, desde 2009/2010, na qual foi responsável pela elaboração das propostas do concurso com o colega N...
Disse que inicialmente a proposta foi admitida, acabando por ser excluída após a pronúncia da Contrainteressada e que, apesar da pronúncia apresentada pela Autora, a exclusão acabou por ser mantida.
Questionada acerca da razão da exclusão, a testemunha disse a mesma se deveu à desconformidade da proposta com o quadro da “Calendarização”, o qual a Autora sempre pressupôs como sendo algo sugestivo, não vinculativo.
Que a proposta da Autora foi apresentada sem tomar em conta esse calendário porque todas as outras peças do procedimento contrariavam esse documento, não existindo concordância entre a “Calendarização”, o Programa do Procedimento e o Caderno de Encargos, por os trabalhos não serem os mesmos e esse faseamento não se encontrar descrito no Caderno de Encargos, nem no Programado Concurso.
Sobre a proposta da Contrainteressada entende que a proposta desta também não cumpre com a calendarização, dando como exemplo o planeamento de movimentação de terras nos primeiros quatros meses. Que esta questão foi colocada ao Júri na fase de reclamação. Descreveu os trabalhos que na sua opinião existem tarefas que estão no mapa de quantidades e não comtempladas na “Calendarização”, o abastecimento de água, a rede de rega, sementeiras, plantações, colocação de lancis e fornecimento e aplicação de pavimento em blocos de betão.
Disse que o estrito cumprimento da “Calendarização” não permitia o cumprimento do mapa de quantidades de trabalho.* O testemunho foi prestado de forma que o Tribunal julga ser muito credível.
A testemunha demonstrou conhecimentos técnicos, conhecimento do procedimento e prestou declarações forma espontânea, demonstrando compreender as razões da exclusão.
O testemunho permitiu ao Tribunal compreender as razões do litígio e as razões ou raciocínio subjacente aos vícios que a Autora aponta ao ato impugnado.
Permitiu ainda dar por assente o facto de a proposta da Autora não cumprir a designada “Calendarização”, mesmo sem análise do Tribunal sobre essa proposta, pela forma como a testemunha respondeu perentoriamente, tendo esta estado envolvida na sua elaboração.”
* 3.2. De Direito
Nos presentes autos de ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual na qual a autora/recorrida visa a impugnação, entre outros, do ato de exclusão da proposta apresentada e de adjudicação do contrato a celebrar no âmbito do procedimento de Concurso Público para a “Empreitada de Obra Pública para a 1.ª Fase da Requalificação do Campo de Futebol 11 do Passil”, formulou a ora recorrida os pedidos de i) anulação do ato de adjudicação notificado aos concorrentes no dia 03.04.2025; ii) de declaração da ilegalidade da exclusão da proposta apresentada pela Autora; iii) de condenação do réu “a readmitir a proposta da Autora” e a “proferir ato de adjudicação do contrato a celebrar à proposta apresentada pela Autora” e, iv) cumulativamente “deverá ser declarado ilegal e inválido o contrato que tenha ou venha a ser eventualmente celebrado entre o Réu e a Contrainteressada, sem a prévia reposição da legalidade procedimental, com respetiva anulação”.
A presente ação foi julgada procedente tendo sido decidido anular o ato de exclusão da proposta da autora, anular o ato de adjudicação e o contrato já celebrado, condenando-se o réu/recorrente à reabertura do procedimento para a reconstituição da situação que existiria se os atos anulados não tivessem sido praticados, mediante a reavaliação das propostas apresentadas expurgados dos vícios verificados, sem prejuízo do processo prosseguir nos termos do artigo 45.º e 45.º-A do CPTA ex vi artigo 102.º n.º 8 do CPTA, caso a decisão de condenação se mostre prejudicada pela execução do contrato. Foi, ainda, julgado “improcedente o pedido do réu de afastamento do efeito anulatório do contrato, por falta de alegação e prova sobre o interesse público em presença”.
Inconformado o réu/recorrente interpôs recurso desta sentença, defendendo que a sentença recorrida não fez boa interpretação e aplicação dos factos e do direito. Porquanto o relatório final de análise e avaliação das propostas contém as razões pelas quais se propôs (e, assim, decidiu) a exclusão da proposta da autora: a saber, o entendimento de que a calendarização prevista no caderno de encargos não é respeitada pela proposta da autora e, por isso, esta deve ser excluída, nos termos normativamente subsumidos no artigo 70.º/2, alínea b) do CCP, que determina o dever de exclusão das propostas que contenham termos ou condições que violem aspetos da execução não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos. Não padecendo o ato impugnado de falta de fundamentação.
E quanto à suposta invalidade da decisão, por erro nos pressupostos, defendeu que no âmbito da formação dos contratos de empreitada de obras públicas o projeto de execução é parte integrante do caderno de encargos que conforma o procedimento pré-contratual (artigo 43º/1 do CCP) - e, portanto, sendo a proposta da recorrida violadora da denominada “calendarização” da obra (o que, de resto, é facto assente, n.º 11), impunha-se a sua exclusão, nos termos daquele enunciado normativo.
Vejamos, então.
A sentença recorrida julgou a ação procedente considerando por um lado que se verificava o invocado vício de falta de fundamentação e por outro lado que o ato de exclusão da proposta da autora incorreu em vício de violação do disposto no artigo 70.º n.º 2 e no artigo 146.º n.º 2, decorrente da falta de causa justificativa da exclusão da proposta.
O direito à fundamentação dos atos administrativos está constitucionalmente consagrado no artigo 268.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa (CRP), nos termos do qual os atos administrativos “carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos”, o que é o caso do ato de exclusão da proposta da autora, que por essa razão se vê preterida da possibilidade de a proposta que apresentou ao referido concurso público ser a adjudicada.
Em concretização do referido preceito constitucional o n.º 3, do artigo 68.º do Código dos Contratos Públicos (CCP) prevê que as deliberações do júri devem ser sempre fundamentadas.
Prevendo o artigo 146.º, n.º 2 do CCP que no relatório preliminar “o júri deve também propor, fundamentadamente, a exclusão das propostas:
(…)
o) Cuja análise revele alguma das situações previstas no n.º 2 do artigo 70.º”.
Facultado o exercício do direito de audiência prévia, em conformidade com o previsto no artigo 147.º do CCP, compete ao júri elaborar o relatório final.
No que respeita à elaboração do relatório final dispõe o artigo 148.º, do CCP, o seguinte:
“1 - Cumprido o disposto no artigo anterior, o júri elabora um relatório final fundamentado, no qual pondera as observações dos concorrentes efetuadas ao abrigo do direito de audiência prévia, mantendo ou modificando o teor e as conclusões do relatório preliminar, podendo ainda propor a exclusão de qualquer proposta se verificar, nesta fase, a ocorrência de qualquer dos motivos previstos no n.º 2 do artigo 146.º.
2 - No caso previsto na parte final do número anterior, bem como quando do relatório final resulte uma alteração da ordenação das propostas constante do relatório preliminar, o júri procede a nova audiência prévia, nos termos previstos no artigo anterior, sendo subsequentemente aplicável o disposto no número anterior.
3 - O relatório final, juntamente com os demais documentos que compõem o processo de concurso, é enviado ao órgão competente para a decisão de contratar.
4 - Cabe ao órgão competente para a decisão de contratar decidir sobre a aprovação de todas as propostas contidas no relatório final, nomeadamente para efeitos de adjudicação ou para efeitos de seleção das propostas ou dos concorrentes para a fase de negociação quando, nos termos do disposto na secção seguinte, seja adotada essa fase.”.
Em face das referidas normas legais não subsistem, assim, quaisquer dúvidas que as deliberações do júri, constantes seja do relatório preliminar, seja do final, devem ser fundamentadas.
O mesmo sucedendo com a decisão de adjudicação, de resto, por imposição constitucional, assim como pelo regime geral decorrente do artigo 151.º, n.º 1, alínea d) e 152.º ambos do Código do Procedimento Administrativo (CPA).
Prevendo-se quanto aos requisitos da fundamentação no artigo 153.º, n.º 1 do CPA que a “fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato.”.
Sendo que equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato – cfr. n.º 2.
A fundamentação, quando exigível deve constar obrigatoriamente do ato, como se dispõe no artigo 151.º, n.º 1, alínea d) do CPA. E deve ser enunciada de forma clara, de modo a poderem determinar-se de forma inequívoca o seu sentido e alcance e os efeitos jurídicos do ato administrativo – cfr. n.º 2, do referido artigo 151.º.
A este propósito Vieira de Andrade, in “O Dever da Fundamentação Expressa de Actos Administrativos”, Almedina, Janeiro de 2003, pág. 247, refere que a «declaração do autor do acto deveria, pois, conter os elementos suficientes para que uma pessoa normal, perante a situação concreta, ficasse em condições de perceber quais as razões de facto e de direito que tinham determinado o mesmo autor a agir ou a escolher aquele conteúdo – ou, para utilizar a linguagem do STA, de “conhecer o itinerário cognoscitivo e valorativo do Autor”.».
Por outro lado, “(…) para dar cumprimento à exigência de fundamentação não basta que o autor do acto determine e pondere os factos e factores jurídico-administrativos em presença, à luz dos interesses que no caso caiba realizar, é também necessário que revele externamente os termos, a sequência lógica, dessa determinação e ponderação (sem prejuízo, claro, de os fundamentos do acto poderem ser expressos ou manifestados por concordância com as razões manifestadas no procedimento, em outros actos)” (1), o que aconteceu no caso dos presentes autos, como resulta do ato impugnado e veremos infra.
Conforme decidiu o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA), em Acórdão de 30.04.1997 (proc. n.º 030138 (2)), “não enferma de vício de forma por falta de fundamentação o acto que, pela motivação em que se apoia, se mostra apto a revelar a um destinatário normal as razões que determinaram a decisão”, sendo o critério relevante para aferir da suficiência no cumprimento do dever de fundamentação o da “compreensibilidade por parte de destinatário normal, colocado na situação concreta”.
E como se referiu no acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA, de 26/10/2017, proferido no processo n.º 038/14 “utilizando as palavras de Vieira de Andrade, que «O imperativo da fundamentação não é absoluto, nem em densidade, nem em extensão, que depende das zonas de actividade, do tipo de actos e das circunstâncias em que [o acto] é emitido» - Andrade, José Carlos Vieira, «O dever de fundamentação expressa de actos administrativos», Almedina, Coimbra, 2003, página 174.
E em sintonia com tal doutrina, também a jurisprudência, nomeadamente deste STA, tem sublinhado que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo na medida em que varia em função do tipo legal de acto.
Mas, mais ou menos «sucinta», mais ou menos «patente», sempre se exigirá à fundamentação da decisão administrativa, sob pena de esvaziar o seu conteúdo e imposição constitucional - artigo 268.º, n.º 3, da CRP - que torne acessível, ao detentor do direito ou do interesse legalmente protegido afectado, o conhecimento do iter avaliativo realizado, do motivo ou motivos por que se decidiu assim. (…)”.
Analisemos, então, os fundamentos subjacentes ao ato de exclusão da proposta da autora para aferir se o mesmo padece do vício de falta de fundamentação que a mesma lhe imputou, ou seja para saber se o mesmo se mostra fundamentado de facto e de direito de modo a permitir ao seu destinatário compreender os motivos pelos quais se decidiu nesse sentido.
A sentença recorrida considerando que não se colocam dúvidas acerca da exigibilidade de fundamentação do ato em causa, pelo qual foi homologada a proposta do júri de exclusão da autora e de adjudicação da proposta da contrainteressada no procedimento em causa concluiu “pela evidência da falta de fundamentação do ato de exclusão da proposta da Autora e, assim, decide-se a anulação do ato, pelo previsto no art.° 163.° do CPA”, com a seguinte fundamentação:
“resulta provado que no primeiro projeto de decisão, constante do primeiro Relatório Preliminar foi proposta a adjudicação da proposta apresentada pela Autora, por ter sido considerada a melhor proposta de acordo com o critério da relação entre o preço e a qualidade, avaliada pelo subcritério da valia técnica, tendo o Júri pontuado a proposta relativamente a cada um dos subfactores considerados para a valia técnica.
Após a pronúncia da Contrainteressada o Júri mudou o sentido da proposta, limitando-se a afirmar “verifica-se que assiste razão ao concorrente, considerando a natureza vinculativa dos aspetos da execução do contrato a celebrar definidos pelo caderno de encargos (artigo 42.º/1) do Código dos Contratos Públicos) e o dever de exclusão das propostas que contenham termos ou condições que violem tais aspetos de execução não submetidos à concorrência - situação que, de facto, sucede com todas as propostas apresentadas, nos termos reclamados, à exceção da proposta concorrente E…,SA”. O que, em bom rigor, consubstancia um juízo meramente conclusivo, que em nada permite compreender os aspetos em falta nas propostas consideradas.
A Autora pronunciou-se em sede de audiência prévia sobre esse projeto de decisão, na qual suscitou questões determinantes, nomeadamente sobre a exigência de a alínea c) do ponto 10 do Programa do Procedimento não pressupor que o Plano de Trabalhos se decomponha de acordo com um faseamento e prazos de execução parciais estimados pelo autor do projeto de arquitetura, além dessa condição ser cumprida pela observância global do prazo de execução e existirem trabalhos previstos no mapa de quantidades que nem sequer têm correspondência com a calendarização considerada pelo Júri. Além de ter suscitado o incumprimento dessa mesma “Calendarização” pela proposta da Contrainteressada.
Questões que foram objeto de apreciação pelo Júri no segundo Relatório Final do procedimento, da qual, essencialmente, apenas se retira a análise e conclusão sobre a não verificação dos incumprimentos que a Autora apontou à proposta da Contrainteressada, no pressuposto da natureza vinculativa da mesma “Calendarização” considerada para a sua exclusão, enquanto anexo integrante do Caderno de Encargos do procedimento. E, além disso, a conclusão sobre a necessidade de exclusão da proposta da Autora, nos termos do art.º 70.º e art.º 146º do CCP, em face dos termos da proposta do primeiro Relatório Final, conforme resulta assente no probatório.
Ora,
A fundamentação constitui um conceito relativo, que varia em função do ato em causa e que não carece de ser prolixa, bastando-se com a explicitação expressa das razões do ato. E mesmo a falta de clareza ou completude da fundamentação pode ser considerada sanada nos casos em que se encontre demonstrado que o administrado compreendeu o sentido do ato, não sendo prejudicado no seu direito de defesa.
No presente caso verifica-se que em sede de audiência prévia a Autora defendeu sua proposta apenas perante o incumprimento apontado pela Contrainteressada e, desde logo, afirmou desconhecer as razões do Júri para a exclusão.
E, na verdade, em qualquer um dos Relatórios Finais o Júri limita-se a concluir pela necessidade da exclusão da proposta da Autora, pelo previsto no art.° 70.° e 146.° do CCP, sem especificar qualquer uma das alíneas do elenco desses preceitos, onde o legislador estabeleceu diferentes causas de exclusão.”.
Vejamos, então, se a sentença recorrida incorreu no erro que o recorrente lhe imputou.
Nos termos previstos no artigo 146.º, n.º 2, alínea d), do CCP, aplicável ex vi artigo 122.º, n.º 2, do CCP, no relatório preliminar o júri deve propor, fundamentadamente, a exclusão das propostas que “não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 57.º ”.
O júri do procedimento procedeu à análise das propostas apresentadas e considerou que as propostas apresentadas pelos três concorrentes cumpriam todos os requisitos propondo a adjudicação da proposta da autora.
Com efeito, está provado que em 18.02.2025 foi elaborado o relatório preliminar do concurso público do qual consta a avaliação e ordenação das três propostas admitidas, tendo após aplicação do critério de adjudicação a proposta da autora sido classificada em primeiro lugar, propondo o júri a adjudicação da proposta apresentada pela concorrente C…,Lda, ora recorrida.
Facultado o exercício do direito de audiência prévia a concorrente E…SA., apresentou pronúncia sobre o referido projeto de decisão, pugnando pela exclusão das restantes propostas, incluindo a da autora/recorrida, por entender que a sua proposta foi a única a dar cumprimento ao exigido pelo dono da obra no Caderno de Encargos, quanto à “Calendarização” exigida para a execução dos trabalhos, essencialmente porque na documentação do concurso disponibilizada pelo Dono de Obra, encontra-se um documento vinculativo intitulado de “CALENDARIZAÇÃO", no qual o Dono de Obra delimita um faseamento de execução para os trabalhos, com a identificação generalizada mas clara dos capítulos a intervir. Referindo que as restantes propostas não poderão sequer ser analisadas tendo em conta que os Planos de Trabalhos apresentados contrariam a definição dos prazos indicados pelo DO, dando como exemplos as instalações elétricas, o prazo de execução do campo desportivo, devendo os restantes concorrentes ser excluídos por contrariarem uma calendarização base definida pelo DO e adjudicada a sua proposta por ser a única que cumpre os requisitos vinculativos.
Nesta sequência em 24.03.2025 foi elaborado o Relatório final, do qual consta o reconhecimento do Júri sobre a razão da pronúncia da sociedade E…, S.A. e a, consequente, proposta de exclusão das propostas apresentadas pelas restantes concorrentes e de adjudicação da proposta desta concorrente, referindo o júri que “assiste razão ao concorrente, considerando a natureza vinculativa dos aspetos da execução do contrato a celebrar definidos pelo caderno de encargos (artigo 42/1 do Código dos Contratos Públicos) e o dever de exclusão das propostas que contenham termos ou condições que violem tais aspetos da execução não submetidos à concorrência - situação que, de facto, sucede com todas as propostas apresentadas, nos termos reclamados, à exceção da proposta do concorrente E…, SA.”, propondo a adjudicação da única proposta admitida, apresentada pela concorrente E…, S.A., com fundamento no disposto nos artigos 70.º e 146.º do CCP – cfr. facto provado 14.
Em sede de audiência prévia a autora/recorrida apresentou pronúncia requerendo a alteração do projeto de decisão por falta de fundamentação e por ilegalidade da exclusão da sua proposta, alegando que a satisfação das exigências previstas na alínea c) do ponto 10 do Programa do Procedimento, relativamente ao Plano de Trabalhos não pressupõe que este se decomponha de acordo com um faseamento e prazos de execução parciais que o autor do projeto de arquitetura estimou para a elaboração do projeto na “Calendarização” e que pela interpretação das normas do procedimento só pode entender-se que, para além de não ser exigível o cumprimento do faseamento e prazos de execução parciais estimados pelo autor do projeto, a possibilidade de execução num prazo inferior demonstra essa inexigibilidade de cumprimento dos prazos parciais e que a própria concorrente E…, S.A. também não cumpre o faseamento e prazos de execução parciais, que entende serem vinculativos. Na pronúncia apresentada a autora referiu, ainda, que com exceção do preço e da valia técnica todos os demais aspetos definidos pelas peças procedimentais, estão inseridos no domínio dos termos ou condições não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos. Nunca foi intenção da Entidade Adjudicante na formulação do seu caderno de encargos, que o faseamento e os prazos de execução estimados pelo Autor do Projeto de Arquitetura fossem um termo ou condição não submetido à concorrência pelo caderno de encargos. Para além de que existem trabalhos no MQT que não possuem correspondência com este cronograma, tais como rede de abastecimento de águas, pavimentos em bloco de betão, lancis, plantações e sementeiras. Referindo, ainda, que daqui resulta que sendo o prazo de execução um prazo máximo e não constituído por vários prazos parciais vinculativos e tendo a proposta da C…, Lda respeitado tal limite, não violou qualquer aspeto da execução do contrato não submetido à concorrência, pelo que não se enquadram na hipótese do artigo 70.º, n.º 2, alínea b) do CCP, não havendo motivos para a sua exclusão nos termos previstos no artigo 146.º, n.º 2 al. o) do CCP. Defendendo, ainda, que o Plano de Trabalhos da concorrente E…, S.A., não cumpre o tal faseamento e prazos de execução parciais que, erradamente, refere como atributos vinculativos. Dando como exemplos, a “vedação do campo” e a “movimentação de terras”. Pugnando, assim, pela exclusão da proposta da contrainteressada.
Como resulta dos factos provados a 1.04.2025 foi elaborado o segundo Relatório Final do procedimento, do qual consta a apreciação do Júri acerca da pronúncia apresentada pela autora, no sentido de manutenção da anterior proposta de exclusão da proposta apresentada pela autora/recorrida e de adjudicação da proposta apresentada pela Contrainteressada E…, S.A. (cfr. ponto 16 dos factos provados). Neste relatório o júri mencionou e analisou os argumentos que a ora recorrida apresentou em sede de audiência prévia, considerando que na “ausência de disposição em contrário, o anexo denominado "Calendarização", que integra o caderno de encargos, tem natureza vinculativa, sendo que (i) a “estimativa” que se refere no documento, de forma expressa, respeita ao prazo de execução dos trabalhos (que se estima), e não ao seu faseamento e sequência (que é vinculado), pelo que (ii) resulta despicienda a questão de os concorrentes poderem propor prazos de execução inferiores ao limite máximo fixado no caderno de encargos (o que, aliás, não se verificou no âmbito do procedimento), desde que fosse respeitado o faseamento e a sequência vinculada, e (iii) a eventual existência de "trabalhos do MQT que não tenham correspondência com este cronograma” sempre haveria de corrigir-se ao abrigo do regime do suprimento de erros e omissões, (…) e, em abstrato, não seria concebível a desvinculação de aspetos da execução do contrato previstos no caderno de encargos pela razão imediata de se verificarem erros ou omissões desta peça do procedimento. Tendo o júri aduzido fundamentos no sentido de que o plano de trabalhos que instrui a proposta da E…, S.A., não desrespeita o faseamento constante da “Calendarização” anexa ao caderno de encargos. Assim, o júri mantendo o anterior relatório final previamente elaborado deliberou, por unanimidade, propor a exclusão das propostas apresentadas pelos concorrentes C…,Lda. e M…,S.A, nos termos dos artigos 70.º e 146.º do CCP e a adjudicação da proposta apresentada pela concorrente E…, S.A., com o prazo de execução de 270 (duzentos e setenta) dias seguidos. Tendo a adjudicação do procedimento sido deliberada, com a fundamentação constante dos relatórios finais, na reunião de Câmara de 2.04.2025, e comunicada por ofício DAGR-CP-310.25 de 3.04.2025. Desta deliberação foi apresentada impugnação administrativa pela autora/recorrente defendendo que a mesma padecia de falta de fundamentação e que a proposta por si apresentada devia ser readmitida e adjudicada. Caso assim não se entendesse em face da ilegalidade das peças do procedimento dado a calendarização disponibilizada não respeitar a sequência lógica da execução das tarefas deverá o órgão competente para a decisão de contratar, decidir pela ilegalidade do procedimento pré-contratual em crise anulando ou revogando o ato de adjudicação notificado aos concorrentes no dia 03.04.2025 proferindo uma decisão de não adjudicação, extinguindo o presente procedimento e promovendo a abertura de um novo procedimento, expurgado das ilegalidades verificadas.
Como se verifica, em face do teor dos dois relatórios finais é possível apreender com clareza as concretas razões que levaram o júri a decidir propor a exclusão das propostas apresentadas pelos concorrentes C…,Lda. e M…,S.A. Pode, assim, a autora compreender a integralidade do sentido decisório adotado pela entidade adjudicante e exercer a sua defesa de forma completa, desde logo, em sede de audiência prévia, tendo o júri, como acima referido, analisado os argumentos aí aduzidos pela autora, os quais refutou no (segundo) relatório final elaborado em 01.04.2025. Ora, neste relatório final não só está espelhado o percurso cognoscitivo que o júri efetuou para concluir no sentido da proposta de exclusão da proposta da recorrida. Tal como dos mesmos relatórios constam as razões – substantivas – de facto e de direito pelas quais na perspetiva ou entendimento do júri a proposta da autora deverá ser excluída. E tais razões prendem-se, em linhas gerais com o entendimento de que a proposta da autora não respeita o faseamento dos trabalhos constantes da denominada “Calendarização”, que o júri considera tratar-se de um aspeto da execução do contrato não submetido à concorrência, e como tal constitui fundamento de exclusão da proposta nos termos previstos nos artigos 70.º e 146.º do CCP. Considerou, também, o júri no relatório final elaborado em 01.04.2025 que a proposta da contrainteressada cumpre o planeamento de execução dos trabalhos previstos no referido documento, como acima se referiu.
E dúvidas não subsistem que as razões de facto e fundamentos de direito constantes dos dois relatórios finais, que o ato impugnado fez seus, em face da concordância com os relatórios finais do júri do concurso, permitem que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido e fundamentos de facto e de direito dessa mesma decisão, sentido esse da decisão que a autora claramente apreendeu, como espelham a pronúncia apresentada, desde logo, em sede de exercício do direito de audiência prévia, reafirmada em sede de impugnação administrativa, assim como na petição inicial da ação administrativa urgente a que respeita o presente recurso.
Ainda que a recorrente não concorde com os fundamentos aduzidos pela recorrida, e que os mesmos possam não ser corretos, tal não significa que a decisão não esteja fundamentada.
Pois, a fundamentação consiste na declaração a constar do ato administrativo, por intermédio da qual o respetivo autor expõe os fundamentos de facto e de direito que estiveram na base da decisão.
E no caso, a fundamentação aduzida pelo recorrente e que supra se referiu permite compreender as razões pelas quais a entidade adjudicante tomou a decisão de exclusão da proposta da ora recorrente e que se prendem, em suma, como já referido, com o não cumprimento do faseamento da “Calendarização”, razão pela qual se impunha cumprir o dever de exclusão das propostas que continham termos ou condições que violam tais aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência. Ainda que no ato impugnado não se especifique a concreta alínea ou número do artigo 70.º do CCP, fazendo apenas referência a este artigo, assim como ao artigo 146.º do CCP, tal não impediu a ora recorrida de exercer o seu direito de pronúncia em sede de audiência prévia, assim como os demais direitos de defesa administrativa e contenciosa.
A este propósito Mário Aroso de Almeida refere que é “importante sublinhar que nos encontramos aqui no domínio do vício de forma, porque não se trata, neste plano, de discutir se os fundamentos apresentados aderem à realidade. Importa, por isso, não confundir o problema da correcção formal da fundamentação com o problema da exactidão material dos fundamentos. Na verdade, é cumprido o dever de fundamentar desde que, na forma do acto, certas circunstâncias e interesses sejam formalmente identificados como existentes e relevantes para a decisão” (3).
E no caso em apreciação inexistem dúvidas que o recorrente externou devidamente a fundamentação do ato, permitindo apreender o percurso cognoscitivo que determinou a decisão e que a autora claramente compreendeu ou pode compreender, o que de resto é evidenciado não só pela pronúncia que emitiu em sede de audiência prévia, como na reclamação administrativa que dirigiu ao recorrente, assim como nos fundamentos que invocou em sede de petição inicial da ação de contencioso pré-contratual a que respeita o presente recurso, como acima vimos.
Termos em que a sentença recorrida incorreu em erro de direito por ter considerado que se verificava o vício de falta de fundamentação do ato de exclusão da proposta da autora, ora recorrida.
Procedendo, assim, este fundamento do recurso.* Apreciemos agora se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento da matéria de facto e em violação do previsto nos artigos 70.º, n.º 2, alínea b) e 43.º, n.º 1 do Código dos Contratos Públicos (CCP) como defendeu o recorrente dado que “no âmbito da formação dos contratos de empreitada de obras públicas, o projecto de execução é parte integrante do caderno de encargos que conforma o procedimento pré-contratual (artigo 43º/1 do CCP) - e, portanto, sendo a proposta da Recorrida violadora da suscitada "calendarização" da obra (o que, de resto, é facto assente, nº 11), impunha-se a sua exclusão”, nos termos do artigo 70.º, n.º 2, alínea b) do CCP.
Começou o recorrente por referir na alegação de recurso que o facto n.º 1 dado por não provado, devia ter sido considerado na matéria assente, porque, constando do projeto de execução, como reconhece o Tribunal a quo, a calendarização integra o caderno de encargos da empreitada, por efeito jurídico (artigo 43º/1 do CCP).
Ora, foi julgado não provado sob o n.º 1, o seguinte: “1. O facto de a designada “Calendarização” e o respetivo quadro indicativo do planeamento das atividades constituir um anexo ou encontrar-se ínsito no Caderno de Encargos ou outra peça do procedimento.”.
A circunstância de se ter julgado não provada esta factualidade em nada interfere com a qualificação da denominada “Calendarização” como atributo da proposta ou termo ou condição.
Pois, está provado que em junho de 2024 a Equipa Projetista de arquitetura e engenharia L…, Lda elaborou o projeto “Requalificação do Campo de Futebol 11 do Passil” a pedido da Câmara Municipal de Alcochete, do qual consta a designada “Calendarização”, relativa à estimativa de duração de execução da obra, nomeadamente para a realização de movimento de terras e eventuais demolições, vedações, estrutura, rede de drenagem de água e infraestruturas elétricas, como se reproduz (cfr. facto provado 1). Ora, não é pelo facto de a denominada “calendarização” constar do projeto de execução, e por essa razão integrar o caderno de encargos da empreitada nos termos previstos no artigo 43.º, n.º 1, do CCP que a mesma deve ser qualificada como termo ou condição. Com efeito, tal qualificação será alcançada em função das concretas disposições dos documentos conformadores do concurso, designadamente do programa de procedimento e do caderno de encargos.
Defendeu, também, o recorrente que o facto n.º 19, dado por provado, não é correto e deve ser retificado (por efeito jurídico, que o Tribunal a quo desatende, cf. artigo 274º/1 do CCP).
O facto provado 19 tem a seguinte redação “A impugnação da Autora, assente no ponto anterior, não foi decidida.”.
Atenta a causa de pedir da presente ação, assim como os fundamentos do recurso, este facto é destituído de relevância para a decisão.
Termos em que deve manter-se inalterada a decisão da matéria de facto.
Dispõe o artigo 70.º, n.º 1 do Código dos Contratos Públicos (CCP) que “[a]s propostas são analisadas em todos os seus atributos, representados pelos fatores e subfatores que densificam o critério de adjudicação, e termos ou condições.”. Sendo que “Os fatores e eventuais subfatores que densificam o critério de adjudicação e o critério de desempate devem estar ligados ao objeto do contrato a celebrar.” – cfr. artigo 75.º, n.º 1 do CCP.
Nos termos do artigo 74.º do CCP, com a epígrafe “Critério de adjudicação” a “adjudicação é feita de acordo com o critério da proposta economicamente mais vantajosa, determinada através de uma das seguintes modalidades:
a) Multifator, de acordo com a qual o critério de adjudicação é densificado por um conjunto de fatores, e eventuais subfatores, correspondentes a diversos aspetos da execução do contrato a celebrar;
b) Monofator, de acordo com a qual o critério de adjudicação é densificado por um fator correspondente a um único aspeto da execução do contrato a celebrar, designadamente o preço.”.
O critério de adjudicação adotado no concurso foi o da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade multifator, em conformidade com o previsto no artigo 74.º, n.º 1, alínea a), do CCP, sendo o critério de adjudicação densificado pelos fatores preço e valia técnica da proposta, sendo estes os dois aspetos da execução do contrato submetidos à concorrência. O critério de adjudicação, é composto pela ponderação de 70% sobre o preço apresentado e 30% sobre o critério de Valia Técnica, este densificado pela ponderação do Programa de Trabalhos e Memória Descritiva e Justificativa, nos termos previstos no artigo 12.º do programa do procedimento. O subfactor Programa de trabalhos divide-se em 4 sub-subfatores: K2.1.1 - Plano de trabalhos (30%); K2.1.2 - Plano de mão-de-obra (30%); K2.1.3 - Plano de equipamento (30%); e, K2.1.4 - Plano de pagamentos (10%). Para a avaliação do subfactor "Programa de trabalhos", serão analisadas as metodologias propostas para a execução da obra, quer na sua vertente de Plano de Trabalhos, onde serão tidos em conta os aspetos relevantes para o correto planeamento da empreitada, quer na sua vertente de Plano de mão-de-obra e de Plano de equipamentos. Estando definida a pontuação - de 1 a 4 - a atribuir consoante o grau de completude da proposta apresentada designadamente, atribuindo-se 4 pontos às propostas que considerem “a maioria das atividades incluindo as mais relevantes, indica a duração das mesmas, as respetivas quantidades e as relações de precedência, identificando claramente o caminho crítico, tendo em atenção as diferentes frentes e simultaneidade dos equipamentos e mão-de-obra. Considera ainda um escalonamento de atividades que minimiza de forma evidente o condicionamento da obra.”. O mesmo sucedendo quanto ao subfactor “K2.2- Memória Descritiva e Justificativa”, ao qual “será atribuído um valor mínimo de um e um máximo de 100 com uma ponderação de 30% na avaliação da valia técnica da sua proposta.”. A pontuação deste subfactor será feita com base nos descritores previsto neste artigo 12.º do programa do procedimento e pontuados em 1, 2, 3 ou 4, consoante a completude da proposta, designadamente se “Apresenta escalonamento e calendarização da maioria das atividades, incluindo as mais relevantes, justificando as relações de precedência. Identifica claramente o caminho crítico e desenvolve justificação do modo de execução da obra para o cumprimento do objetivo prazo, justificando o dimensionamento das equipas e os rendimentos considerados. Descreve de forma clara as medidas que se propõe implementar para minimização do condicionamento da obra. Identifica, ainda, os riscos de desvio ao objetivo prazo, assim como as medidas que considera implementar para fazer face aos mesmos” (cfr. facto provado 7).
Dispõe-se no artigo 56.º, n.º 1, do CCP que a “proposta é a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo.”.
E no n.º 2 do referido artigo 56.º prevê-se que “Para efeitos do presente Código, entende-se por atributo da proposta qualquer elemento ou característica da mesma que diga respeito a um aspecto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos.”.
Com a epígrafe “Documentos da proposta” prevê o artigo 57.º, do CCP, o seguinte:
“1 - A proposta é constituída pelos seguintes documentos:
a) Declaração do anexo i ao presente Código, do qual faz parte integrante;
b) Documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar;
c) Documentos exigidos pelo programa do procedimento ou convite que contenham os termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule;”.
E no artigo 70.º, n.º 2, alíneas a) e b), dispõe-se:
“2 - São excluídas as propostas cuja análise revele:
a) Que desrespeitam manifestamente o objeto do contrato a celebrar, ou que não apresentam algum dos atributos ou algum dos termos ou condições, nos termos, respetivamente, do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 57.º;
b) Que apresentam algum dos atributos que violem os parâmetros base fixados no caderno de encargos ou que apresentem quaisquer termos ou condições que violem aspetos da execução do contrato a celebrar por aquele não submetidos à concorrência, sem prejuízo do disposto nos n.ºs 10 a 12 do artigo 49.º;”.
O programa do procedimento é o regulamento que define os termos a que obedece a fase de formação do contrato até à sua celebração – cfr. artigo 41.º do CCP.
E o caderno de encargos é a peça do procedimento que contém as cláusulas a incluir no contrato a celebrar – cfr. artigo 42.º, n.º 1 do CCP.
Como se prevê no n.º 3 do artigo 42.º do CCP “[as] cláusulas do caderno de encargos relativas aos aspetos da execução do contrato submetidos à concorrência podem fixar os respetivos parâmetros base a que as propostas estão vinculadas.”.
Estabelecendo o n.º 4 do referido artigo 42.º que “[o]s parâmetros base referidos no número anterior podem dizer respeito a quaisquer aspetos da execução do contrato, tais como o preço a pagar ou a receber pela entidade adjudicante, a sua revisão, o prazo de execução das prestações objeto do contrato ou as suas características técnicas ou funcionais, bem como às condições da modificação do contrato, devendo ser definidos através de limites mínimos ou máximos, consoante os casos, sem prejuízo dos limites resultantes das vinculações legais ou regulamentares aplicáveis.”.
“O caderno de encargos pode também descrever aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência, nomeadamente mediante a fixação de limites mínimos ou máximos a que as propostas estão vinculadas” - cfr. n.º 5 do artigo 42.º do CCP.
No artigo 42.º, n.º 11, do CCP estatui-se que “[p]ara efeito do disposto nos n.ºs 3 e 5, consideram-se aspetos submetidos à concorrência aqueles que correspondam a fatores ou subfatores que densificam o critério de adjudicação, e aspetos não submetidos à concorrência todos os demais.”.
Prevê-se no artigo 43.º, n.º 1 do CCP que “o caderno de encargos do procedimento de formação de contratos de empreitada de obras públicas deve incluir um projeto de execução”.
À luz deste enquadramento normativo, importa, assim, saber se a indicada “Calendarização” da obra deve ser considerada um atributo ou um termo ou condição.
A sentença recorrida, relativamente a esta questão, considerou que “Quer o Réu, quer a Contrainteressada partem de um pressuposto errado quando alegam que “Calendarização”, em relação à qual entendem existir uma desconformidade ou incumprimento face ao Plano de Trabalhos apresentado pela Autora justifica a exclusão da proposta.
Conforme resulta evidente pela análise da matéria de facto assente como provada, tal “Calendarização” foi elaborada no âmbito do projeto de engenharia e arquitetura, em momento anterior à abertura do procedimento e não consta integrada em nas peças do procedimento ou em algum dos seus anexos.
A proposta da Autora não podia ter sido excluída pelas razões que a Contrainteressada alegou e às quais o Júri do procedimento aderiu.
Nada permite concluir que tal “Calendarização” constitua um termo ou condição não submetido à concorrência pelo Caderno de Encargos e cuja violação ou desconformidade possa justificar a exclusão da proposta da Autora ao abrigo das regras previstas no Código dos Contratos Públicos.
Circunstância que, por si só, não pode deixar de conduzir à determinação da anulação do ato de exclusão da proposta da Autora, assim como do ato de adjudicação e à invalidade do contrato entretanto celebrado, como atos consequentes.
Termos pelos quais se decide a anulação do ato de exclusão da proposta da Autora, por vício de violação do art ° 70.° n.° 2 e art.° 146.° n.° 2, decorrente da falta de causa justificativa da exclusão da proposta, bem como a anulação do ato de adjudicação e do contrato já celebrado.
Atendendo a que se desconhece o estado de execução do contrato, condena-se o Réu à reabertura do procedimento para a reconstituição da situação que existiria se os atos não tivessem sido anulados, mediante a reabertura do procedimento e avaliação das propostas apresentadas expurgada dos vícios verificados, sem prejuízo do processo prosseguir nos termos do art ° 45 ° e 45.°-A do CPTA ex. vi art.° 102 ° n.° 8 do CPTA, caso o cumprimento da decisão de condenação já se mostre prejudicado pela execução do contrato.”.
O assim decidido será para confirmar, ainda que com diferente fundamentação, pois como acima se referiu no programa de concurso estabeleceu-se que a adjudicação é feita de acordo com o critério da proposta economicamente mais vantajosa, determinada através da modalidade multifator, sendo que um dos fatores a considerar é a valia técnica da proposta, no qual será valorado ou ponderado o Programa de Trabalhos e a Memória Descritiva e Justificativa, atendendo ao plano de trabalhos apresentado, cuja ponderação tem em consideração os descritores previamente definidos, designadamente, relativos às atividades, duração das mesmas, as respetivas quantidades e as relações de precedência, identificação do caminho crítico e escalonamento de atividades.
É certo que se provou que na elaboração do Plano de Trabalhos apresentado pela autora não foi considerada a “Calendarização” estimada para a Fase 1 da empreitada, no projeto elaborado em junho de 2024. Todavia, não se tendo provado que o faseamento e a sequência dos trabalhos são vinculados, ou seja, que constituem um termo ou condição, pelo contrário, como supra se referiu deve tal planeamento ser objeto de ponderação na aplicação do subfactor valia técnica do critério de adjudicação. Não constituindo, assim, a sua parcial inobservância causa de exclusão da proposta – cfr. artigo 70.º, n.º 2, alínea b), do CCP, a qual será valorada em sede de aplicação do fator de adjudicação.
Donde se conclui que a sentença recorrida não incorreu nos erros que o recorrente lhe imputou, porquanto a referida “Calendarização” não configura um termo ou condição, pelo que não existe fundamento de exclusão da proposta da autora. Ao invés a proposta apresentada pela autora/recorrida deverá ser readmitida, devendo o procedimento retomar o seu curso, designadamente com a avaliação das propostas admitidas, seguindo os termos que se revelem adequados, como se decidiu na sentença sob recurso.
O recorrente aduziu, ainda, que no caso de se manter o decidido pelo Tribunal a quo sempre haveria - ultima ratio - de afastar-se o efeito anulatório, por este se revelar desproporcionado e contrário à boa-fé, nos termos do disposto no artigo 283.º, n.º 4 do CCP.
Prevê-se no artigo 283.º, do CCP, sob a epígrafe: “Invalidade consequente de atos procedimentais inválidos”:
“1 - Os contratos são nulos se a nulidade do ato procedimental em que tenha assentado a sua celebração tenha sido judicialmente declarada ou possa ainda sê-lo.
2 - Os contratos são anuláveis se tiverem sido anulados ou se forem anuláveis os atos procedimentais em que tenha assentado a sua celebração, devendo demonstrar-se que o vício é causa adequada e suficiente da invalidade do contrato, designadamente por implicar uma modificação subjetiva do contrato celebrado ou uma alteração do seu conteúdo essencial.
3 - (Revogado.)
4 - O efeito anulatório previsto no n.º 2 pode ser afastado por decisão judicial ou arbitral, quando, ponderados os interesses públicos e privados em presença e a gravidade da ofensa geradora do vício do ato procedimental em causa, a anulação do contrato se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé.”.
No artigo 45.º, do CPTA, sob a epígrafe “Modificação do objeto do processo”, dispõe-se:
“1 - Quando se verifique que a pretensão do autor é fundada, mas que à satisfação dos seus interesses obsta, no todo ou em parte, a existência de uma situação de impossibilidade absoluta, ou a entidade demandada demonstre que o cumprimento dos deveres a que seria condenada originaria um excecional prejuízo para o interesse público, o tribunal profere decisão na qual:
a) Reconhece o bem fundado da pretensão do autor;
b) Reconhece a existência da circunstância que obsta, no todo ou em parte, à emissão da pronúncia solicitada;
c) Reconhece o direito do autor a ser indemnizado por esse facto; e
d) Convida as partes a acordarem no montante da indemnização devida no prazo de 30 dias, que pode ser prorrogado até 60 dias, caso seja previsível que o acordo venha a concretizar-se dentro daquele prazo.
(…)”.
O regime do artigo 45.º do CPTA é objeto de extensão ao contrato nos termos previstos no artigo 45.º-A, do CPTA que estabelece no n.º 1, o seguinte:
“1 - O disposto no artigo anterior é aplicável quando, tendo sido deduzido pedido respeitante à invalidade de contrato por violação das regras relativas ao respetivo procedimento de formação, o tribunal:
a) Verifique que já não é possível reinstruir o procedimento pré-contratual, por entretanto ter sido celebrado e executado o contrato;
b) Proceda, segundo o disposto na lei substantiva, ao afastamento da invalidade do contrato, em resultado da ponderação dos interesses públicos e privados em presença.”.
Considerou-se no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 9 de maio de 2012, proferido no processo n.º 760/11 (4) “que o n.º 4 do art.º 283º do CCP encerra o princípio de que nem toda a invalidação do acto em que assenta a celebração do contrato provoca, necessariamente, a invalidação do próprio contrato (neste sentido: Pedro Gonçalves, in A Concessão de Serviços Públicos, pág. 141).
A apreciação da consequência da invalidação do contrato à luz dos princípios da proporcionalidade e da boa fé traduz uma ampla discricionariedade jurisdicional, onde há lugar a uma ponderação de todos os interesses em presença e a uma realística relevância dos diferentes níveis de gravidade que pode apresentar um vício gerador de anulabilidade (cfr. João Pacheco de Amorim, “A Invalidade e a (In)eficácia do contrato Administrativo no Código dos Contratos Públicos”, in “Estudos de Contratação Pública – tomo I”, Coimbra Editora, 2008, a págs. 650).
Deve, pois, o tribunal proceder à ponderação dos interesses públicos e privados em presença, temperada pela gravidade da ofensa geradora do vício do acto procedimental em causa, para concluir se, no caso concreto, a anulação do contrato se revela desproporcionada ou contrária à boa fé.”.
Ora, no caso dos autos em face da procedência da ilegalidade, deverá o procedimento pré-contratual prosseguir com a avaliação das propostas, pelo que não é possível demonstrar que o vício que determinou a anulação do ato de adjudicação “é causa adequada e suficiente da invalidade do contrato, designadamente por implicar uma modificação subjetiva do contrato celebrado ou uma alteração do seu conteúdo essencial” – cfr. artigo 283.º, n.º 2 do CCP.
Termos em que deverão improceder estes fundamentos do recurso, confirmando-se a sentença recorrida, embora com diferente fundamentação.
*
As custas serão suportadas pelo recorrente – cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC e artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, todos do Regulamento das Custas Processuais.* IV. Decisão:
Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Subsecção de Contratos Públicos, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida, com diferente fundamentação.
Lisboa, 3 de junho de 2026.
(Helena Telo Afonso – Relatora)
(Jorge Martins Pelicano – 1.º adjunto)
(Ana Carla Teles Duarte Palma – 2.ª adjunta)
(1) Cfr. Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, in Código de Procedimento Administrativo, Comentado, 2ª Edição, Almedina, pág. 600-601, em comentário ao anterior CPA, mas que mantém atualidade atenta a similitude de regulação normativa do dever de fundamentação no atual CPA.
(2) Consultável em www.dgsi.pt, como todos os acórdãos sem indicação de fonte.
(3) Cfr. Teoria Geral do Direito Administrativo – O Novo Regime do Código do Procedimento Administrativo (temas nucleares), 3.ª edição, Almedina, 2015, pág. 300.
(4) Consultável em www.dgsi.pt. |
