| Decisão Texto Integral: | ACÓRDÃO
Acordam, em conferência, os juízes do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – RELATÓRIO
R…, LDA, instaurou processo cautelar contra o MINISTÉRIO DA COESÃO TERRITORIAL, pedindo a suspensão da eficácia do despacho do Vice-Presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro, de 16.11.2022, que determinou a suspensão do seu alvará de licença n.º 15/2016/CCDRC para o exercício da actividade de gestão de resíduos.
Pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria foi proferida sentença a julgar procedente o processo cautelar, tendo sido decretada a providência cautelar requerida com a consequente autorização da requerente a prosseguir com a actividade de gestão de resíduos.
O requerido interpôs o presente recurso de apelação, cujas alegações contêm as seguintes conclusões:
“1.ª Em causa nestes autos está a decisão do Vice-Presidente da CCDR-C, de 16 de novembro de 2022, pela qual se determinou a suspensão temporária de uma licença de atividade de gestão de resíduos, pelo prazo máximo de um ano, para correção de desconformidades várias detetadas na sequência da vistoria de reexame.
2.ª Não estão em causa neste recurso questões de facto, uma vez que todos os factos alegados e relevantes foram dados como provados na Sentença recorrida.
3.ª A Sentença recorrida está fundamentada (i) na conclusão de que existem danos de difícil reparação por haver suspensão de laboração no mínimo por um ano e por essa ser a única atividade da Recorrida; (ii) na aplicação do artigo 65.º, n.ºs 1 e 2, do RGGR ao caso, do qual resulta que a vistoria de reexame não poderia ser feita antes de 27/05/2023; (iii) na falta de fundamentação do Auto de Vistoria; (iv) da contradição e obscuridade da fundamentação do ato suspendendo pelo facto de decidir num sentido, quando o Auto de Vistoria, para o qual o ato suspendendo remeteria, propõe decisão noutro sentido.
4.ª No que toca à verificação do periculum in mora, a Sentença não está fundamentada em qualquer facto, mas apenas em especulação não justificada, dado que nenhum facto foi alegado ou dado como provado quanto à verificação de danos, não tendo a então Autora cumprido o seu ónus probatório.
5.ª Além disso, a Sentença é baseada na premissa de que a suspensão de laboração vigorará no mínimo pelo prazo de ano, quando resulta textualmente do ato suspendendo que a suspensão vigora pelo prazo máximo de um ano e poderá cessar logo que sejam corrigidas as desconformidades, pelo que a vigência da suspensão e os prejuízos da suspensão estão na inteira disponibilidade da Recorrida.
6.ª No que toca à aplicação do artigo 65.º, n.º 1, do RGGR ao caso, a Sentença incorre em manifesto erro de interpretação do direito aplicável, dado que a interpretação que propugna – de que a situação no caso se subsume simultaneamente ao n.º 1 e ao n.º 2 – é de aplicação impossível, uma vez que da aplicação do n.º 1 resulta que vistoria de reexame teria de ocorrer após 13.5.2023; e da aplicação do n.º 2 que teria de ocorrer antes de 04.10.2021.
7.ª Além disso, o Tribunal a quo ignora que, ao abrigo do atual RGGR, nenhuma licença emitida terá prazo de validade, pelo que o n.º 2 só pode aplicar-se às antigas licenças, restando concluir que o n.º 1 só se aplica às novas licenças, atendendo à impossibilidade de aplicação simultânea.
8.ª No que toca ao dever de fundamentação, o Tribunal a quo confunde o Auto de Vistoria com o ato suspendendo, imputando ao segundo a falta de fundamentação verificada no primeiro quanto à proposta de revogação da licença e à insusceptibilidade de correção das desconformidades.
9.ª Sucede que quem tinha competência decisória – o Vice-Presidente da CCDR – discordou da proposta feita no Auto, concluindo no sentido diametralmente oposto, ou seja, que as desconformidades eram suscetíveis de correção e que a licença deveria ser suspensa para que assim se procedesse.
10.ª Daqui resulta que essa falta de fundamentação, quanto a esses aspetos, é absolutamente inconsequente para o ato praticado, dado que não foi essa a decisão tomada.
11.ª A Sentença recorrida incorre também em erro ao declarar que o ato suspendendo, ao remeter para o Auto, se suporta na sua fundamentação.
12.ª A mera leitura do ato suspendendo leva à conclusão clara de que o ato apenas remete para o Auto no que toca à fundamentação de facto quanto à verificação das desconformidades, mas dá uma qualificação jurídica diferente, razão pela qual decide em sentido diferente do proposto.
13.ª Restando concluir que a fundamentação quanto ao sentido da decisão tem de ser procurar no ato suspendendo.
14.ª O ato suspendendo fundamenta essa diferença, bem como a decisão de suspensão da laboração, de forma expressa e clara, no número, magnitude e relevância das desconformidades identificadas, que não permite a correção em prazo razoável e a proteção ambiental, especificando até aquela desconformidade que é mais relevante – a laboração no exterior.
15.ª A interpretação conferida pelo Tribunal a quo levaria, no extremo, a que quem tem poder decisório tivesse sempre de subscrever integralmente uma proposta de decisão, sob pena de obscuridade e contradição entre a decisão e a fundamentação.
16.ª O que a CCDR-C tinha de fazer – e fez – é a fundamentação específica naquilo em que diverge do Auto de Vistoria.
17.ª Da leitura do ato suspendendo não é possível que restem quaisquer dúvidas de que (i) há um rol de desconformidades, que aliás nunca são contestadas, pelo que a Recorrida exerce a sua atividade em condições ilegais; (ii) que essas desconformidades são múltiplas, graves e com impacto ambiental, em particular uma delas que é expressamente elencada; (iii) que a laboração provisória não é, por esse motivo, adequada à proteção ambiental.
18.ª E, assim sendo, o Tribunal fez uma errada interpretação do ato suspendendo, e consequentemente uma errada aplicação do artigo 153.º, n.º 1, do CPA ao caso.
19.ª Acresce que, conforme jurisprudência pacífica, a atividade de gestão de resíduos é uma atividade ambientalmente perigosa, em regra proibida, e que o incumprimento da licença é suficiente para se ter por certa a criação de risco para a saúde humana e o ambiente, não tendo a administração de provar mais do que a existência de violação dos termos da licença.
20.ª Assim sendo, não se verificam os pressupostos constantes do artigo 120.º do CPTA, e a providência cautelar devia ter sido recusada.”
Notificada das alegações apresentadas, a requerente, ora recorrida, contra-alegou, tendo apresentado as seguintes conclusões:
“I. O tribunal a quo dá como provado o facto 22 que não é sequer minimamente colocado em causa pela Recorrente, ou seja, a Recorrente conforma-se plenamente com isso, tanto mais que não requer que o mesmo seja sequer eliminado ou modificado da matéria de facto provada.
II. Aliás, isso mesmo é notório, claro e evidente quando o Recorrente de forma cristalina, elucidativa e de forma taxativa e isenta de margens para dúvidas no ponto 4 e 5 das alegações de Recurso diz o seguinte: “4. Não estão em causa neste recurso questões de facto, uma vez que todos os factos alegados e relevantes foram corretamente dados como provados na Sentença recorrida. (negrito e sublinhado nosso)
III. Assim, uma vez que 100% da atividade da Recorrida reconduz-se ao desmantelamento de equipamentos elétricos e eletrónicos em fim de vida, a que corresponde o CAE 38312, o que está devidamente comprovado documentalmente, e atente-se, a Recorrente não impugnou sequer os documentos juntos pela Recorrida, os mesmos fazem prova dos factos alegados e não impugnados pela Recorrente.
IV. Em função do que vem dito, bem como com as demais conclusões exaradas na sentença recorrida com as quais se concorda integralmente, o tribunal a quo decidiu corretamente que se verifica o preenchimento do requisito do periculum in mora.
V. Uma vez que a vistoria de reexame nunca se poderia ter realizado por ainda não terem decorrido 7 anos sobre a data de emissão do Alvará, o ato suspendendo ao determinar a suspensão do Alvará de que a Recorrida é titular é um ato manifestamente violador do artigo 65º do RGGR, pelo que não merece censura a decisão recorrida.
VI. O auto de vistoria, e menos ainda, o ato suspendendo, em momento algum indica as razões pelas quais as alegadas desconformidades assumem relevo suficiente para a não autorização da exploração conforme corretamente menciona a sentença recorrida.
VII. Não existe qualquer confusão entre o auto de vistoria e o ato suspendendo, sendo que aquele e este podem padecer de vícios próprios e autónomos, sendo que não obstante o auto de vistoria não colocar termo ao procedimento administrativo que terminou com a prática do ato suspendendo, os vícios de que padece são suscetíveis de serem alegados em sede de ato suspendendo, conforme resulta do artigo 51º, nº 3 do CPTA.
VIII. Note-se que uma coisa é o auto de vistoria, e coisa substancialmente distinta, é o ato suspendendo, sendo que a legislação faculta ao Recorrida a possibilidade de impugnar judicialmente o conteúdo do ato suspendendo tendo por base ilegalidades perpetradas ao longo do procedimento administrativo em curso, como foi o caso.
IX. Analisado o conteúdo da decisão suspendenda não resulta da mesma qualquer fundamentação de facto ou de direito, sendo que a decisão suspendenda para além de ser totalmente omissa quanto aos motivos para não conferir um prazo razoável para a Recorrida proceder à correção das alegadas desconformidades, bem como de não constar do Auto de Vistoria qualquer referência ao relevo suficiente das mesmas para indeferir a vistoria de reexame e proceder à suspensão do Alvará, é claramente insuficiente, incompleta e obscura por não esclarecer concretamente a motivação do indeferimento da vistoria de reexame e suspensão do Alvará, o que equivale à falta de fundamentação, conforme a sentença recorrida reconheceu.
X. Desta forma, também a omissão e insuficiência da fundamentação por não esclarecer de modo suficiente e necessário a Recorrida quanto à motivação do ato, equivale à falta de fundamentação nos termos do nº 2 do artigo 153º do CPA, o que determina também por essa via a anulabilidade da decisão ora suspendenda, conforme reconhecido pela sentença recorrida.”
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso por entender “que a decisão de que se recorre procedeu a uma correcta apreciação dos factos trazidos ao conhecimento do Tribunal e à sua subsunção ao Direito, evidenciando clara e suficiente fundamentação.”
Por despacho de 18.06.2024, foi suscitada a questão da extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, em virtude de a determinação contida no acto suspendendo estipular um prazo máximo de suspensão do alvará de licença de um ano, tendo já decorrido mais de um ano sobre a sua data (16.11.2022).
Notificadas as partes para se pronunciarem sobre tal questão, apenas a recorrente o fez, alegando que, tendo a sentença recorrida decretado a suspensão da eficácia do acto, o prazo deste está suspenso, pelo que ainda não terminou, assim estando afastada a inutilidade superveniente da lide.
Sem vistos dos juízes-adjuntos, por se tratar de processo urgente (cfr. n.º 2 do artigo 36.º do CPTA), importa apreciar e decidir.
II – QUESTÕES A DECIDIR
As questões que ao Tribunal cumpre solucionar são as seguintes:
a) Saber se se impõe a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide;
b) Saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito por não estarem verificados os requisitos de decretamento de providências cautelares.
III – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A sentença recorrida fixou os seguintes factos, que considerou provados:
1) A Requerente é titular do Alvará de Licença n.º 15/2016/CCDRC para a realização de operações de gestão de resíduos, nas instalações sitas no Loteamento do Arneiro de Fora, lote 19, Zona Industrial da Pelariga, 3105-251 Pelariga, emitido a 27.05.2016 e válido até 27.05.2021 – doc. n.º 2 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;
2) No dia 09.06.2020, a Requerente submeteu na Plataforma SILIAMB – Módulo LUA, um pedido de licenciamento ao abrigo do Regime Geral da Gestão de Resíduos (abreviadamente RGGR), tendo-lhe sido atribuído o PL20200108000038 – doc. n.º 3 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;
3) Na sequência do pedido a que se refere o ponto anterior, a CCDRC, por decisão datada de 02.12.2020 da respectiva Presidente, comunicada à Requerente através do ofício DLPA 1410/20, indeferiu o licenciamento requerido, com os seguintes fundamentos: “(…) Reportando-nos ao assunto mencionado em epigrafe, analisadas as alegações apresentadas por V. Ex.as em sede de audiência prévia, cumpre-nos informar que o pedido de licenciamento da atividade de gestão de resíduos em apreço mereceu decisão final desfavorável, por meu despacho de 02/12/2020, dado não ser possível verificar os requisitos definidos no n.º 1 do artigo 29º. do Decreto- Lei nº 178/2006, de 5 de setembro, na sua atual redação, pelos motivos de facto e de direito identificados nas informações que se anexam (…)” – doc. n.º 5 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;
4) No dia 12.04.2021, a Requerente intentou contra o ora Requerido uma acção de impugnação do acto a que se refere o ponto anterior e condenação à prática de acto administrativo legalmente devido, processo ao qual foi atribuído o n.º 321/21.9BELRA neste TAF de Leiria e ali se peticionando o seguinte: “Nestes termos e nos melhores de Direito que V. Ex.ª doutamente suprirá, deve a presente ação ser julgada procedente, porque provada, e em consequência ser: a) declarada a nulidade do ato impugnado de 03.12.2020, ou caso assim não se entenda, ser declarada a sua anulabilidade; b) a R. condenada na prática no ato legalmente devido, isto é, aprovar o projeto de gestão de resíduos nos termos do disposto no artigo 29º do RGGR; c) a R. condenada em custas e custas de parte (…)” – docs. n.ºs 6 e 7 juntos com o requerimento inicial, para os quais se remete e se dão aqui por integralmente reproduzidos;
5) No dia 09.06.2021, a Requerente submeteu na Plataforma SILIAMB – Módulo LUA um novo pedido de licenciamento, tendo-lhe sido atribuído o PL20210510000921 – doc. n.º 8 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;
6) Através do ofício DSA-DLPA 335/2022, datado de 22.02.2022, a CCDRC informou a Requerente do seguinte: “(…) Face ao estabelecido no n.º 2 do art.º 16º do DL n.º 10-A/2020, de 13.03.2020, na redação que lhe foi conferida pelo DL n.º 22-A/2021, de 17.03.2021, todos os Títulos de Exploração que caduquem de 13.02.2020 até 31.12.2021, são aceites até esta última data. Verifica-se, assim, que um considerável número de Títulos emitidos por esta CCDR deixaria de estar válido, em simultâneo, em 31.12.2021. De acordo com o previsto no art.º 65º do novo Regime Geral de Gestão de Resíduos, RGGR (Anexo I do DL n.º 102-D/2020, de 10 de dezembro), terá esta CCDRC de realizar vistorias de reexame a todos esses estabelecimentos, tendo para esse efeito de convocar as outras entidades públicas com competências relacionadas com as atividades desenvolvidas, o que se revela manifestamente inviável em tempo útil. Tendo em consideração o disposto no n.º 6 do referido art.º 65º, informamos que o Título detido por V. Ex.as (Alvará n.º 15/2016) se mantém válido até à decisão final do procedimento de reexame, e para além desta data, caso a decisão proferida seja favorável, tal como é desejável. Caso contrário, o Título caducará com uma eventual decisão final desfavorável. Mais se informa que estando a ser tramitado um novo pedido de licenciamento, eventual decisão desfavorável à aprovação de projeto, implicará o início imediato do procedimento de reexame. Mais informamos que, tendo em consideração que a ação administrativa interposta por V. Ex.ª no TAF de Leiria se refere a um ato decisório desfavorável, relativo a um novo pedido de licenciamento (aprovação de projeto), a sua interposição não se consubstancia numa questão prejudicial nos termos definidos no art.º 38º do CPA, no que se refere ao Alvará n.º 15/2016/CCDRC (…)” – doc. n.º 13 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;
7) Por decisão datada de 17.03.2022, proferida pelo Vice-Presidente da CCDRC e comunicada à Requerente através do ofício DSA-DLPA 511/2022, foi indeferido o pedido de licenciamento a que se refere o ponto 5), com os seguintes fundamentos: “(…) Reportando-nos ao assunto mencionado em epígrafe, analisadas as alegações apresentadas por V. Ex.as em sede de audiência prévia, cumpre-nos informar que o pedido de licenciamento da atividade de gestão de resíduos em apreço mereceu decisão final desfavorável, dado não ser possível verificar os requisitos definidos no n.º 1 do artigo 29º. do Decreto- Lei nº 178/2006, de 5 de setembro, aplicável à data do pedido, quer o disposto no n.º 4 do art.º 71.º do atual RGGR, pelos motivos de facto e de direito identificados nas informações que se anexam (…)” – doc. n.º 10 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;
8) No dia 17.06.2022, a Requerente intentou contra o ora Requerido uma acção de impugnação do acto a que se refere o ponto anterior e condenação à prática de acto administrativo legalmente devido, processo ao qual foi atribuído o n.º 583/22.4BELRA neste TAF de Leiria e ali se peticionando o seguinte: “(…) Nestes termos e nos melhores de Direito que V. Ex.ª doutamente suprirá, deve a presente ação ser julgada procedente, porque provada, e em consequência: a) ao abrigo do disposto no artigo 269º, nº 1, al. c) e 272º do CPC, ser declarada a suspensão da presente instância até que seja proferida decisão com trânsito em julgado no processo nº 321/21.9BELRA, intentado pela A. contra a R. e que corre termos neste TAF de Leiria. b) sem prejuízo do requerido na alínea precedente, caso assim não se entenda, ser declarada a nulidade do ato impugnado datado de 17.03.2022, ou caso assim não se entenda, ser declarada a sua anulabilidade; c) a R. condenada na prática no ato legalmente devido, isto é, aprovar o projeto de gestão de resíduos nos termos do disposto no artigo 29º, nº 1 do anterior RGGR e artigo 71º, nº 4 do novo RGGR. d) a R. condenada em custas e custas de parte (…)” – docs. n.ºs 11 e 12 juntos com o requerimento inicial, para os quais se remete e se dão aqui por integralmente reproduzidos;
9) Pelo ofício DAS-DLPA 637/2022, datado de 04.04.2022, a CCDRC comunicou à Requerente a realização de uma vistoria de reexame às suas instalações para o dia 19.05.2022, de acordo com o disposto no artigo 65.º do novo Regime Geral de Gestão de Resíduos, Anexo I do DL n.º 102-D/2020 de 10 de Dezembro – doc. n.º 14 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;
10) A vistoria de reexame às instalações da Requerente realizou-se como determinado no dia 19.05.2022 e, nessa sequência, a CCDRC, através do ofício DSA-DLPA 1058/2022, datado de 08.06.2022, emitiu a seguinte pronúncia: “(…) Relativamente ao assunto mencionado em epígrafe e na sequência da vistoria realizada em 18/05/2022, para efeitos do disposto nos art.ºs 71º e 72º do RGGR (Anexo I do DL n.º 102- D/2020, de 10 de dezembro), na qual foram detetadas as desconformidades identificadas no Auto de Vistoria que se anexa, é intenção desta CCDR notificar V. Ex.as nos seguintes termos: • o procedimento de reexame é indeferido, por não estarem cumpridas as condições necessárias à sua aprovação, verificando-se o enquadramento na situação prevista na alínea a) do n.º 4 do art.º 74º do RGGR, que se transcreve: „‟Desconformidade do estabelecimento ou instalação com condições legais e regulamentares ou com as condições fixadas na decisão de aprovação de projeto, desde que, no caso destas últimas, o auto de vistoria lhes atribua relevo suficiente para a não autorização da exploração.‟‟ • comunica-se ainda a intenção de revogação parcial do Alvará n.º 15/2016/CCDRC, atendendo a que as desconformidades acima identificadas não são passíveis de correção, ficando o operador impedido da receção de resíduos; • deverá proceder à desativação do estabelecimento, cumprindo as seguintes condições: i. enviar todos os resíduos armazenados nas instalações para destino adequado; ii. dar um destino adequado aos equipamentos e máquinas do estabelecimento; iii. proceder à limpeza de toda a instalação, incluindo toda a rede de drenagem. Deste modo, ficam V. Exas notificados, nos termos e para efeitos previstos nos artigos 121.º e 122.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA – DL n.º 4/2015, de 7 de janeiro) para, no prazo de 10 dias úteis, contados da data da presente notificação, apresentarem por escrito, o que se lhes oferecer sobre o procedimento em causa, podendo anexar os documentos que entenderem por convenientes (…)” – doc. n.º 15 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;
11) A intenção de indeferimento da vistoria de reexame e revogação parcial do Alvará nº 15/2016/CCDRC teve por base o Auto de Vistoria n.º DSA-DLPA 60/2022, datado de 03.06.2022, do qual se extrai, para além do mais, o seguinte: “(…) 6. Parecer Técnico e Proposta de Decisão Face aos aspetos verificados no Ponto 4, concluiu-se o seguinte: a desconformidade do estabelecimento com o Alvará de Licença n.º 15/2016/CCDRC, que mereceu uma apreciação favorável, nos seguintes aspetos: i) As zonas de pré-triagem e triagem previstas na Planta de Layout aprovada, são zonas de armazenagem de resíduos (cf ponto 4.1); ii) A triagem dos resíduos não é efetuada na zona da Planta de Layout aprovada, mas sim na zona assinalada com 57,60 m2. Neste local, existe um tapete rolante, não previsto no projeto aprovado, que conduz os REEE, para armazenagem num contentor exterior (cf ponto 4.1); iii) São realizadas operações de tratamento de resíduos no exterior, nomeadamente, armazenagem e prensagem de resíduos de papel e cartão, que não estavam previstas (cf ponto 4.1); iv) A „‟bacia de retenção‟‟ da zona de armazenagem dos resíduos perigosos, não constitui uma barreira/contenção efetiva de potenciais derrames, uma vez que está apenas delimitada por pequenos rasgos no pavimento (cf ponto 4.1); v) Existem mais máquinas e equipamentos do que aqueles que foram aprovados, nomeadamente: 1 staker, 1 varredora elétrica, 2 prensas, 1 auto-compactador, 1 tapete rolante, 1 báscula de 60 t (em substituição da de 10 t), 16 aparafusadoras (e não 6 como previsto) e 8 rebarbadoras (e não 2 como previsto) (cf ponto 4.1); vi) A balança de 10 t, prevista no projeto e na Planta de Layout aprovada foi substituída por uma de 60 t que não está instalada junto ao edifício, mas mais à direita, junto ao limite do estabelecimento; vii) Em 2020 e 2021 não foi dado cumprimento às quantidades máximas de resíduos a gerir que constam no Alvará em vigor, nomeadamente no que diz respeito aos resíduos código LER 191204 (MIRR 2021), 200123* (MIRR 2021), 200136 (MIRR 2020 e 2021) e 200140 (MIRR 2020); viii) A capacidade de armazenagem instantânea do estabelecimento é superior à do projeto aprovado (250 toneladas) na medida em que a área de armazenamento, além da área coberta (950 m2), inclui ainda a área do logradouro (570 m2). o incumprimento das condições impostas no Alvará de Licença n.º 15/2016/CCDRC, nos seguintes aspetos: 3.2. „‟Seja dado cumprimento integral ao projeto apresentado, bem como o cumprimento das peças desenhadas propostas para a unidade.‟‟ Esta condição não foi cumprida pelos motivos já referidos no ponto 4.1. 3.6. „‟Seja dado cumprimento aos requisitos e normas estabelecidas na legislação em vigor, ou que venha a vigorar para o tratamento de resíduos, designadamente no que concerne à armazenagem / tratamento de metais, acumuladores de chumbo, resíduos de equipamento elétrico e eletrónico.„‟ Não foi demonstrado o cumprimento do art.º 3.º da Lei n.º 54/2012, de 6 de setembro, não tendo o requerente apresentado o exigível registo dos resíduos metálicos (cf ponto 4.2); Não foi apresentado contrato com entidade gestora para a gestão dos resíduos código LER 160601*- acumuladores de chumbo, 160602*- acumuladores de níquel-cádmio, 160603*- pilhas contendo mercúrio, 200133*- pilhas e acumuladores abrangidos em 160601, 160602 ou 160603 e pilhas e acumuladores não triados contendo essas pilhas ou acumuladores e 200134 - pilhas e acumuladores não abrangidos em 200133, nos termos do n.º 1 do art.º 72 e do n.º 2 do art.º 76.º do RGGR (cf ponto 4.2); Não existe um local próprio e individualizado, para a armazenagem dos resíduos código LER 160209* e 160210*, devidamente identificado e assinalado com placa de „‟Entrada Proibida‟‟ e dotado de bacia de retenção, revestida de material impermeável que constitua uma superfície lisa, continua e resistente aos PCB, cujo volume seja equivalente a pelo menos 25% do total do volume líquido do PCB armazenado, de acordo com o ponto 6.5 do „‟Guia de Boas Práticas de Gestão de Equipamentos com PCB‟‟ (cf ponto 4.2); Propondo-se: o indeferimento do procedimento de reexame, por não estarem cumpridas as condições necessárias à sua aprovação, verificando-se o enquadramento na situação prevista na alínea a) do n.º 4 do art.º 74º do RGGR, que se transcreve: „‟Desconformidade do estabelecimento ou instalação com condições legais e regulamentares ou com as condições fixadas na decisão de aprovação de projeto, desde que, no caso destas últimas, o auto de vistoria lhes atribua relevo suficiente para a não autorização da exploração.‟‟ que seja ainda comunicado ao requerente da intenção de revogação parcial do Alvará n.º 15/2016/CCDRC, atendendo a que as desconformidades acima identificadas não são passíveis de correção, ficando o operador impedido da receção de resíduos; que deverá proceder à desativação do estabelecimento, cumprindo as seguintes condições: a. enviar todos os resíduos armazenados nas instalações para destino adequado; b. dar um destino adequado aos equipamentos e máquinas do estabelecimento; c. proceder à limpeza de toda a instalação, incluindo toda a rede de drenagem (…)” – doc. n.º 16 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;
12) Em 20.06.2022, a Requerente apresentou pronúncia quanto à proposta de decisão a que se refere o ponto 10) – doc. n.º 17 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;
13) A CCDRC manteve a intenção de indeferimento da vistoria de reexame e de revogação parcial do Alvará de que a Requerente é titular, praticando o acto administrativo datado de 22.07.2022, comunicado através do ofício DSA-DLPA 1329/2022 e do qual se extrai, para além do mais, o seguinte: “(…) Reportando-nos ao assunto mencionado em epígrafe e na sequência da análise efetuada às alegações apresentadas por V. Ex.ª em sede de audiência prévia, cumpre-nos informar que o procedimento de reexame ao Alvará n.º 15/2016, emitido a 27/05/2016, mereceu decisão final desfavorável e que o referido Alvará foi revogado parcialmente, por meu despacho, pelas razões identificadas na informação e Auto de vistoria que se anexam. Assim, não tendo as alegações apresentadas, em sede de audiência prévia de interessados, alterado o motivo da decisão, deverão V. Ex.as: • proceder à desativação do estabelecimento, cumprindo as seguintes condições: a. enviar todos os resíduos armazenados nas instalações para destino adequado; b. dar um destino adequado aos equipamentos e máquinas do estabelecimento; c. proceder à limpeza de toda a instalação, incluindo toda a rede de drenagem (…)” – doc. n.º 18 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;
14) No dia 08.08.2022, a Requerente intentou, neste TAF de Leiria, contra o ora Requerido, um processo cautelar ao qual foi atribuído o n.º 737/22.3BELRA, ali peticionando a suspensão de eficácia do acto de 22.07.2022 a que se refere o ponto anterior – doc. n.º 19 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;
15) No dia 25.08.2022, a CCDRC praticou um novo acto administrativo, comunicado através do ofício DSA-DLPA 1515/2022, pelo qual procedeu à anulação do acto a que se refere o ponto 13), mais manifestando a intenção de determinar a suspensão do alvará da Requerente e do qual se extrai, para além do mais, o seguinte: “(…) No dia 22.07.2022, foram V. Ex.as notificados da decisão final relativa ao procedimento de reexame do Alvará de Licença n.º 15/2016/CCDRC, previsto no art.º 65.º do Regime Geral de Gestão de Resíduos (RGGR – Anexo I ao DL n.º 102-D/2020, de 10 de dezembro), nos termos do nosso ofício DSA-DLPA 1329/2022, designadamente da revogação parcial do referido título de exploração, bem como da determinação de desativação do estabelecimento, nos termos indicados. Uma reanálise jurídica do ato praticado resultou na conclusão de que o mesmo carecia de fundamentação adicional, devendo ter sido seguido um trâmite procedimental diverso. Estes lapsos de natureza formal decorrem da recente significativa alteração legislativa no regime jurídico aplicável ao caso (do novo RGGR), que retirou às licenças de exploração o seu caráter precário (os Alvarás eram emitidos com validade máxima de 5 anos, suscetíveis de serem renovados a pedido dos operadores) e criou a vistoria de reexame. Neste contexto, no respeito pelos princípios da legalidade e da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, todos plasmados no Código do Procedimento Administrativo (adiante designado CPA, DL n.º 4/2015, de 7 de janeiro), notifica-se V. Ex.as de que: 1 – É anulado o ato praticado a que se refere o ofício DSA-DLPA 1329/2022, nomeadamente de revogação parcial do Alvará de Licença n.º 15/2016/CCDRC e de notificação à desativação da instalação, ao abrigo do disposto no artigo 165.º, n.º 2, do CPA. 2 – É dispensada a realização de audiência prévia relativamente à anulação do ato a que se refere o número anterior, por enquadramento no artigo 124.º, n.º 1, alínea f) do CPA, (já que o novo ato a praticar é inteiramente favorável a V. Ex.as). Mantendo-se, contudo, as desconformidades identificadas na vistoria de reexame realizada a 18.05.2022, o seu número, magnitude e relevância não permitem a sua correção em prazo razoável, acautelando a proteção do ambiente, pelo que não estão reunidas condições para a autorização da laboração provisória do estabelecimento. Tal como se refere no Auto de Vistoria (em anexo), e que adiante se identifica como desconformidade com o Alvará n.º 15/2016/CCDRC e, em consequência, com o projeto aprovado que lhe deu origem, V. Ex.as realizam operações de tratamento de resíduos no exterior, sendo que no referido Alvará é apenas admitida a sua realização no espaço interior coberto, o que reforça a opção de não ser adequada a concessão de uma autorização de laboração provisória. Recorde-se, não obstante a pormenorização de situações constante do Auto da Vistoria realizada a 18.05.2022, que as desconformidades identificadas foram as seguintes: a desconformidade do estabelecimento com o Alvará de Licença n.º 15/2016/CCDRC, que mereceu uma apreciação favorável, nos seguintes aspetos: i) As zonas de pré-triagem e triagem previstas na Planta de Layout aprovada, são zonas de armazenagem de resíduos (cf ponto 4.1 do Auto de Vistoria); ii) A triagem dos resíduos não é efetuada na zona da Planta de Layout aprovada, mas sim na zona assinalada com 57,60 m2. Neste local, existe um tapete rolante, não previsto no projeto aprovado, que conduz os REEE, para armazenagem num contentor exterior (cf ponto 4.1 do Auto de Vistoria); iii) São realizadas operações de tratamento de resíduos no exterior, nomeadamente, armazenagem e prensagem de resíduos de papel e cartão, que não estavam previstas (cf ponto 4.1 do Auto de Vistoria); iv) A „‟bacia de retenção‟‟ da zona de armazenagem dos resíduos perigosos, não constitui uma barreira/contenção efetiva de potenciais derrames, uma vez que está apenas delimitada por pequenos rasgos no pavimento (cf ponto 4.1 do Auto de Vistoria); v) Existem mais máquinas e equipamentos do que aqueles que foram aprovados, nomeadamente: 1 staker, 1 varredora elétrica, 2 prensas, 1 auto-compactador, 1 tapete rolante, 1 báscula de 60 t (em substituição da de 10 t), 16 aparafusadoras (e não 6 como previsto) e 8 rebarbadoras (e não 2 como previsto) (cf ponto 4.1 do Auto de Vistoria); vi) A balança de 10 t, prevista no projeto e na Planta de Layout aprovada foi substituída por uma de 60 t que não está instalada junto ao edifício, mas mais à direita, junto ao limite do estabelecimento; vii) Em 2020 e 2021 não foi dado cumprimento às quantidades máximas de resíduos a gerir que constam no Alvará em vigor, nomeadamente no que diz respeito aos resíduos código LER 191204 (MIRR 2021), 200123* (MIRR 2021), 200136 (MIRR 2020 e 2021) e 200140 (MIRR 2020); viii) A capacidade de armazenagem instantânea do estabelecimento é superior à do projeto aprovado (250 toneladas) na medida em que a área de armazenamento, além da área coberta (950 m2), inclui ainda a área do logradouro (570 m2). o incumprimento das condições impostas no Alvará de Licença n.º 15/2016/CCDRC, nos seguintes aspetos: 3.2. „‟Seja dado cumprimento integral ao projeto apresentado, bem como o cumprimento das peças desenhadas propostas para a unidade.‟‟ Esta condição não foi cumprida pelos motivos já referidos no ponto 4.1 do Auto de Vistoria. 3.6. „‟Seja dado cumprimento aos requisitos e normas estabelecidas na legislação em vigor, ou que venha a vigorar para o tratamento de resíduos, designadamente no que concerne à armazenagem / tratamento de metais, acumuladores de chumbo, resíduos de equipamento elétrico e eletrónico.” Não foi demonstrado o cumprimento do art.º 3.º da Lei n.º 54/2012, de 6 de setembro, não tendo o requerente apresentado o exigível registo dos resíduos metálicos (cf ponto 4.2 do Auto de Vistoria); Não foi apresentado contrato com entidade gestora para a gestão dos resíduos código LER 160601*- acumuladores de chumbo, 160602*- acumuladores de níquel-cádmio, 160603*- pilhas contendo mercúrio, 200133*- pilhas e acumuladores abrangidos em 160601, 160602 ou 160603 e pilhas e acumuladores não triados contendo essas pilhas ou acumuladores e 200134 - pilhas e acumuladores não abrangidos em 200133, nos termos do n.º 1 do art.º 72 e do n.º 2 do art.º 76.º do Unilex (cf ponto 4.2 do Auto de Vistoria); Não existe um local próprio e individualizado, para a armazenagem dos resíduos código LER 160209* e 160210*, devidamente identificado e assinalado com placa de „‟Entrada Proibida‟‟ e dotado de bacia de retenção, revestida de material impermeável que constitua uma superfície lisa, continua e resistente aos PCB, cujo volume seja equivalente a pelo menos 25% do total do volume líquido do PCB armazenado, de acordo com o ponto 6.5 do „‟Guia de Boas Práticas de Gestão de Equipamentos com PCB‟‟ (cf ponto 4.2 do Auto de Vistoria). Salienta-se que todas as situações acima identificadas configuram contraordenações ambientais graves (nos termos da Lei Quadro das Contraordenações Ambientais), dado que se consubstanciam no exercício de atividades de tratamento de resíduos em desconformidade com as condições impostas na licença (artigo 117.º, do n.º 2, da alínea ppp), do RGGR), para além de violarem normas legais e regulamentares, em desrespeito pelo Princípio da Regulação de Gestão de Resíduos (artigo 4.º do RGGR). Face ao anteriormente exposto, ficam notificadas V. Ex.as da intenção desta CCDR de determinar: 1. A suspensão do Alvará de Licença n.º 15/2016/CCDRC, ao abrigo do disposto no artigo 81.º, n.º 2, alíneas d) e e) do RGGR. 2. Que a suspensão de laboração seja mantida, enquanto não forem corrigidas as desconformidades identificadas (n.º 3 do mesmo artigo), pelo prazo máximo de 1 ano. 3. Findo o prazo de 1 ano sem que tenha sido solicitada por V. Ex.as a realização de nova vistoria ou, sendo, não tendo sido corrigidas todas as desconformidades identificadas, estarão reunidas as condições legais para a revogação parcial do Alvará, ao abrigo do artigo 81.º, n.º 4, alínea f) do RGGR, determinando-se, então, as condições a observar para o encerramento do estabelecimento, a serem verificadas em vistoria de conformidade a realizar, nos termos do artigo 64.º do RGGR. Deste modo, ficam V. Exas notificados, nos termos e para efeitos previstos nos artigos 121.º e 122.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA – DL n.º 4/2015, de 7 de janeiro) para, no prazo de 10 dias úteis, contados da data da presente notificação, apresentarem por escrito, o que se lhes oferecer sobre o procedimento em causa, podendo anexar os documentos que entenderem por convenientes (…)” – doc. n.º 20 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;
16) No dia 06.09.2022, a Requerente intentou contra o ora Requerido uma acção de impugnação do acto de 22.07.2022 a que se refere o ponto 13) e condenação à prática de acto administrativo legalmente devido, processo ao qual foi atribuído o n.º 737/22.3BELRA-A neste TAF de Leiria e ali se peticionando o seguinte: “(…) Nestes termos e nos melhores de Direito que V. Ex.ª doutamente suprirá deve a presente ação ser julgada procedente, porque provada e, em consequência: a) ser declarada a nulidade, ou caso assim não se entenda, a anulabilidade do auto de vistoria e, consequentemente, considerados juridicamente inexistentes e sem produzir qualquer efeito jurídico os demais atos administrativos praticados pela CCDRC a partir do auto de vistoria; b) em caso de procedência do pedido da alínea a), ser a R. condenada na prática do ato legalmente devido, isto é, autorizar a A. a continuar a exercer a atividade de gestão de resíduos ao abrigo do Alvará nº 15/2016/CCDRC ) caso assim não se considere conforme requerido nas alíneas a) e b) precedentes, ser declarada a nulidade, ou caso assim não se entenda, a anulabilidade do ato datado de 22.07.2022 e, consequentemente, considerados juridicamente inexistentes e sem produzir qualquer efeito jurídico os demais atos administrativos praticados pela CCDRC a partir de 22.07.2022; d) em caso de procedência do pedido da alínea c), ser a R. condenada na prática do ato legalmente devido, isto é, proferir uma decisão favorável de aprovação da vistoria de reexame e autorizar a A. a continuar a exercer a atividade de gestão de resíduos; e) caso assim não entenda conforme requerido nas alíneas precedentes, autorizar a laboração provisória da A. até ao trânsito em julgado dos processos judiciais que correm termos no TAF de Leiria, processo nº 321/21.9BELRA e processo nº 583/22.4BELRA, autorizando a A. a continuar a exercer a atividade de gestão de resíduos ao abrigo do Alvará nº 15/2016/CCDRC; f) ser a R. condenada no pagamento das custas e custas de parte. (…)” – doc. n.º 22 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;
17) No dia 06.09.2022, a Requerente intentou contra o ora Requerido uma acção de impugnação do acto de 25.08.2022 a que se refere o ponto 15), na parte em que procedeu à anulação do anterior acto de 22.07.2022, bem como de condenação à prática de acto administrativo legalmente devido, processo ao qual foi atribuído o n.º 819/22.1BELRA neste TAF de Leiria e ali se peticionando o seguinte: “(…) Nestes termos e nos melhores de Direito que V. Ex.ª doutamente suprirá deve a presente ação ser julgada procedente, porque provada e, em consequência: a) ser declarada a nulidade, ou caso assim não se entenda, a anulabilidade do ato ora impugnado e, consequentemente, considerados juridicamente inexistentes e sem produzir qualquer efeito jurídico os demais atos administrativos praticados pela CCDRC a partir de 25.08.2022; b) ser a R. condenada na prática do ato legalmente devido, isto é, aprovar a vistoria de reexame uma vez que essa é a única decisão inteiramente favorável à A. e autorizar o exercício da atividade de gestão de resíduos ao abrigo do Alvará nº 15/2016/CCDRC; c) caso assim não se considere conforme requerido na alínea b), ser a R. condenada na prática do ato legalmente devido, isto é, conceder à A. a audiência de interessados para se pronunciar sobre o ato de anulação administrativa ora impugnado; d) ser a R. condenada no pagamento das custas e custas de parte (…)” – doc. n.º 23 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;
18) No dia 07.09.2022, a Requerente apresentou pronúncia quanto à intenção da CCDRC de proceder à suspensão do seu alvará a que se refere o ponto 15) – doc. n.º 21 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;
19) No dia 31.10.2022, o TAF de Leiria proferiu sentença no Proc. n.º 737/22.3BELRA, no qual se analisava pedido de suspensão de eficácia do acto administrativo datado de 22.07.2022, tendo sido julgada extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, com os seguintes fundamentos: “(…) Resulta do despacho de “concordo”, exarado sobre a Informação N.º: DSADLPA 474/2022 parcialmente transcrita supra, ter sido anulado o acto suspendendo, traduzindo-se na anulação da revogação parcial do Alvará de que a Requerente é titular, bem como na anulação da notificação de desactivação da instalação por esta explorada. Donde forçosamente se conclui que inexiste, de momento, qualquer obstáculo à prossecução da actividade exercida pela Requerente nas suas instalações. Acresce que, e ao contrário do que a Requerente invoca em sede de pronúncia sobre o peticionado reconhecimento da inutilidade superveniente da presente lide, a Entidade Demandada, conquanto afirme que se mantêm as desconformidades identificadas na vistoria de reexame, não mantém a decisão final desfavorável no procedimento de reexame ao Alvará n.º 15/2016 (embora se pronuncie no sentido de uma futura decisão nesse sentido). (…) Conforme se retira do acto transcrito, o Alvará de que a Requerente é titular não se mostra revogado, sequer parcialmente, nem suspenso, mantendo-se, porém, o procedimento tendente à sua eventual suspensão em curso, não tendo ainda a aqui Requerente, interessada naquele procedimento, sido ouvida em sede de audiência prévia. Ora, como vem sendo jurisprudência uniforme e pacífica dos nossos tribunais superiores, “A extinção da instância por impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide dá-se quando, por facto ocorrido na pendência da mesma, a pretensão do autor não se pode manter, por virtude do desaparecimento dos sujeitos ou do objecto do processo, ou por encontrar satisfação fora do esquema da pretensão deduzida” [vide, por todos, o Acórdão do TCA-Sul de 28/05/2015 (P.12131/15)]. No caso sub judice, desapareceu o acto cuja suspensão se pretendia, tornando manifestamente impossível ao tribunal determinar a suspensão de eficácia de um acto inexistente. E, de igual forma, sendo o efeito útil buscado com a presente pretensão cautelar a manutenção em funcionamento das instalações da Requerente, verifica-se que do acto anulatório do acto suspendendo não resulta a manutenção de qualquer efeito sobre a normal laboração da Requerente, mas tão só a intenção, comunicada em projecto, de determinar a sua suspensão, até correcção das desconformidades identificadas. Tal decisão, porém, inexiste ainda, não podendo o tribunal antecipar uma medida cautelar suspensiva sobre uma decisão inexistente, ainda que de provável concretização. Nessa medida, inexiste ainda na esfera jurídica da Requerente o interesse em agir, que é pressuposto processual infungível. Destarte, por todo o supra exposto, a ser decretada a providência cautelar requerida, nunca a mesma poderia produzir qualquer efeito sobre uma situação fáctica que já não existe. Dessa forma, o prosseguimento da lide tornou-se inútil, o que leva à extinção da instância, nos termos da alínea e) do artigo 277.º do Código de Processo Civil, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA (…)” – doc. n.º 24 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;
20) Em 16.11.2022 foi proferida, pelo Vice-presidente da CCDRC, decisão final desfavorável relativamente ao procedimento de reexame do licenciamento de operações de tratamento de resíduos pela Requerente, de cujo teor se extrai o seguinte: “(…) Reportando-nos ao assunto mencionado em epígrafe e na sequência da análise efetuada às alegações apresentadas por V. Ex.ª em sede de audiência prévia, cumpre-nos informar que o procedimento de reexame em apreço mereceu decisão final desfavorável, por meu despacho, pelas razões identificadas na informação DSA 640/2022, no ofício DSA-DLPA 1515/2022 e no Auto de Vistoria 60/2022 que se anexam. Assim, é decisão desta CCDR notificar Vs. Exas. nos seguintes termos: 1. A suspensão do Alvará de Licença n.º 15/2016/CCDRC, ao abrigo do disposto no artigo 81.º, n.º 2, alíneas d) e e) do RGGR. 2. Que a suspensão de laboração seja mantida, enquanto não forem corrigidas as desconformidades identificadas (n.º 3 do mesmo artigo), pelo prazo máximo de 1 ano. 3. Findo o prazo de 1 ano sem que tenha sido solicitada por V. Ex.as a realização de nova vistoria ou, sendo, não tendo sido corrigidas todas as desconformidades identificadas, estarão reunidas as condições legais para a revogação parcial do Alvará, ao abrigo do artigo 81.º, n.º 4, alínea f) do RGGR, determinando-se, então, as condições a observar para o encerramento do estabelecimento, a serem verificadas em vistoria de conformidade a realizar, nos termos do artigo 64.º do RGGR. (…)” - doc. n.º 1 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;
21) No dia 06.12.2022, o TAF de Leiria proferiu sentença no Proc. n.º 819/22.1BELRA, que tinha em vista a impugnação do acto administrativo datado de 25.08.2022, tendo sido absolvido o Requerido da instância, por verificação da excepção dilatória de falta de interesse em agir – fls. 1613-1619 do processo administrativo junto aos autos, para as quais se remete e se dão aqui por integralmente reproduzidas;
22) 100% da actividade da Requerente reconduz-se ao desmantelamento de equipamentos eléctricos e electrónicos em fim de vida, a qual corresponde ao CAE 38312 – doc. n.º 25 junto com o requerimento inicial, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido.
IV – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
A. Da extinção da instância por inutilidade superveniente da lide
Nos termos do artigo 277.º, alínea e), do CPC, a inutilidade superveniente da lide é uma das causas de extinção da instância. Como ensina Francisco Manuel Lucas Ferreira de Almeida (in Direito Processual Civil, Volume I, 2.ª Edição, Almedina, p. 626), “A instância tornar-se-á inútil quando se evidencie que, por qualquer causa processual ou extraprocessual, o efeito jurídico pretendido através do meio concretamente utilizado foi já plenamente alcançado, isto é, quando a actividade processual subsequente redunde em puro desperdício para as partes processuais envolvidas.”
Com o presente recurso, o recorrente pretende a revogação da sentença recorrida, que decretou a suspensão da eficácia do despacho do Vice-Presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro, de 16.11.2022, que determinou a suspensão do alvará de licença n.º 15/2016/CCDRC para o exercício da actividade de gestão de resíduos, com a consequente autorização da recorrida a prosseguir com a actividade de gestão de resíduos.
É certo que o despacho suspendendo, que determinou a suspensão do alvará de licença n.º 15/2016/CCDRC, emitido a favor da recorrida, para o exercício da actividade de gestão de resíduos, data de 16.11.2022 e estipula um prazo máximo de 1 ano para a suspensão, findo o qual, refere, “não tendo sido corrigidas todas as desconformidades identificadas, estarão reunidas as condições legais para a revogação parcial do Alvará, ao abrigo do artigo 81.º, n.º 4, alínea f) do RGGR, determinando-se, então, as condições a observar para o encerramento do estabelecimento, a serem verificadas em vistoria de conformidade a realizar, nos termos do artigo 64.º do RGGR.” – cfr. doc. 1 junto com o r.i..
Todavia, como bem nota o recorrente, no seu requerimento de 01.07.2024, tendo a sentença recorrida suspendido a eficácia de tal acto, e tendo o recurso interposto efeito meramente devolutivo, o prazo a que se reporta o acto suspendendo está suspenso, não tendo ainda decorrido.
Deste modo, não se verifica a inutilidade da presente lide, devendo os autos prosseguir os seus termos.
B. Do erro de julgamento de direito
A sentença recorrida julgou verificados os pressupostos cumulativos previstos no artigo 120.º do CPTA para o decretamento das providências cautelares requeridas e, consequentemente, determinou a suspensão da eficácia do despacho do Vice-Presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro, de 16.11.2022, que determinou a suspensão do alvará de licença n.º 15/2016/CCDRC para o exercício da actividade de gestão de resíduos, com a consequente autorização da requerente – ora recorrida - a prosseguir com a actividade de gestão de resíduos.
O recorrente reage contra a sentença recorrida por entender não estarem verificados os pressupostos de decretamento das providências cautelares.
Vejamos.
Como resulta do n.º 1 do artigo 112.º do CPTA, o processo cautelar caracteriza-se pela sua adequação – de modo a evitar o periculum in mora -, utilidade – a fim de prevenir a inutilidade da sentença a proferir no processo principal, por infrutuosidade ou retardamento -, instrumentalidade - na medida em que depende da existência de uma acção principal, a propor ou já proposta -, pela provisoriedade da decisão - uma vez que esta não se destina a resolver definitivamente o litígio -, e pela sumariedade - porque implica uma summaria cognitio da situação através de um processo simplificado e célere.
Os pressupostos do decretamento das providências cautelares constam do artigo 120.º do CPTA, cujos n.ºs 1 e 2 estabelecem o seguinte: “1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente. 2 - Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.”
Assim, a adopção de providências cautelares depende da verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: (i) periculum in mora, ou seja, fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal; e (ii) fumus boni iuris, ou seja, probabilidade de procedência da pretensão formulada no processo principal. Todavia, ainda que verificados tais pressupostos, as providências cautelares são recusadas “quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.”
Em suma, a não verificação do periculum in mora ou do fumus boni iuris determina o indeferimento da providência; caso se verifiquem cumulativamente tais pressupostos – e só apenas nesse caso -, importa proceder à referida ponderação de interesses públicos e privados em presença e, decorrendo da mesma que os danos que resultariam da concessão da providência se mostram superiores aos que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências, o Tribunal indefere a providência.
Assim, cabe, antes de mais, apurar se se verifica o pressuposto do periculum in mora e, caso se conclua pelo respectivo preenchimento, partir para a aferição dos demais pressupostos (do fumus boni iuris e da ponderação de interesses).
O requisito do periculum in mora encontrar-se-á preenchido sempre que exista fundado (e não meramente eventual ou hipotético) receio – traduzido numa probabilidade forte - de que a decisão do processo principal não venha a tempo de tutelar adequadamente a pretensão objecto do litígio, seja por inutilidade – decorrente da constituição de uma situação de facto consumado -, seja pela produção de prejuízos de difícil reparação, ou seja, “(…) sempre que os factos concretos alegados pelo requerente permitam perspetivar a criação de uma situação de impossibilidade da restauração natural da sua esfera jurídica, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente.” – cfr. Mário Aroso de Almeida/Carlos Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2017, 4.ª edição, p. 972.
Concluindo pela verificação do requisito do periculum in mora, a sentença recorrida discorre nos seguintes termos:
“Com efeito, resulta da matéria de facto apurada que a CCDRC proferiu, em 16.11.2022, decisão final desfavorável no âmbito do procedimento de reexame das condições de exploração das instalações de gestão de resíduos onde a Requerente exerce a sua actividade, tendo em consequência sido determinada a suspensão do respectivo alvará de licença n.º 15/2016/CCDRC para o exercício da actividade de gestão de resíduos.
Tal implica necessariamente, portanto (e conforme consta expressamente do acto identificado), que a Requerente se encontra impedida de prosseguir a sua actividade por força do acto suspendendo, mais lhe tendo sido determinado que a suspensão da sua laboração se manteria enquanto não forem corrigidas as desconformidades identificadas na vistoria realizada, pelo prazo máximo de um ano.
Perante tal factualidade, o que se constata é que, sem o decretamento de qualquer providência cautelar, a Requerente se verá impedida de prosseguir com a realização daquelas operações, com a inerente cessação da respectiva actividade (a qual, como igualmente se apurou, é exclusivamente dedicada ao desmantelamento de equipamentos eléctricos e electrónicos em fim de vida, correspondente ao CAE 38312 – cf. ponto 22 do probatório), pelo menos pelo prazo de um ano referido na decisão suspendenda.
Significa isto que estamos aqui perante uma situação de facto consumado, a cuja verificação, urge obstar, na medida em que se afigura que não é passível de reconstituição natural a lesão dos direitos da Requerente que se verificarão até à decisão da acção principal, em virtude de se ver inelutavelmente impedida continuar a sua laboração na actividade de gestão de resíduos - constituindo a cessação desta actividade, por si só e como se disse, uma situação de facto consumado, geradora de prejuízos que se prolongarão até à decisão da acção principal, por à mesma corresponder, naturalmente, a perda dos correspondentes rendimentos por parte da Requerente, com todas as consequências daí advenientes.
Mais a mais, não se vislumbra sequer que existam outros meios de impedir a lesão, nem se considera que se possa defender que os prejuízos decorrentes da impossibilidade de exercício da actividade em causa possam ser integralmente ressarcidos ulteriormente através de compensação pecuniária, uma vez que (sem prejuízos de danos emergentes que também se verifiquem) estamos perante uma situação de perda de chance, cuja quantificação exacta se prefigura difícil, se não mesmo impossível.
A tudo acrescem as inerentes consequências ao nível da perda dos postos de trabalho necessários à prossecução da actividade da Requerente, o que inevitavelmente ocorrerá perante a suspensão da laboração desta empresa.
Perante o exposto, conclui-se que se encontra preenchido o requisito do periculum in mora, o que fundamenta a necessidade da providência requerida de suspensão de eficácia do acto suspendendo, cujo decretamento terá como consequência necessária, por sua vez, que se mantenha vigente o alvará de licença n.º 15/2016/CCDRC para o exercício da actividade de gestão de resíduos (o que se manterá até que seja proferida decisão de carácter definitivo no procedimento de reexame, nos termos do artigo 65.º, n.º 6 do RGGR), assim permitindo que a Requerente prossiga a sua laboração enquanto estiver pendente a acção principal.
Pelo exposto, impõe-se obstar a que, na pendência da acção principal, a Requerente se veja colocada perante a verificação de uma situação de facto consumado, consubstanciada no impedimento de prosseguir o exercício da actividade de gestão de resíduos, por suspensão do respectivo título legal para o efeito, com a ocorrência dos prejuízos inerentes a tal impedimento.”
Ou seja, entendeu o Tribunal a quo que consubstancia uma situação de facto consumado a cessação da actividade da requerente, por força do acto suspendendo, por a mesma determinar a perda de rendimentos por parte da requerente, com todas as consequências daí advenientes, designadamente a perda dos postos de trabalho necessários à prossecução da sua actividade, considerando que os prejuízos decorrentes da impossibilidade de exercício da actividade não podem ser integralmente ressarcidos ulteriormente através de compensação pecuniária.
Atacando o assim decidido, alega o recorrente requerido que não se verifica o requisito do periculum in mora, em virtude de não ter sido alegado nem provado qualquer facto quanto à verificação de danos.
Vejamos.
Reconduzindo-se o periculum in mora ao fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal, para que o mesmo se mostre verificado, impõe-se tal demonstração.
No caso, referindo-se ao periculum in mora, a requerente alega – nos arts. 194 e ss. do r.i. - que a não concessão da presente providência cautelar determinará que tenha de encerrar definitivamente a actividade de gestão de resíduos – a sua única actividade - e, consequentemente, colocar termo à relação laboral com os seus 19 trabalhadores – aos quais pagou, em 2022, remunerações no valor de € 29.232,16, e por conta dos quais entregou na Segurança Social, a título de contribuições, € 9.759,74, e aos quais terá de pagar, a título de compensações por despedimento colectivo, cerca de 66.834,78€ -, sem honrar os compromissos com os fornecedores, instituições bancárias e demais credores, tendo tido, em 2021, gastos com pessoal na ordem dos 208.339,54€ e um passivo total de 683.335,76€ (461.869,95€ respeitante a financiamentos obtidos no âmbito do passivo não corrente e 136.035,64€ referente a passivo corrente). Acrescenta que a acção principal apenas se resolverá após o decurso de 3 a 7 anos, no melhor cenário possível, não tendo a requerente capacidade financeira para suportar a inactividade mediante tão amplo lapso temporal, tendo de se apresentar à insolvência.
Acontece que do probatório não consta um único facto relativo aos supostos prejuízos para a requerente decorrentes da suspensão do alvará de licença para o exercício da actividade de gestão de resíduos, a que se reporta a sentença recorrida. Com efeito, o Tribunal a quo considera verificado o requisito do periculum in mora com base no fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado, que retira da mera prática do acto suspendendo. Quer dizer, nos termos da sentença recorrida, determinando o acto suspendendo a cessação definitiva da actividade da requerente recorrida, desta resultam danos, como a perda de rendimentos por parte da requerente e a perda dos postos de trabalho necessários à prossecução da sua actividade.
Contudo, o pressuposto de que parte o Tribunal a quo, de que o acto suspendendo determina a cessação definitiva da actividade da requerente recorrida, está errado, pois que aquele determinou a suspensão do alvará de licença “enquanto não forem corrigidas as desconformidades identificadas (…), pelo prazo máximo de 1 ano”, conforme decorre do respectivo ponto 2. (cfr. facto 20) do probatório), donde se retira o carácter provisório – e não definitivo - da suspensão, e sem que, atento o mesmo, se possa concluir, sem mais – como o fez a sentença recorrida -, que a mera suspensão da actividade da requerente determina o seu encerramento definitivo.
Não estando demonstrado que o acto suspendendo determina – só por si – o encerramento definitivo da actividade da requerente, não se pode concluir, com base na mera prática do acto – como o fez a sentença recorrida - pela verificação das invocadas consequências desse encerramento – a perda de rendimentos da requerente e o despedimento dos seus trabalhadores. Acresce que também não ficou indiciariamente demonstrada a ocorrência dessas perdas por força da suspensão temporária da actividade da requerente.
Ademais, tais danos, ainda que tenham sido alegados, foram-no de forma conclusiva, não consubstanciada. Na verdade, é certo que a requerente alegou que o acto suspendendo, ao determinar a suspensão do alvará de licença para o exercício da actividade de gestão de resíduos, levaria ao encerramento definitivo da sua actividade, com o consequente despedimento dos seus 19 trabalhadores e inerente pagamento das correspondentes compensações indemnizatórias, bem como à sua incapacidade para pagar dívidas a fornecedores, instituições bancárias e demais credores. Porém, a requerente não alegou factos concretos aptos a concluir que a suspensão temporária da sua actividade leva ao encerramento definitivo da sua actividade, o qual se mostra, assim, alegado de forma conclusiva. Efectivamente, nos termos da alínea g) do n.º 3 do artigo 114.º do CPTA, no requerimento cautelar deve o requerente especificar os fundamentos do pedido (correspondentes à causa de pedir), os quais se reconduzem aos factos concretos e às regras de direito aptos a demonstrar os requisitos cujo preenchimento se impõe para o decretamento das providências cautelares requeridas, impendendo sobre o requerente o ónus da respectiva alegação.
Assim, embora a sentença tenha identificado uma situação de facto consumado, não se provou qualquer facto a esse respeito, nem sequer uma situação de prejuízos de difícil reparação - sem que as partes tenham posto em causa a decisão da matéria de facto -, pelo que não se mostra verificado o requisito do periculum in mora, tendo o Tribunal a quo incorrido em erro de julgamento.
Aqui chegados, e atenta a circunstância de os pressupostos de concessão das providências cautelares serem de verificação cumulativa, não há que avançar para análise dos demais pressupostos.
Termos em que se impõe julgar o presente recurso procedente e, em consequência, revogar a sentença recorrida e, em substituição, indeferir a providência cautelar requerida.
V – DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso interposto e, em consequência, revogar a sentença recorrida, decidindo, em substituição, julgar improcedente a providência cautelar requerida de suspensão da eficácia do despacho do Vice-Presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro, de 16.11.2022, que determinou a suspensão do seu alvará de licença n.º 15/2016/CCDRC para o exercício da actividade de gestão de resíduos.
Custas pela recorrida.
Lisboa, 21 de Agosto de 2024
Joana Costa e Nora (Relatora)
Teresa Caiado
Cristina Coelho da Silva |
