| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, 1º JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL: x António ....., médico, assistente graduado de Medicina Interna, a exercer funções no Centro Hospitalar das Caldas da Rainha, residente na ..., Vale do Couto, Caldas da Rainha, veio interpôr o presente recurso contencioso de anulação do despacho do Senhor Secretário de Estado dos Recursos Humanos e da Modernização da Saúde, de 22 de Fevereiro de 2001, que, em recurso tutelar, manteve a deliberação do Conselho de Administração do CHCR, determinando a “cessação do regime de dedicação exclusiva com horário de 42 horas (...) com fundamento na informação de 10 de Janeiro p.p do Exmo Director do Serviço de Medicina Interna, referindo que aquele médico não está a cumprir o programa clínico assistencial que lhe foi atribuído (...)”.
Imputa-lhe os vícios de violação de lei (art 31º, nº 4 do Dec-Lei nº 73/90, na redacção do Dec-Lei nº 412/99, de 15-10, erro nos pressupostos e princípios da justiça e da boa fé/ e de forma por falta de fundamentação, audiência e defesa do arguido (art 32º, nº 10 da CRP) e de audiência do interessado (art 100º do CPA).
Na sua resposta a autoridade recorrida sustentou a legalidade do despacho impugnado e concluiu pedindo que seja negado provimento ao recurso.
Cumprido o preceituado no art 67º do RSTA o recorrente veio alegar, enunciando as seguintes conclusões (sintetizadas):
“A - Resulta, em suma, de todo o exposto que o acto recorrido é anulável por padecer, manifesta e ostensivamente, dos vícios de violação de lei, falta de fundamentação e erro quanto aos pressupostos de facto e de direito, nos mesmos termos em que o era, igualmente, a deliberação do CA do CHCR (art 135º do CPA);
B - Quanto ao vício de violação de lei, o DL nº 73/90, de 6-3, no nº 4 do art 31º indica como fundamento da cessação do regime de dedicação exclusiva com horário de 42 horas de trabalho por semana, “o deficiente cumprimento das obrigações do médico ...”;
C - Tratando-se de uma norma sancionatória, caberia averiguar se o referido fundamento (“deficiente cumprimento das obrigações”) era, ou não, imputável objectiva e subjectivamente ao destinatário, o recorrente;
D - Por um lado, uma vez que o recorrente sempre cumpriu, até onde lhe era possível e exigível, as suas obrigações clínicas, o fundamento exigido para a prática do acto recorrido, não se encontra objectivamente preenchido;
E - Por outro, tendo em conta que se encontra pendente processo disciplinar, não foi, de igual modo, feita a prova da imputação subjectiva daquele “deficiente comportamento” ao recorrente;
F - E, assim sendo, não se encontra preenchido, nem objectiva, nem subjectivamente, o requisito legal exigido para a prática do acto recorrido “deficiente cumprimento das obrigações”;
G A par do vício de violação de lei, o acto recorrido enferma igualmente do vício de falta de fundamentação;
H - De facto, não basta a simples invocação do fundamento legal e a afirmação de que este se encontra preenchido para que a entidade recorrida possa, sem mais, praticar o acto recorrido;
I - É à Administração e, bem assim, à entidade recorrida, que compete o dever de fundamentar as suas decisões, de forma a que os interessados possam alcançar o iter cognoscitivo que subjaz à tomada das mesmas.
J - Tal não aconteceu no acto ora objecto de recurso que, como se referiu, se limita a invocar o fundamento legal da alegada falta de fundamentação para a sua prática sem contudo, dar a conhecer e fazer prova da sua efectiva verificação;
K - A falta de fundamentação dos actos administrativos consubstancia um vício de forma que conduz à respectiva anulabilidade;
L - Padece, ainda, o acto recorrido de manifesto erro quanto aos pressupostos de facto e de direito, ao imputar ao recorrente o deficiente cumprimento das respectivas obrigações, não correspondendo tal imputação à verdade dos factos;
M - Mais, não foram acautelados os direitos de audiência e defesa do recorrente (art 32º, nº 10 da CRP) o que, atento a manifesta natureza sancionatória do invocado art 31º, nº 4 do DL nº 73/90, de 6-3, era imperativo que tivesse sucedido préviamente à tomada da decisão em apreço - o que não sucedeu;
N - O recorrente não foi notificado para, préviamente, se pronunciar sobre o referido acto em sede de audiência de interessados o que, de acordo com o disposto nos arts 100º e ss do CPA sempre deveria ter sucedido - daí, igualmente, a ostensiva violação desta disposição legal e consequente anulabilidade do acto recorrido;
O - O comportamento da Administração revelou-se, ainda, gravemente atentatório dos princípios da Justiça e Boa-fé, consagrados no art 266º, nº 2 da CRP (...)x A autoridade recorrida contra-alegou pugnando pela manutenção do acto recorrido.
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O Exmo Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer final no sentido de ser concedido provimento ao recurso e anulado o acto impugnado com fundamento no invocado vício de forma por falta de audiência do interessado, com eficácia invalidante – cfr. fls 87 e seg.x Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.x
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x Factos com relevo para a decisão:
1 - O recorrente é médico, assistente graduado de Medicina Interna, do quadro do Centro Hospitalar das Caldas da Rainha (adiante CHCR).
2 - Em 31 de Dezembro de 1997, o Director de Serviço de Medicina Interna do CHCR, determinou por despacho que o recorrente exercesse a respectiva actividade clínica, no ano de 1998, nas áreas:
da Oncologia Médica;
da Consulta Externa de Medicina Interna (uma vez por semana);
do Apoio a Outros Serviços e
do Serviço de Urgência - semanal
3 - Decisão de igual teor e conteúdo foi proferida, pelo mesmo Director do Serviço de Medicina Interna do CHCR, quer relativamente à actividade clínica a exercer pelo recorrente no ano de 1999, quer no ano de 2000, fazendo o Conselho de Administração (adiante CA) do CHCR fazendo referência a esta última como fundamento da respectiva deliberação de 20 de Janeiro de 2000.
4 - De todas estas decisões interpôs o ora recorrente recurso hierárquico para o CA do CHCR, tendo sido as duas primeiras (relativas aos anos de 1998 e 1999) confirmadas por deliberação deste, encontrando-se pendente de recurso da última, relativa ao ano de 2000, ao qual foi atribuído efeito suspensivo.
5 - Entretanto, foi instaurado processo disciplinar ao recorrente, instruído pela Inspecção Geral de Saúde, com o nº 253/99-D – cfr. Processo Instrutor não numerado.
6 - Por deliberação datada de 20 de Janeiro de 2000, o CA do CHCR decidiu o seguinte: «Que cesse o regime de dedicação exclusiva com horário de 42 horas de trabalho por semana do Exmo Dr. Nabais Prazeres, passando ao regime de 35 horas semanais de trabalho normal, com fundamento na informação, de 10 de Janeiro p.p. do Exmo Director do Serviço de Medicina Interna, referindo que aquele médico não está a cumprir o programa clínico assistencial que lhe foi atribuído, para o presente ano, pela Direcção de Serviço (ponto 4 do art 31º do Decreto-Lei nº 412/99, de 15 de Outubro), e de acordo com anteriores deliberações do CA sobre a matéria.
A presente deliberação produzirá efeitos a partir de 1 de Março de 2000» - cfr. doc nº 1 junto com a petição de recurso.
7 - O recorrente não foi notificado para se pronunciar sobre o referido acto [item 6], nos termos do art 100º do CPA.
8 - Não se conformando com a deliberação do CA do CHCR mencionada em G) o ora recorrente interpôs recurso hierárquico da mesma para a Exma Ministra da Saúde, o que fez em 13 de Março de 2000 nos termos do disposto no nº 4 do art 31º do Dec-Lei nº 73/90, de 6-3 (na redacção dada pelo Dec Lei nº 412/99) – cfr. doc nº 2 junto com a petição de recurso que aqui se dá integralmente por reproduzido.
9 - Em 9 de Fevereiro de 2001 o gabinete jurídico e de contencioso do Ministério da Saúde emitiu o parecer nº 28/01 cujo teor aqui se transcreve na parte que interessa:
“ASSUNTO: Recurso hierárquico interposto por José António ..... – assistente graduado de medicina interna do Centro Hospitalar das Caldas da Rainha – deliberação do CA de 20.01.00:
1 - António ....., assistente graduado de medicina interna da carreira hospitalar do Centro Hospitalar de Caldas da Rainha, interpôs em 14.03.00 recurso tutelar do despacho do Conselho de Administração de 10.1.00, que lhe fez cessar o regime de trabalho de dedicação exclusiva com horário de 42 horas semanais.
(...)
Cumpre emitir parecer:
10 - Nos arts 1º a 5º da petição o recorrente limita-se a fazer o historial do assunto.
11 - Nos artigos 6º a 18º o recorrente faz o historial da sua “passagem” (já não lhe chama transferência) para a “área da oncologia”, para justificar que o “deficiente cumprimento das obrigações” não lhe é imputável (vg art 7º);
12 - No que respeita aos factos expostos nos arts 19º, nada há a dizer. Nos artigos 20º a 21º o recorrente relata a existência de um processo disciplinar contra si instaurado (pendente na IGS, com o nº 253/99-D), sobre o qual não cabe tecer considerações neste recurso tutelar.
13 - Nos artigos 22º a 23º o recorrente afirma que “cumpriu sempre, até onde tal lhe era possível e exigível, as suas obrigações clínicas” (v.g art 23º)
14 - Nos artigos 26º a 30º o recorrente volta a atacar as decisões ora do Director de Serviços, ora do Conselho de Administração, para rematar no art 31º dizendo que “por todo o exposto são ostensivos os vícios de violação da lei, in casu, do nº 4 do art 31º do DL nº 73/90, com a redacção introduzida pelo DL nº 412/99, de 15-10, de falta de fundamentação e de erro quanto aos pressupostos de facto e de direito”.
15 - Os artigos 32º e 33º referem-se ao dever de fundamentação dos actos administrativos, matéria que não se contesta.
16 - A matéria que o recorrente alega nos artigos 34º e 35º da petição de recurso não corresponde à verdade.
17 - Efectivamente, o Conselho de Administração, ao indicar:
“que cesse o regime de dedicação exclusiva com horário de 42 horas de trabalho por semana do Exmo Dr. Nabais Prazeres, passando ao regime de 35 horas semanais de trabalho normal, com fundamento na informação, de 10 de Janeiro p.p., do Exmo Director de Serviço de Medicina Interna, referindo que aquele médico não está a cumprir o programa clínico assistencial que lhe foi atribuido, para o presente ano, pela Direcção de Serviço (ponto 4 do artigo 31º do Decreto-Lei nº 412/99, de 15 de Outubro), e de acordo com as anteriores deliberações do CA sobre a matéria”.
fundamentou o acto de facto e de direito, ainda que remetendo para a informação do Senhor Director de Serviço e para anteriores decisões do Conselho de Administração sobre a matéria.
18 - O recorrente alega no art 36º da petição, mas não demonstrou, por que razão entende que o acto recorrido padece de erro quanto aos pressupostos de facto e de direito.
19 - O recorrente alega no artigo 37º que foram violados os princípios de audiência e defesa do arguido sem precisar onde e quando, por certo no processo disciplinar, que não cabe aqui apreciar.
20 - De igual modo, o recorrente não concretizou em que se traduz a eventual violação dos princípios da Justiça e da Boa-fé (art 266º, nº 2 da CRP) a que a Administração está vinculada.
21 - Por esta razão, apenas se pode dizer que se considera o acto recorrido como válido, sem que tenham sido violados os referidos princípios.
22 - A matéria alegada no artigo 38º da petição não colhe, uma vez que o recorrente entende que pelo facto de lhe ter sido retirada a dedicação exclusiva e o horário de 42 horas semanais foi “punido” sem terem sido acautelados os seus direitos de audiência e defesa.
23 - Contudo, a situação é diversa, o recorrente não adquiriu direito à dedicação exclusiva e ao horário para sempre, pois a concessão e a retirada dos mesmos depende do desempenho, como resulta do disposto no nº 4 do art 31º do Dec-Lei nº 73/90, de 6 de Março, na redacção que lhe foi dada pelo Dec-Lei nº 412/99, de 15 de Outubro.
24 - Ora, esse mesmo desempenho foi avaliado na informação do Senhor Director de Serviço que despoletou a deliberação do Conselho de Administração impugnada.
25 - Deliberação essa que não violou os preceitos citados, pelo que não padece dos vícios invocados e especificados pelo recorrente, nem se vislumbra que padeça daqueles que o recorrente invocou sem demonstrar.
Nestes termos, deve ser negado provimento ao recurso e mantido o acto recorrido” . – cfr. Instrutor não numerado.
10 - Em 22 de Fevereiro de 2001 a autoridade recorrida proferiu o seguinte despacho:
“Concordo.
Nos termos e com os fundamentos do presente parecer, não procedem as razões do recorrente, pelo que nego provimento ao recurso (...)”. – cfr. Instrutor não numerado.x x x
Tudo visto, cumpre decidir:
Veio o presente recurso contencioso interposto do despacho do Senhor Secretário de Estado dos Recursos Humanos e da Modernização da Saúde, datado de 22 de Fevereiro de 2001, que, em recurso hierárquico tutelar, manteve a deliberação do CA do CHCR determinando a “cessação do regime de dedicação exclusiva com horário de 42 horas (...) com fundamento na informação de 10 de Janeiro p.p. do Exmo Director do Serviço de Medicina Interna, referindo que aquele médico não está a cumprir o programa clínico assistencial que lhe foi atribuído (...)”.
Imputa o recorrente ao acto em crise os vícios de violação de lei (artigo 31º, nº 4 do Dec-Lei nº 73/90, na redacção dada pelo Dec-Lei nº 412/99, de 15-10, erro nos pressupostos e princípios da justiça e da boa fé / e de forma por falta de fundamentação, audiência e defesa do arguido (art 32º, nº 10 da CRP) e de audiência do interessado (art 100 do CPA).x Em concordância com a argumentação expendida no douto parecer do Exmo Magistrado Público junto deste Tribunal, que passamos a citar, afigura-se-nos igualmente que «(...) é de conhecer prioritáriamente do vício de forma por falta de audiência prévia, face ao “entendimento que o STA tem adoptado, por diversas vezes, que um vício formal que afecta a formação da vontade administrativa deve ser apreciado antes dos vícios que influem na formulação da própria vontade, desde que se esteja, como é o caso previsto no art 100º do CPA, perante uma situação em que o interessado pode contrapor, perante a proposta de decisão a adoptar pela autoridade administrativa, novos elementos susceptíveis de contraditar a posição tomada e influenciar a decisão final” (cfr. Ac do STA de 5/2/2002, Proc nº 47311).
Não fornecem os autos elementos bastantes para se poder tomar posição sobre se, no caso concreto, a deliberação do CA se deve configurar ou não como sanção disciplinar, tudo dependendo da interpretação do acto, mormente do concreto objectivo prosseguido pelo seu autor.
De qualquer modo, o recorrente era óbviamente interessado na decisão, não lhe sendo indiferente que esta fosse tomada num sentido ou outro. Era por isso seu direito ser ouvido, concluída a instrução e antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informado, nomeadamente, sobre o sentido provável desta, como determina o artigo 100º do CPA.
Assim, não tendo procedido o CA, antes de deliberar, e não se verificando qualquer das situações que configurassem as hipóteses de inexistência ou dispensa de audiência, nos termos do art 103º do CPA, parece que foi, efectivamente, violado aquele artigo 100º.
É certo alegar a autoridade recorrida que o aqui recorrente impugnou administrativa e contenciosamente ordens hierárquicas, que foi alvo de processo disciplinar e nele sancionado e que “fez-se ouvir” o suficiente no procedimento. Mas não mostra e nem sequer alega que lhe tenha sido dada a conhecer a intenção de ser tomada uma decisão com o sentido da ora impugnada e dos respectivos fundamentos ou que o órgão instrutor tenha dispensado a audiência do interessado por este já se ter pronunciado no procedimento sobre as questões que importavam à decisão e sobre as provas produzidas, nos termos da al a) do nº 2 do art 103º do CPA. “A dispensa de audiência prevista no art 103º, nº 2 al a) do CPA é inequivocamente uma dispensa administrativa, à qual, por isso mesmo, se aplicarão particulares exigências em matéria de fundamentação e de definição da situação de facto subsumível aos pressupostos legais, âmbito a que se circunscreve a fiscalização contenciosa da conduta administrativa” (cfr. Ac do STA de 17/1/2002, Proc nº 46482).
Aliás, é a própria autoridade recorrida que, concordando com o parecer em que se fundamenta, considera, como neste ponto se faz (ponto 19):
“o recorrente alega no artigo 37º que foram violados os princípios de audiência e defesa do arguido sem precisar onde e quando, por certo no processo disciplinar, que não cabe aqui apreciar”, o que mostra ter a autoridade recorrida consciência de que o processo disciplinar e o processo onde foi proferido o acto em causa são procedimentos diversos, sendo, por isso, irrelevante para este processo que naquele o recorrente tenha ou não sido ouvido.
Acresce que a decisão impugnada não era estritamente vinculada à lei, já que podia ser tomada ou não, consoante a avaliação que a Administração fizesse do interesse (incluindo os que o interessado pudesse apresentar em sede de audiência prévia). Não se poderá, pois, aplicar no caso o princípio do aproveitamento do acto administrativo (utile per inutile non viatur) que é de aplicação exclusiva aos actos vinculados, ou seja, “sempre que através de um juízo de prognose póstuma o tribunal conclua que a decisão tomada era a única concretamente possível”, sendo certo que não basta que a decisão seja cometida no exercício de poderes vinculados para se concluir, sem mais, pelo carácter não invalidante da violação do disposto no nº 1 do art 100º do CPA (cfr. Ac do STA de 17/1/2002 Proc nº 46482 e os Acs de 16/10/2002, Proc. nº 48334 e de 20/11/2002 Proc nº 48417, entre outros)” (Fim de citação).x Ocorre, pois, o vício de forma por falta de audiência do interessado, com eficácia invalidante, assim sendo concedido provimento ao recurso com a consequente anulação do acto impugnado, bem como necessáriamente fica prejudicado o conhecimento dos restantes vícios invocados (cfr. a propósito o Ac do STA de 5/2/2002, Proc. nº 47311 que expressamente refere: “Se o tribunal se pronunciou no sentido de anulação do acto por falta de audiência prévia está-lhe vedada a apreciação do vício de fundo atribuído ao mesmo acto”.x Acordam, pois, os juizes que compõem a Secção de contencioso administrativo, 1º Juízo, deste TCAS, em conceder provimento ao recurso contencioso e anular o acto impugnado.
Sem custas por isenção da autoridade recorrida.x
Lisboa, 16 de Junho de 2005
as.) António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos (Relator) Magda Espinho Geraldes.
Mário Frederico Gonçalves Pereira |
