| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
O INATEL – Instituto Nacional para Aproveitamento dos Tempos Livres dos Trabalhadores, intentou no TAC de Lisboa uma acção administrativa especial contra o Ministério das Finanças e da Administração Pública, na qual pediu a anulação do Despacho nº 2634/2007, datado de 29-1-2007, da autoria do Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, que ordenou a reversão para o domínio privado do Estado do terreno sito na Av. Marechal Gomes da Costa, freguesia dos Olivais [actualmente Marvila].
O TAC de Lisboa, por acórdão datado de 17-7-2009, julgou a acção improcedente e absolveu o réu do pedido [cfr. fls. 406/425 dos autos].
Inconformada, a autora [agora como Fundação Inatel] recorre para este TCA Sul, tendo para o efeito formulado as seguintes conclusões:
“a) Em finais da década de 80, o Ministério da Administração Interna [MAI], pretendendo adquirir os terrenos contíguos à então designada Escola Prática de Polícia [EPP], localizada em Alcântara, que integravam o património do recorrente, contactou-o no sentido de alcançar um acordo susceptível obter tais terrenos.
b) Após um período de negociações, em 31-12-1987, foi celebrado um protocolo [cuja cópia consta de fls. 64 e 65 dos autos] entre recorrente e recorrido definindo os termos em que se processaria a cedência de tais terrenos de Alcântara ao recorrido.
c) Nos termos do protocolo a Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais viria a entregar ao recorrente a quantia de vinte e oito milhões e novecentos mil escudos – quantia destinada a liquidar o valor de um armazém do recorrente, implantado no terreno sito na Rua 1º de Maio, nº 11, em Lisboa – assumindo o recorrente o compromisso de entregar o seu terreno sito em Alcântara, com a condição de lhe ser cedido um outro terreno localizado em Chelas.
d) Em 9-11-1988 foi cedido ao recorrente um terreno com a área de 6.152 m2, sito na Avenida Marechal Gomes da Costa, freguesia dos Olivais, em Lisboa, mediante auto lavrado na Direcção-Geral do Património do Estado.
e) Determinou-se nesse auto a "cessão a título definitivo, ao INATEL – Instituto Nacional para Aproveitamento dos Tempos Livres dos Trabalhadores, do terreno para construção com a área de seis mil cento e cinquenta e um metros quadrados, sito à Avenida Marechal Gomes da Costa, freguesia dos Olivais, em Lisboa, não inscrito na matriz nem susceptível de tal inscrição dada a sua natureza e fim".
f) Foi determinado no auto de cessão que caso o requerente desse ao terreno aplicação diferente daquela que ali se estipulou – rectius, a construção de armazém – o mesmo reverteria para o recorrido.
g) Assim, apenas dando ao terreno uma aplicação diferente da prevista estaria o recorrente a incumprir os termos da cessão, pois não foi estipulado pelas partes que a mera não construção das instalações permitiria ao recorrido exercer o direito de reversão.
h) Em bom rigor, para que a reversão pudesse ser operada, seria necessário que o recorrente tivesse concretamente destinado os terrenos cedidos a um fim diferente daquele que consta do auto de cessão.
i) Resultou provado nos autos que o recorrente nunca realizou qualquer tipo de intervenção no terreno cedido, pelo contrário, o recorrente manteve e mantém ainda hoje a intenção de construir no imóvel em causa um edifício susceptível de reunir condições de armazenagem, dando assim cumprimento à condição estabelecida no auto de cessão.
j) Impõe-se concluir, portanto, que, para todos os efeitos, o recorrente nunca incumpriu a condição estabelecida no auto de cessão.
l) Em consequência, o despacho de reversão incorre em vício de violação de lei, contrariando, de forma manifesta, o disposto no artigo 2º, nº 1 do Decreto-Lei nº 97/70, de 13 de Março, devendo, como tal, nos termos do disposto no artigo 135º do Código do Procedimento Administrativo, deverá o acto administrativo de reversão ora impugnado ser anulado por este Tribunal, revogando-se a decisão recorrida.
m) Ainda que se entendesse, por mera hipótese académica, e sem conceder, que a reversão poderia ser exercida pelo recorrido caso o recorrente não realizasse nenhuma intervenção sobre o terreno, não se poderia concluir, sem mais, que o recorrido incumpriu a condição a que se vinculou porquanto o auto de cessão definitiva não estipula qualquer prazo para a construção das instalações.
n) Não estipulando o contrato de cessão outorgado entre o recorrido e o recorrente qualquer prazo, e não se encontrando no regime jurídico especial plasmado no Decreto-Lei nº 97/70, qualquer norma especial a este respeito, importará recorrer ao regime supletivo constante dos artigo 777º e seguintes do Código Civil a fim de determinar o momento em que a alegada obrigação de construção do armazém era devida.
o) Colocando essa hipótese, haverá que concluir que obrigação que impenderia sobre o recorrente dependeria, atenta a natureza das prestações envolvidas, do estabelecimento de um prazo por parte do Tribunal [cfr. o disposto no artigo 777º, nº 2 do Código Civil].
p) Sucede que, não só nunca o recorrente foi interpelado pelo recorrido para realizar a construção do armazém, como nenhum prazo foi alguma vez fixado ao recorrente pelo Tribunal – como obrigaria o disposto no artigo 777º, nº 2 do Código Civil.
q) Impõe-se, por isso, bem se verá, concluir que o recorrente não incumpriu a condição consagrada no auto de cessão, pelo que o Tribunal "a quo" deveria ter também concluído não estarem reunidas as condições para exercício do direito de reversão, consequentemente, anulando aquele por violação de lei, nos termos do disposto no artigo 135º do Código do Procedimento Administrativo.
r) As conclusões alcançadas pelo Tribunal recorrido, porém, remetendo para um já decorrido prazo razoável, que nunca vem a ser determinado concretamente, não só não encontram qualquer tipo de base legal e contrariam os mais elementares princípios de direito aplicáveis em matéria de cumprimento das obrigações, de segurança jurídica, como contradizem elementos concretos do Processo Administrativo [cfr. fls. 269 do Processo Administrativo].
s) Mesmo admitindo por hipótese, e sem conceder, ter existido um incumprimento por parte do recorrido, a verdade é que o direito de reversão foi exercido em violação do disposto no nº 3 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 97/70, pelo menos em 1989, 1990, 1993 e em 1995, o recorrido tinha conhecimento oficial do alegado incumprimento por parte do recorrente, tendo, a partir de então, o prazo de um ano para exercer tal direito.
t) O recorrido proferiu o despacho de reversão em crise, no dia 29 de Janeiro de 2007, tendo este sido notificado ao recorrente em 5 de Março de 2007, pelo que não poderá este douto Tribunal deixar de considerar que [a haver obrigação de construção do armazém] o recorrido teria de haver exercido o direito de reversão muito antes data em que o fez.
u) Aliás, não pode o recorrido invocar que anteriormente a 29-6-2009 desconhecia o "incumprimento" do recorrente, porquanto não só despachos oficiais por si proferidos entre os anos de 1989 e 1995 demonstram precisamente o contrário, e porquanto recaía sobre o recorrido o ónus averiguar se o recorrente estava a dar ao terreno objecto da cessão a utilização convencionada no auto de cessão.
v) Tendo o recorrido só recorrido à reversão em 2006, ou seja, decorridos cerca de 16 anos após o suposto incumprimento do recorrente, facto conhecido do recorrido pelo menos 12 anos antes de proferir o despacho de reversão, violou o recorrido o disposto no nº 3 do artigo 2º e ainda o disposto no artigo 5º do Decreto-Lei nº 97/70, de 13 de Março, pelo que o [acto] administrativo em crise é anulável nos termos do disposto no artigo 135º do Código do Procedimento Administrativo.
w) Sem prejuízo de tudo quanto acima se alega, importa ainda deixar claro que o despacho de reversão em crise é ainda ilegal por violação do princípio da proporcionalidade, na vertente da necessidade e da proibição do excesso, previsto no nº 2 do artigo 5º do Código do Procedimento Administrativo.
x) Com efeito, o recorrido estava obrigado a ponderar se o sacrifício imposto ao recorrente com a reversão se mostrava equilibrado à vantagem obtida por aquele, sob pena de violação do princípio da proporcionalidade.
y) Os factos constantes dos autos demonstram que a aquisição do terreno da Av. Marechal Gomes da Costa pelo recorrente, por via do auto cessão definitiva, se traduziu, acima de tudo, na justa compensação pela perda do terreno de Alcântara, tendo apenas sido fixado como condição que o recorrente não utilizaria aquele terreno para fim diferente daquele que tinha o terreno que havia cedido ao Ministério da Administração Interna – i.e. acolhendo instalação que não um armazém.
z) A manutenção da decisão recorrida significaria, assim, que por causa do alargamento da ESP – o fim de interesse público que motivou todo o negócio jurídico – o recorrente viu diminuído o seu património, sem direito a uma justa indemnização, pelo simples facto de não ter ainda executado no terreno que lhe foi cedido um armazém que nunca deixou de querer edificar.
aa) O referido despacho é ainda contrário à boa fé porquanto, em face do que foi negociado entre o recorrente e o recorrido em vista da troca de terrenos, não era previsível que este, enquanto de pessoa de bem e depositário da confiança do primeiro, viesse a posteriori invocar o incumprimento por falta de construção das instalações, sobretudo quando nada afirmou a esse respeito durante dezoito anos.
bb) Mesmo que tal condição existisse, fosse considerada previsível, justa e equilibrada – o que por mera hipótese se pondera, sem conceder – ainda assim, o princípio da boa-fé sempre se mostraria violado, e o acto de reversão sempre seria anulável, porquanto o recorrido sempre soube, durante 18 anos, que o recorrente não efectuou qualquer intervenção no terreno, não tendo o recorrido, apesar disso, durante esse período tomado qualquer medida a esse respeito, ou alguma vez comunicado ao recorrente a necessidade de se iniciar qualquer construção, constituindo, por isso, o seu comportamento um verdadeiro "venire contra factum proprium" e, consequentemente, sendo anulável o acto administrativo de reversão nos termos do disposto no artigo 135º do Código do Procedimento Administrativo.” [cfr. fls. 433/482].
Contra-alegou o Ministério das Finanças e da Administração Pública, pugnando pelo improvimento do recurso [cfr. fls. 493/499].
O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul não emitiu parecer.
Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
O acórdão recorrido considerou assente a seguinte factualidade:
i. O autor é um instituto público, criado há mais de 75 anos, que tem por fim proporcionar aos trabalhadores do activo e reformados a satisfação de interesses relacionados com o seu bem-estar, contribuindo para uma melhor ocupação dos respectivos tempos livres – acordo.
ii. Para prossecução das suas atribuições, o autor dispõe de vários equipamentos, entre eles os centros de férias, estruturas desportivas e culturais, espalhados pelo território nacional, incluindo as regiões autónomas da Madeira e dos Açores, dispondo ainda de delegações em todas as capitais de distrito, a quem compete assegurar o apoio e a promoção de todas as iniciativas que ao autor digam respeito, no âmbito da correspondente área geográfica – acordo.
iii. O autor dispunha de um armazém sito no gaveto da Rua 1º de Maio com a Rua Rodrigues Faria, no lugar do Calvário, em Alcântara – acordo.
iv. No final da última década de 80, a então designada Escola Prática de Polícia [EPP], encontrava-se localizada em Alcântara, em instalações contíguas ao mencionado armazém do autor – acordo.
v. O Ministério da Administração Interna [MAI] tinha interesse na aquisição dos terrenos contíguos à EPP, que integravam o património do INATEL, para a construção da Escola Superior de Polícia, com o apoio da Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais – acordo; cfr. doc. de fls. 130 a 133.
vi. Em 18-8-83, o MAI [o órgão do Governo que tutelava a EPP] enviou um ofício ao Ministério do Trabalho e da Segurança Social [MTSS] [órgão do Governo que tutelava o autor], pelo qual transmitia designadamente o seguinte:
“…sabe-se que o Inatel vai no despacho com o Sr. Ministro do Trabalho propor-lhe a cedência do terreno em Alcântara à PSP […]. 2 - Porque é vital para o funcionamento da Escola Prática de Polícia a ampliação das suas instalações; porque esta ampliação que vem sendo desejada desde 1967, só poderá ser conseguido através do terreno contíguo do INATEL; por tudo isto está o Ministro da Administração Interna interessado na concretização da dita cedência, pelo que solicita os bons ofícios do Senhor Ministro na resolução do problema.” – acordo; cfr. docs. de fls. 50 a 52, que aqui se dá por integralmente reproduzido.
vii. O MTSS solicitou ao autor informação sobre o assunto em causa, tendo este respondido, em 25-8-83, através do Ofício GD/90, de fls. 53 a 55, que aqui se dá por integralmente reproduzido, no qual refere designadamente o seguinte:
“1. Desconheço, em absoluto, qualquer intenção de ceder, "sem qualquer contrapartida", as instalações do 1º de Maio". "5. […] a linha de orientação seguida, sempre, pelos responsáveis do INATEL foi a de que a PSP, parte interessado na questão, deveria envidar esforços para conseguir instalações com capacidade, localização, infra-estruturas e estruturas que satisfaçam os interesses do Organismo, estando o INATEL nesse caso, disposto, dentro do espírito de colaboração que compete às entidades públicas, analisar todas as hipóteses que, dentro deste espírito, lhe sejam apresentadas para uma eventual permuta”.
viii. Em resposta a este ofício, o MAI informa o autor, através do seu ofício nº 757-MAI/F/SEG, datado de 11-6-84, de fls. 56 e 57, que aqui se dá por integralmente reproduzido, que atenta a urgência da ampliação da EPP, motivada pela passagem desta para a Escola Superior de Polícia [ESP], e na sequência da ideia anteriormente transmitida pelo autor, havia, aquele Ministério, encontrado um terreno em Chelas, destinado a ser cedido ao autor, como contrapartida pela cedência do seu terreno no Calvário em Alcântara, referindo-se no citado ofício designadamente o seguinte:
“Com a passagem da Escola Prática de Policia à Escola Superior de Policia mais se agravou ainda o problema do seu espaço, donde, o voltar a pôr-se com maior acuidade a ampliação das suas instalações à custa do terreno contíguo que pertence ao INATEL.
Face ao exposto na Informação de V. Exª, GD/90, de 25 de Agosto de 1983, dirigido ao Senhor Ministro do Trabalho e do Segurança Social, propusemo-nos, indo de encontro à ideia fundamental constante daquela, encontrar um terreno em Lisboa que pudesse ser dado em contrapartida da cedência do terreno no Calvário.
Tendo sido encontrado um terreno em Chelas que se assinala na planta anexa, encarrega-me Sua Excelência o Ministro da Administração Interna de solicitar o parecer favorável de V. Exª, no sentido de ser atingida a solução que a ambas as partes satisfaça”.
ix. O MAI dirigiu ao MTSS o ofício nº 124-MAI/F/SEG, datado de 31-1-85, e um memorando, documentos constantes de fls. 59 a 63, que aqui se dão por integralmente reproduzidos, nos quais se refere o seguinte:
“4 – PERMUTAS
Para que todo o plano resulte:
4.1. – CML entrega:
585 m2 no Calvário para a Escola Superior de Polícia
6.151 m2 em Chelas para o INATEL
11.150 m2 em Chelas para a Divisão de Trânsito da PSP
e recebe:
A superfície necessária e conveniente para o seu plano de Chelas dos terrenos da antiga fábrica da pólvora.
4.2. O INATEL entrega:
2.300 m2 no Calvário para a ESP
e recebe:
6.151 m2 para a sua instalação em Chelas
4.3. A PSP recebe:
585 m2 da CML no Calvário
2.300 m2 do INATEL no Calvário
11.150 m2 da CML em Chelas
4.4 O Ministério da Defesa recebe do Património do Estado as compensações necessárias pela entrega de terrenos das fábricas da pólvora à CML para o plano de CheIas.”.
x. A Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos obteve a necessária cobertura financeira com vista à aquisição do terreno situado na Avenida Marechal Gomes da Costa, com a área de cerca de 6.151 m2, pelo montante de Esc. 33.210.000$00, foi colhida a autorização superior do Secretário de Estado do Orçamento em 11-11-87, e obtido, em 29-1-88, o visto do Tribunal de Contas – acordo: cfr. docs. de fls. 134 dos aulas, de fls. 46 a 48 dos autos cautelares em apenso, e de fls. 270 a 275 do PA.
xi. Em 31-12-87, Luís Artur de Figueiredo Falcão de Bettencourt, em representação do INATEL, e Manuel Augusto Baptista da Conceição, em representação da Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais, e por delegação do respectivo director-geral, subscreveram o protocolo cuja cópia consta de fls. 64 e 65 dos autos, e se dá por integralmente reproduzido, obrigando os seus representados a cumprir o seguinte clausulado: “1ª A Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais entrega ao INATEL, nesta data, a quantia de vinte e oito milhões e novecentos mil escudos, destinada a liquidar o valor das benfeitorias realizadas no terreno sito na Rua 1º de Maio, nº 11, em Lisboa, que, assim, se tornam propriedade do Estado. 2ª O INATEL, compromete-se a entregar o terreno descrito na Cláusula 1ª, ao Estado, para ampliação da Escola Superior de Polícia de Segurança Pública. 3ª A entrega referida na cláusula anterior fica sujeita à condição de que o INATEL seja cedido o terreno, em Chelas, que vai ser adquirido pelo Estado, através da Direcção-Geral do Património do Estado à Câmara Municipal de Lisboa.4ª O INATEL procederá à total desocupação do seu armazém, situado no terreno a devolver ao Estado, dele retirando todos os móveis e utensílios, num prazo de oito meses a contar da data em que se proceder à legalização e formalização da transferência mencionada na cláusula 3ª. 5ª Todos os compromissos assumidos pelo INATEL, no presente protocolo, ficam sujeitos à condição de merecerem concordância da Entidade Tutelar, isto é, do Ministério do Emprego e Segurança Social na sequência de posição favorável anteriormente assumida – posição esta que acautela significativamente os interesses do INATEL”.
xii. Por portaria de 8-3-88 do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, publicada no Diário da República, II Série, nº 64, de 17-3-88, foi “autorizada nos termos do Decreto-Lei nº 97/70, de 13/3, a cessão, a título definitivo, ao INATEL – Instituto Nacional para o Aproveitamento dos Tempos Livres dos Trabalhadores do terreno, com a área de 6.152 m2, sito à Avenida Marechal Gomes da Costa, freguesia dos Olivais, em Lisboa, para construção das suas instalações, em substituição das que possuiu e vai libertar no terreno anexo ao edifício do Calvário, possibilitando assim o alargamento da Escola Superior de Polícia, conforme foi acordado com o Ministério da Administração Interna” – cfr. doc. de fls. 66 a 67 dos autos.
xiii. A Comissão de Fiscalização do autor, emitiu um despacho autorizando este Instituto a alienar a favor do Estado o armazém que possuía na Rua 1º de Maio, nº 11, em Lisboa, e bem assim o respectivo terreno, conforme docs. de fls. 68 e 69, que aqui se dá por integralmente reproduzido, mencionando-se nesse despacho “recebendo o INATEL como contrapartida, um terreno em Chelas, na Av. Marechal Gomes da Costa, com a área de 6.151 m2 e a compensação de 28.900.000$00 – quantia que já foi entregue”.
xiv. Em 29-1-88 o Estado adquiriu da Câmara Municipal de Lisboa, o terreno para construção, com área de 6.151 m2, sito na Av. Marechal Gomes da Costa, freguesia de Olivais [actualmente pertencente à freguesia de Marvila] concelho de Lisboa, descrito na 8ª Conservatória do Registo Predial de Lisboa, sob o nº 01015/180489 – cfr. doc. de fls. 46 a 48, dos autos cautelares em apenso, e de fls. 270 a 275 do PA.
xv. O autor, por deliberação da Direcção, consubstanciada na Acta nº 2025 de 18-4-88, nomeou como seus representantes os Presidente e Vice-Presidente do INATEL para outorgarem o auto de cessão do terreno da Av. Marechal Gomes da Costa, conforme documento de fls. 70, que se dá por integralmente reproduzido, onde se refere designadamente o seguinte:
“[…] foi deliberado informar que os Senhores Presidente e Vice-Presidente do Instituto, respectivamente, licenciados Luís Artur de Figueiredo Falcão de Bettencourt e Alcides Augusto Gouvea, outorgarão no auto de cessão ao INATEL do terreno, com área de seis mil cento e cinquenta e um metros quadrados, sito na Avenida Marechal Gomes da Costa, em Lisboa, como permuta com as actuais instalações do armazém Primeiro de Maio”.
xvi. Conforme a Acta nº 2027, datada de 20-5-88, a Direcção do autor, com base no parecer favorável da sua Comissão de Fiscalização, remeteu o processo ao MTSS para obter autorização para a referida cessão, conforme doc. de fls. 71, que refere o seguinte:
“A Direcção tomou conhecimento do parecer favorável da Comissão de Fiscalização relativamente à cedência das Instalações da Rua Primeiro de Maio e deliberou, em cumprimento do disposto na alínea b) do artigo nonagésimo dos Estatutos do INATEL, remeter o processo à Tutela, para obtenção da necessária autorização”.
xvii. O autor enviou ao Secretário de Estado do Emprego e Formação Profissional o ofício nº GD/142, datado de 17-6-88, constante de fls. 72 e 73, que aqui se dá por reproduzido, que refere designadamente o seguinte:
“3. Segundo esse acordo, o INATEL cede o seu direito e recebe: a) Esc. 28.900.000$00, a título de indemnização do valor do armazém; b) Um terreno com área de 6.151 m2, na Av. Marechal Gomes da Costa, cedido pela Câmara Municipal àquela Direcção-Geral do Património do Estado”.
xviii. O Director da ESP, elaborou, em 4-8-88, o memorando de fls. 74, que aqui se dá por reproduzido, onde refere o seguinte:
“1. No final do ano de 1987 foi, finalmente, possível subscrever um protocolo entre o INATEL e a DGMN no qual aquele Instituto se comprometeu a entregar, num prazo de oito meses, o terreno que ocupa silo na Rua 1º de Maio, nº 11, contíguo à Escola Superior de Polícia, para viabilizar a ampliação das instalações deste estabelecimento de ensino […].
4. […] aguarda-se o despacho final referido em 3., para satisfação das graves carências da ESP no que respeita a instalações”.
xix. Após o recebimento pelo autor do réu da quantia de Esc. 28.900.000$00, [o primeiro] cedeu à ESP o armazém e o terreno que possuía no Calvário – acordo.
xx. Em 9-11-88 o imóvel antes referido foi cedido ao autor, mediante auto lavrado na Direcção-Geral do Património do Estado, que teve o seguinte teor:
“Aos nove dias do mês de Novembro de mil novecentos e oitenta e oito, nesta cidade de Lisboa, e Gabinete do Director-Geral do Património do Estado, à Rua Passos Manuel, número quarenta, perante mim, Isabel Maria Soares Lavrador dos Reis, funcionária designada para servir de escrivã neste auto, e as testemunhas adiante nomeadas e assinadas, compareceram os Excelentíssimos Senhores:
Como primeiro outorgante, licenciado Manuel Nunes Amaral, Director-Geral do Património do Estado, e em representação do Ministério das Finanças.
Como segundo outorgante, licenciado Luís Artur de Figueiredo Falcão de Bettencourt, Presidente do Instituto Nacional para Aproveitamento dos Tempos Livres dos Trabalhadores, em representação do mesmo Instituto, conforme se vê do seu ofício número cento e noventa, de catorze de Outubro do corrente ano, arquivado no processo à margem indicado.
Pelo primeiro outorgante e na qualidade que representa foi dito que, nos termos da portaria de Sua Excelência o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, de oito de Março de mil novecentos e oitenta e oito, publicado no Diário da República, segunda série, número sessenta e quatro do mesmo mês, e ao abrigo do Decreto-Lei número noventa e sete barra setenta, de treze de Março, faz cessão a título definitivo, ao INATEL – Instituto Nacional para Aproveitamento dos Tempos Livres dos Trabalhadores, do terreno para construção com área de seis mil cento e cinquenta e um metros quadrado, sito à Avenida Marechal Gomes da Costa, freguesia dos Olivais, em Lisboa, não inscrito na matriz nem susceptível de tal inscrição dada a sua natureza e fim.
Este terreno é constituído por duas parcelas de terreno entre si contíguas: uma com a área de dois mil cento e quinze metros quadrados, a desanexar da parte rústica do prédio descrito sob o número oito mil quatrocentos e quarenta e sete, a folhas cento e quinze do livro B vinte e sete na oitava Conservatória do Registo Predial de Lisboa, e a outra com a área de quatro mil e trinta e seis metros quadrados a desanexar do prédio descrito na mesma Conservatória, sob o número dois mil cento e catorze a folhas cento e oitenta e seis verso do livro B seis.
Que o referido terreno se destina à construção de instalações do referido Instituto, em substituição das que possuía e vai libertar no terreno anexo ao edifício do Calvário, possibilitando assim o alargamento da Escola Superior de Polícia, conforme foi acordado com o Ministério da Administração Interna, e voltará à posse da entidade cedente se lhe for dada aplicação diferente da prevista conforme determina o artigo segundo do citado Decreto-Lei número noventa e sete barra setenta.
Pelo segundo outorgante foi dito que, na qualidade que representa, aceita a cessão com as condições impostas, que se obriga a cumprir.
Nestes termos, o primeiro outorgante deu a cessão por operada sem mais formalidades.
Foram testemunhas presentes Maria Graciete Morais Rodrigues Tavares Borges Tavares e Maria de Fátima Sotero de Almeida Frazão Capitão, ambas funcionárias desta Direcção-Geral, que assinam com os outorgantes depois de este auto ter sido lido em voz alta e na presença simultânea de todos, por mim Isabel Maria Soares Lavrador dos Reis, que o escrevi, fiz dactilografar e também assino a final.
Ressalvo as palavras "Conservatória" e "de".” – cfr. docs. de fls. 76 a 78 e 135 a 137.
xxi. Em 11-5-98 o INATEL apresentou junto da Câmara Municipal de Lisboa um projecto para a execução de um armazém no imóvel sito na Avenida do Marechal Gomes da Costa, freguesia dos Olivais, em Lisboa – cfr. docs. de fls. 140 e 141 dos autos e de fls. 228 a 265 do PA.
xxii. Em 22-8-2006 o terreno cedido tinha o direito de propriedade inscrito a favor do Estado Português, por compra à Câmara Municipal de Lisboa, correspondendo ao prédio descrito na 8ª Conservatória do Registo Predial de Lisboa sob o nº 01015/180489 – cfr. doc. de fls. 46 a 49 dos autos cautelares em apenso.
xxiii. Em 21-9-2006 foi comunicado ao autor o ofício da Direcção-Geral do Património, nº 11838, datado de 20-9-2006, constante de fls. 41 e 42, contendo o projecto de decisão de reversão – acordo.
xxiv. O autor apresentou junto da Direcção-Geral do Património o ofício nº 13.252, de 3-10-2006, de resposta, conforme doc. de fls. 45 a 49, que aqui se dá por integralmente reproduzido – acordo.
xxv. Em 29-1-2007 foi proferido pelo Secretário de Estado e das Finanças o despacho nº 2634/2007, que foi publicado no DR, II Série, nº 38, de 22-2-2007, e comunicado ao autor através do ofício de fls. 39, com o seguinte teor:
“Nos termos do disposto no Decreto-Lei nº 97/70, de 3 de Março, e da portaria de 8 de Março de 1988, publicada no Diário da República, 2ª série, de 17 de Março de 1988, foi autorizada a cessão a título definitivo e oneroso ao INATEL de um terreno sito na Avenida do Marechal Gomes da Costa, freguesia dos Olivais, em Lisboa, com 6.152 m2, destinando-se o mesmo à construção das instalações deste Instituto.
Tendo em conta que, até à presente data, o imóvel não foi objecto de qualquer instalação, determino, no âmbito da delegação de competências operada pelo despacho nº 17.827/2005, de 27 de Julho, a reversão do imóvel sito na Avenida do Marechal Gomes da Costa, freguesia dos Olivais, em Lisboa, para o domínio privado do Estado Português, com fundamento na falta da aplicação do bem cedido aos fins que justificaram a cessão, nos termos do nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 97/70, de 13 de Março.” – acordo; cfr. docs. de fls. 39 e 40.
xxvi. Desde Novembro de 1988 até Setembro de 2006 nunca o réu ou qualquer um dos seus serviços, solicitou ao autor quaisquer informações acerca do terreno da Av. Marechal Gomes da Costa – acordo.
xxvii. Desde Novembro de 1988 até Setembro de 2006 nunca o réu comunicou ao autor a sua intenção de vir a exercer o direito de reversão – acordo.
xxviii. Após 29-6-2006 o réu constatou que o terreno em causa se encontrava sem ter sido objecto de qualquer intervenção do INATEL – provado em audiência de julgamento.
xxix. O terreno em causa encontra-se localizado em zona da cidade de Lisboa com fácil acesso e circulação, dispondo de locais de óptima visibilidade para toda a área, podendo qualquer particular ou entidade pública inteirar-se do seu estado, bastando para tal passar por perto do local – provado em audiência de julgamento.
xxx. O autor, pelo menos desde 1996, foi adiando a edificação de novas edificações no terreno em causa – provado em audiência de julgamento.
Facto não provado:
a. Durante as negociações que culminaram com a cedência do terreno na Av. Marechal Gomes da Costa, as partes nunca estabeleceram ou quiseram estabelecer a obrigação de construção de instalações pelo autor.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
A questão a apreciar no âmbito do presente recurso jurisdicional consiste em determinar se o acórdão recorrido ajuizou bem quando considerou que “face às circunstâncias de modo e de tempo que enquadram a situação em apreço, ter-se-á de considerar que o autor não deu o destino que justificou a cessão aos terrenos, pelo que nos termos do citado nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 97/70, de 13/3, o réu poderia ordenar a reversão dos bens cedidos”.
No fundo, o acórdão sob censura confirmou a legalidade do Despacho nº 2634/2007, datado de 29-1-2007, da autoria do Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, que ordenou a reversão para o domínio privado do Estado do terreno sito na Av. Marechal Gomes da Costa, freguesia dos Olivais [actualmente Marvila], que havia sido cedido, a título definitivo ao INATEL, nos termos do DL nº 97/70, de 13/3, através da portaria autorizativa de 8-3-88 do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, publicada no Diário da República, II Série, nº 64, de 17-3-88.
Como se viu, constituiu fundamento do aludido despacho, a determinar a reversão do terreno em causa para o domínio privado do Estado, o facto de, até à data do mesmo, o imóvel não ter sido objecto de qualquer instalação, estando pois verificada a falta da aplicação do bem cedido aos fins que justificaram a cessão, nos termos do nº 1 do artigo 2º do DL nº 97/70, de 13/3.
Vejamos então se o acórdão recorrido ajuizou correctamente.
A ora recorrente era proprietária dum armazém sito no gaveto da Rua 1º de Maio com a Rua Rodrigues Faria, no lugar do Calvário, em Alcântara, que o Ministério da Administração Interna [MAI] tinha interesse em adquirir, para a construção da Escola Superior de Polícia, já que a então designada Escola Prática de Polícia [EPP] se encontrava localizada em instalações contíguas ao aludido armazém da recorrente.
Após negociações, que envolveram a Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais e a Câmara Municipal de Lisboa, em 29-1-88 o Estado adquiriu à CML um terreno para construção, com área de 6.151 m2, sito na Av. Marechal Gomes da Costa, freguesia de Olivais [actualmente pertencente à freguesia de Marvila] concelho de Lisboa, descrito na 8ª Conservatória do Registo Predial de Lisboa, sob o nº 01015/180489 e, seguidamente, mediante portaria de 8-3-88, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, publicada no Diário da República, II Série, nº 64, de 17-3-88, foi autorizada nos termos do DL nº 97/70, de 13/3, a cessão, a título definitivo, ao INATEL do aludido terreno, para construção das suas instalações, em substituição das que possuía e ia libertar no terreno anexo ao edifício do Calvário, possibilitando assim o alargamento da Escola Superior de Polícia.
Assim, e para concretização da referida cessão, foi lavrado auto na Direcção-Geral do Património do Estado em 9-11-88, que, entre outras cláusulas, estipulava que “que o referido terreno se destina à construção de instalações do referido Instituto [a ora recorrente], em substituição das que possuía e vai libertar no terreno anexo ao edifício do Calvário, possibilitando assim o alargamento da Escola Superior de Polícia, conforme foi acordado com o Ministério da Administração Interna, e voltará à posse da entidade cedente se lhe for dada aplicação diferente da prevista, conforme determina o artigo 2º do Decreto-Lei nº 97/70, de 13/3” [sublinhado nosso].
O diploma em causa, que regulava as condições em que podia ser realizada a alienação de bens imóveis do domínio privado do Estado para fins de interesse público, determinava no seu artigo 1º, nº 1 que a alienação podia ser realizada, independentemente de hasta pública, mediante cessão a título definitivo, precedendo autorização fundamentada do Secretário de Estado do Tesouro sob a forma de portaria, na qual se faria expressa menção do fim de interesse público justificativo da cessão e da natureza desta, bem como das condições e encargos a que porventura fique sujeita [cfr. nº 2 do citado normativo].
E, no artigo 2º, nº 1 estabelecia-se que “se aos bens cedidos não for dado o destino que justificou a cessão, ou se o cessionário culposamente deixar de cumprir qualquer condição ou encargo, pode o Secretário de Estado do Tesouro, ouvido o cessionário, ordenar a reversão dos bens cedidos para o domínio privado do Estado, não tendo o cessionário direito, salvo caso de força maior, à restituição de importâncias pagas ou à indemnização por benfeitorias realizadas”, estabelecendo contudo o nº 3 que “o direito de reversão só pode ser exercido dentro do prazo de um ano, a contar do conhecimento oficial do facto que lhe deu causa”.
Como se viu, e decorre do teor do auto de cessão a título definitivo lavrado na Direcção-Geral do Património do Estado em 9-11-88, aí se referem os fins de interesse público prosseguidos com a cessão – a construção de instalações do INATEL, em substituição das que possuía e que libertou no terreno anexo ao edifício do Calvário, possibilitando assim o alargamento da Escola Superior de Polícia – e a condição que permite a reversão – se lhe for dada aplicação diferente da prevista –, de acordo com o estipulado no artigo 2º do DL nº 97/70, de 13/3.
Partindo da constatação de que após a cessão o INATEL não registou a correspondente aquisição nem iniciou a construção das instalações que estiveram na origem da cessão, o acórdão recorrido considerou que “não é razoável que após uma cessão efectuada em 1988, com a condição de ser edificado um armazém no terreno em apreço, esse armazém continue por construir em 2006”, concluindo que “ter-se-á de considerar que já passou um prazo razoável para o autor dar cumprimento à condição que lhe foi imposta”, e assim “[…] a inércia do autor tem de ser entendida como correspondendo ao incumprimento da sua obrigação”.
Salvo o devido respeito, a tese sufragada no acórdão recorrido não pode ter acolhimento no caso presente.
Com efeito, tanto a norma do nº 1 do artigo 2º do DL nº 97/70, de 13/3, como os termos que as partes fizeram constar do auto de cessão do imóvel da Av. Marechal Gomes da Costa estabelecem que a reversão só se verifica se aos bens cedidos não for dado o destino que justificou a cessão [se lhe for dada aplicação diferente da prevista, de acordo com o teor do auto de cessão] ou se o cessionário culposamente deixar de cumprir qualquer condição ou encargo que sobre ele impenda, sem que se tivesse estabelecido um prazo para o cessionário dar ao bem cedido o destino que os fins de interesse público prosseguidos com a cessão impunham.
Sendo assim, a previsão da norma do nº 1 do artigo 2º do DL nº 97/70, ou seja, quando prevê quais as situações em que o cedente pode ordenar a reversão dos bens cedidos para o domínio privado do Estado, admite apenas as seguintes situações:
– O cessionário, de forma manifesta, patente e inequívoca, desinteressa-se de dar ao imóvel cedido o destino que justificou a cessão, no caso a construção de um armazém;
– O cessionário constrói no imóvel cedido realidade diversa daquela que justificou a cessão; ou,
– A cessão está sujeita a condição ou encargo que o cessionário culposamente não cumpriu.
Ora, a matéria de facto apurada no acórdão recorrido permite rejeitar, desde logo, as duas últimas situações enunciadas. Resta por isso determinar se a primeira situação ocorre.
Como se viu, a cessão teve lugar em 1988, mas em 2006 a recorrente ainda não havia construído no imóvel cedido o pretendido armazém. Porém, constatando que nem a norma em causa nem o auto de cessão fixavam qualquer prazo para ser dado ao imóvel o destino previsto, o acórdão recorrido concluiu que “não é razoável que após uma cessão efectuada em 1988, com a condição de ser edificado um armazém no terreno em apreço, esse armazém continue por construir em 2006” e que “ter-se-á de considerar que já passou um prazo razoável para o autor dar cumprimento à condição que lhe foi imposta”, e assim “[…] a inércia do autor tem de ser entendida como correspondendo ao incumprimento da sua obrigação”, facto que fez integrar na previsão do nº 1 do artigo 2º do DL nº 97/70.
Contudo, e porque de interpretação da lei se trata, esta não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada, não podendo, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso [cfr. artigo 9º, nºs 1 e 2 do Cód. Civil].
O primeiro dos pressupostos do direito de reversão estabelecido no nº 1 do artigo 2º do DL nº 97/70 – se aos bens cedidos não for dado o destino que justificou a cessão – deve antes ser interpretado no sentido acima defendido, ou seja, o de ter sido dado aos bens cedidos destino diferente do que justificou a cessão ou, para o caso dos autos, de já não ser possível dar-lhes esse destino, o que deve ser objectivamente aferido pelo intérprete.
Porém, como não foi fixado qualquer prazo para o cessionário dar ao imóvel cedido o destino previsto, enquanto tal não se tornasse objectivamente impossível [ou subjectivamente impossível, como seria o caso da extinção do cessionário], nunca poderia a entidade competente – o Secretário de Estado e das Finanças – ordenar a reversão dos bens cedidos para o domínio privado do Estado.
E não se diga que num tal caso se estaria a defraudar a lei, permitindo que os fins de interesse público que fundamentaram a cessão pudessem indefinidamente ficar sujeitos ao arbítrio do cessionário, já que ao cedente restaria sempre o recurso a requerer a fixação do prazo, de acordo com a previsão do artigo 777º, nº 2 do Cód. Civil, como defende com propriedade a recorrente.
Além do mais, provou-se que em 11-5-98 o INATEL apresentou junto da Câmara Municipal de Lisboa um projecto para a execução de um armazém no imóvel sito na Avenida do Marechal Gomes da Costa, freguesia de Marvila, em Lisboa – cfr. docs. de fls. 140 e 141 dos autos e de fls. 228 a 265 do PA –, o que denota que nunca deixou de estar presente na mente da recorrente a vontade de dar ao imóvel cedido o destino que justificou a cessão.
Deste modo, ao considerar que estava verificada a condição prevista no nº 1 do artigo 2º do DL nº 97/70, de 13/3, para o Secretário de Estado e das Finanças ordenar, por força do despacho nº 2634/2007, de 29-1-2007, a reversão do bem cedido para o domínio privado do Estado, o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento e, como tal, não pode manter-se na ordem jurídica.
Procedem, deste modo, as conclusões a) a r) da alegação da recorrente, ficando deste modo prejudicadas as restantes conclusões.
IV. DECISÃO
Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido e, em substituição, julgam procedente a acção administrativa especial interposta pela recorrente e anulam o despacho nº 2634/2007, da autoria do Secretário de Estado e das Finanças, de 29-1-2007, que ordenou a reversão para o domínio privado do Estado do terreno para construção, com área de 6.151 m2, sito na Av. Marechal Gomes da Costa, freguesia de Marvila, concelho de Lisboa, descrito na 8ª Conservatória do Registo Predial de Lisboa, sob o nº 01015/180489.
Custas a cargo do réu, na 1ª instância e neste TCA Sul.Lisboa, 22 de Novembro de 2012
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[Carlos Araújo – em substituição]
[Fonseca da Paz] |
