| Decisão Texto Integral: | S., SA. (devidamente identificada nos autos), instaurou em 03/06/2014 no Supremo Tribunal Administrativo o presente Processo de Contencioso Pré-contratual contra o CONSELHO DE MINISTROS, identificando ainda como contra-interessada a P., SA (igualmente devidamente identificada nos autos).
Por decisão do Colendo Juiz Conselheiro relator, de 10/09/2014 (fls. 448 ss.) foi julgada procedente a exceção de incompetência, em razão da hierarquia, daquele Tribunal para conhecer da presente ação, declarando competente o TAF de Sintra.
A autora reclamou para a conferência do STA (fls. 458), que por acórdão de 23/10/2014 (fls. 498 ss.) julgou improcedente a reclamação confirmando o despacho do relator.
Remetidos os autos ao TAF de Sintra em 24/11/2014 (fls. 509) pela Mmª Juíza daquele Tribunal foi proferido o despacho-saneador de 12/12/2014 (fls. 513 ss.) no qual julgando procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva do demandado CONSELHO DE MINISTROS absolvendo-o da instância.
Daquela decisão a autora reclamou para a conferência, ao abrigo do artigo 27º nº 2 do CPTA, reclamação que foi desatendida pelo coletivo de juízes daquele Tribunal por acórdão de 26/01/2015 (fls. 598).
Inconformada a autora interpôs recurso para este Tribunal Central Administrativo Sul (fls. 614 ss.), que por acórdão de 25/06/2015 (fls. 693 ss.), concedendo provimento ao recurso jurisdicional, considerou incorrer o acórdão recorrido na nulidade prevista no artigo 615º nº 1 alínea b) do CPC, ex vi do artigo 1º do CPTA, ordenando a baixa dos autos ao Tribunal a quo para que a conferência (formação coletiva de juízes), deduzida que foi a reclamação prevista no artigo 27º nº 2 do CPTA, apreciasse a questão, segundo o disposto nos nºs 3 e 4 do artigo 652º do CPC novo, observando o disposto no 154º do CPC novo, todos ex vi do artigo 1º do CPTA.
Tendo os autos baixado ao TAF de Sintra em 23/07/2015 (fls. 714) foi então ali proferido o Acórdão de 10/09/2015 (fls. 712 ss.) em sede de reclamação para a conferência do decidido pela Mmª Juíza daquele Tribunal no despacho-saneador de 12/12/2014 (fls. 513 ss.), manteve o decidido, julgando procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva do demandado CONSELHO DE MINISTROS absolvendo-o da instância.
Deste Acórdão interpõe a autora o presente recurso (fls. 743 ss.) pugnando pela revogação da decisão que julgando procedente a exceção de ilegitimidade passiva do demandado o absolveu da instância e sua substituição por outra que o julgue parte legítima ou subsidiariamente, caso assim se não entenda, que supra oficiosamente a exceção ou formule convite à autora para que esta a supra através da correção da petição inicial.
Nas suas alegações a aqui Recorrente formula as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
I. Em sede de reclamação para a conferência, a Autora suscitou a questão do dever do tribunal de suprir oficiosamente a excepção da ilegitimidade passiva do Réu Conselho de Ministros ou convidar a Autora a fazê-lo, nos termos do disposto no artigo 88º do CPTA e tal como imposto pelos princípios pro actione e da tutela jurisdicional efectiva.
II. O Acórdão ora recorrido é totalmente omisso quanto a esta questão, limitandose a julgar verificada a excepção de ilegitimidade passiva e a absolver o Réu da instância.
III. Padece, pois, o Acórdão recorrido de nulidade por omissão de pronúncia nos termos do artigo 615º n.º 1 al. d) do CPC aplicável ex vi artigo 1º do CPTA.
IV. Foi o Conselho de Ministros que tomou a decisão de contratar e autorizou a realização da despesa (cf. Resolução do Conselho de Ministros n.º 93/2013, de 12 de Dezembro referida na alínea B) dos Factos Assentes).
V. Foi o Conselho de Ministros que tomou a decisão final do procedimento (cf. alínea dos Factos Assentes).
VI. Foi o Conselho de Ministros que contestou a presente acção, não invocando a sua ilegitimidade passiva.
VII. O signatário da contestação foi designado pela Directora da Presidência do Conselho de Ministros para representar em juízo o Conselho de Ministros.
VIII. Não obstante, o Tribunal a quo considerou o Conselho de Ministros parte ilegítima porque não é o autor do acto impugnado e decidiu absolve-lo da instância.
Porém,
IX. As regras inovatórias do artigo 10° do CPTA visaram resolver o problema do erro na identificação do autor do acto recorrido que, durante a vigência da LPTA, constituiu um obstáculo ao conhecimento de mérito das questões submetidas aos Tribunais Administrativos.
X. O interesse em contradizer deve ser aferido em função da relação material controvertida (cf. Esperança Mealha, "Personalidade judiciária e legitimidade passiva", CEDIPRE online, 2, Novembro 2010).
XI. ln casu, e face à factualidade referida nas conclusões IV a VII, o Conselho de Ministros é titular da relação material controvertida.
XII. Não obstante a delegação de poderes no Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros para a prática dos actos a realizar no procedimento e nos dirigentes máximos das entidades elencadas no Anexo da Resolução do Conselho de Ministros n.º 93/2013 para a outorga dos contratos, a competência para a prática daqueles actos e para a outorga dos contratos mantém-se no Conselho de Ministros.
XIII. Já que a delegação não transfere a competência apenas o seu exercício é permitido ao delegado: "a permanência da competência no órgão a que por lei ou regulamento foi conferida justifica que este disponha, sobre os actos do delegado praticados no exercício da delegação, do poder de superintendência, que se desdobra nos poderes de avocar casos concretos compreendidos no âmbito da delegação, de revogar actos praticados no seu exercício, de revogar a delegação e de emitir directivas ou instruções vinculativas sobre o modo como os poderes delegados devem ser exercidos" (cf. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 21 de Junho de 2000, processo 045171, www.dgsi.pt).
XIV. Não existe razão atendível para não se aplicar o regime do artigo 10º n.º 2 do CPTA nos casos em que exista delegação de poderes, considerando o delegante parte legítima na medida em que o delegante não deixa, pelo facto da delegação, de ser titular da relação material controvertida na medida em que tem o poder de avocar, anular, revogar ou substituir o acto do delegado (cf. artigo 49º do CPA 2015), estando, pois, em condições para contradizer o pedido;
XV. Como foi o caso do Conselho de Ministros que contestou a presente acção, considerando-se, pois, em condições para contradizer o peticionado.
XVI. Concluindo-se, face ao exposto, pela legitimidade do Conselho de Ministros.
XVII. Ao decidir em sentido contrário, violou o Acórdão recorrido o disposto no artigo 10º n.º 1 e 2 do CPTA.
XVIII. Ainda que o tribunal a quo tivesse razão quanto à verificação da ilegitimidade passiva (que, como vimos, não tem), a consequência imediata nunca seria a absolvição da instância como foi decidido.
XIX. O princípio pro actione, com assento no artigo 7° do CPTA, postula que, ao nível dos pressupostos processuais, se deve privilegiar uma interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva (in dubio pro habilitata instanciae), podendo a tal respeito falar-se de sanação dos "defeitos processuais", tendo em vista possibilitar o exame do mérito das pretensões deduzidas em juízo, assim se tentando alcançar a verdade material, pela aplicação do direito substantivo.
XX. É neste quadro que se inscreve o artigo 88º do CPTA que prevê que, quando o Tribunal verifique que as peças processuais enfermam de qualquer deficiência ou irregularidade de caracter formal (designadamente a ilegitimidade do demandado - artigo 89.º n.º 1 al. d) do CPTA) deve procurar corrigi-la oficiosamente ou, quando tal não seja possível, proferir despacho de aperfeiçoamento, convidando a parte a suprir ou corrigir tal irregularidade.
XXI. Perante uma situação que configure uma excepção dilatória susceptível de suprimento, o Tribunal tem um verdadeiro dever de desencadear os mecanismos previstos no artigo 88.º do CPTA (cf. exposição de motivos da proposta de lei n.º 92/Vll, Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 25-05-2012, proferido no processo 01505/09.3BEBRG, Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 19-06-2014, proferido no processo 3553/12.7 TBBCL.G1 e Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Volume I, Almedina, pág. 517).
XXII. A excepção da ilegitimidade passiva é um dos casos enquadráveis no artigo 88.º do CPTA, isto é, configura uma excepção dilatória susceptível de suprimento (cf. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 08-05-2008, proferido no processo n.º 01509/06, Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 25-05-2012, proferido no processo 01505/09.3BEBRG, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 21-05-2002, processo 0558/02 e Mário Aroso Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilho, "Comentário ao Código de processo nos Tribunais Administrativos", 3° edição revista, 2010, Almedina, pág. 585).
XXIII. Entendendo o Tribunal a quo que se verificava aquela excepção, estava adstrito a, previamente à prolação de decisão de absolvição da instância, suprir oficiosamente, ou convidar a Autora a suprir, a pretensa ilegitimidade passiva.
XXIV. O que não fez.
XXV. Violando, consequentemente, o disposto nos artigos 2º, 7° e 88º do CPTA e os princípios pro actione e da tutela jurisdicional efectiva.
Contra-alegaram o demandado CONSELHO DE MINISTROS (fls. 763 ss.) e a contra-interessada P., SA (fls. 771 ss.), pugnando ambos pela improcedência do recurso.
O CONSELHO DE MINISTROS concluiu as suas contra-alegações, formulando as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
1ª) O pedido principal formulado pela autora - ora recorrente - na presente ação é de anulação do despacho do Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros que excluiu, num procedimento concursal, a proposta da referida autora;
2ª) Na medida em que o ato impugnável não foi praticado pelo Conselho de Ministros, é patente a ilegitimidade deste na presente ação;
3ª) A existência de uma delegação de poderes do Conselho de Ministros no Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, com base na qual foi emitido o ato impugnado, não toma o delegante parte legítima;
4ª) Como foi decidido, neste processo, pelo Supremo Tribunal Administrativo, o ato em causa é imputável ao Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros;
5ª) Quanto aos restantes pedidos formulados pela recorrente, em face da referida delegação de poderes, carece o Conselho de Ministros de competência para a prática dos atos requeridos na presente ação administrativa;
6ª) É, deste modo, o Conselho de Ministros parte ilegítima, pelo que a decisão ora recorrida deve manter-se.
Por sua vez a contra-interessada P., SA., concluiu as suas contra-alegações, formulando as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
“Texto e/ou quadro no original”
O(a) Digno(a) Magistrado(a) do Ministério Público junto deste Tribunal notificado(a) nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º e 147.º do CPTA emitiu Parecer (fls. 803 ss.) no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Dele notificadas as partes veio a recorrente responder (fls. 810 ss.), reiterando, em suma, a posição já defendida no recurso.
Sem vistos, em face do disposto no artigo 36º nº 1 alínea e) e nº 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.
II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas pela recorrente as conclusões de recurso, são as seguintes as questões que vêm colocadas a este Tribunal:
- saber se o Acórdão recorrido incorre em nulidade por omissão de pronúncia a que alude o artigo 615º nº 1 alínea d) do CPC – conclusões I. a III. das alegações de recurso;
- saber se o Acórdão recorrido incorre em erro de julgamento, de direito, com violação do artigo 10º nºs 1 e 2 do CPTA, ao decidir pela verificação da exceção dilatória de ilegitimidade passiva do demandado CONSELHO DE MINISTROS absolvendo-o da instância, por o mesmo deter legitimidade para a ação, – conclusões IV. a XVII. das alegações de recurso;
- saber se julgando-se verificada a exceção dilatória de ilegitimidade passiva do demandado CONSELHO DE MINISTROS o Tribunal a quo deveria suprir oficiosamente tal exceção ou convidar a autora a fazê-lo, ao abrigo do princípio pro actione, e se não o tendo feito violou os artigos 2º, 7º e 88º do CPTA – conclusões XVIII. a XXV. das alegações de recurso;
*
III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade:
A) A Secretaria-Geral lançou o procedimento nº 0…-SGPM/2013 para aquisição de Serviços Combinados de Vigilância e Segurança e de Ligação a Central e Monitorização de Alarmes, a que corresponde o lote 24 ao abrigo do Acordo Quadro nº 3 da ANCP, que se rege pelo Convite e Caderno de Encargos juntos como doc. 1 e 2 ao Requerimento inicial e ambos materializados no processo administrativo (p.a.a.) cujos conteúdos aqui se dão por integralmente reproduzidos;
B) O início do procedimento foi decidido por despacho do Secretário -Geral da Presidência do Conselho de Ministros, de 14.01.2014, ao abrigo da delegação de competências do nº 7 e como o disposto no nº 6, da Resolução do Conselho de Ministros nº 93/2013, de 12 de Dezembro - cf. fls. 14 e segs. do processo administrativo apenso;
C) O Procedimento tem por objecto a prestação de serviços de vigilância e segurança ao abrigo do lote 24 do acordo quadro (cf. cláusula 2ª do Caderno de Encargos);
D) Do Convite destaca-se o seguinte:
“(…)
I – ENTIDADE ADJUDICANTE
A entidade adjudicante é o ESTADO PORTUGUÊS através da Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros na qualidade de entidade agregadora dos organismos indicados no Anexo I do Caderno de Encargos (…)”.
”
– cf. fls. 35 a 40 do p.a.a.;
E) Em 30 de Abril de 2014, o Júri reuniu para elaborar o Relatório Final, analisando as intervenções em sede de audiência prévia, destacando-se o seguinte
“(…)
I. ANÁLISE DAS PRONÚNCIAS APRESENTADAS PELOS CONCORRENTES
A – PRONÚNCIA DO CONCORRENTE S., S.A.
“Texto e/ou quadro no original”
- cf. fls. 324 a 321 do processo administrativo apenso:
F) Por despacho de 08.05.2014 do Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros foi autorizado o proposto no Relatório Final precedente (acto impugnado) – cf. fls. 324 do processo administrativo apenso;
G) No dia 15 de Maio de 2014, a ora Autora dirigiu ao Conselho de Ministros impugnação administrativa sob a forma de recurso hierárquico do despacho precedente, nos termos constantes de fls. 399 e segs. do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
H) Com data de 28.05.2014 foi emitido Parecer pelo Centro Jurídico da Presidência do Conselho de Ministros, onde concluiu:
“(…)
39º Concluímos, assim, que a impugnação deduzida pela S. deve ser indeferida. 40º Na medida em que o procedimento concursal foi decidido por Resolução do Conselho de Ministros, a decisão sobre a presente impugnação administrativa cabe ao Conselho de Ministros.
41º Assim, e tendo em conta o prazo fixado na lei para a decisão da impugnação que termina (…) tal decisão deverá ser tomada por S. Excelência o Senhor Primeiro- Ministro após deliberação favorável pelo Conselho de Ministros” – cf. fls. 508 a 519 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
I) Em 29 de Maio de 2014, foi Deliberado pelo Conselho de Ministros aprovar o Parecer precedente e as suas conclusões – cf. fls. 507 do processo administrativo apenso.
** B – De direito
Da decisão recorrida
O acórdão recorrido, de 10/09/2015 (fls. 712 ss.) proferido pelo coletivo de juízes do Tribunal a quo em sede de reclamação para a conferência do decidido pela Mmª Juíza daquele Tribunal no despacho-saneador de 12/12/2014 (fls. 513 ss.), manteve o ali decidido, julgando procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva do demandado CONSELHO DE MINISTROS absolvendo-o da instância.
Tendo por base a factualidade ali dada como provada, que não vem impugnada no presente recurso, o Tribunal a quo assentou o decidido no discurso seguinte fundamentador que se passa a transcrever:
«Suscitou a Contra-interessada P. a excepção dilatória de ilegitimidade passiva do Conselho de Ministros quanto a qualquer dos pedidos, uma vez que a competência para a sua prática (ou não prática) cabe, por via da delegação de poderes (competências) contida na Resolução do Conselho de Ministros nº 93/2013, de 23 de Dezembro, à Secretaria - Geral da Presidência do Conselho de Ministros (nº 7 e Anexo), que integra a Presidência do Conselho de Ministros que não se confunde com o Conselho de Ministros.
A Autora respondeu nos termos constantes de fls. 438 e segs. no sentido de a legitimidade passiva caber ao Conselho de Ministros.
Vejamos;
Nos termos do disposto no art. 10º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, no seu nº 1, “Cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida (…)”, concretizando o nº 2 que “ Quando a acção tenha por objecto a acção ou omissão de uma entidade pública, parte demandada, é a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos”.
Relembremos, pois, quais os pedidos formulados pela Autora na presente acção, e que consistem:
“a) ser anulado o despacho do Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros que excluiu a proposta da Autora e que adjudicou à P. os serviços objecto do procedimento nº 05AQ- SGPM/2013;
b) ser a entidade demandada [Conselho de Ministros] condenada a admitir a proposta da Autora e, consequentemente, a adjudicar à Autora os serviços objecto do identificado procedimento celebrando com ela o contrato correspondente;
c) ser a entidade demandada [Conselho de Ministros] condenada a abster-se de celebrar o contrato com a P. ou, caso venha a ser celebrado, ser o mesmo anulado”.
O pedido principal é a anulação do despacho do Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros (alínea F) do probatório).
Defendendo a Autora a desconsideração de tal “acto” por via da delegação de poderes constante da Resolução do Conselho de Ministros nº 93/2013 (in DR 1ª Série, nº 249, de 23.12.2013/fls. 57 do processo administrativo apenso). Tendo sido também o Conselho de Ministros que tomou a decisão de contratar e autorizou a realização da despesa, assim como conheceu e decidiu a impugnação administrativa por si apresentada do acto impugnado (cf. alíneas G) a I) do probatório).
Só que tais argumentos não podem colher na medida em que a Autora não impugna qualquer acto praticado ou omitido pelo Conselho de Ministros.
O acto impugnado, decisão de exclusão da proposta da ora Autora, foi proferido pelo Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, sendo este o órgão directivo da Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, nos termos dos artigos 3º e 4º do Decreto-Lei nº 4/2012, de 16 de Janeiro, alterado pelo Decreto-Lei nº 41/2013, de 21 de Março.
Por sua vez a Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros é um serviço central da administração directa do Estado dotado de autonomia administrativa, nos termos do artigo 1º, nº 1, do Decreto-Lei nº 4/2012, integrada na Presidência do Conselho de Ministros (cf. alínea a) do nº 1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 126-A/2011, de 29 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei nº 167-A/2013, de 31 de Dezembro). A Presidência do Conselho de Ministros é “o departamento central do Governo, tendo por missão prestar apoio ao Conselho de Ministros e aos demais membros do Governo nela integrados e promover a coordenação dos diversos departamentos governamentais que a integram” (cf. nº 1 do artigo 10º da Lei Orgânica do XIX Governo Constitucional –Decreto-Lei nº 86-A/2011, de 12 de Julho, republicado pelo Decreto-Lei nº 119/2013, de 21 de Agosto-, e art. 1º do Decreto-Lei nº 126-A/2011).
O que determina que os actos praticados por entidades / órgãos integrados na Presidência do Conselho de Ministros devam ser imputados àquela e não ao Conselho de Ministros, para efeitos de legitimidade passiva nos termos e para efeitos do art. 10º, nº 1 e 2 do CPTA, ainda que o acto impugnado tenha sido proferido no âmbito de competências delegadas pelo Conselho de Ministros, como é o caso.
Como se alude no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 23 de Outubro de 2014, que confirmou o Despacho do Juiz Conselheiro Relator, quanto à excepção de incompetência daquele Tribunal em razão da hierarquia:
“(…) o acto de adjudicação suspendendo (contido no Despacho do Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, de 08.05.2014) foi praticado no âmbito de uma delegação de poderes (ou de competências) contida na Resolução do Conselho de Ministros n.º 93/2013, de 23 de Dezembro. Efectivamente, nos termos dessa resolução “foi delegada, ao abrigo do n.º 1 do art.º 109 do CCP, a competência ao Secretário-Geral da PCM, para proferir o acto de adjudicação no procedimento em causa nos autos (cfr. n.º 7) e nos dirigentes máximos de cada entidade adjudicante a competência para a outorga dos respectivos contratos (cfr. n.º 8) (cfr. fls 452-3 do acórdão recorrido).
Independentemente de qual seja a tese que se subscreva quanto à natureza jurídica da delegação de poderes, dúvidas não existem de que, com a delegação, o delegante não se desliga totalmente dos poderes delegados. Pelo contrário, e, desde logo, a partir da leitura de vários preceitos da CPA (artigos 35.º a 40.º), pode constatar-se que lhe cabem poderes de orientação em relação ao exercício dos poderes delegados, quer se trate de delegação hierárquica, quer de delegação não hierárquica (art. 39.º n.º 1), o poder de avocar, assim como o poder de revogar os actos praticados pelo delegado (art. 39.º, n.º 2). Nem por isso decorre, do que foi dito, que o titular do acto delegado seja outro que não o seu autor (in casu, o Secretário da Presidência do Conselho de Ministros). Com efeito, tendo havido delegação e não tendo a delegação sido extinta, por revogação ou por caducidade (art. 40.º do CPA), ou ainda, não tendo o delegante avocado a si uma situação concreta compreendida no âmbito da delegação conferida (art. 39.º, n.º 2), a competência para praticar os actos delimitados na delegação de poderes pertence unicamente ao órgão delegado, que a exerce em nome próprio. Isto porque “em cada momento há um único órgão competente antes da delegação, só o potencial delegante é competente; praticada a delegação, só o delegado pode exercer os poderes delegados” (Vide D. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, Coimbra, 2014, pp. 849-50).
Com interesse para os autos, cabe dizer, agora quanto à natureza dos actos do delegado, que a regra geral, válida para o presente processo, é a de que os mesmos são actos com eficácia externa, susceptíveis de impugnação contenciosa imediata. Todavia, isto não preclude a possibilidade da utilização de meios de impugnação administrativa dos actos do delegado, mais concretamente, do recurso para o delegante (art. 158.º, n.º 2, b), CPA).
No caso concreto dos autos, a recorrente reagiu jurisdicionalmente contra o acto de adjudicação do Secretário da Presidência do Conselho de Ministros, dele recorrendo. Ora, sendo aquele um acto com eficácia externa, e não tendo havido revogação ou modificação do dito acto, antes pelo contrário, tendo o PM, uma vez ouvido e obtido o parecer favorável do Conselho de Ministros, confirmado o acto de adjudicação, não há como afirmar que o Primeiro-Ministro/Conselho de Ministros sejam os titulares da relação material controvertida, como pretende a recorrente. Ao invés, e como sustenta a entidade recorrida, “estes últimos [que] não exerceram qualquer competência dispositiva na configuração da situação jurídica que é posta em crise nos a u to s ” . De facto, o acto do Primeiro-Ministro/Conselho de Ministros que decidiu o recurso administrativo, porque meramente confirmativo, não produziu efeitos jurídicos inovatórios na ordem jurídica. Deste modo, configura um acto não impugnável nos termos do artigo 53.º, a), do CPTA. Ainda que assim não fosse, cumpre assinalar que a recorrente não chega a impugnar, neste Supremo Tribunal, o acto secundário praticado pelo PM/CM, nem em primeira instância nem agora, em via de recurso, e nem na providência cautelar ou na acção principal. O argumento da recorrente de que não reagiu contra o acto confirmativo do PM por este ser inimpugnável não só não é convincente, como acaba por reforçar a tese de que o titular do acto delegado suspendendo é apenas e tão só o seu autor, ou seja, o Secretário da Presidência do Conselho de Ministros.”
A Autora formula ainda, em cumulação, os pedidos de i) ser a entidade demandada [ Conselho de Ministros] condenada a admitir a proposta da Autora e, consequentemente, a adjudicar à Autora os serviços objecto do identificado procedimento celebrando com ela o contrato correspondente; ii) ser a entidade demandada [Conselho de Ministros] condenada a abster-se de celebrar o contrato com a P. ou, caso venha a ser celebrado, ser o mesmo anulado”.
Também quanto a estes pedidos o Conselho de Ministros carece de competência para a prática dos actos (admissão de proposta e adjudicação, assim como para a celebração do respectivo contrato).
Com efeito, como resulta do Convite lançado pela Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros (vide alíneas A., B. e D. do probatório), “A entidade adjudicante é o ESTADO PORTUGUÊS através da Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros na qualidade de entidade agregadora dos organismos indicados no Anexo I do Caderno de Encargos”.
Sendo que nos termos da Resolução do Conselho de Ministros nº 93/2013, de 23 de Dezembro, consta expressamente que “a prática de todos os actos a realizar no âmbito do procedimento, designadamente a competência para aprovar as peças do procedimento, designar o júri do procedimento, proferir o correspondente acto de adjudicação, bem como aprovar os contratos a celebrar pelas várias entidades”, caberiam igualmente ao Secretário- Geral da Presidência do Conselho de Ministros. Donde valem neste caso os argumentos expostos quanto ao pedido de anulação do acto de exclusão da proposta da Autora.
Cabendo igualmente aos “dirigentes máximos de cada entidade adjudicante a competência para a outorga do contrato” (vide nº 8 da Resolução do Conselho de Ministros nº 93/2013).
Assim, quanto à competência para admitir ou excluir propostas no âmbito do procedimento concursal sub iudice a legitimidade passiva caberia à Presidência do Conselho de Ministros que integra a Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros nos termos do art. 4º, nº 1 al. a) do Decreto-Lei nº 126-A/2011, alterado pelo Decreto-Lei nº 167-A/2013).
Carece, pois o Conselho de Ministros, Entidade Demandada pela Autora, de legitimidade passiva para aquele pedido, a mesma que pretende ver condenada a praticar o acto administrativo de adjudicação da sua proposta, após admissão da mesma, atento o disposto no art. 10º, nº 2 do CPTA, por não recair sobre aquele o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.
De igual modo, em conformidade com o nº 8 da mesma Resolução do Conselho de Ministros, compete aos dirigentes de cada uma das entidades adjudicantes referidas no respectivo Anexo, a competência para a outorga do contrato de adjudicação da prestação de serviços sub iudice, que a Autora pretende ver ser-lhe concedida e não à Entidade Demandada, Conselho de Ministros.
Por último, a delegação de competências constante da Resolução do Conselho de Ministros nº 93/2013, concretamente os nºs 7 e 8, não influi na conclusão de que a Entidade Demandada, Conselho de Ministros, não detém legitimidade passiva para a presente acção, por não poder ser condenado na prática de actos e de procedimentos delegados na Secretaria- Geral da Presidência do Conselho de Ministros, na medida em que “na delegação de poderes, o delegado exerce a competência delgada em nome próprio, pelo que os actos que pratica persistem sempre como seus” – cf. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 3ª Edição, pág. 841.
Tudo sopesado, o Conselho de Ministros carece de legitimidade passiva para contestar a presente acção administrativa especial urgente, de contencioso pré- contratual, de impugnação por acto administrativo do qual não foi o seu autor nem interveio, nem detém o dever de praticar os actos administrativos que a Autora pretende que seja condenado, para efeitos do disposto no art. 10º, nºs 1 e 2 do CPTA, o que obsta ao prosseguimento dos autos, nos termos do art. 89º, nº 1, alínea d) ex vi art. 102º, nº 1, ambos do CPTA, e conduzirá à absolvição da Entidade Demandada, Conselho de Ministros, da instância (cf. art. 577º, alínea e) e 278º, nº 1, alínea d), do CPC ex vi art. 1º do CPTA).»
~ 1. Da invocada nulidade do acórdão recorrido por omissão de pronúncia a que alude o artigo 615º nº 1 alínea d) do CPC – conclusões I. a III. das alegações de recurso.
1.1 Começa a recorrente por invocar incorrer o Acórdão recorrido em nulidade por omissão de pronúncia a que alude o artigo 615º nº 1 alínea d) do CPC, sustentando, nos termos que expõe nas suas alegações de recurso e que reduz às respetivas conclusões I. a III., que em sede de reclamação para a conferência suscitou a questão do dever do tribunal de suprir oficiosamente a exceção da ilegitimidade passiva do réu Conselho de Ministros ou convidar a autora a fazê-lo, nos termos do disposto no artigo 88º do CPTA e ao abrigo dos princípios pro actione e da tutela jurisdicional efetiva, mas que o acórdão recorrido é totalmente omisso quanto a tal questão, limitando-se a julgar verificada a exceção de ilegitimidade passiva e a absolver o Réu da instância.
1.2. Dispõe o seguinte o artigo 615º nº 1 do CPC novo, aplicável no contencioso administrativo ex vi do artigo 1º do CPTA:
“É nula a sentença quando:
a) Não contenha a assinatura do juiz;
b) Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível;
d) O juiz deixe de pronunciar -se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
e) O juiz condene em quantidade superior ou em objeto diverso do pedido.”
1.3 A nulidade por omissão de pronúncia está diretamente relacionada com o comando inserto na primeira parte do nº 2 do artigo 608º do CPC novo, de acordo com o qual o juiz “deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada para a solução dada a outras”.
Tal nulidade serve assim de cominação ao desrespeito de tal dever e só ocorre quando o juiz não conheça de questões essenciais para dirimir a lide que as partes tenham submetido à sua apreciação, traduzidas no binómio pedido/causa de pedir e cujo conhecimento não esteja prejudicado pela decisão dada a outras (vide a este respeito, entre outros, os Acórdãos deste TCA de 11/02/2010, Proc. 05531/09 e de 09/07/2009, Proc. 03804/08, in, www.dgsi.pt/jtcas e o Acórdão do STA de 11/02/2009, Proc. 0217/08, in, www.dgsi.pt/jsta).
Trata-se, como diz Miguel Teixeira de Sousa, in “Estudos sobre o novo Processo Civil”, Lex, Lx 1997, págs. 220 e 221, do “corolário do princípio da disponibilidade objetiva (art. 264.º, n.º 1 e 664.º, 2.ª parte)” que “significa que o tribunal deve examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos formulados por elas, com exceção apenas das matérias ou pedidos que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se tornar inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões.”
Sendo que, como acrescenta este autor “o tribunal não tem de se pronunciar sobre todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes, desde que não deixe de apreciar os problemas fundamentais e necessários à decisão da causa”.
1.4 Impõe-se transpor esta doutrina quer para aquilo que constitui dever de decisão (pronúncia) em sede de despacho-saneador no âmbito de um processo de contencioso pré-contratual previsto nos artigos 100º ss. do CPTA (como é o caso dos presentes autos), a que devem aplicar-se as regras processuais previstas no Código para a ação administrativa especial nos termos do artigo 102º nº 1 do CPTA (sem prejuízo das especialmente previstas para aquele meio processual); quer para aquilo que constitui dever de decisão do coletivo de juízes em sede de reclamação para a conferência a que alude o artigo 27º nº 2 do CPTA.
Isto porque na situação presente surge como recorrido no presente recurso o Acórdão de 10/09/2015 (fls. 712 ss.) do Tribunal a quo que em sede de reclamação para a conferência do despacho-saneador de 12/12/2014 (fls. 513 ss.) proferido pela Mmª Juíza relatora, titular daquele processo, manteve o que nele havia sido decidido, julgando procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva do demandado CONSELHO DE MINISTROS absolvendo-o da instância.
Ora de harmonia com o disposto no nº 1 alínea a) do artigo 87º do CPTA, sob a epígrafe “despacho saneador”, “…findos os articulados, o processo é concluso ao juiz ou relator, que profere despacho saneador quando deva: …conhecer obrigatoriamente, ouvido o autor no prazo de 10 dias, de todas as questões que obstem ao conhecimento do objeto do processo”.
No caso a Mmª Juíza do Tribunal a quo, conheceu naquele despacho-saneador, como se impunha, da exceção dilatória de ilegitimidade passiva do demandado CONSELHO DE MINISTROS que havia sido por este suscitada na sua contestação.
A invocada nulidade de exceção de pronúncia vem assacada não àquele despacho-saneador mas ao Acórdão do coletivo de juízes do Tribunal a quo proferido em 10/09/2015 (fls. 712 ss.) em sede de reclamação para a conferência prevista no artigo 27º nº 2 do CPTA.
1.5 A convocação da conferência, mediante a reclamação prevista no nº 2 do artigo 27º do CPTA, pressupõe que o reclamante não se conforme com o decidido pelo juiz (relator) em ação que, por ser de valor superior ao da alçada do Tribunal, deve ser julgada por um coletivo de juízes.
O CPTA não contém qualquer outra densificação normativa no que tange à reclamação para a conferência prevista no artigo 27º nº 2 do CPTA. Pelo que tem a mesma que ser encontrada por aplicação supletiva dos normativos contidos no Código de Processo Civil (com as necessárias adaptações) nos termos do disposto no artigo 1º do CPTA.
Ora neste a reclamação para a conferência encontra-se prevista no atual artigo 652º nºs 3 e 4 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013).
E muito embora se trate de normas sistematicamente inseridas no âmbito do regime de julgamento do recurso de apelação, é àquelas que se hão de ir buscar os normativos reguladores da reclamação para a conferência prevista no nº 2 do artigo 27º do CPTA, mesmo quando, como é o caso, ela seja deduzida em tribunal de 1ª instância. Ainda que, naturalmente, com as devidas adaptações, como aliás o explicita o artigo 1º do CPTA.
É o seguinte o disposto nos nºs 3 e 4 do artigo 652º do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013):
- nº 3: “Salvo o disposto no nº 6 do artigo 641º, quando a parte se considere prejudicada por qualquer despacho do relator, que não seja de mero expediente, pode requerer que sobre a matéria recaia um acórdão; o relator deve submeter o caso à conferência, depois de ouvida a parte contrária”.
- nº 4: “A reclamação deduzida é decidida no acórdão que julga o recurso, salvo quando a natureza das questões suscitadas impuser decisão imediata, sendo, neste caso, aplicável, com as necessárias adaptações, o disposto nos nºs 2 a 4 do artigo 657º.”
A esta luz não é exigível que no requerimento da reclamação devam ser expostos os fundamentos da discordância do decidido pelo relator, reconduzidos na formulação das respetivas conclusões, tal como previsto na lei para os recursos jurisdicionais. Bastando que nele seja requerido que a questão controvertida seja apreciada pelo respetivo coletivo.
Nesse sentido se pronunciou este Tribunal Central Administrativo Sul, nos Acórdãos de 07/02/2013, Proc. 08481/12, e de 14/05/2015, Proc. 11.783/15 (in, www.dgsi.pt/jtacs). Como neste último, em que fomos relatores, se disse, “não há qualquer previsão normativa nesse sentido, não decorrendo de qualquer norma (seja do CPTA seja do CPC) que no requerimento da reclamação devam ser expostos os fundamentos, reconduzidos nas formulação da respetivas conclusões, tal como se prevê na lei para os recursos jurisdicionais (cfr. artigo 144º nº 2 do CPTA e entre outros, artigos 665º-A do CPC antigo, correspondente aos artigos 639º do CPC novo, aprovado pela Lei n.º 41/2013). Nem aliás se mostra justificado que assim seja, quer em face da natureza, função e âmbito da reclamação assim prevista, quer perante a discrepância dos prazos de que a parte dispõe em cada uma das situações. Com efeito, enquanto o prazo de recurso (nos processos não urgentes) é de 30 dias (cfr. artigo 144º nº 1 do CPTA), o prazo a observar na reclamação para a conferência prevista no artigo 27º nº 2 do CPTA (em processo não urgente) é, na falta de prazo específico previsto para o efeito, o prazo supletivo geral de 10 dias previsto no nº 1 do artigo 29º do CPTA.”
1.6 Como já se disse no acórdão proferido nestes autos por este Tribunal Central Administrativo Sul em 25/06/2015 (fls. 693 ss.), não se desconhece que amiúde nas reclamações para a conferência ao abrigo do artigo 27º nº 2 as partes expõem os fundamentos da sua discordância com o decidido pelo juiz relator, seguindo uma estrutura similar à da interposição de recurso, fazendo apelo à defesa da sua posição, expondo os respetivos fundamentos que reconduzem a conclusões. O que foi precisamente o que a autora fez no caso presente, tendo no requerimento de reclamação para a conferência (de fls. 537 ss.) exposto, ao longo dos seus 45º artigos, as razões pelas quais discordava da decisão de absolvição do réu da instância com fundamento na procedência da exceção de ilegitimidade passiva do demandado CONSELHO DE MINNISTROS, que reconduziu às conclusões A. a S. que formulou a final.
E também não se desconhece que perante a posição assim assumida pelas partes os tribunais de primeira instância abordem também com frequência a reclamação para a conferência como uma impugnação do despacho/decisão do relator.
Porém, não é assim que a reclamação para a conferência a que alude o artigo 27º nº 2 do CPTA deve ser configurada, como decorre do quadro normativo aplicável, supra explicitado (vide Acórdão deste TCAS de 14/05/2015, Proc. 11.783/15, já citado).
O que se pede à conferência (formação coletiva de juízes) não é que avalie o despacho (ou decisão, no caso da alínea i) do nº 1 do artigo 27º do CPTA) por referência a eventuais vícios deste (mormente por eventual erro de julgamento, por errada interpretação ou aplicação da lei).
O que se pede à conferência (formação coletiva de juízes) é que sobre a matéria do despacho (ou decisão, no caso da alínea i) do nº 1 do artigo 27º do CPTA) recaia um acórdão.
O que significa que a conferência (formação coletiva de juízes) é chamada a decidir a questão. Seguindo, naturalmente, a respetiva estrutura decisória.
1.7 Foi o que o coletivo de juízes do Tribunal a quo fez no presente caso, tendo procedido no seu acórdão de 10/09/2015 (fls. 712 ss.) à (re)apreciação da exceção dilatória da ilegitimidade passiva do demandado.
De modo que não pode dizer-se que o Tribunal a quo tenha, naquele seu acórdão, deixado de conhecer questão que devesse apreciar e decidir.
Com efeito se é deduzida reclamação para a conferência prevista no artigo 27º nº 2 do CPTA da decisão de absolvição da instância com fundamento em ilegitimidade passiva do réu proferida em sede de despacho-saneador, impõe-se ao coletivo de juízes que (re)aprecie essa questão.
Se neste contexto o coletivo de juízes concluindo pela ilegitimidade passiva da entidade demandada a absolve da instância pondo fim ao processo com fundamento em verificação daquela causa obstativa ao conhecimento do respetivo mérito, tal significa que rejeitou a possibilidade de sanação da ilegitimidade passiva, quer oficiosa, quer mediante o convite a dirigir à autora com vista à identificação do réu que deveria ter demandado.
Não pode assim dizer-se que o acórdão recorrido incorre em nulidade por omissão de pronúncia a que se refere o artigo 615º nº 1 alínea d) do CPC, ex vi do artigo 1º do CPTA, na dimensão invocada.
Não merece, pois, provimento o recurso nesta parte.
~ 2. Do invocado erro de julgamento quanto à decisão de verificação da exceção dilatória de ilegitimidade passiva do demandado CONSELHO DE MINISTROS – conclusões IV. a XVII. das alegações de recurso.
2.1 Invoca também a recorrente que o Acórdão recorrido incorre em erro de julgamento, de direito, com violação do artigo 10º nºs 1 e 2 do CPTA, ao decidir pela verificação da exceção dilatória de ilegitimidade passiva do demandado CONSELHO DE MINISTROS absolvendo-o da instância, sustentando que aquele detém legitimidade para a ação, nos termos que expõe nas suas alegações de recurso e que reduz às respetivas conclusões IV. a XVII..
Argumenta, para o efeito, que foi o Conselho de Ministros que tomou a decisão de contratar e autorizou a realização da despesa (cf. Resolução do Conselho de Ministros n.º 93/2013, de 12 de Dezembro referida na alínea B) dos Factos Assentes); que foi o Conselho de Ministros que tomou a decisão final do procedimento (cf. alínea dos Factos Assentes); que foi o Conselho de Ministros que contestou a presente acção, não invocando a sua ilegitimidade passiva; que o signatário da contestação foi designado pela Diretora da Presidência do Conselho de Ministros para representar em juízo o Conselho de Ministros; que não obstante, o Tribunal a quo considerou o Conselho de Ministros parte ilegítima porque não é o autor do ato impugnado e decidiu absolve-lo da instância; que as regras inovatórias do artigo 10° do CPTA visaram resolver o problema do erro na identificação do autor do ato recorrido que, durante a vigência da LPTA, constituiu um obstáculo ao conhecimento de mérito das questões submetidas aos Tribunais Administrativos; que o interesse em contradizer deve ser aferido em função da relação material controvertida; que no caso, face à factualidade referida o Conselho de Ministros é titular da relação material controvertida; que não obstante a delegação de poderes no Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros para a prática dos atos a realizar no procedimento e nos dirigentes máximos das entidades elencadas no Anexo da Resolução do Conselho de Ministros n.º 93/2013 para a outorga dos contratos, a competência para a prática daqueles atos e para a outorga dos contratos mantém-se no Conselho de Ministros; que a delegação não transfere a competência apenas o seu exercício é permitido ao delegado a permanência da competência no órgão a que por lei ou regulamento foi conferida justifica que este disponha, sobre os atos do delegado praticados no exercício da delegação, do poder de superintendência, que se desdobra nos poderes de avocar casos concretos compreendidos no âmbito da delegação, de revogar atos praticados no seu exercício, de revogar a delegação e de emitir diretivas ou instruções vinculativas sobre o modo como os poderes delegados devem ser exercidos; que não existe razão atendível para não se aplicar o regime do artigo 10º n.º 2 do CPTA nos casos em que exista delegação de poderes, considerando o delegante parte legítima na medida em que o delegante não deixa, pelo facto da delegação, de ser titular da relação material controvertida na medida em que tem o poder de avocar, anular, revogar ou substituir o ato do delegado (cf. artigo 49º do CPA 2015), estando, pois, em condições para contradizer o pedido, como foi o caso do Conselho de Ministros que contestou a presente ação, considerando-se, pois, em condições para contradizer o peticionado e que detendo assim o Conselho de Ministros legitimidade passiva para a ação ao decidir em sentido contrário o acórdão recorrido violou o disposto no artigo 10º n.º 1 e 2 do CPTA.
2.2. Na situação presente temos que este Processo de Contencioso Pré-contratual (previsto e regulado nos artigos 110º ss.. do CPTA) foi instaurado pela S., SA., aqui recorrente, através da Petição Inicial entrada em 03/06/2014 no Supremo Tribunal Administrativo, tendo na sequência da decisão de incompetência em razão da hierarquia (proferida em 10/09/2014 pelo Colendo Juiz Conselheiro relator, mantida pelo acórdão daquele Supremo Tribunal de 23/10/2014 - fls. 448 ss. e 498 ss.) daquele Supremo Tribunal para apreciar a presente ação, sido a mesma remetida para o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra.
Na Petição Inicial da ação a autora formulou, por referência ao procedimento pré-contratual que identificou ser o «Procedimento nº 05AQ-SGPCM/2013 para aquisição de Serviços Combinados de Vigilância e Segurança e de Ligação a Central de Receção e Monitorização de Alarmes a que corresponde o Lote 24, ao abrigo do Acordo-quadro nº 3 da ANCP» (cujo respetivo Convite e Caderno de Encargos juntou sob Doc. nºs 1 e 2 – fls 35 ss. e fls. 43 ss.) os seguintes pedidos nos seguintes termos:
«a) Ser anulado o despacho do Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros que excluiu a proposta da Autora e que adjudicou à P. os serviços objeto do procedimento nº 05AQ- SGPM/2013;
b) Ser a Entidade Demandada condenada a admitir a proposta da Autora e, consequentemente, a adjudicar à Autora os serviços objeto do identificado procedimento celebrando com ela o contrato correspondente;
c) Ser a Entidade Demandada condenada a abster-se de celebrar o contrato com a P. ou, caso venha a ser celebrado, ser o mesmo anulado».
E nela a autora, aqui recorrente, identificou como réu o CONSELHO DE MINISTROS, o qual foi citado e contestou (cfr. fls. 345, 350 e 352 ss.).
Tendo ainda identificado como contra-interessada a P., SA, a qual citada também contestou (cfr. fls. 347, 349 e 370 ss.).
2.3 Na contestação apresentada pela contra-interessada P., SA (fls. 370 ss.), foram suscitadas as exceções dilatórias da incompetência em razão da hierarquia do Supremo Tribunal Administrativo (artigos 16º a 43º da contestação) e da ilegitimidade passiva do demandado CONSELHO DE MINISTROS (artigos 44º a 73º da contestação).
Tendo após audição da autora, que se pronunciou quanto às suscitadas exceções em articulado de resposta (fls. 431 ss.) o Colendo Juiz Conselheiro relator do Supremo Tribunal Administrativo julgado procedente, por decisão de 10/09/2014 (fls. 448 ss.), a exceção de incompetência, em razão da hierarquia, daquele Supremo Tribunal para conhecer da presente ação, declarando competente o TAF de Sintra.
E na sequência da reclamação para a conferência do Supremo Tribunal Administrativo apresentada pela autora (fls. 458), foi proferido o acórdão de 23/10/2014 (fls. 498 ss.) que julgando improcedente a reclamação confirmou decidido.
2.3 Remetidos os autos ao TAF de Sintra em 24/11/2014 (fls. 509) e assegurado que se encontrava já o contraditório a Mmª Juíza daquele Tribunal conheceu em sede de despacho-saneador de 12/12/2014 (fls. 513 ss.) a exceção dilatória de ilegitimidade passiva do demandado CONSELHO DE MINISTROS que julgou procedente.
Daquela decisão a autora reclamou para a conferência, ao abrigo do artigo 27º nº 2 do CPTA, reclamação que foi desatendida pelo coletivo de juízes daquele Tribunal por acórdão de 26/01/2015 (fls. 598).
Inconformada a autora interpôs recurso para este Tribunal Central Administrativo Sul (fls. 614 ss.), que por acórdão de 25/06/2015 (fls. 693 ss.), concedendo provimento ao recurso jurisdicional, considerou incorrer o acórdão recorrido na nulidade prevista no artigo 615º nº 1 alínea b) do CPC, ex vi do artigo 1º do CPTA, ordenando a baixa dos autos ao Tribunal a quo para que a conferência (formação coletiva de juízes), deduzida que foi a reclamação prevista no artigo 27º nº 2 do CPTA, apreciasse a questão, segundo o disposto nos nºs 3 e 4 do artigo 652º do CPC novo, observando o disposto no 154º do CPC novo, todos ex vi do artigo 1º do CPTA.
Tendo os autos baixado ao TAF de Sintra em 23/07/2015 (fls. 714) foi então ali proferido o Acórdão de 10/09/2015 (fls. 712 ss.) em sede de reclamação para a conferência do decidido pela Mmª Juíza daquele Tribunal no despacho-saneador de 12/12/2014 (fls. 513 ss.), manteve o decidido, julgando procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva do demandado CONSELHO DE MINISTROS absolvendo-o da instância.
É deste Acórdão que a autora interpõe o presente recurso (fls. 743 ss.) pugnando pela revogação da decisão que julgando procedente a exceção de ilegitimidade passiva do demandado o absolveu da instância e sua substituição por outra que o julgue parte legítima.
2.4 De harmonia com o disposto no artigo 78º nº 2 do CPTA, aplicável ao processo de contencioso pré-contratual, ex vi do artigo 102º nº 1 do mesmo Código, na petição inicial deve o autor, entre o demais, “…indicar o órgão que praticou ou devia ter praticado o ato, ou a pessoa coletiva de direito público ou o ministério a que esse órgão pertence” (artigo 78º nº 2 alínea e) do CPTA).
Sendo que dispõe o artigo 10º do CPTA o seguinte: “Artigo 10.º
Legitimidade passiva 1 - Cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.
2 - Quando a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.
3 - Os processos que tenham por objeto atos ou omissões de entidade administrativa independente, destituída de personalidade jurídica, são intentados contra o Estado ou a outra pessoa coletiva de direito público a que essa entidade pertença.
4 - O disposto nos dois números anteriores não obsta a que se considere regularmente proposta a ação quando na petição tenha sido indicado como parte demandada o órgão que praticou o ato impugnado ou perante o qual tinha sido formulada a pretensão do interessado, considerando-se, nesse caso, a ação proposta contra a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, contra o ministério a que o órgão pertence.
5 - Havendo cumulação de pedidos, deduzidos contra diferentes pessoas coletivas ou ministérios, devem ser demandados as pessoas coletivas ou os ministérios contra quem sejam dirigidas as pretensões formuladas.
6 - Nos processos respeitantes a litígios entre órgãos da mesma pessoa coletiva, a ação é proposta contra o órgão cuja conduta deu origem ao litígio.
7 - Podem ser demandados particulares ou concessionários, no âmbito de relações jurídico-administrativas que os envolvam com entidades públicas ou com outros particulares.
8 - Sem prejuízo da aplicação subsidiária, quando tal se justifique, do disposto na lei processual civil em matéria de intervenção de terceiros, quando a satisfação de uma ou mais pretensões deduzidas contra a Administração exija a colaboração de outra ou outras entidades, para além daquela contra a qual é dirigido o pedido principal, cabe a esta última promover a respetiva intervenção no processo.”
2.5 A questão de saber qual a entidade pública que deve ser demandada como ré numa ação administrativa é a maior parte das vezes encarada apenas como um problema de legitimidade passiva, desde logo, porque essa é a epígrafe do artigo 10º do CPTA: “legitimidade passiva”.
Todavia, como se disse no Acórdão deste Tribunal Central Administrativo Sul, de 15/01/2015, Proc. n.º 11.502/14, in, www.dgsi.pt, de que fomos relatores, que se passa a reproduzir: «…tal epígrafe pode ser enganadora, já que, na verdade, as regras ali previstas respeitam não apenas à determinação da legitimidade passiva, mas também às respeitantes à personalidade judiciária das entidades públicas. Quando, como é bom de ver, uma e outra constituem pressupostos processuais distintos entre si, não se podendo confundir, sendo pois essencial ao correto enquadramento da questão a compreensão dos pressupostos processuais, de personalidade judiciária e de legitimidade processual. Sendo certo que, um e outro, também não se confundem com a capacidade judiciária, (que consiste na suscetibilidade de estar por si em juízo, a qual tem por base e por medida a capacidade do exercício direitos - cfr. artigo 9º nºs 1 e 2 do CPC antigo, correspondente ao artigo 15º do CPC novo).
Com efeito, enquanto a “personalidade judiciária” consiste na suscetibilidade de ser parte em juízo (cfr. artigo 5º nº 1 do CPC antigo, correspondente ao artigo 11º nº 1 do CPC novo), traduzindo-se assim numa qualidade pessoal da parte, a “legitimidade processual” não é um atributo do sujeito, em si mesmo, mas uma qualidade do sujeito em relação a uma determinada ação com um certo objeto, consistindo na suscetibilidade de ser parte numa ação aferida em função da relação dessa parte com o objeto daquela ação, tratando-se, por conseguinte, de um conceito de relação (vide, entre outros, V. ANTUNES VARELA,J. MIGUEL BEZERRA e SAMPAIO E NORA, in, Manual de Processo Civil, 2.ª ed., Coimbra Editora, 1985, 179 e ss.).
Ora, no que tange à personalidade judiciária cumpre evidenciar que o CPTA não autonomizou tal pressuposto, o que não facilita a resolução das questões respeitantes à personalidade judiciária das entidades administrativas em sede de contencioso administrativo.
Pode, no entanto, retirar-se do disposto na 1ª parte do nº 2 do artigo 10º do CPTA o princípio da coincidência entre personalidade jurídica e personalidade judiciária das entidades públicas, ao estatuir ali que “quando a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público”. Princípio da coincidência que é acolhido, também, no processo civil, dispondo o nº 2 do artigo 5º nº 2 do CPC antigo (a que corresponde o nº 2 do artigo 11º do CPC novo, aprovado pela Lei nº 41/2013), de aplicação subsidiária nos Tribunais Administrativos (cfr. artigo 1º do CPTA), que “quem tiver personalidade jurídica tem igualmente personalidade judiciária”.
Porém, a 2ª parte do mesmo nº 2 daquele artigo 10º salvaguarda logo uma exceção, nos termos da qual “quando a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é (…), no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos”. Trata-se, aqui, na verdade, de um caso de extensão de personalidade judiciária (ainda que para alcançar tal desiderato não seja sido usada técnica idêntica à que foi seguida para os casos de extensão de personalidade judiciária previstos nos artigos 6º e 7º do CPC antigo, correspondentes aos atuais artigos 12º e 13º do CPC novo) atribuindo-se personalidade judiciária aos ministérios, em vez do Estado.
Assim, consubstanciam ilegitimidade passiva em sentido próprio os casos em que o autor demanda uma entidade pública que não é a contraparte na relação material controvertida, tal como esta é configurada na petição inicial.
E consubstanciam situação de falta de personalidade judiciária da entidade pública demandada aquelas em que a ação é instaurada contra uma entidade sem personalidade jurídica para a qual a lei não estende (excecionalmente), a suscetibilidade de ser parte em juízo.
A extensão de personalidade jurídica aos ministérios, prevista na 2ª parte do nº 2 do artigo 10º do CPTA, apenas ocorre quando se esteja perante processo que “tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública”, como expressamente ali se prevê. Do que tem que entender-se que não se estabeleceu ali uma cláusula geral de extensão da personalidade judiciária aos ministérios.
Importa, pois, definir o alcance deste segmento normativo, precisando para que situações se encontra reservada a excecional extensão da personalidade judiciária aos ministérios (os quais não têm personalidade jurídica).
Não pode ser inócuo, antes constituindo um importante contributo para a solução da questão, o segmento inserto na parte final do nº 2 do artigo 10º do CPTA, nos termos do qual, em tal situação (quando a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública), parte demandada é, no caso do Estado, o ministério “a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos”. Com efeito, daqui deve retirar-se que a expressão “ação ou omissão de uma entidade pública”, usada no nº 2 do artigo 10º do CPTA, está desde logo associada às ações ou omissões de entidade pública que impliquem o exercício de poderes de autoridade para a emissão de normas ou atos administrativos. Pelo que tal regra é de aplicar, desde logo, no âmbito da ação administrativa especial prevista no Título III do CPTA, a qual constitui o meio processual a utilizar (forma de processo a seguir) para as ações judiciais “cujo objeto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de atos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo” (cfr. artigo 46º nº 1 do CPTA). Meio processual a usar para a formulação dos seguintes pedidos principais: anulação de um ato administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica; condenação à prática de um ato administrativo legalmente devido; declaração da ilegalidade de uma norma emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo; declaração da ilegalidade da não emanação de uma norma que devesse ter sido emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo (cfr. nº 2 do artigo 46º do CPTA).»
2.6 Impõe-se na situação presente saber se o CONSELHO DE MINISTRTOS, contra quem a ação de contencioso pré-contratual foi instaurada, é quem deve estar como réu na ação, posição que vem defendida pela autora, ou se assim não é, por o dever ser a PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS como foi entendido na decisão recorrida, e vem defendido no presente recurso quer pela contra-interessada quer pelo recorrido.
Embora as partes em contenda reconheçam que o ato impugnado – em concreto o despacho do Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros que excluiu a proposta da Autora e que adjudicou à P. os serviços objeto do procedimento nº 0…- SGPM/2013 – é da autoria do Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, os argumentos por elas esgrimidos num e noutro sentido bulem essencialmente com a circunstância de ter sido o CONSELHO DE MINISTROS quem autorizou, através da Resolução do Conselho de Ministros nº 93/2013, de 23 de Dezembro, a despesa para a celebração dos contratos a que se refere o procedimento, e de na mesma Resolução ter sido atribuída ao Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros a competência para a prática de todos os atos a realizar no procedimento pré-contratual, incluindo as de aprovar as peças do procedimento, de designar o júri, de proferir o ato de adjudicação e de aprovar as minutas e celebrar os contratos.
2.7 A resposta a esta questão não pode deixar de ter em consideração aquilo que já foi expendido pelo Supremo Tribunal Administrativo nos presentes autos ainda que em sede de apreciação da questão da competência em razão da hierarquia para conhecer a presente ação. O que aliás foi também reconhecido pelo Tribunal a quo na decisão recorrida.
Relembremos o que a tal respeito foi dito pelo Supremo Tribunal Administrativo.
A decisão singularmente proferida pelo Colendo Juiz Conselheiro relator do Supremo Tribunal Administrativo em 10/09/2014 (fls. 448 ss.), assentou naquilo que já havia sido entendido a tal propósito no Acórdão de 23/07/2014, Rec. nº 618/14, daquele Supremo Tribunal proferido no âmbito do processo cautelar a que respeita a presente ação (principal), que citou, nos seguintes termos:
«“A Secção de Contencioso Administrativo do STA é competente para conhecer, em 1ª instância, “dos pedidos de adopção de providências cautelares relativos a processos da sua competência” (cf. art. 24º nº 1 al. c) do ETAF).
E são da sua competência os processos em matéria administrativa relativos a ações ou omissões das entidades identificadas na al. a) do citado art. 24º nº 1, onde se incluem, além de outras, o Conselho de Ministros e o Primeiro-Ministro.
Havendo cumulação de pedidos, se o STA for competente para, em primeiro grau de jurisdição, conhecer de um deles, sê-lo-á também para apreciar os demais – cf. nº 1 do art. 21º do CPTA e art. 24º nº 1 al. e) do ETAF.
Existindo delegação de poderes, o que releva para aferir da competência do tribunal, como da legitimidade passiva, é a categoria do órgão que foi autor do ato impugnado ou daquele sobre quem recai o dever de praticar o ato jurídico pretendido (cf. art.s 10º e 57º, ambos do CPTA) que, em ambos os casos, será a autoridade delegada, por os atos por si praticados se integrarem na sua competência própria (cf., entre muitos, os Acs. do STA de 6/1/67 in A.D. 64º - 659 e de 21/04/77 in A.D. 190 – 885) e por ser a ela que assiste o dever de decidir (cf., entre muitos outros, o AC do STA de 28/01/86 in A.D. 296º/297º - 1024).
Através da Resolução do CM nº 93/2013, foi delegada, ao abrigo do nº 1 do art. 109 do CCP, a competência, no secretário-Geral da PCM, para proferir o ato de adjudicação no procedimento em causa nos autos (cf. nº 7) e nos dirigentes máximos de cada entidade adjudicante a competência para a outorga dos respetivos contratos (cf. nº 8).
Tendo o acto de adjudicação suspendendo sido praticado pelo Secretário-Geral da PCM, sendo este, por via da referida delegação de poderes, o órgão competente para adjudicar provisoriamente os serviços objecto do procedimento concursal e cabendo aos dirigentes máximos de cada entidade adjudicante a competência para a celebração dos contratos respectivos, é de concluir que o CM não só não praticou o acto referido, como não é sobre ele que recai o dever de proferir o acto pretendido ou de celebrar os contratos respectivos.
Assim, o processo principal não é relativo a acções ou omissões do CM, motivo por que, nos termos do citado artº. 24°, n°. 1, al. c), procede a suscitada excepção da incompetência deste tribunal em razão da hierarquia, com a consequente remessa dos autos ao tribunal administrativo de círculo territorialmente competente que, no caso, é o TAF de Sintra (cf. art°s. 44º, n°. 1, do ETAF e 20°, n°. 6° e 16°, do CPTA).
Refira-se, finalmente, que a circunstância de a PCM poder servir como centro de imputação dos actos e comportamentos do CM (cf., neste sentido, Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, in “Comentário ao CPTA”, 3ª. edição revista — 2010, pag. 84 e 85) não significa que este Supremo seja competente sempre que estejam em causa acções ou omissões de entidades nela integradas, pois o art°. 24°, n°. 1, do ETAF, não prevê tal competência em razão dessa integração, cingindo-a às entidades que individualiza (cf. Acs. do STA de 5/05/2010 — Proc. n°. 238/10, de 22/02/2011 — Proc. n°. 1023/10, de 26/05/2011 — Proc. n°. 041/11 e de 18/10/2011 — Proc. 823/11).”»
E no Acórdão proferido pelo STA em 23/10/2014 (fls. 498 ss.) no âmbito da reclamação para a conferência deduzida pela autora daquela decisão, expendeu-se o seguinte, que se passa a transcrever:
«A presente reclamação, a A. invoca exatamente os mesmos fundamentos que alegou no recurso que interpôs, para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, do supra mencionado Ac. deste tribunal de 23/07/2014.
O Pleno, por Ac. de 15/10/2014 – proc. nº. 618/14, proferido por unanimidade, negou provimento a esse recurso, confirmando, assim, a decisão que julgara o STA incompetente, em razão da hierarquia, para apreciar a providência cautelar dependente dos presentes autos.
Para tanto, expendeu-se o seguinte nesse acórdão:
“(…) Como se menciona no acórdão recorrido, o ato de adjudicação suspendendo (contido no Despacho do Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, de 08.05.2014) foi praticado no âmbito de uma delegação de poderes (ou de competências) contida na Resolução do Conselho de Ministros n.º 93/2013, de 23 de Dezembro. Efetivamente, nos termos dessa resolução “foi delegada, ao abrigo do n.º 1 do art.º 109 do CCP, a competência ao Secretário-Geral da PCM, para proferir o ato de adjudicação no procedimento em causa nos autos (cfr. n.º 7) e nos dirigentes máximos de cada entidade adjudicante a competência para a outorga dos respetivos contratos (cfr. n.º 8) (cfr. fls 452-3 do acórdão recorrido).
Independentemente de qual seja a tese que se subscreva quanto à natureza jurídica da delegação de poderes, dúvidas não existem de que, com a delegação, o delegante não se desliga totalmente dos poderes delegados. Pelo contrário, e, desde logo, a partir da leitura de vários preceitos da CPA (artigos 35.º a 40.º), pode constatar-se que lhe cabem poderes de orientação em relação ao exercício dos poderes delegados, quer se trate de delegação hierárquica, quer de delegação não hierárquica (art. 39.º n.º 1), o poder de avocar, assim como o poder de revogar os actos praticados pelo delegado (art. 39.º, n.º 2).
Nem por isso decorre, do que foi dito, que o titular do acto delegado seja outro que não o seu autor (in casu, o Secretário da Presidência do Conselho de Ministros). Com efeito, tendo havido delegação e não tendo a delegação sido extinta, por revogação ou por caducidade (art. 40.º do CPA), ou ainda, não tendo o delegante avocado a si uma situação concreta compreendida no âmbito da delegação conferida (art. 39.º, n.º 2), a competência para praticar os atos delimitados na delegação de poderes pertence unicamente ao órgão delegado, que a exerce em nome próprio. Isto porque “em cada momento há um único órgão competente antes da delegação, só o potencial delegante é competente; praticada a delegação, só o delegado pode exercer os poderes delegados” (Vide D. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, Coimbra, 2014, pp. 849-50).
Com interesse para os autos, cabe dizer, agora quanto à natureza dos atos do delegado, que a regra geral, válida para o presente processo, é a de que os mesmos são actos com eficácia externa, suscetíveis de impugnação contenciosa imediata. Todavia, isto não preclude a possibilidade da utilização de meios de impugnação administrativa dos actos do delegado, mais concretamente, do recurso para o delegante (art. 158.º, n.º 2, b), CPA).
No caso concreto dos autos, a recorrente reagiu jurisdicionalmente contra o ato de adjudicação do Secretário da Presidência do Conselho de Ministros, dele recorrendo. Ora, sendo aquele um ato com eficácia externa, e não tendo havido revogação ou modificação do dito ato, antes pelo contrário, tendo o PM, uma vez ouvido e obtido o parecer favorável do Conselho de Ministros, confirmado o ato de adjudicação, não há como afirmar que o Primeiro-Ministro/Conselho de Ministros sejam os titulares da relação material controvertida, como pretende a recorrente. Ao invés, e como sustenta a entidade recorrida, “estes últimos [que] não exerceram qualquer competência dispositiva na configuração da situação jurídica que é posta em crise nos autos”. De facto, o ato do Primeiro-Ministro/Conselho de Ministros que decidiu o recurso administrativo, porque meramente confirmativo, não produziu efeitos jurídicos inovatórios na ordem jurídica. Deste modo, configura um acto não impugnável nos termos do artigo 53.º, a), do CPTA. Ainda que assim não fosse, cumpre assinalar que a recorrente não chega a impugnar, neste Supremo Tribunal, o ato secundário praticado pelo PM/CM, nem em primeira instância nem agora, em via de recurso, e nem na providência cautelar ou na ação principal. O argumento da recorrente de que não reagiu contra o ato confirmativo do PM por este ser inimpugnável não só não é convincente, como acaba por reforçar a tese de que o titular do ato delegado suspendendo é apenas e tão só o seu autor, ou seja, o Secretário da Presidência do Conselho de Ministros.
2.3. Uma vez determinada a titularidade do único ato impugnável nos presentes autos – o despacho de adjudicação praticado pelo Secretário da Presidência do Conselho de Ministros –, é a vez de aferir da competência do STA para conhecer da presente providência cautelar (bem como da ação principal).
Este Supremo Tribunal já teve a oportunidade de resolver questões relacionadas com a sua competência jurisdicional em razão da hierarquia em situações em que estavam em causa atos praticados por entidades integrantes da Presidência do Conselho de Ministros (Vide os acórdãos do STA de 05.05.10, de 22.02.11, de 26.05.11, de 18.10.11, de 08.11.12 e de 29.11.12, processos n.os 238/10, 1023/10, 41/11, 823/11, 1149/12 e 01211/12, respetivamente). Não vislumbrando qualquer razão para nos afastarmos das suas orientações neste domínio, reproduzimos aqui o essencial para a resolução da questão ora em análise.
O artigo 24.º, n.º 1, a), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, atribuiu à Secção de Contencioso Administrativo do STA a competência para conhecer dos processos em matéria administrativa respeitantes a ações ou omissões de diversas entidades, de entre as quais, o Conselho de Ministros (inciso iii) e o Primeiro Ministro (inciso iv). Relativamente às condutas das demais “entidades” que integram o Governo ou a ele ligadas, não há, no referido diploma, qualquer norma atributiva de competência a este Supremo Tribunal.
De acordo com a Lei Orgânica do XIX Governo Constitucional (DL n.º 86-A/2011, de 12 de Julho, com as sucessivas alterações), a Presidência do Conselho de Ministros não é elemento integrante do órgão Governo (art. 1.º), e não se confunde com o Conselho de Ministros. Segundo o disposto no artigo 10.º, n.º 1, do diploma em apreço, “A Presidência do Conselho de Ministros é o departamento central do Governo, tendo por missão prestar apoio ao Conselho de Ministros e aos demais membros do Governo nela integrados e promover a coordenação dos diversos departamentos governamentais que a integram”.
A Presidência do Conselho de Ministros é, portanto, o departamento que presta apoio ao Conselho de Ministros, ao Primeiro-Ministro e aos outros membros do Governo aí integrados organicamente.
Não obstante a sua evidente conexão orgânica com o Governo, há que relembrar que o já citado artigo 24.º, n.º 1, do ETAF não prevê a competência da Secção de Contencioso Administrativo do STA para julgar as ações ou omissões da Presidência do Conselho de Ministros, designadamente de entidades nela integradas.
Ele prevê-a para as entidades que individualiza, o Conselho de Ministros e o Primeiro-Ministro, a par com outras entidades aí expressamente elencadas. Deste modo, a competência quanto aos processos em matéria administrativa relativos a ações ou omissões de entidades que integram a Presidência do Conselho de Ministros (art.10.º, n.º 2) cabe, por força do artigo 44.º do ETAF, aos tribunais administrativos de círculo”.”»
E com tal fundamento, aderindo à jurisprudência assim explicitada, o Supremo Tribunal Administrativo julgou naquele seu acórdão de 23/10/2014 (fls. 498 ss.) improcedente a reclamação, julgando-se incompetente em razão da hierarquia para conhecer da presente ação.
2.8 O Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra não deixou de ter presente os fundamentos do assim decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo.
E bem. É que tem de reconhecer-se que aquele Supremo Tribunal ainda que a respeito e com vista à decisão da questão da competência jurisdicional, apreciou também as questões atinentes à natureza do Conselho de Ministros, demandado na ação, por um lado, e por outro do Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, enquanto autor do ato impugnado, a quem foram delegados poderes para a prática dos atos do procedimento pré-contratual em referência, incluindo os da celebração do(s) próprio(s) contrato(s). E tendo por referência a Lei Orgânica do Governo considerou que a Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros se integra na Presidência do Conselho de Ministros, sendo esta autónoma e distinta do Conselho de Ministros. Juízo que cabe acolher e acatar.
Tendo nessa esteira o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra explicitado no acórdão recorrido que “…o acto impugnado, decisão de exclusão da proposta da ora Autora, foi proferido pelo Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, sendo este o órgão directivo da Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, nos termos dos artigos 3º e 4º do Decreto-Lei nº 4/2012, de 16 de Janeiro, alterado pelo Decreto-Lei nº 41/2013, de 21 de Março”. E que a Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros “…é um serviço central da administração directa do Estado dotado de autonomia administrativa, nos termos do artigo 1º, nº 1, do Decreto-Lei nº 4/2012, integrada na Presidência do Conselho de Ministros (cf. alínea a) do nº 1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 126-A/2011, de 29 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei nº 167-A/2013, de 31 de Dezembro).”, sendo o “…departamento central do Governo, tendo por missão prestar apoio ao Conselho de Ministros e aos demais membros do Governo nela integrados e promover a coordenação dos diversos departamentos governamentais que a integram” (cf. nº 1 do artigo 10º da Lei Orgânica do XIX Governo Constitucional –Decreto-Lei nº 86-A/2011, de 12 de Julho, republicado pelo Decreto-Lei nº 119/2013, de 21 de Agosto-, e art. 1º do Decreto-Lei nº 126-A/2011).”. Para concluir que “…os actos praticados por entidades/órgãos integrados na Presidência do Conselho de Ministros devam ser imputados àquela e não ao Conselho de Ministros, para efeitos de legitimidade passiva nos termos e para efeitos do art. 10º, nº 1 e 2 do CPTA, ainda que o ato impugnado tenha sido proferido no âmbito de competências delegadas pelo Conselho de Ministros, como é o caso.”.
2.9 Lembre-se que nos termos da Constituição o Governo é o órgão de condução da política geral do país e “o órgão superior da administração pública” (artigo 182º) sendo “constituído pelo Primeiro-Ministro, pelos Ministros e pelos Secretários e Subsecretários de Estado” (artigo 183º nº 1). Mas o número, a designação e as atribuições dos ministérios e secretários de Estado, bem como as formas de coordenação entre eles, serão determinados, consoante os casos, pelos decretos de nomeação dos respetivos titulares ou por decreto-lei (artigo 183º nº 3).
E que nos termos da Constituição o Conselho de Ministros “é constituído pelo Primeiro-Ministros, pelos Vice-Primeiros-Ministros, se os houver, e pelos Ministros” (artigo 184º nº 1).
O Conselho de Ministros surge então como órgão colegial do Governo, constituído pela reunião de todos os Ministros (e vice-primeiro ministros se os houver) sob a Presidência do Primeiro-Ministro. Cabendo-lhe, para além da função política e legislativa, (cfr. artigo 200º nº 1 alíneas a) a d) CRP) intervir na função administrativa, competindo-lhe “aprovar os planos e os atos do Governo que envolvam aumento ou diminuição das receitas ou despesas públicas” (cfr. artigo 200º nº 1 alíneas e) e f) CRP) bem como “deliberar sobre outros assuntos da competência do Governo que lhe sejam atribuídos por lei ou apresentados pelo Primeiro-Ministro ou por qualquer Ministro” (cfr. artigo 200º nº 1 alínea g) CRP). O que significa, em face da remissão constitucional para a lei, que a competência do Conselho de Ministros não obedece a uma enumeração constitucional taxativa, nada obstando que lhe sejam cometidas novas tarefas, por lei, em respeito, todavia, dos poderes constitucionais dos demais órgãos do Governo, máxime do Primeiro-Ministro – vide a este respeito Jorge de Miranda e Rui Medeiros in, Constituição da República Portuguesa Anotada, Tomo II, Coimbra Editora, 2006, pág. 746; Paulo Otero, in, O poder de substituição, II, págs. 717; Freitas do Amaral, in, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina, 2002, págs. 251 ss..
Por outro lado o funcionamento do Conselho de Ministros não se encontra definido na Constituição, estando o mesmo sujeito a uma reserva de decreto-lei, já que compete ao Governo definir, por via legislativa, o funcionamento do Conselho de Ministros (cfr. artigo 198º nº 2 CRP).
Sendo certo que é o próprio Governo, no exercício da sua competência legislativa reservada, por ser da sua competência exclusiva a matéria respeitante à sua própria organização e funcionamento, que determina a sua orgânica e as atribuições dos Ministérios e Secretarias de Estado que o compõem (cfr. artigos 198º nº 2 e 183º nº 3 CRP).
2.10 A respeito das funções e competências do Conselho de Ministros diz Freitas do Amaral, in Curso de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina, 2002, pág. 248 ss., o seguinte:
“Se é verdade que o Primeiro-Ministro desempenha um papel a maior relevância na coordenação do trabalho dos Ministros – e é o principal responsável por ele – isso não significa que a coordenação ministerial seja exercida apenas e sempre pelo Primeiro-Ministro: há outros métodos de coordenação ministerial.
(…) Se quisermos agrupar estes vários métodos segundo a sua natureza, concluiremos que há fundamentalmente três formas essenciais de coordenação:
a) por acordo entre os órgãos ou serviços normalmente competentes;
b) por intervenção de uma entidade individual pra tanto habilitada;
c) por intervenção superior de um órgão colegial.
Esta terceira forma é, nomeadamente, a da coordenação por intervenção do Conselho de Ministros.
Mas este ocupa-se de muitas outras matérias, além da tarefa de coordenação.
(…)
Já sabemos que o Governo pode atuar colegialmente ou por atos individuais de cada um Ministros, Secretários de Estado ou subsecretários de Estado, nas matérias das respetivas atribuições e competência. A atuação colegial do governo faz-se em Conselho de Ministros.
Podemos definir o «Conselho de Ministros» como o órgão colegial constituído pela reunião de todos os Ministros (e Vice-Primeiro-Ministros, se os houver), sob a presidência do Primeiro-Ministro, ao qual compete desempenhar as funções políticas e administrativas que a Constituição ou a lei atribuam coletivamente ao Governo.”
2.11 E quanto à Presidência do Conselho de Ministros?
Bem, quanto a este nada na Constituição é referido.
A seu respeito diz Freitas do Amaral, in Curso de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina, 2002, pág. 267 ss., o seguinte:
“O primeiro dos ministérios do país é a Presidência do Conselho, ou, na terminologia oficial, Presidência do Conselho de Ministros.
Quanto à organização da Presidência do Conselho, ensinam-nos a história e o direito comparado que há fundamentalmente duas soluções possíveis.
A primeira solução corresponde às épocas ou aos regimes em que o chefe do governo não é, como tal, titular de uma posição autónoma no governo e desempenha, necessariamente, uma função de ministro em acumulação com a de chefe de governo. Já aconteceu isso em Portugal, durante praticamente todo o século XIX e a 1ª República. Nesta hipótese – em que a função de chefe de Governo (seja ele designado como Presidente do Conselho ou como Primeiro-Ministro) coincide necessariamente com a função de ministro de umas das pastas – existe um Primeiro-Ministro ou Presidente do Conselho, mas não existe Presidência do Conselho. Quer dizer: a Presidência do Conselho de Ministros é um cargo, mas não é um departamento governativo; é uma função, não é um ministério.
A segunda solução corresponde aos casos, que são hoje a maioria, em que a função de chefe de governo é uma função autónoma: não coincide necessariamente com a de ministro de qualquer das pastas e até, em regra, é desempenhada sem acumulação com qualquer outra pasta. Nesta hipótese, em torno do chefe do governo, a quem pertence essa função autónoma de direção política e chefia administrativa, tendem a desenvolver-se numerosos serviços administrativos, que podem ser de espécies diferentes: serviços de apoio ao próprio Primeiro-Ministro, serviços de coordenação interministerial, serviços de utilidade comum aos diferentes ministérios, etc..
Aqui, a Presidência do Conselho é um departamento governativo, é um conjunto de serviços administrativos, é um ministério.”
2.12 Visto isto vejamos o enquadramento normativo infra-constitucional vigente à data dos factos.
À data em que foi dado início ao procedimento pré-contratual aqui em causa e prolatado o impugnado despacho de 08/05/2014 do Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, bem assim como no momento em que a ação foi instaurada encontrava-se em funções o XIX Governo Constitucional, sendo a respetiva Lei Orgânica a aprovada pelo Decreto-Lei n.º 86-A/2011, de 12 de julho, alterado pelos Decretos-Leis nº 246/2012, de 13 de novembro, nº 29/2013, de 21 de fevereiro, nº 60/2013, de 9 de maio, e nº 119/2013, de 21 de Agosto.
A respeito do Conselho de Ministros o seu artigo 4º dispunha o seguinte: “Artigo 4.º
Composição, organização e funcionamento do Conselho de Ministros 1 - O Conselho de Ministros é composto pelo Primeiro-Ministro, pelo Vice-Primeiro-Ministro, pelas ministras e pelos ministros.
2 - Salvo determinação em contrário do Primeiro-Ministro, participa ainda nas reuniões do Conselho de Ministros, sem direito de voto, o Secretário de Estado Adjunto do Primeiro-Ministro.
3 - Podem também participar nas reuniões do Conselho de Ministros, sem direito de voto, os secretários de Estado que venham, em cada caso, a ser convocados por indicação do Primeiro-Ministro.
4 - A organização e o funcionamento do Conselho de Ministros são regulados em regimento, aprovado por resolução do Conselho de Ministros.”
E quanto à Presidência do Conselho de Ministros o seu artigo 10º dispunha o seguinte: “Artigo 10.º
Presidência do Conselho de Ministros 1 - A Presidência do Conselho de Ministros é o departamento central do Governo, tendo por missão prestar apoio ao Conselho de Ministros e aos demais membros do Governo nela integrados e promover a coordenação dos diversos departamentos governamentais que a integram.
2 - Integram a Presidência do Conselho de Ministros:
a) O Vice-Primeiro-Ministro;
b) Os ministros de Estado;
c) O Ministro da Presidência e dos Assuntos Parlamentares;
d) O Ministro Adjunto e do Desenvolvimento Regional;
e) O Secretário de Estado Adjunto do Primeiro-Ministro;
f) O Secretário de Estado da Cultura;
g) A Secretária de Estado dos Assuntos Parlamentares e da Igualdade;
h) O Secretário de Estado do Desporto e Juventude;
i) O Secretário de Estado Adjunto do Ministro Adjunto e do Desenvolvimento Regional;
j) O Secretário de Estado do Desenvolvimento Regional;
k) O Secretário de Estado para a Modernização Administrativa;
l) O Secretário de Estado da Administração Local.
3 - A Presidência do Conselho de Ministros compreende os serviços, organismos, entidades e estruturas identificados no Decreto-Lei n.º 126-A/2011, de 29 de dezembro, e ainda todos os serviços, organismos e estruturas que não tenham sido expressamente integrados em outros ministérios.
4 - Ficam também integrados na Presidência do Conselho de Ministros as Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional, a Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal, E.P.E., o Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional, I.P., o Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu, I.P., e o Observatório do Quadro de Referência Estratégico Nacional.
5 - Sem prejuízo dos poderes conferidos por lei ao Conselho de Ministros, fica na dependência do Primeiro-Ministro, com faculdade de delegação, a definição de orientações à Sociedade para o Financiamento do Desenvolvimento, Instituição Financeira de Crédito, S. A.
6 - Os serviços, organismos, entidades e estruturas integrados na Presidência do Conselho de Ministros dependem do Primeiro-Ministro, salvo disposição legal em contrário e sem prejuízo do disposto nos números seguintes, podendo a respetiva competência ser delegada, com faculdade de subdelegação, em outros membros do Governo.
7 - [Revogado].
8 - A Presidência do Conselho de Ministros assegura o apoio aos serviços dependentes do Primeiro-Ministro, nos termos do disposto no respetivo diploma orgânico.
9 - Ao Ministro da Presidência e dos Assuntos Parlamentares compete assegurar as relações do Governo com a Assembleia da República e com os grupos parlamentares.
10 - [Revogado].
11 - Sem prejuízo dos poderes conferidos por lei ao Conselho de Ministros e ao membro do Governo responsável pela área das finanças, ficam na dependência do Ministro Adjunto e do Desenvolvimento Regional as entidades do setor empresarial do Estado no domínio da comunicação social, bem como o Gabinete para os Meios de Comunicação Social.
12 - A definição de orientações, acompanhamento, avaliação e controlo global da gestão e execução dos investimentos financiados por fundos comunitários, no âmbito da política de coesão, são competência do Ministro Adjunto e do Desenvolvimento Regional, em articulação com a Ministra de Estado e das Finanças e com os demais ministros relevantes em razão das respetivas estruturas de gestão.
13 - [Revogado].
14 - Consideram-se delegadas no Secretário de Estado da Cultura as competências de definição e execução de políticas de desenvolvimento cultural, de incentivo à criação artística e à difusão e internacionalização da cultura e da língua portuguesa, para o efeito ficando sob a sua superintendência e tutela os serviços, organismos e estruturas integrados ou dependentes do extinto Ministério da Cultura”.
Por seu turno a Lei Orgânica da Presidência do Conselho de Ministros, aprovada pelo DL. nº 126-A/2011, de 29 de Dezembro, na redação que lhe foi dada pelo DL n.º 167-A/2013, de 31 de dezembro, dispunha o seguinte, para o que aqui releva: “Artigo 1.º
Missão A Presidência do Conselho de Ministros, abreviadamente designada por PCM, é o departamento central do Governo que tem por missão prestar apoio ao Conselho de Ministros, ao Primeiro-Ministro e aos demais membros do Governo aí integrados organicamente e promover a coordenação interministerial dos diversos departamentos governamentais”.
“Artigo 2.º
Atribuições 1 - Na prossecução da sua missão, são atribuições da PCM:
a) Assegurar o regular funcionamento do Conselho de Ministros;
b) Desenvolver o planeamento estratégico necessário à execução do Programa do Governo;
c) Promover a coordenação interministerial entre os diversos departamentos governamentais;
d) Assegurar as relações institucionais do Governo com a Presidência da República e com a Assembleia da República;
e) Assegurar a prestação de apoio jurídico, informativo, técnico e administrativo ao Primeiro-Ministro, ao Conselho de Ministros e aos demais membros do Governo integrados na PCM;
f) A definição de políticas de desenvolvimento cultural, de defesa da língua e do património cultural e de incentivo à criação artística;
g) Coordenar o procedimento de aprovação e publicação de diplomas, assegurando o controlo de qualidade dos actos normativos do Governo, as diligências necessárias em sede de audições a entidades públicas e privadas e a fixação das orientações para o serviço público de publicação do Diário da República;
h) Gerir as infra-estruturas de comunicação interna do Governo e incrementar e apoiar o desenvolvimento das valências de governo electrónico (e-government), designadamente aquelas relativas à desmaterialização de procedimentos e à certificação e segurança das comunicações;
i) Assegurar o funcionamento do Sistema de Certificação Electrónica do Estado - Infra-Estrutura de Chaves Públicas (SCEE);
j) Desenvolver e divulgar sistemas de tratamento de informação jurídica, articulando as bases de dados jurídicas públicas;
l) Promover as condições para o regular funcionamento do sistema estatístico nacional;
m) Assegurar formas de relacionamento do Governo com os cidadãos e as instituições da sociedade civil.
2 - São atribuições da PCM, no domínio das relações do Governo com outras entidades:
a) Assegurar as relações institucionais do Governo com as Regiões Autónomas;
b) Assegurar as relações institucionais e exercer, em articulação com o Ministério das Finanças, a tutela administrativa sobre as autarquias locais, entidades equiparadas e demais formas de organização territorial autárquica.
3 - É atribuição da PCM, no domínio da internacionalização da economia, a articulação dos serviços e organismos do Estado envolvidos na promoção e captação de investimento estrangeiro e da cooperação para o desenvolvimento.
4 - São atribuições da PCM, no domínio da segurança e das informações:
a) Assegurar, no respeito da Constituição e da lei, a atividade de produção de informações necessárias à salvaguarda da independência nacional e dos interesses nacionais e à garantia da segurança externa e interna do Estado Português;
b) Garantir a segurança das matérias classificadas no âmbito nacional e das organizações internacionais de que Portugal é parte e exercer a autoridade de credenciação de pessoas e empresas para o acesso e manuseamento de matérias classificadas.
5 - São atribuições da PCM a conceção, execução e coordenação das políticas públicas nas seguintes áreas de intervenção:
a) Cidadania e Igualdade de Género;
b) Cultura;
c) Imigração e Diálogo Intercultural;
d) Administração Local e Reforma Administrativa;
e) Desporto e Juventude;
f) Comunicação Social.”
“Artigo 3.º
Estrutura geral 1 - A PCM prossegue as suas atribuições através de serviços integrados na administração directa do Estado, de organismos integrados na administração indirecta do Estado, de órgãos consultivos, de outras estruturas e de entidades integradas no sector empresarial do Estado.
2 - Os serviços, organismos, órgãos, estruturas e entidades referidos no número anterior desenvolvem a sua actividade nas seguintes áreas de intervenção:
a) Área institucional, igualdade, segurança e informações;
b) Área da cultura;
c) Área da imigração, administração local e reforma administrativa, desporto e juventude e comunicação social.”
“Artigo 4.º
Administração directa do Estado 1 - Integram a administração directa do Estado, no âmbito da PCM, os seguintes serviços centrais:
a) A Comissão para a Cidadania e a Igualdade de Género;
b) A Secretaria-Geral;
c) O Gabinete Nacional de Segurança;
d) O Centro Jurídico;
e) O Centro de Gestão da Rede Informática do Governo;
f) A Inspecção-Geral das Actividades Culturais;
g) O Gabinete de Estratégia, Planeamento e Avaliação Culturais;
h) A Biblioteca Nacional de Portugal;
i) A Direcção-Geral das Artes;
j) A Direcção-Geral do Livro, dos Arquivos e das Bibliotecas;
l) A Direcção-Geral do Património Cultural;
m) A Direcção-Geral das Autarquias Locais;
n) O Gabinete para os Meios de Comunicação Social.
2 - Integram ainda a administração directa do Estado, no âmbito da PCM, os seguintes serviços periféricos:
a) A Direcção Regional da Cultura do Norte;
b) A Direcção Regional da Cultura do Centro;
c) A Direcção Regional da Cultura do Alentejo;
d) A Direcção Regional da Cultura do Algarve.”
“Artigo 10.º
Secretaria-Geral 1 - A Secretaria-Geral, abreviadamente designada por SG, tem por missão assegurar e coordenar o apoio jurídico, informativo, técnico e administrativo à PCM, bem como as funções de inspecção e auditoria, através da apreciação da legalidade e regularidade dos actos praticados pelos serviços e organismos da PCM, ou sob tutela dos membros do Governo integrados na PCM, bem como avaliar a sua gestão e os seus resultados, através do controlo de auditoria técnica, de desempenho e financeiro, com excepção dos serviços e organismos dependentes ou sob tutela e superintendência do membro do Governo responsável pela área da cultura.
2 - A SG prossegue, designadamente, as seguintes atribuições:
a) Prestar ao Conselho de Ministros, ao Primeiro-Ministro, aos ministros e aos demais membros do Governo integrados na PCM a assistência técnica, jurídica e administrativa que lhe seja solicitada, assegurando ainda todo o apoio informativo, técnico, administrativo e documental às entidades e serviços integrados na PCM cuja orgânica não contemple estruturas de prestação desse apoio;
b) Administrar, conservar e zelar pela segurança dos imóveis afectos à PCM e respectivos recheio e equipamentos, sem prejuízo das atribuições cometidas aos serviços e organismos responsáveis pela administração do património cultural;
c) Assegurar a elaboração do orçamento de funcionamento e do orçamento de investimento da PCM, bem como acompanhar a respectiva execução;
d) Gerir o DIGESTO - Sistema Integrado de Tratamento e da Informação Jurídica, assegurando o tratamento da informação jurídica e a difusão de informação legislativa e jurídica de base, e administrar a PCMLEX, garantindo a existência de um serviço de tratamento de informação legislativa, podendo para o efeito participar na repartição das receitas geradas;
e) Promover a publicação dos diplomas do Governo, garantindo o registo, preparação, envio e controlo da publicação dos diplomas no Diário da República.
3 - A SG é dirigida por um secretário-geral, coadjuvado por dois secretários-gerais-adjuntos, cargos de direcção superior de 1.º e 2.º graus, respectivamente.”
“Artigo 11.º
Gabinete Nacional de Segurança 1 - O Gabinete Nacional de Segurança, abreviadamente designado por GNS, tem por missão garantir a segurança da informação classificada no âmbito nacional e das organizações internacionais de que Portugal é parte e exercer a função de autoridade de credenciação de pessoas e empresas para o acesso e manuseamento de informação classificada, bem como a de autoridade credenciadora e de fiscalização de entidades que actuem no âmbito do Sistema de Certificação Electrónica do Estado - Infra-Estrutura de Chaves Públicas (SCEE).
2 - O GNS prossegue, designadamente, as seguintes atribuições:
a) Garantir a articulação e a harmonização dos procedimentos relativos à segurança das matérias classificadas em todos os serviços, organismos e entidades, públicos ou privados, onde sejam administradas tais matérias;
b) Assegurar, nos termos dos instrumentos de vinculação do Estado Português, a protecção e a salvaguarda das matérias classificadas emanadas das organizações internacionais de que Portugal faz parte ou das respectivas estruturas internas, bem como de outros Estados;
c) Exercer em Portugal os poderes públicos cometidos às autoridades nacionais de segurança, nomeadamente, nas áreas da credenciação de segurança, segurança das comunicações, distribuição e outras;
d) Fiscalizar e inspeccionar os órgãos de segurança que detenham matérias classificadas sob responsabilidade portuguesa, dentro e fora do território nacional;
e) Exercer as funções de autoridade credenciadora e de fiscalização de entidades que actuem no âmbito do SCEE, bem como no quadro do regime jurídico dos documentos electrónicos e da assinatura electrónica.
3 - O GNS é dirigido por um director-geral, coadjuvado por um subdirector-geral, cargos de direcção superior de 1.º e 2.º graus, respectivamente.”
“Artigo 12.º
Centro Jurídico 1 - O Centro Jurídico, abreviadamente designado CEJUR, tem por missão o exercício de funções de apoio jurídico ao Conselho de Ministros, ao Primeiro-Ministro e aos restantes membros do Governo integrados na PCM.
2 - O CEJUR prossegue, designadamente, as seguintes atribuições:
a) Representar em juízo, através de consultores jurídicos para o efeito designados, o Conselho de Ministros, o Primeiro-Ministro ou qualquer outro membro do Governo organicamente integrado na PCM no âmbito do contencioso administrativo;
b) Preparar os projectos de resposta nos processos de fiscalização da constitucionalidade ou legalidade das normas constantes de diplomas assinados pelo Primeiro-Ministro ou por qualquer dos membros do Governo integrados na PCM;
c) Elaborar estudos legislativos e outros de carácter jurídico;
d) Participar, a solicitação do membro do Governo, na análise e preparação de projectos de diplomas legais e regulamentares, contribuindo para a boa qualidade dos actos normativos e para a simplificação legislativa e regulamentar.
3 - O CEJUR é dirigido por um director, cargo de direcção superior de 1.º grau.”
2.13 Em face da respetiva orgânica, assim gizada, a Presidência do Conselho de Ministros não é elemento integrante do Governo nem se confunde com o Conselho de Ministros, como aliás foi já entendido pelo Supremo Tribunal Administrativo na decisão de incompetência em razão da hierarquia proferida nos presentes autos, não obstante a sua evidente conexão orgânica com o Governo, já que é o departamento que presta apoio ao Conselho de Ministros, ao Primeiro-Ministro e aos outros membros do Governo aí integrados organicamente. Não se vislumbrando da orgânica do Governo que a Presidência do Conselho de Ministros possa servir como centro de imputação dos atos e comportamentos do Conselho de Ministros, mormente na situação presente.
Entendeu assim, e bem, o Tribunal a quo que não era o Conselho de Ministros quem deve estar como parte na ação, mas a Presidência do Conselho de Ministros por neste se integrar a respetiva Secretaria-Geral, autora do ato impugnado.
Isto, quer por referência ao pedido principal (o de impugnação do identificado ato de exclusão, da autoria do Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros) quer por referências aos demais pedidos formulados na ação.
Com efeito, e como foi reconhecido no acórdão recorrido, a entidade adjudicante era o ESTADO PORTUGUÊS através da Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, competindo ao Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, nos termos da Resolução do Conselho de Ministros nº 93/2013, de 23 de Dezembro, “a prática de todos os atos a realizar no âmbito do procedimento, designadamente a competência para aprovar as peças do procedimento, designar o júri do procedimento, proferir o correspondente ato de adjudicação, bem como aprovar os contratos a celebrar pelas várias entidades”.
2.14 Relembremos que nos termos do disposto no artigo 10º do CPTA se “cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida” (nº 1) mas que quando a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública “parte demandada é a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.” (nº 2).
Como refere Mário Aroso de Almeida in, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, pág. 44 ss. “À partida, a legitimidade passiva corresponde à contraparte na relação material controvertida, tal como esta é configurada pelo autor. O autor deve, portanto, demandar em juízo quem alegadamente estiver colocado, no âmbito dessa relação, em posição contraposta à sua. (…)
O CPTA dá, no entanto, especial atenção às situações em que as ações são propostas contra entidades públicas, o que se compreende, não propriamente por elas corresponderem à esmagadora maioria dos casos, mas porque o Código procede, no artigo 10º, a uma importante alteração do critério de determinação da legitimidade passiva que tradicionalmente era adotado nos processos de impugnação de atos administrativos (cfr. artigo 26º da LPTA) e que o artigo 70º nº 1 da LPTA tinha estendido às ações para reconhecimento de direito ou interesses legítimos.”
Assim se explicará o que vem disposto no nº 4 daquele artigo 10º do CPTA nos termos do qual “não obsta a que se considere regularmente proposta a ação quando na petição tenha sido indicado como parte demandada o órgão que praticou o ato impugnado ou perante o qual tinha sido formulada a pretensão do interessado, considerando-se, nesse caso, a ação proposta contra a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, contra o ministério a que o órgão pertence.”
Com efeito, como se escreveu a tal respeito na exposição de motivos do CPTA (vide n.º 4 da Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 92/VIII que esteve na origem da Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, que aprovou o CPTA) in Reforma do Contencioso Administrativo, Ministério da Justiça, Gabinete de Politica Legislativa e Planeamento, Coimbra Editora, 2003, “Como é sabido, é da tradição do nosso contencioso administrativo que, enquanto as ações são propostas contra as pessoas coletivas, quem defende a legalidade do ato impugnado em recurso contencioso é o órgão que praticou o ato. A partir do momento em que se admita, porém, que também quando se impugna um ato administrativo se está a propor uma ação contra uma entidade pública, não parecem subsistir razões que sustentem a diferenciação.
Acresce, de um ponto de vista prático, que a partir do momento em que se admite a possibilidade de, num mesmo processo, serem, por hipótese, cumuladas pretensões dirigidas à anulação de um ato administrativo e à reparação dos danos que esse ato tenha causado, torna-se inviável manter a distinção. Por outro lado, a necessidade, tradicionalmente imposta ao recorrente, de identificar com precisão o autor do ato recorrido constitui, muitas vezes, uma dificuldade justificável”.
E como evidencia Mário Aroso de Almeida in, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, pág. 45 ss. “historicamente os processos de anulação de atos administrativos nasceram, no contencioso administrativo de tipo francês, como processos sem partes, processos feitos a um ato, em que o órgão da Administração que praticou o ato impugnado não figurava como entidade demandada mas como «entidade recorrida», em posição comparável àquela que corresponde ao juiz a quo quando alguém interpõe recurso para uma instância superior da decisão que ele proferiu. Ora, ainda se filiava nesta matriz a opção do legislador de instituir, no artigo 26º nº 2 da LPTA, a «resposta» ao recurso contencioso como um articulado que devia ser assinado pelo autor do ato impugnado ou pelo seu sucessor na competência, com o que se atribuída personalidade judiciária aos órgãos da Administração Pública, fazendo-os figurar em juízo como o sujeito passivo dos processos de impugnação de atos administrativos.
A legislação anterior estabelecia, assim, dois critérios no que se refere à legitimidade passiva nos processos intentados contra a Administração Pública: os processos de impugnação (e as ações para reconhecimento de direitos e interesses) eram intentados contra o órgão que tivesse praticado o ato impugnado ou contra o qual fosse formulado o pedido; os restantes processos, designadamente as ações sobre contratos e em matéria de responsabilidade civil, eram intentados contra a pessoa coletiva envolvida na relação controvertida.”
Para concluir que: “O CPTA introduz, no artigo 10º nº 2, a solução de que nos processos em que estejam em causa ações ou omissões de entidades públicas, “parte demandada é a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos”. (…)
Resulta, pois, do artigo 10º que, por regra, em todas as ações que, no contencioso administrativo, sejam intentadas contra entidades públicas, a legitimidade passiva corresponde à pessoa coletiva e não a um órgão que dela faça parte. Quando esteja em causa uma conduta, ativa ou omissiva, de um órgão do Estado que esteja integrado num Ministério, a legitimidade passiva é do Ministério a que o órgão pertence”.
2.15 É certo que nos termos do disposto no nº 4 do artigo 10º do CPTA “…não obsta a que se considere regularmente proposta a ação quando na petição tenha sido indicado como parte demandada o órgão que praticou o ato impugnado ou perante o qual tinha sido formulada a pretensão do interessado, considerando-se, nesse caso, a ação proposta contra a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, contra o ministério a que o órgão pertence.”
E que dispondo o artigo 78º do CPTA que na petição inicial deve, entre o demais, ser identificado “…o ato jurídico impugnado, quando for o caso”, bem como “…o órgão que praticou ou devia ter praticado o ato, ou a pessoa coletiva de direito público ou o ministério a que esse órgão pertence” (cfr. alíneas d) e e) do nº 2 do artigo 78º do CPTA), o seu nº 3 estipula que “…a indicação do órgão que praticou ou devia ter praticado o ato é suficiente para que se considere indicada, quando o devesse ter sido, a pessoa coletiva ou o ministério, pelo que a citação que venha a ser dirigida ao órgão se considera feita, nesse caso, à pessoa coletiva ou ao ministério a que o órgão pertence.”
Mas será que pode convocar-se estes preceitos na situação presente?
Vejamos.
2.15 Em anotação ao artigo 78º do CPTA Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha in, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, págs. 392 ss., dizem o seguinte:
“A referência à indicação, em alternativa, do órgão que praticou ou devia praticar o ato, e da pessoa coletiva de direito público ou do ministério a que esse órgão pertence, que consta da alínea e), resulta do específico regime de legitimidade passiva que é aplicável aos processos que tenham por objeto as ações ou omissões de entidades públicas: a ação será proposta, em regra, contra “a pessoa coletiva de direito público ou o ministério sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos, efetuar as prestações ou observar os comportamentos pretendidos ou a cujos órgãos seja imputável a atuação ilegal impugnada”, ou, nos processos respeitantes a litígios entre órgãos da mesma pessoa coletiva, contra “o órgão cuja conduta deu origem ao litígio” – artigo 10º nºs 2 e 6. No entanto, o artigo 78º nº 3, em consonância com a ressalva já efetuada pelo nº 4 desse artigo 10º, considera como regularmente proposta a ação quando na petição inicial tiver sido indicada como parte demandada o órgão que praticou o ato impugnado ou perante o qual tinha sido formulada pretensão do interessado, ainda que o devesse ter sido a pessoa coletiva ou ministério.” E acrescentam aqueles anotadores (op. cit,. pág. 395) que o nº 3 do artigo 78º do CPTA “…reafirma o princípio já expresso no nº 4 do artigo 10º e resulta do facto de o CPTA ter vindo definir a legitimidade passiva, no âmbito da ação administrativa especial, por referência à pessoa coletiva de direito público, ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos (artigo 10º nº 2)”, evidenciando que “…a regra da legitimidade passiva do nº 2 do artigo 10º tem essencialmente em vista evitar que a ação venha a ser rejeitada por motivos formais fundados num eventual erro de identificação do autor do ato impugnado ou do órgão a quem é imputada uma omissão ou a recusa da prática do ato ou da apreciação de requerimento. Conforme flui do disposto no artigo 10º nº 4, nos casos em que a ação seja indevidamente dirigida contra um órgão administrativo, a petição considera-se automaticamente como se tivesse sido efetivamente dirigida contra a pessoa coletiva pública ou o ministério respetivos, pelo que a citação se considera feita no ente público ou no departamento ministerial a que o órgão pertence – é o que resulta do disposto no nº 3 deste artigo 78º, que neste ponto, completa o regime decorrente do nº 4 do artigo 10º. A lei prevê, portanto, como forma de superar o incumprimento da regra do artigo 10º nº 2, a sanação da própria formalidade da citação, quando esta tenha sido indevidamente feita no órgão administrativo e não na entidade pública que deve figurar como demandada, estabelecendo, no artigo 81º, soluções dirigidas a evitar que a entidade demandada fique prejudicada pelo facto.”
2.16 E Mário Aroso de Almeida in, O novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2003, pág. 47 ss., refere o seguinte: “Porque a tradição é, no entanto, a da indicação do órgão na petição inicial; porque, em muitas situações, o autor no processo terá dificuldade em identificar esse órgão e poderá, mesmo, preferir fazê-lo; e porque a indicação do órgão na petição pode trazer vantagens, na medida em que, sendo a citação diretamente dirigida ao órgão, poderá ser mais célere o envio, por parte da entidade demandada, da contestação e demais documentos pertinentes, os artigos 10º e 78º, permitem que, mesmo que a legitimidade passiva corresponda à pessoa coletiva ou ao Ministério, o autor indique, na petição, o órgão que praticou o ato impugnado ou aquele perante o qual tinha sido formulada a pretensão (cfr. artigos 10º, nº 4 e 78º nº 2 alínea i) e nº 3).
Se, no exercício desta faculdade, o autor incorrer em erro quanto à identificação do órgão, levando a que a secretaria proceda à citação do órgão errado, determina o nº 81 que o órgão citado dê imediato conhecimento da citação ao órgão que o deveria ter sido e que, dadas as circunstâncias, beneficia de um prazo suplementar de quinze dias para contestar e enviar para o tribunal o eventual processo administrativo.”
E acrescenta (op. cit., pág. 48): “Repare-se que estas últimas vicissitudes só terão, porém, lugar na medida em que não exista ilegitimidade passiva quanto à petição inicial apresentada – isto é, na medida em que, sendo a pessoa coletiva ou o Ministério a que pertence o órgão que foi citado parte legítima no processo, se deve entender que ela foi citada na medida em que a citação foi dirigida a um dos seus órgãos, pelo que apenas se impõe remeter a questão, dentro da pessoa coletiva ou do Ministério, à apreciação do órgão que efetivamente praticou ou devia ter praticado o ato em causa. Já se, pelo contrário, o erro cometido na petição implicar a citação de um órgão de uma pessoa coletiva ou de um Ministério que não tem legitimidade passiva no processo, não se aplica o disposto nos nºs 2 e 3 do artigo 81º.
O regime do artigo 81º nºs 2 e 3 está, pois, condicionado ao preenchimento do pressuposto do artigo 78º nº 3. Ele apenas se destina a intervir quando se possa afirmar que a pessoa coletiva ou o Ministério a demandar o foi devidamente, por na petição ter sido pedida a citação de um órgão dessa pessoa coletiva ou desse Ministério – com o que “a citação que venha a ser dirigida ao órgão se considera feita, nesse caso, à pessoa coletiva ou ao Ministério a que o órgão pertence” (artigo 78º nº3) – embora tenha havido erro na identificação do órgão, dentro da pessoa coletiva ou do Ministério a demandar. De outro modo, deverá ser corrigida a petição, nos termos do artigo 88º, por forma a assegurar o correto prosseguimento da ação, com a devida citação da entidade a quem efetivamente corresponde a legitimidade passiva, sem que, repare-se, haja lugar à formulação de um juízo, por parte do tribunal, sobre a desculpabilidade do erro”.
2.17 Já se viu não é o Conselho de Ministros quem deve estar como parte na presente ação, mas a Presidência do Conselho de Ministros por neste se integrar a respetiva Secretaria-Geral, autora do ato impugnado. Isto, quer por referência ao pedido principal (o de impugnação do identificado ato de exclusão, da autoria do Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros) quer por referências aos demais pedidos formulados na ação. E em face da respetiva orgânica a Presidência do Conselho de Ministros não é elemento integrante do Governo nem se confunde com o Conselho de Ministros, não obstante a sua evidente conexão orgânica com o Governo, já que é o departamento que presta apoio ao Conselho de Ministros, ao Primeiro-Ministro e aos outros membros do Governo aí integrados organicamente. E não se vislumbra da orgânica do Governo que a Presidência do Conselho de Ministros possa servir como centro de imputação dos atos e comportamentos do Conselho de Ministros, mormente na situação presente.
Ora se assim é, e se o Conselho de Ministros não se integra na Presidência do Conselho de Ministros, se o ato praticado e aqui impugnado deve ser imputável a este e não àquele e se não foi indicado na petição inicial o autor do ato impugnado – o Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros – não pode considerar-se sanada a incorreta identificação da entidade demandada ao abrigo dos artigos 10º nº 4 e 78º nº 3 do CPTA, à luz do entendimento supra explanado, não podendo considerar-se a ação proposta contra a Presidência do Conselho de Ministros.
E se assim é, tem que manter-se a decisão da 1ª instância que julgou verificada a exceção dilatória de ilegitimidade passiva do demandado CONSELHO DE MINISTROS por a legitimidade passiva para a presente ação pertencer à PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS.
Não padece, pois, a decisão recorrida do imputado erro de julgamento, não merece provimento também nesta parte o recurso.* 3. Da questão de saber se julgando-se verificada a exceção de ilegitimidade passiva do demandado CONSELHO DE MINISTROS o Tribunal a quo deveria suprir oficiosamente tal exceção ou convidar a autora a fazê-lo, ao abrigo do princípio pro actione, e se ao não o ter feito violou os artigos 2º, 7º e 88º do CPTA – conclusões XVIII. a XXV. das alegações de recurso.
3.1. Invoca por último a recorrente, nos termos que expõe nas suas alegações de recurso e que reduz às respetivas conclusões XVIII. a XXV., que ainda que o tribunal a quo tivesse razão quanto à verificação da ilegitimidade passiva, a consequência imediata nunca seria a absolvição da instância como foi decidido, sustentando que o princípio pro actione, com assento no artigo 7° do CPTA, postula que, ao nível dos pressupostos processuais, se deve privilegiar uma interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva (in dubio pro habilitata instanciae), podendo a tal respeito falar-se de sanação dos “defeitos processuais”, tendo em vista possibilitar o exame do mérito das pretensões deduzidas em juízo, assim se tentando alcançar a verdade material, pela aplicação do direito substantivo; que neste quadro se inscreve o artigo 88º do CPTA de acordo com o qual quando o Tribunal verifique que as peças processuais enfermam de qualquer deficiência ou irregularidade de caracter formal, designadamente a ilegitimidade do demandado (artigo 89.º n.º 1 al. d) do CPTA) deve procurar corrigi-la oficiosamente ou, quando tal não seja possível, proferir despacho de aperfeiçoamento, convidando a parte a suprir ou corrigir tal irregularidade; que perante uma situação que configure uma exceção dilatória suscetível de suprimento, o Tribunal tem um verdadeiro dever de desencadear os mecanismos previstos no artigo 88.º do CPTA; que a exceção da ilegitimidade passiva é um dos casos enquadráveis no artigo 88.º do CPTA, configurando uma exceção dilatória suscetível de suprimento; que entendendo o Tribunal a quo que se verificava aquela exceção, estava adstrito a, previamente à prolação de decisão de absolvição da instância, suprir oficiosamente, ou convidar a Autora a supri-la; e que não o tendo feito violou o disposto nos artigos 2º, 7° e 88º do CPTA e os princípios pro actione e da tutela jurisdicional efetiva.
3.2. É já reiterada, e maioritária, a jurisprudência no âmbito da ação administrativa comum no sentido de que a falta de personalidade judiciária do réu demandado (ainda que, em alguns casos, entendida como ilegitimidade passiva) não é suprível, não admitindo correção, seja oficiosamente, pelo Tribunal, seja pelo autor, após convite para o efeito.
Nesse sentido veja-se os acórdãos do STA de 04/02/2016, Proc. 01300/14, onde se sumariou «I - Os Ministérios não possuem personalidade judiciária para os termos de uma ação administrativa comum para efetivação de responsabilidade civil extracontratual. II - A falta desse pressuposto processual, sendo insanável, implica a absolvição do R. da instância»; de 10/10/2015, Proc. 0556/15 assim sumariado: «I - A personalidade judiciária (inerente à personalidade jurídica) consiste na suscetibilidade de ser parte traduzindo-se na possibilidade de requerer ou de contra si ser requerida, em próprio nome, qualquer das providências de tutela jurisdicional reconhecidas na lei. II - Os Ministérios não possuem personalidade jurídica para os termos de uma ação administrativa comum com vista a efetivar responsabilidade civil extracontratual. III - Numa ação instaurada contra um Ministério a sanação da falta de personalidade judiciária não é possível, e não sendo sanável também não pode ser objeto de suprimento nos termos do disposto no artº 590º, nº 1, al. a) do CPC, determinando a absolvição da instância, nos termos do preceituado no artigo 278º, nº 1, alínea c), do Código de Processo Civil.» e de 03/03/2010, Proc. 0278/09 onde se sumariou: «I - A personalidade judiciária (inerente à personalidade jurídica) consiste na suscetibilidade de ser parte traduzindo-se na possibilidade de requerer ou de contra si ser requerida, em próprio nome, qualquer das providências de tutela jurisdicional reconhecidas na lei. II - Os Ministérios não possuem personalidade jurídica para os termos de uma ação com vista a efetivar responsabilidade civil extracontratual. III - Numa ação instaurada contra um Ministério a sanação da falta de personalidade judiciária não é possível, e não sendo sanável também não pode ser objeto de suprimento nos termos do disposto nos art°s 508°, n° 1, al. a), 265°, n° 2, ou dos artºs 325° e segs. do CPC, determinando a absolvição da instância, nos termos do preceituado no artigo 288º, nº 1, alínea c), do Código de Processo Civil IV - Tal solução não viola o direito de acesso à tutela jurisdicional efetiva, consagrado nos artºs 20º e 268º nº 4 da CRP.»
Bem como, entre outros, os acórdãos deste TCA Sul de 26/02/2015, Proc. nº 08987/12; de 12/02/2015, Proc. 11740/14; de 15/01/2015, Proc. 11.502/14; de 23/04/2009, Proc. 04053/08 e do TCA Norte 24/05/2007, Proc. 00184/05.1BEPRT, de 11/01/2007, Proc. 00534/04.8BEPNF; de 19/07/2007, Proc. 00805/05.6BEPRT (ainda que com ela coexista jurisprudência dos TCA´s em sentido contrário, que considera que o autor deve ser convidado a aperfeiçoar a petição quando, em ação administrativa comum de responsabilidade civil tenha demandado o ministério em vez do Estado - nesse sentido, designadamente, o Acórdão deste TCA Sul de 22/04/2010, Proc. 05901/10, e o Acórdão do TCA Norte de 23/01/2015, Proc. 00442/13.1BEPNF, este com um voto de vencido).
3.3 Já não é assim, todavia, para as situações de ilegitimidade passiva em sentido próprio no âmbito da ação administrativa especial.
O que aliás motivou a recente admissão de recurso de revista excecional pelo Supremo Tribunal Administrativo, precisamente por se constatar não existir um consenso claro quanto à questão de saber se perante o erro na indicação do réu numa ação administrativa especial deve o autor ser convidado a corrigir a petição ou deve, desde logo, absolver-se o réu por falta de legitimidade passiva – vide Acórdão do STA de 08/10/2015, Proc. 01080/15.
3.4 No âmbito da ação administrativa especial os artigos 88º e 89º CPTA, aplicáveis ao processo de contencioso pré-contratual, ex vi do artigo 102º nº 2 do mesmo código, dispõem o seguinte:“Artigo 88.º
Suprimento de exceções dilatórias e aperfeiçoamento dos articulados 1 - Quando, no cumprimento do dever de suscitar e resolver todas as questões que possam obstar ao conhecimento do objeto do processo, verifique que as peças processuais enfermam de deficiências ou irregularidades de carácter formal, o juiz deve procurar corrigi-las oficiosamente.
2 - Quando a correção oficiosa não seja possível, o juiz profere despacho de aperfeiçoamento, destinado a providenciar o suprimento de exceções dilatórias e a convidar a parte a corrigir as irregularidades do articulado, fixando o prazo de 10 dias para o suprimento ou correção do vício, designadamente por faltarem requisitos legais ou não ter sido apresentado documento essencial ou de que a lei faça depender o prosseguimento da causa.
3 - Nos casos previstos nos números anteriores, são anulados os atos do processo entretanto praticados que não possam ser aproveitados, designadamente porque do seu aproveitamento resultaria uma diminuição de garantias para o demandado ou os demandados.
4 - A falta de suprimento ou correção, nos termos previstos no n.º 2, das deficiências ou irregularidades da petição determina a absolvição da instância, sem possibilidade de substituição da petição ao abrigo do disposto no artigo seguinte.”
“Artigo 89.º
Fundamentos que obstam ao prosseguimento do processo 1 - Para o efeito do disposto nos artigos anteriores, obstam nomeadamente ao prosseguimento do processo:
a) Ineptidão da petição;
b) Falta de personalidade ou capacidade judiciária do autor;
c) Inimpugnabilidade do acto impugnado;
d) Ilegitimidade do autor ou do demandado;
e) Ilegalidade da coligação;
f) Falta da identificação dos contra-interessados;
g) Ilegalidade da cumulação de pretensões;
h) Caducidade do direito de acção;
i) Litispendência e caso julgado.
2 - A absolvição da instância sem prévia emissão de despacho de aperfeiçoamento não impede o autor de, no prazo de 15 dias contado da notificação da decisão, apresentar nova petição, com observância das prescrições em falta, a qual se considera apresentada na data em que o tinha sido a primeira, para efeitos da tempestividade da sua apresentação.
3 - O disposto no número anterior é designadamente aplicável quando o pedido formulado em processo impugnatório não tenha sido o adequado, por erro na qualificação do ato jurídico impugnado como norma ou como ato administrativo ou na identificação do ato impugnável.
4 - Nos casos previstos nos números anteriores, é aplicável o disposto no n.º 4 do artigo anterior.”
3.5 Do confronto entre o disposto no nº 1 e no nº 2 deste artigo 88º em conjugação com o disposto no artigo 89º do CPTA resulta que o artigo 88º do CPTA contempla a possibilidade de correção não só de deficiências ou irregularidades de carácter formal das peças processuais, máxime da petição inicial, mas também o suprimento de exceções dilatórias obstativas ao conhecimento do mérito da ação.
Quanto a estas importa evidenciar que o seu suprimento e possibilidade de correção na sequência de convite, não será possível, sendo por conseguinte inadmissível, quando se esteja em presença de exceção dilatória insuprível. É o que sucede, designadamente, no caso de inimpugnabilidade do ato, de ineptidão da petição inicial, de caducidade do direito de ação, de litispendência ou de caso julgado. Em tal situação haverá necessariamente que ser proferida decisão de absolvição da instância (vide a este respeito, e neste sentido, o Acórdão do TCA Norte de 28/02/2014, Proc. 01788/09.9BEBRG).
Em contraponto contar-se-ão como situações passíveis de suprimento, designadamente mediante convite a dirigir à parte, a ilegitimidade passiva do demandado, a coligação ilegal, a falta identificação dos contrainteressados em preterição de litisconsórcio necessário passivo e a cumulação ilegal pretensões.
3.6 Como é sabido o juiz deve abster-se de conhecer do pedido e absolver o réu da instância quando se verifique a existência de alguma exceção dilatória, sendo que o conhecimento das exceções dilatórias é por regra oficioso e deve ser efetuado em sede de despacho-saneador (cfr. artigos 87º nº 1 alínea a) e nº 2 e 89º nº 1 do CPTA).
Porém, do inciso “…quando a correção oficiosa não seja possível, o juiz profere despacho de aperfeiçoamento destinado a providenciar o suprimento de exceções dilatórias…” constante do nº 2 do artigo 88º do CPTA, parece resultar a injunção, imposta ao juiz, no sentido de ser proferido despacho de aperfeiçoamento sempre que se esteja perante exceção dilatória suprível.
Neste sentido se pronunciam Mário Aroso Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha in, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, págs. 458 ss., onde se lê o seguinte:
“(…) Por efeito do que dispõe o nº 2 do artigo 88º, a imediata declaração judicial de absolvição da instância só deverá ocorrer quando se verifique a existência de uma exceção dilatória insuprível, o que sucederá, designadamente, quando ocorram as exceções dilatórias de incompetência do tribunal por falta de jurisdição, de falta de personalidade ou capacidade judiciária do autor, de inimpugnabilidade do ato impugnado (quando se não verifique um mero erro na sua identificação), de caducidade do direito de ação, de litispendência ou de caso julgado, por se tratar, em qualquer dos casos, de situações que não consentem a renovação da instância no âmbito do mesmo processo (…).
Em todos os demais casos, e desde que não opere a possibilidade de correção oficiosa, o juiz, nos termos do artigo 88º nº 2 (e em sintonia com o que determina, para o processo civil, o artigo 265º nº 2 do CPC) deverá providenciar pelo suprimento das exceções dilatórias, mediante a prolação de despacho de aperfeiçoamento. É o que sucede nos casos exemplificativamente enunciados no nº 3 deste artigo 89º (erro na qualificação do ato jurídico impugnado como norma ou como ato administrativo ou na identificação do ato impugnável) e também nas situações identificadas nas alíneas a) (ineptidão da petição), d) (ilegitimidade do autor ou do demandado), e) (ilegalidade da coligação), f) (falta da identificação dos contra-interessados), e g) (ilegalidade da cumulação de pretensões) do nº 1.”
E acrescentam aqueles autores o seguinte, a respeito do disposto no nº 4 do artigo 88º e no nº 2 do artigo 89º, o seguinte:
“Conforme igualmente prevê o nº 4 do artigo 88, a falta de suprimento das exceções dilatórias a convite do tribunal (isto é, o não acatamento pelo demandante do convite do juiz para aperfeiçoar a petição) tem como consequência imediata a absolvição da instância, sem possibilidade de apresentação de nova petição. Esse é o regime que inevitavelmente resulta da leitura conjugada do nº 4 do artigo 88º e do nº 2 do artigo 89º. Com efeito, aquele preceito penaliza o demandante que se recuse a cumprir o despacho de aperfeiçoamento, impedindo-o de usar a faculdade de substituir a petição nos termos do nº 2 do artigo 89º, quando tenha sido entretanto decretada a absolvição da instância. Este último preceito, por seu turno, circunscreve a hipótese de renovação da instância, por via da substituição da petição, aos casos em que o juiz tenha absolvido da instância “sem prévia emissão de despacho de aperfeiçoamento”, o que está em plena sintonia com o comando do aludido artigo 88º nº 4.
De notar que a absolvição da instância sem prévio despacho de aperfeiçoamento, a que se reporta o nº 2, pode ocorrer em duas situações distintas (a) ou porque o tribunal entende que ocorre uma exceção dilatória insuprível, que, como tal, não justifica o convite para a sua sanação; (b) ou porque o tribunal, apesar de se encontrar perante uma exceção dilatória suprível, se abstenha de proferir, conforme lhe competia, o despacho de aperfeiçoamento, em vista ao suprimento da falta do pressuposto processual”.
3.7 Assim, à luz deste entendimento, em face do disposto nos artigo 88º e 89º do CPTA perante uma exceção dilatória suprível, cabe ao juiz, quando não seja possível fazê-lo oficiosamente, convidar a parte a proceder ao seu suprimento.
O que decorre também do atualmente disposto no artigo 6º nº 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013), aqui aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA, de acordo com o qual “…o juiz providencia oficiosamente pelo suprimento da falta de pressupostos processuais suscetíveis de sanação, determinando a realização dos atos necessários à regularização da instância ou, quando a sanação depende de ato que deva ser praticado pelas partes, convidando estas a praticá-lo”.
3.8 Aqui chegados impõe-se concluir que na situação presente o Tribunal a quo deveria, previamente à absolvição da instância com fundamento em ilegitimidade passiva do demandado, ter convidado a autora a proceder ao suprimento da exceção mediante a correta identificação da entidade que deveria ser a demandada. O que não fez.
Merece, pois, neste aspeto provimento o presente recurso.
O que conduz à revogação da decisão recorrida, devendo em consequência os autos baixar ao Tribunal a quo para que nele seja proferido o necessário despacho de convite ao aperfeiçoamento, nos termos explicitados, prosseguindo os autos os subsequentes termos, se a tanto nada entretanto obstar.
O que se decide.
* IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se, pelos fundamentos expostos, a decisão recorrida, baixando os autos ao Tribunal a quo para que nele seja proferido o necessário despacho de convite ao aperfeiçoamento, nos termos explicitados, prosseguindo os seus subsequentes termos, se a tanto nada obstar. ~ Custas nesta instância pelos recorridos – artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigo 7º e 12º nº 2 do RCP e 189º nº 2 do CPTA.* Notifique.
D.N.* Lisboa, 7 de Abril de 2016
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Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas (relatora)
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António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos
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Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela (com declaração de voto) Declaração de voto:
"Votei vencida por considerar que não se verifica a excepção de ilegitimidade passiva, pelas razões que se passam a indicar.
Face ao previsto na Lei Orgânica do XIX Governo Constitucional (aprovada pelo DL 86-A/2011, de 12/7) e na Lei Orgânica da Presidência do Conselho de Ministros (aprovada pelo DL 126-A/2011, de 29/11) – de acordo com as quais a Presidência do Conselho de Ministros é o departamento central do Governo que tem por missão prestar apoio nomeadamente ao Conselho de Ministros -, conclui-se que:
- a Presidência do Conselho de Ministros deve ser considerada como um Ministério – neste sentido, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª Edição, 2010, pág. 84, os quais, em anotação ao art. 10º n.º 2, esclarecem que “A referência do preceito ao ministério parece dever incluir a Presidência do Conselho de Ministros (…)”;
- os actos do Conselho de Ministros devem ser imputados à Presidência do Conselho de Ministros – neste sentido, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, cit., págs. 84 e 85, que, em anotação ao art. 10º n.º 2, também referem que “(…) a Presidência do Conselho de Ministros, que poderá servir como centro de imputação dos actos e comportamentos, designadamente, do Conselho de Ministros, do Primeiro-Ministro e dos membros do Governo na dependência directa do Primeiro-Ministro” (sublinhados nossos).
Aliás, cumpre salientar que da decisão sumária de 10.9.2014, proferida pelo relator do STA (e citada no presente acórdão), não se pode retirar qualquer argumento que infirme este entendimento – bem pelo contrário -, pois aí afirma-se nomeadamente o seguinte:
“Refira-se, finalmente, que a circunstância de a PCM poder servir como centro de imputação dos actos e comportamentos do CM (cf., neste sentido, Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, in “Comentário ao CPTA”, 3ª. edição revista — 2010, pág. 84 e 85) não significa que este Supremo seja competente sempre que estejam em causa acções ou omissões de entidades nela integradas, pois o art°. 24°, n°. 1, do ETAF, não prevê tal competência em razão dessa integração, cingindo-a às entidades que individualiza (cf. Acs. do STA de 5/05/2010 — Proc. n°. 238/10, de 22/02/2011 — Proc. n°. 1023/10, de 26/05/2011 — Proc. n°. 041/11 e de 18/10/2011 — Proc. 823/11)”.
Assim, e ao contrário do entendimento expresso no presente acórdão, considera-se que os actos do Conselho de Ministros devem ser imputados à Presidência do Conselho de Ministros, pelo que, tendo a presente acção sido intentada contra o Conselho de Ministros, e por força do disposto nos arts. 10º n.º 4 e 78º n.º 3, ambos do CPTA, a mesma considera-se interposta contra a Presidência do Conselho de Ministros.
E tal conclusão não é posta em causa pelo facto de na petição inicial ter sido cometido um erro, pois quem praticou o acto impugnado foi o Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, pelo que deveria ser este a ser demandado, mas quem foi demandado foi o Conselho de Ministros.
Ora, a este propósito prescreve o art. 81º n.º 2, do CPTA, que, “Quando, por erro cometido na petição, seja citado um órgão diferente daquele que praticou ou devia ter praticado o acto, o órgão citado deve dar imediato conhecimento àquele que o deveria ter sido”, ou seja, in casu o Conselho de Ministros deveria ter dado imediato conhecimento ao Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros da citação que lhe foi endereçada. Acrescenta o n.º 3 desse art. 81º que, “Na hipótese prevista no número anterior, a entidade demandada beneficia de um prazo suplementar de 15 dias para apresentar a contestação e enviar o processo administrativo, quando exista”.
Como sublinham Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, cit., pág. 530, em anotação ao art. 81º n.º 2, “Se o órgão citado não cumprir o ónus de dar conhecimento da citação ao órgão que praticou ou devia ter praticado o acto em causa, os autos não deixam de prosseguir, posto que se não verifica uma situação de ilegitimidade passiva, nos termos antecedentemente expostos, funcionando plenamente a regra do artigo 78.°, n.° 3. Com efeito, ainda que a citação tenha sido dirigida a órgão diferente daquele que praticou ou devia ter praticado o acto, ela considera-se feita na pessoa ou no ministério a que esse órgão pertence” (sublinhado nosso).
Os referidos autores advertem, no entanto, também nessa pág. 530, que “o órgão indevidamente citado só tem o dever de corrigir oficiosamente o erro, remetendo a petição ao órgão que efectivamente praticou ou devia ter praticado o acto em causa, quando se trate de órgão pertencente à mesma pessoa colectiva pública ou ao mesmo ministério”, situação que se verifica in casu, pois o Conselho de Ministros e o Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros pertencem ao mesmo ministério (Presidência do Conselho de Ministros).
Pelo exposto, considero que o presente acórdão enferma de erro ao considerar que bem andou o tribunal a quo ao julgar verificada a excepção dilatória de ilegitimidade passiva."
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