| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul:
I
H ……………………….. intentou, em 3.9.2015, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, ação administrativa especial contra o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS e a autoridade tributária e aduaneira, formulando o seguinte pedido:
«a) Ser declarado nulo, ou, em alternativa, decretada a anulabilidade do Ato Administrativo - Ofício n.° 28828, 09 de Junho de 2015 - Doc. 1;
b) Serem as rés condenadas a praticar o Ato Administrativo legalmente devido, nomeadamente, sujeitar a autora a nova junta médica;
c) Ser decretado a anulabilidade do ato administrativo de processamento de salário relativo ao mês de agosto de 2015 - Doc. 2 já junto;
d) Serem as rés condenadas a praticar o Ato Administrativo legalmente devido, nomeadamente, repor e restituir o valor cortado no salário relativo ao mês de Agosto de 2015;
(…)».
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Por despacho saneador de 26.6.2017 o tribunal a quo considerou verificada a exceção da inimpugnabilidade do ato impugnado e absolveu as Entidades Demandadas da instância.
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Inconformada, a Autora interpôs recurso daquela decisão, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões, que se transcrevem:
1.ª O presente pleito tem na sua génese a impugnação do ato administrativo contido no Ofício n.° ……………. datado de 09 de junho de 2015, nomeadamente, o parecer da Junta Médica da ADSE;
2.ª Isto porque, resulta dos vícios apontados e elencados que todos têm por base o parecer, designadamente, falta da audiência dos interessados, do vício da falta de fundamentação, da ineficácia do ato administrativo e da ilegalidade substantiva do ato administrativo;
3.ª A este propósito em sede de procedimento cautelar, o TCAS não teve pejo nem dificuldade em reconhecer tal circunstancialismo, portanto, que o visado pela Recorrente foi e é o parecer da Junta Médica;
4.ª Ora, caso dúvidas houvesse pendia sobre o Meritíssimo Juiz o poder/dever ou de ordenar o aperfeiçoamento da Petição inicial, ou, socorrer-se da interpretação, tal qual fez o Venerando Tribunal Central Administrativo Sul, no Proc. n.° 13143/16 - procedimento cautelar apenso ao presente - segundo a qual decretou a convolação;
5.ª Situação essa que se alega agora, não é ilegal, tal qual se pode constatar na senda da douta Jurisprudência dos Tribunais Superiores, id est, poderia e deveria o Meritíssimo Juiz ter procedido a uma adequação metodonomológica- analógico-hermenêutica da Petição Inicial, id est, conforme se refere no douto Ac. do STJ, de 05 de Novembro de 1998 - o qual, passamos a citar com a devida vénia ipso partis verbis:
«Tal como uma declaração negocial, também uma decisão ou um articulado da parte devem ser devidamente analisados e interpretados de sorte a que deles se retire o seu real e verdadeiro fundamento, sentido e fito.
Nesta conformidade, o intérprete deve partir do texto e do seu sentido perfunctório, liminar e heurístico, para, através de adequada hermenêutica jurídica, alcançar o real e essencial pensamento, a ratio e ideologia do quid interpretando, pois que só assim se consecute a finalidade suprema a alcançar pela aplicação concreta do direito: a realização efetiva da justiça material»
(negritos e sublinhados nossos)
Nessa conformidade,
6.ª Sem conceder o supra exposto, por mera cautela e dever de patrocínio, sempre se diria, mutatis mutandis, em caso de dúvida e tendo em vista a efetiva e material realização da Justiça deveria a final, o Tribunal "a quo”, poder/dever convolado a impugnação do Ofício na impugnação da Junta Médica;
Por conseguinte,
7.ª No que tange aos vícios do Ato Administrativo ora impugnado, cremos que assiste, também, total razão à Recorrente, nomeadamente, no que concerne à falta da audiência dos interessados, ao vício da falta de fundamentação, bem como, à ineficácia do ato administrativo e a respetiva ilegalidade substantiva do ato administrativo, conforme demonstrado em sede de Alegações e corroborado pela douta decisão do TCAS em sede de decisão cautelar;
Por sua vez,
8.ª O Tribunal “a quo" deveria ter-se pronunciado acerca do requerimento apresentado pela Recorrente, segundo o qual, esta requereu a ampliação do pedido, uma vez que, nada mais era do que desenvolvimento e consequência do pedido primitivo;
9.ª Todavia, o Tribunal "a quo" em momento algum se pronunciou acerca de tal requerimento, situação essa que, salvo e por melhor douta opinião contrária, consubstancia uma omissão de pronúncia;
Destarte,
10.ª Em face do supra exposto e, salvo e por melhor douta opinião contrária, é convicção da Recorrente que andou mal, e com o devido e merecido respeito, o Meritíssimo Juiz, em não conceder procedência ao presente pleito;
Assim, a Sentença ora recorrida violou assim, entre outras, as seguintes estatuições legais:
Do Código Civil
- Art. 9º;
Do Código do Procedimento Administrativo
- Art 91.°, 92.°, 110.°, 112.°, 113° 114°, 121.° 148º, 150°, 151º, 152º,160º e 162º;
Da Constituição da República Portuguesa
- Art. 13º,18º, 202º, 202º nº 2 e 263º;
Decreto-Regulamentar nº 41/90, D.R. n.° 276/90, Ia Série, de 29/11/1990.
-Art. 11º nº 2
Código do Processo Civil
-Art. 265º nº 2, 615º nº 1 d)
Assim nestes termos e nos melhores de Direito aplicáveis, e sempre com o mui douto suprimento de Vossas Exas, dever ser dado provimento à presente reclamação e em consequência ser revogada a decisão ora recorrida, com as legais consequências.
Fazendo-se desse modo a já acostumada e sã Justiça!
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Os Recorridos apresentaram contra-alegações, pugnando pela improcedência do recurso.
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Com dispensa de vistos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento.
II
Invoca a Recorrente uma alegada omissão de pronúncia pois «[o] Tribunal “a quo" deveria ter-se pronunciado acerca do requerimento apresentado pela Recorrente, segundo o qual, esta requereu a ampliação do pedido, uma vez que, nada mais era do que desenvolvimento e consequência do pedido primitivo».
Independentemente do mais, trata-se de manifesto lapso da Recorrente pois expressamente foi afirmado no despacho saneador recorrido (p. 11) que a procedência da exceção da inimpugnabilidade do ato «prejudica o conhecimento do pedido de ampliação do pedido, formulado pela Autora».
Deste modo, a questão que se encontra submetida à apreciação deste tribunal de apelação consiste em determinar se o despacho saneador recorrido errou na apreciação da exceção da inimpugnabilidade do ato impugnado.
III
A matéria de facto constante do despacho saneador recorrido é a seguinte:
A) A Requerente é Técnica de Administração Tributária Adjunta da Autoridade Tributária e Aduaneira adstrita à Divisão de Justiça Contenciosa);
B) Foi diagnosticada à Autora uma doença do foro psiquiátrico, nomeadamente: “Doença Bipolar Tipo I (CID 10 F 31.3);
C) A Autora foi internada no Hospital de ................ – Centro Hospitalar Psiquiátrico de Lisboa;
D) A Autora tem sido submetida a vários internamentos em resultado da evolução da doença;
E) E esteve vários períodos de baixa médica, com certificação de incapacidade temporária para o trabalho;
F) No dia 9 de Junho de 2015, foi remetido à Autora o Ofício n.º 028828, com o seguinte teor:
“Para seu conhecimento, junto se envia cópia do Fax da Junta Médica da ADSE, a comunicar que deve regressar ao serviço no dia 15/06/2015”.
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Ao abrigo da faculdade concedida pelo artigo 662.º/1 do Código de Processo Civil, ex vi artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, adita-se aos factos provados o seguinte:
G) O fax referido na alínea F) tem o seguinte conteúdo (documento n.º 003238300 junto com a petição inicial):
« Texto no original»IV
1. A sentença recorrida considerou verificada a exceção da inimpugnabilidade do ato impugnado. Ali chegou através do seguinte discurso fundamentador:
«O ponto de partida para a resposta (qualquer que ela seja) à questão da inimpugnabilidade do acto impugnado é a sua qualificação. Que entidade é este? Qual a sua natureza?
Impugnáveis são os actos administrativos com eficácia externa, e actos administrativos, para os efeitos do CPA, aqui aplicável, são apenas “as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta” (art.º 148º do CPA, na sua redacção actual).
Pressuposto primeiro da impugnação, portanto, é que o quid que se pretende impugnar seja acto administrativo, não bastando o seu carácter lesivo.
Na circunstância, o serviço da AT que comunicou o parecer da Junta Médica da ADSE à Autora nenhuma decisão tomou, não foi agente activo de qualquer decisão, que pudesse dizer-se resultado de vontade própria, mas simples intermediário ou núncio. Nenhuma decisão, aliás, podia ter tomado na matéria, visto que só a Junta Médica tem competência para dizer, sob a forma de parecer, se o trabalhador está ou não apto, do ponto de vista clínico, para regressar ao serviço e em que condições pode retomar o exercício das suas funções (art.º 11º do Decreto Regulamentar n.º 41/90, de 29 de Novembro).
O Ofício n.º 028828, de 9 de Junho de 2015, da Direcção de Finanças de Lisboa, que a Autora qualifica como acto administrativo na verdade não o é, pois que lhe falta o carácter decisório: não é uma decisão, uma pré-decisão sequer, mas sim uma notificação, uma vez que se limitou a dar à Autora conhecimento do “Fax da Junta Médica da ADSE, a comunicar que deve regressar ao serviço no dia 15/06/2015” e foi enviado àquela Direcção de Finanças pela Divisão de Regimes de Pessoal por fax com o seguinte teor: “Para conhecimento desse Serviço, junto se envia em anexo cópia do ofício que nos foi enviado via online pela Junta Médica da A.D.S.E., a comunicar que a trabalhadora H ………………… deve regressar ao serviço em 16.06.2015” (os destaques são nossos). O que, então, terá sido enviado pela Junta Médica da ADSE à Divisão de Regimes de Pessoal e por este transmitido à Direcção de Finanças terá sido, não o próprio parecer fundamentado da Junta, mas sim um simples “ofício” contendo a afirmação do entendimento (baseada, supõe-se, no juízo técnico consubstanciado no parecer propriamente dito) de que, do ponto de vista estritamente clínico, a Autora estava em condições regressar ao serviço no dia 15 de Junho de 2015, em razão das conclusões a que a Junta chegou no parecer sobre o seu estado de saúde.
Não se diga, numa tentativa de reinterpretar a intenção da Autora, que objecto da acção, no fundo das coisas, é o parecer da Junta Médica. Porquê?
Em mais do que um momento a Autora afirma, expressa e inequivocamente, que objecto da impugnação (objecto da acção hoc sensu) é o “acto administrativo” que vê no referido Ofício n.º 028828, pelo qual lhe foi comunicado o referido entendimento da Junta Médica: cfr., por todos, os artigos 1º, 4º e 29º e a al. a) do petitório da petição inicial.
Nestas circunstâncias, considerar que objecto da impugnação é o parecer da Junta Médica seria operar uma verdadeira substituição do objecto da acção, que nenhuma disposição legal permite.
Em socorro da tese contrária não pode, por outro lado, invocar-se, tentando ainda salvar a acção, o princípio da tutela jurisdicional efectiva, porquanto os interesses da parte contrária, que, em tese, são tão dignos de tutela quanto os da Autora, reclamam que se encontre um ponto de equilíbrio entre esse princípio e o da auto-responsabilização das partes, do qual decorre que estes devem ser diligentes no exercício dos seus direitos processuais, nomeadamente na maneira como formulam as suas pretensões em juízo, sob pena de correrem por sua conta as consequências inerentes à inobservância desse ónus. Daí que o princípio da tutela jurisdicional efectiva só se aplique às pretensões regularmente deduzidas em juízo (art.ºs 2º, n.º 1, do CPTA e 2º, n.º 1, do CPC).
(…)».
2. Compreende-se a solução alcançada, que resulta, em larga medida, de uma deficiente petição inicial. De qualquer modo, a própria situação de facto, na qual está envolvido um parecer, contém elementos que não facilitam a identificação rigorosa do ato a impugnar.
3. O julgador não poderá ser imune a tais dificuldades. E será ciente delas que deverá apurar, no respetivo articulado, se existe alguma correspondência entre o que ali se manifestou e o ato impugnável. No fundo, se é possível extrair do texto da petição inicial a correta identificação do ato que tem essa natureza: impugnável.
4. Como se sabe, o artigo 7.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, sob a epígrafe Dever de gestão processual, preceitua que «[p]ara efetivação do direito de acesso à justiça, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas».
5. O princípio pro actione, ali acolhido, constitui, portanto, elemento precioso em sede hermenêutica, tendo em vista o objetivo que a própria lei expressamente assume. E é precisamente esse objetivo – o da emissão de pronúncias sobre o mérito das causas – que impede uma leitura da norma limitada à sua letra. Ou seja, não são apenas as normas processuais que devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas. O princípio pro actione impõe-se a toda a hermenêutica associada ao processo. Portanto, reclama-o a interpretação que incide sobre o texto da norma processual, mas também a que tem por objeto o texto dos articulados.
6. Ora, vista a petição inicial, uma coisa é certa: nenhum sentido faz a afirmação da Autora/Recorrente nos termos da qual «Ato Administrativo impugnado é, obviamente, e sempre foi a Junta Médica». Óbvio seguramente que não é. Mas é notória a tentativa de – injustamente – transferir para a decisão recorrida deveres de amparo que parecem desconsiderar o facto de a Autora/Recorrente estar patrocinada por profissional do foro, como legalmente imposto. Aliás, as maleitas da petição inicial estendem-se às alegações de recurso, nas quais, e como se viu, o ato impugnado é a própria junta médica, e não o parecer. Mas aqui tal erro terá de ser entendido como manifesto, no contexto de tais alegações.
7. De qualquer modo, resulta igualmente da leitura da petição inicial que ela evidencia, sobretudo, uma enorme dificuldade em identificar o ato que se pretende impugnar. Tanto se reporta, por exemplo, e entre outras referências, ao «Ato Administrativo que resultou o Ofício n.° 28828,09 de Junho de 2015» (artigo 29.º da petição inicial), como refere que, «[a]tento o conteúdo do Ofício n.° 28828, 09 de Junho de 2015, assistamos, no mesmo, que, em momento algum, este está fundamentado quanto à sua decisão, a qual, tem por génese o Ato Administrativo, designadamente, o parecer da junta Médica da A.D.S.E., conforme Doc. 1 já junto aos autos» (artigo 43.º do mesmo articulado). Confuso, sem dúvida.
8. Mas julga-se que se retira, com a segurança necessária, que a Autora/Recorrente reage ao parecer da junta médica. Aliás, no artigo 50.º da petição inicial invoca a falta de «assinatura dos autores que elaboram o parecer da Junta Médica da A.D.S.E.». E já havia manifestado no artigo 4.º a necessidade de obter a «condenação à prática do ato devido para sujeição da Autora a nova junta Médica». Sabendo-se que o parecer da junta médica foi notificado com o ofício tantas vezes repetido na petição inicial, deve interpretar-se a petição inicial no sentido de que o ato impugnado é o parecer da junta médica, concretizando-se, no caso, o princípio pro actione. O que, evidentemente, não significa – ao invés do afirmado na sentença recorrida – que se está a «operar uma verdadeira substituição do objecto da acção, que nenhuma disposição legal permite». O objeto da ação é o que resulta da petição inicial, na interpretação agora dada.
9. É certo que a sentença recorrida não deixou de ponderar que «não pode, por outro lado, invocar-se, tentando ainda salvar a acção, o princípio da tutela jurisdicional efectiva, porquanto os interesses da parte contrária, que, em tese, são tão dignos de tutela quanto os da Autora, reclamam que se encontre um ponto de equilíbrio entre esse princípio e o da auto-responsabilização das partes, do qual decorre que estes devem ser diligentes no exercício dos seus direitos processuais, nomeadamente na maneira como formulam as suas pretensões em juízo, sob pena de correrem por sua conta as consequências inerentes à inobservância desse ónus. Daí que o princípio da tutela jurisdicional efectiva só se aplique às pretensões regularmente deduzidas em juízo (art.ºs 2º, n.º 1, do CPTA e 2º, n.º 1, do CPC)». Mas não é isso que aqui está em causa.
10. Desde logo, não se trata de uma pretensão irregularmente deduzida em juízo. Trata-se uma pretensão imperfeitamente deduzida, mas interpretável no sentido já fixado. Por outro lado, não está em causa qualquer ponderação dos interesses das partes. Do que se trata é do favorecimento do processo. O princípio pro actione – corolário do princípio da tutela jurisdicional efetiva – pretende favorecer a obtenção de uma decisão de mérito, seja ela a favor do Autor, seja no sentido do pretendido pelo Demandado. E a aplicação desse princípio – hoje legalmente consagrado, mas já antes doutrinal e jurisprudencialmente reconhecido – é efetuada sem amarras aos interesses das partes. Como referem Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Estatuto dos Tribunais Administrativos anotados, Almedina, 2004, vol. I, p. 148, «o princípio pro actione vale objectivamente, para o processo, não subjectivamente, para o autor. Claro que, sendo este quem desencadeia o processo, a quem a sua decisão de mérito primeiro interessa, é nele que se pensa quando se fala em favor processual: se a entidade demandada arguir algo contra a admissibilidade ou continuação do processo, a existência do princípio desfavorece-a naturalmente. Mas na parte em que o processo lhe interesse (…) é ela, demandada (ou contra-interessado) que é favorecida pelo princípio do favorecimento processual».
11. Em suma, deve entender-se, no caso, que foi impugnado o parecer da junta médica (isso mesmo se entendeu – ainda que com fundamentos diversos – no acórdão de 5.5.2016 do Tribunal Central Administrativo Sul, processo n.º 13143/16, no qual se decidiu o recurso da decisão cautelar exarada no processo dessa natureza e no âmbito do qual foi pedida a suspensão da eficácia do ato aqui impugnado).
12. E esse parecer é impugnável. Como se escreveu no citado acórdão:
«(…) aquilo que a requerente pretendeu foi suspender os efeitos do "parecer escrito fundamentado” e vinculativo da JM, emitido ao abrigo da Lei nº 35/2014 e do DR nº 41/90 (que regulamenta a composição, a competência e o funcionamento da junta médica da ADSE], aferindo, a final, se este "parecer” é ou não um ato administrativo como previsto no art. 148º CPA e 51º/1 CPTA.
A junta médica cit. deve elaborar "parecer escrito fundamentado” em relação a cada funcionário ou agente que lhe seja presente, do mesmo devendo constar, conforme a situação:
a) Se o funcionário ou agente se encontra apto a regressar ao serviço;
b) A impossibilidade de regressar ao serviço e a data em que deve apresentar-se de novo a exame;
c) Se o funcionário ou agente necessita de exames clínicos complementares;
d) Se a situação do funcionário ou agente impõe que lhe sejam atribuídos serviços moderados e em que condições devem ser prestados;
e) Se o funcionário ou agente se encontra incapaz para o exercício das suas funções mas apto para o desempenho de outras;
f) Se o funcionário ou agente, para efeitos do disposto no artigo 37.º do Decreto-Lei nº 497/88, de 30 de Dezembro, se encontra física e psicofisiologicamente apto para o exercício de funções na Administração Pública;
g) A eventual incapacidade permanente para o serviço, com recomendação ao respetivo serviço sugerindo a apresentação à junta médica da Caixa Geral de Aposentações (art. 11º/2 do DR cit.].
0 "parecer” da junta médica deve ser comunicado ao funcionário ou agente no próprio dia e enviado de imediato ao respetivo serviço (art. 13º do DR cit.].
Dispõe o art. 29º da Lei nº 35/2014:
1 - O parecer da junta médica deve ser comunicado ao trabalhador no próprio dia e enviado de imediato ao respetivo serviço.
2 - A junta médica deve pronunciar-se sobre se o trabalhador se encontra apto a regressar ao serviço e, nos casos em que considere que aquele não se encontra em condições de retomar a atividade, indicar a duração previsível da doença, com respeito do limite previsto no artigo 25.º, e marcar a data de submissão a nova junta médica.
3 - No caso previsto no n.º 1 do artigo 27.º as faltas dadas pelo trabalhador que venha a ser considerado apto para regressar ao serviço, desde a data do pedido da submissão a junta médica, são equiparadas a serviço efetivo.
Ora, este "parecer” da JM da ADSE, aqui com aspeto de decisão patronal (…), é de natureza vinculativa, coincidindo com a chamada "alta médica” (…) dada pela JM da ADSE.
Não se trata, em bom rigor, de a JM ter o poder legal de mandar o funcionário regressar ao trabalho, mas sim, como diz a lei, de a JM dizer, através da sua pronúncia médica vinculativa (aqui, demonstrando-se a administratividade da relação jurídica entre a A.P. de saúde e a funcionária), à Administração Pública enquanto entidade patronal, com base nas competências legais clínicas da JM, se o trabalhador se encontra apto ou não apto a regressar ao serviço; nada mais e nada menos.
Assim, as faltas serão injustificadas, a não ser, claro, que a decisão administrativo-técnico- clínica da JM da ADSE seja um ato administrativo ilegal.
Quer dizer, a partir do momento em que a JM emita o seu parecer vinculativo, no sentido de o funcionário estar apto a regressar ao serviço, isso implicará que as faltas serão injustificadas. Portanto, não há necessidade de homologação do "parecer” cit., nem de outro tipo de ato administrativo posterior por parte da entidade patronal. Decidido pela Junta Médica que o trabalhador está apto para o trabalho, nada mais se exige na legislação para que o trabalhador público seja obrigado a ir trabalhar, sob pena de ter faltas injustificadas.
Portanto, o ato administrativo (cf. o art. 148º do CPA) aqui em causa era e é o parecer obrigatório e vinculativo da JM da ADSE (ou seja, uma decisão; cf. MÁRIO AROSO, T.G.D.A., 3ª ed., pp. 189 ss; MÁRIO AROSO, Manual..., 2ª ed., pp. 260 ss; PAULO OTERO, Direito do Procedimento Administrativo, Vol. I, 2016, pp. 309 ss), que considerou a requerente clinicamente apta para o trabalho.
A cit. pronúncia (ou parecer) da JM da ADSE é, pois, um ato administrativo como previsto no art. 148º do CPA. Trata-se de um ato de um órgão da Administração Pública com conteúdo decisório próprio e efeitos externos, porque, como se disse já, permite depois que, sem mais, a entidade patronal considere injustificadas as faltas dadas pelo trabalhador a partir da data da "alta médica” fixada (!) pela JM.
13. É este entendimento que aqui se subscreve, recordando apenas a doutrina emergente do acórdão de 6.12.2005 do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, processo n.º 0239/04, segundo o qual «[o] parecer vinculativo, apesar de não ser o acto final decisor com que se extingue o procedimento administrativo, é impugnável autonomamente, pela eficácia externa que produza e pela lesividade que represente».
V
Em face do exposto, acordam os Juízes da Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar o despacho saneador recorrido e determinar que os autos voltem ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa para aí prosseguirem os seus termos, se a tal nada obstar.
Custas pelos Recorridos (artigo 527.º/1 e 2 do Código de Processo Civil).
Lisboa, 8 de janeiro de 2026.
Luís Borges Freitas (relator)
Maria Helena Filipe
Rui Fernando Belfo Pereira |
