I Relatório
A Caixa de Previdência do Ministério da Educação - CPME, tendo intentado Ação Administrativa Comum contra a Caixa Geral de Aposentações - CGA, tendente a que fosse declarado que o âmbito de aplicação dos artigos 78.° e 79.° do Estatuto da Aposentação (Decreto-Lei n.° 498/72, de 9 de Dezembro), na redação dada pelo Decreto-Lei n.° 137/2010, de 28 de Dezembro, não é aplicável aos prestadores de Serviço da CPME, inconformada com a Sentença proferida em 24 de março de 2015 no TAC de Lisboa, que julgou a Ação improcedente, veio, em 8 de maio de 2015, recorrer para esta instância, concluindo:
“I. O Tribunal a quo não apreciou a causa de pedir quanto à matéria de facto relevante alegada pela CPME e descrita no n.° 4 do § 2." das alegações.
II. Resultando a definição das questões decidendas do binómio causa de pedir-pedido, era a estes que o Tribunal deveria ter atendido no julgamento da causa, o que não sucedeu.
III. Ao não apreciar a causa de pedir, nos termos configurados pela CPME, i.e., ao não atender aos factos relevantes alegados pela CPME o Tribunal a quo incorreu em nulidade da sentença, o que se invoca nos termos do artigo 615. ’, n.° 1, alínea d), do Código de Processo Civil, e para todos os efeitos legais.
IV. Quando assim não se entendesse, nos termos do artigo 607.'', n.° 4, do Código de Processo Civil, na fundamentação da sentença incide sobre o juiz o dever de identificar os factos que julga não provados, analisando criticamente as provas, indicando as ilações tiradas dos factos instrumentais e especificando os demais fundamentos que foram decisivos para a sua convicção.
V. Nos termos do artigo 615.º, n." 1, alínea b), do Código de Processo Civil, é nula a sentença quando não especifique os fundamentos de facto que justificam a decisão, o que, à luz da referida norma do artigo 607.º, abrange, não apenas a identificação e fundamentação dos factos julgados provados, como a identificação e fundamentação dos factos julgados não provados.
VI. Sucede que o Tribunal a quo: (i) não identificou a matéria de facto julgada não provada; (u) não fundamentou a razão pela qual teria julgado essa matéria de facto como não provada, do que resulta a respetiva nulidade.
VII. Em qualquer dos casos, devem os factos identificados no n." 4 do § 2." das alegações, documentalmente demonstrados ou não impugnados, ser julgados provados e aditada a matéria de facto provada.
VIII. Ainda que se considerasse não ocorrer qualquer das nulidades invocadas quanto à matéria de facto, sempre concluiria pela ocorrência de um erro de julgamento e se imporia a ampliação da matéria de facto provada.
IX. O Tribunal tem o dever de selecionar a matéria de facto que releva para a decisão da causa, conforme as várias soluções jurídicas plausíveis, levando necessariamente em consideração a causa (ou causas) de pedir que fundamenta o pedido formulado pelo autor, sendo este o conteúdo das normas contidas nos artigos 57, n.ºs 1 e 2, 596.°, n." 1, e 607.", n.ºs 2 a 4, do Código de Processo Civil.
X. Ao não selecionar os factos identificados no n.° 4 do § 2.° das alegações como relevantes para o julgamento da causa, o Tribunal a quo violou as referidas normas.
XI. Também por esta via, nos termos do artigo 662.' do Código de Processo Civil, deve o Tribunal m1 quem, com as legais consequências, ampliar a matéria de facto considerada no julgamento da causa, dando como provados os Factos identificados nas alíneas do n.° 4 do § 2.° das alegações e que a seguir se explicitam, seja em face da prova produzida, seja em lace da admissão de tais factos por acordo, nos termos do artigo 574º, nº 2, do Código de Processo Civil, aditando aos factos provados os seguintes:
- Em 15 de Fevereiro de 2005, o Senhor Secretário de Estado do Orçamento proferiu despacho pelo qual decidiu a não integração do orçamento da CPME no subsector dos Serviços e Fundos Autónomos do Orçamento do Estado (cfr. artigo 29 ° da petição inicial e Doe. 8 aí junto, não impugnado).
Desde 2005, o orçamento da CPME não integra o Orçamento do Estado (cfr. artigo 30.° da petição inicial, não impugnado);
- No Orçamento do Estado para o ano de 2008, aprovado pela Lei n.1 67- A/2007, de 31 de Dezembro, não foi prevista qualquer transferência de verbas para a CPME nem existe nenhuma referência a esta entidade (cfr. artigo 31.' da petição inicial, não impugnado);
- No Orçamento do Estado para o ano de 2009, aprovado pela Lei n.1 64- A/2008, de 31 de Dezembro, não foi prevista qualquer transferência de verbas para a CPMI- nem existe nenhuma referência a esta entidade (cfr. artigo 32." da petição inicial, não impugnado);
- No Orçamento do Estado para o ano de 2010, aprovado pela Lei n." 3- B/2010, de 28 de Abril, não foi prevista qualquer transferência de verbas para a CPME nem existe nenhuma referência a esta entidade (cfr. artigo 33.° da petição inicial, não impugnado);
- No Orçamento do Estado para o ano de 2011, aprovado pela Lei n." 55- A/2010, de 31 de Dezembro, não foi prevista qualquer transferência de verbas para a CPME nem existe nenhuma referência a esta entidade (cfr. artigo 34." da petição inicial, não impugnado);
No Orçamento do Estado para o ano de 2012, aprovado pela Lei n." 64- B/2011, de 30 de dezembro, não foi prevista qualquer transferência de verbas para a CPME nem existe nenhuma referência a esta entidade (cfr. n.° 3 do requerimento de ampliação do objeto, não impugnado);
O mesmo se verifica relativamente ao Orçamento do Estado para o ano de 2013, aprovado pela Lei n.° 66-B/2012, de 31 de dezembro (cfr. n." 3 do requerimento de ampliação do objeto da causa, não impugnado);
A CPME não recebe quaisquer verbas provenientes do Orçamento do Estado ou de Fundos da União Europeia (cfr. artigo 25.° da petição inicial e prova produzida - cfr. pp. 39 e 40 do Doc. 3, pp. 33 e 34 do Doc. 4, pp. 62 a 64 do Doc. 6 e p. 2 do Doc. 7, não impugnado).
- A Segurança Social reconheceu, já no ano de 2012, que os trabalhadores da CPME se encontram enquadrados no regime gera! de trabalhadores por conta de outrem em contribuintes sem fins lucrativos - e não no regime de trabalhadores com contrato em funções públicas tendo disso mesmo informado a CPME através de ofício de 2 de março de 2012 (cfr. n.° 4 do requerimento de ampliação do objeto da causa e documento comprovativo junto, não impugnado).
XII. O Tribunal a quo errou no julgamento realizado quanto ao facto provado identificado como n.° 6, já que a matéria não foi como tal alegada e da prova produzida resulta facto diverso do dado como provado.
XIII. Em lugar desse lacto, deve ser dado como provado o conteúdo dos artigos 39.° e 40.° da petição inicial, assentando-se este juízo no Doc. 12 junto com a petição inicial e na admissão por acordo por parte da Caixa Geral de Aposentações, nos termos do artigo 574.°, n.º 2, do Código de Processo Civil:
- Na sequência do ofício-circular n." ../2011, a CPME requereu a Caixa Geral de Aposentações, através de ofício datado de 4 de Abril de 2011, que esta entidade alterasse a orientação expressa no seu ofício n." …/2011, por a mesma não se conciliar com os esclarecimentos prestados no ofício-circular, com fundamento em que "(...) dispõe de património e financiamento próprio, não utilizando qualquer recurso patrimonial público.”
XIV. O Tribunal a quo errou na identificação da posição assumida em juízo pela CPME e, consequentemente, na delimitação dos termos do litígio.
XV. O Tribunal errou ao identificar como indício de personalidade coletiva pública o identificado como n.° 2 (cfr. p. 16 da sentença), já que qualquer pessoa coletiva privada dispõe de capacidade jurídica de direito privado e património próprio.
XVI. O Tribunal errou no julgamento ao considerar preenchidos os indícios de personalidade coletiva que elencou como n.ºs 6 a 9 e 12 (cfr. p. 16 da sentença).
XVII. Estão em causa capacidades, regime, poderes e/ou privilégios típicos de pessoas coletivas públicas que só legalmente podem ser previstos.
XVIII. Analisados os estatutos da CPME, não se encontra legalmente prevista qualquer das situações que o Tribunal ali elencou.
XIX. O artigo 9.° do Código Civil impõe ao intérprete-aplicador que não se cinja á letra da lei, mas que reconstitua a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.
XX. Ao limitar-se afirmar que a norma contida no artigo 78.º, n.° 1, do Estatuto de Aposentação é clara e que não pode ser interpretada de modo ab-rogante, restringindo a sua atividade interpretativa ao elemento literal e demitindo-se de realizar qualquer das demais operações interpretativas determinadas pelo artigo 9.°, n.° 1, do Código Civil, e que prevalecem sobre o elemento literal, em especial quanto aos elementos histórico e teleológico, o Tribunal violou esta disposição legal.
XXI. Do elemento histórico e, sobretudo, do elemento teleológico de interpretação resulta que, analisando o Decreto-Lei n.° 137/2010, de 28 de dezembro, no seu todo, o fim ou objetivo da lei, incluindo o da redação dada ao artigo 78. ', n." 1, do Estatuto de Aposentação, é a redução do défice orçamental, o equilíbrio das contas públicas e, em especial, a redução da despesa pública na área dos recursos humanos.
XXII. Ao aprovar a nova redação do artigo 787, n." 1, o legislador de 2010 foi além da intencionalidade subjacente à sua intervenção, tornando necessária a realização de uma interpretação restritiva da norma, como resultado das operações de interpretação determinadas pelo artigo 9.° do Código Civil.
XXIII. O artigo 78.", n." 1, do Estatuto de Aposentação, na redação conferida pelo Decreto-Lei n." 137/2010, de 28 de dezembro, deve ser interpretado no sentido de ser aplicado apenas às demais pessoas coletivas públicas que atuem com base em recursos patrimoniais públicos, pois que de outro modo nenhum efeito negativo resulta para o equilíbrio das contas públicas e, em especial, para a despesa pública na área dos recursos humanos.
XXIV. Não sendo a CPME abrangida pelo Orçamento de Estado, seja no quadro do orçamentei da receita, seja no quadro do orçamento da despesa, ao considerar que esta entidade está abrangida pelo artigo 78.º, n.º 1, do Estatuto de Aposentação, na redação que lhe foi conferida em 2010, o Tribunal a quo violou esta norma.
XXV. A interpretação do artigo 78.°, n." 1, do Estatuto de Aposentação, segundo a qual os aposentados não podem exercer funções públicas remuneradas para as demais pessoas coletivas públicas mesmo nos casos em que não estas beneficiem de qualquer financiamento público, exceto quando haja lei especial que o permita ou quando, por razões de interesse público excecional, sejam autorizados pelos membros do governo responsáveis pelas áreas das finanças e da Administração Publica, é desconforme com artigo 46.° da Constituição, por violação do princípio da proporcionalidade previsto no artigo 18.°, n.º 2, da Constituição.
XXVI. Ao julgar precisamente no sentido inverso, o Tribunal a quo errou no julgamento efetuado.
Nestes termos, e nos melhores de Direito, que V. Exas doutamente suprirão, deve o presente recurso jurisdicional ser julgado procedente, por provado, e, em sequência, ser aditada a matéria de facto provada, anulada ou revogada a sentença recorrida e substituída por Acórdão que julgue procedente o pedido inicialmente formulado, assim se fazendo Justiça!”

A CGA, enquanto Recorrida veio apresentar as suas Contra-alegações de Recurso em 24 de setembro de 2015, concluindo:
“1ª A sentença não padece de qualquer dos vícios formais alegados pela recorrente. Não há qualquer violação do da alínea b) do n.° 1 do art.° 615.° do CPC, já que a sentença especificou os fundamentos de direito e de facto que sustentam a sua decisão.
2ª Por outro lado, é destituído de qualquer sentido dizer que é nula por omissão de pronúncia. Na sua petição inicial, a recorrente pediu que fosse declarado não estar abrangida pelo regime de incompatibilidades decorrente do disposto no artigo 78° do Estatuto da Aposentação. A sentença pronuncia-se, de forma clara, sobre esta questão. Não violou, por isso, a sentença a alínea d) do n° 1 do artigo 615° do CPC.
3ª A CPME constitui, assim, uma instituição de previdência social criada por um ato normativo e iniciativa estadual, com a expressa e assumida finalidade de desenvolver e concretizar objetivos públicos de segurança social, em benefício de um universo delimitado de beneficiários. É, por conseguinte, uma pessoa coletiva pública, pelo que o exercício de funções se encontra abrangido pelo artigo 78° do Estatuto da Aposentação.
4ª Tal como se decidiu na primeira instância, a CPME deve ser qualificada como pessoa coletiva pública e por isso incluída na proibição do disposto nos artigos 78° e 79° do Estatuto da Aposentaço.
Nestes termos e nos mais de direito, deve ser negado provimento ao presente recurso, mantendo-se a douta sentença recorrida.”

O Ministério Público, notificado em 14 de outubro de 2015, veio a emitir Parecer em 26 de outubro de 2015, no qual, a final, se pronuncia no sentido de que “Ao recurso interposto não deve, em nosso entender, ser concedido provimento”.

O Recorrido veio em 10 de novembro de 2015 a pronunciar-se relativamente ao Parecer do Ministério Público, reiterando toda a argumentação que havia já esgrimido.

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II - Questões a apreciar
Importa verificar o recursivamente suscitado pela CPME de modo a aferir se, como alegado, os artigos 78° e 79° do Estatuto da Aposentação não são aplicáveis à CPME, o que determinará que o regime de incompatibilidades estabelecido nesses artigos não se aplicará aos prestadores de serviços ou funcionários da CPME que sejam aposentados da Caixa Geral de Aposentações.
Entende a CPME que a alegada circunstância de não ser financiada por dinheiros públicos, através de dotações inscritas no Orçamento Geral do Estado e não terem, as remunerações por ela pagas origem em dotação no Orçamento, determina que não esteja sujeita ao referido regime, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.

III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo considerou a seguinte factualidade, como provada, a qual aqui se reproduz:
“1 - Em Assembleia Geral da CPME, de 17.11.2000, foi aprovado o regulamento interno, nos termos e ao abrigo do art°.20°/1/Estatutos da CPME, homologado por despacho ministerial de 15.12.2000, regulamento cujo teor aqui se dá por reproduzido (cfr. doc n°. 1, junto com a p.i.).
2 - Em 12.10.2004, foi emitido parecer jurídico, pela Consultadoria Jurídica da Direcção-Geral do Orçamento, parecer n°........../2004, cujo teor aqui se dá por reproduzido, e do qual extrai-se o seguinte:
“Face a tudo o aposto, sem prejuízo de, conforme os despachos exarados peias Senhoras Subdiretoras-Gerais do Orçamento na Informação …./2004 da Direção de Serviços do Orçamento e n.º Informação n.° …. da 11ª Delegação, a Caixa de Previdência do Ministério da Educação se manter no Orçamento do Estado para 2003 no universo dos serviços e fundos autónomos, consideramos que, tendo em consideração a natureza jurídica da Caixa de Previdência do Ministério da Educação, o regime financeiro decorrente dos respetivos Estatutos, bem como a interpretação a contrario da alínea a) do n.º 3 do art.º 2º da Lei de Enquadramento Orçamentai, (já que tendo natureza de associação pública, não está preenchido um dos requisitos para, ser considerada "serviço e fundo autónomo”, poderá ser ponderada a exclusão desta entidade do âmbito dos “serviços e fundos autónomos”. (cfr. doc°.8 junto com a p.i.).
3 - Por oficio datado de 01.02.2011, a CPME informou a CGA da deliberação tomada pelo Conselho de Administração, de 24.01.2011, no sentido de dar inicio ao pagamento de remuneração prevista no art°. 20°/2/Estatutos e no art°.79°/Regulamento Interno, ao administrador-delegado, cargo desempenhado por aposentado, deliberação cujo teor aqui se dá por reproduzido (cfr. doc°. 9, junto com a p.i., e admissão por acordo).
4 - Mediante o oficio nº…./2001/ de 22.02.2011, dirigido ao Presidente do Conselho de Administração da CPME, a CGA respondeu informando que há aplicação das incompatibilidades previsto nos art°s.78° e 79° do Estatuto da Aposentação, oficio cujo teor aqui se dá por reproduzido (cfr. doc°.10, junto com a p.i., e admissão por acordo).
5 - Em 22.03.2011, através do oficio-circular n°. …/2011, a CGA prestou esclarecimentos sobre o novo regime de incompatibilidades em matéria do exercício de funções públicas por aposentados ou equiparados, oficio-circular cujo teor abaixo reproduz-se:"
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC) (cfr. doc nº.11 junto com a p.i., e admissão por acordo).
6 - A CPME, por oficio de 04.04.2011, solicitou à CGA que alterasse a orientação expressa na circular, supra identificada, oficio cujo teor aqui se dá por reproduzido (cfr. doc°.12, junto com a p.i., e admissão por acordo).
7 - Mediante o ofício n°……/2011, de 16.05.2011, dirigido ao Presidente do Conselho de Administração da CPME, pela CGA, foi informada da manutenção da orientação e entendimento que:
"(...) o entendimento de que as associações públicas, por se tratarem de pessoas coletivas de direito público, que prosseguem fins públicos, com base em recursos patrimoniais também públicos, se encontram abrangidas pelo âmbito de aplicação do Regime de Incompatibilidades previsto nos artigos 78.° e 79° do Estatuto da Aposentação "...", oficio cujo teor aqui se dá por reproduzido ( cfr. doc°. 13 junto com a p.i. e admissão por acordo).
8 - Em resposta ao oficio, supra identificado, respondeu a CPME por oficio de 23.05.2011, na qual refere que a CPME "não prossegue os seus fins com base em recursos patrimoniais públicos..", ofício cujo teor aqui se dá por reproduzido (cfr. doc°.14 junto com a p.i., e admissão por acordo).
9 - Mediante o ofício n°……../2011, de 01.07.2011, dirigido ao Presidente do Conselho de Administração da CPME, pela CGA, a mesma reiterou a sujeição da CPME ao regime de incompatibilidades dos art°s.78° e 79° do Estatuto da Aposentação, ofício cujo teor aqui se dá por reproduzido (cfr. doc°. 15 junto com a p.i., e admissão por acordo).
10 - A CGA endereçou ofícios a alguns funcionários da CPME, aposentados, afirmando a sujeição dos mesmos ao regime de incompatibilidades dos art°s.78° e 79° do Estatuto da Aposentação, ofício cujo teor aqui se dá por reproduzido (admissão por acordo).

IV – Do Direito
No que aqui releva, discorreu-se no discurso fundamentador da Sentença Recorrida:
“(…) Pretende a A. que os seus funcionários aposentados nos termos do Estatuto da Aposentação, e pela CGA - Caixa Geral de Aposentações, não sejam sujeitos ao regime de incompatibilidades fixado nos art°s. 78° e 79° /DL 498/72, de 9.12., na redação dada pelo DL 215/87, de 29.5., e pelo DL 179/2005, de 2.11..
- Do regime legal de incompatibilidades à luz dos art°s. 78° e 79° /DL 498/72, de 9.12., na redação dada pelo DL 215/87, de 29.5., e pelo DL 179/2005, de 2.11..
O Estatuto da Aposentação aprovado pelo Decreto-Lei n° 498/72, de 9.12., no art° 78° e sob a epígrafe "Incompatibilidades", já vedava aos aposentados a possibilidade de poderem exercer funções remuneradas, exceto quando a lei o permitisse, ou mediante autorização excecional, nos termos, então, fixados, e referimo-nos a Dezembro de 1972!
Ainda, e com referência ao EA - Estatuto da Aposentação, o então art°.79°, a propósito das situações permitidas, excecionalmente, previa que:
"Nos casos em que aos aposentados seja permitido desempenhar outras funções públicas, é-lhes mantida a pensão de aposentação e abonada uma terça parte da remuneração que competir a essas funções, salvo se lei especial determinar ou o Conselho de Ministros autorizar abono superior, até ao limite da mesma remuneração"
O principio geral da proibição de acumulação de funções era clara, e mantem-se clara, o que é admitido até pela A., é que, não obstante as alterações introduzidas o principio geral da proibição mantém-se, o que se afere em função do atual regime em vigor, do disposto no art°.78° e 79°/EA - Estatuto da Aposentação.
Tal como é configurado pela A., o que decorre do alegado e sustentado pela A. na p.i., a questão a dirimir é a de saber se aquela proibição aplica-se aos funcionários da CPME, aposentados à luz do EA - Estatuto da Aposentação, e pela Ré CGA? Em ordem à natureza da A CPME, que essencialmente na tese da A., é de que não é financiada pelo Estado!
Em 1° lugar, afirme-se que as normas, em causa, não suscitam dúvidas, inclusive a colocada pela A., como adiante se demonstrará, e sendo normas claras a sua interpretação deve-o ser em obediência aos princípios legais estipulados no art°.9°/1/2/ CC, excluindo inovação ao intérprete, no sentido de o conduzir a interpretação ab-rogante inadmissível.
Por outro lado, a discussão motivada com a interposição da presente ação, o regime das incompatibilidades estabelecido nos art°s. 78° e 79°/EA, circunscreve-se à questão de a quem se aplica? E, em concreto, se a referência a " ... demais pessoas coletivas públicas", no art°.78°/1/EA engloba, ou não, a A.?, o que suscita uma questão prévia a formular e a responder é a de que: a A. CPME é uma pessoa coletiva pública? Diz a A. que " ... é uma entidade de natureza análoga à de uma associação pública..."(cfr. art°.17° da p.i.), afirmação que aqui não se pode deixar de registar. Vejamos,
A A., CPME foi criada pelo DL 12.965, de 19.11.1926, e rege-se pelos estatutos aprovados pelo DL 35.781, de 5.8.1946, na redação dada pelos DL193/97, de 29.7., e art°.15°/DL 34/2008, de 26.2.; e ainda pelo regulamento interno aprovado em Assembleia Geral Extraordinária de 17.11.2000, homologado pelo despacho ministerial de 15.12.2000.
Na CPME à luz dos art°s. 19°/1/2, e 20°/2, o Presidente do Conselho de Administração é nomeado por despacho do Ministro da Educação, e as funções de Administrador-Delegado são remuneradas em termos a definir pela Assembleia Geral, sob proposta do Conselho de Administração, e a respetiva deliberação será sujeita a homologação pela tutela, do regime imposto no estatuto da A. apura-se que está sujeita a tutela, instituto típico das pessoas coletivas de direito público.
Ainda, a propósito da noção de pessoa coletiva pública, dir-se-á que as pessoas coletivas públicas nascem de uma decisão pública tomada por uma ou mais pessoas coletivas públicas primárias, - Estado, Regiões Autónomas e autarquias locais; in casu, a A. não "nasce" da iniciativa privada, mas sim da iniciativa pública, e inclusive o seu funcionamento e gestão são dominados pela intervenção estatal, na nomeação do Presidente do Conselho de Administração e do Administrador-Delegado, cuja remuneração de funções por aposentado suscitou a interposição da presente ação. Donde que, sabendo que a qualificação de uma pessoa coletiva como pública depende de a entidade ter sido criada por um ato de uma entidade pública, isto é, como no caso sub judice, por exemplo, por ato legislativo, deparamo-nos com mais um traço para a qualificação da A. como pessoa coletiva pública.
Adite-se, ainda, que até as pessoas coletivas de criação pública, ainda que sem aspetos relevantes de um regime de direito público, serão, ainda, pessoas coletivas públicas.
Segundo o Prof. Freitas do Amaral, os aspetos mais relevantes do estatuto do regime jurídico das pessoas coletivas públicas são os seguintes:
1) Criação e extinção: A maioria das pessoas coletivas é criada por ato do Poder central; mas há casos de criação por iniciativa pública local. As pessoas coletivas públicas não podem extinguir-se a si próprias e não estão sujeitas à falência e à insolvência; só por decisão pública podem ser extintas;
2) Capacidade jurídica de direito privado e património próprio;
3) Capacidade de direito público. As pessoas coletivas públicas são titulares de poderes e deveres públicos. Entre estes assumem particular relevância os poderes de autoridade de que são exemplos o poder regulamentar, entre outros;
4) Autonomia administrativa e financeira;
5) Isenções fiscais;
6) Direito de celebrar contratos administrativos;
7) Bens do domínio público - As pessoas coletivas públicas são ou podem ser titulares dos bens do domnio público;
8) Funcionários públicos - Por via de regra, o pessoal das pessoas coletivas está submetido ao regime da função pública;
9) Sujeição a um regime administrativo de responsabilidade civil - Este é o regime regra e não o do Código Civil;
10) Sujeição a tutela administrativa;
11) Sujeição à fiscalização do Tribunal de Contas - Regime regra;
12) Foro Administrativo - As questões surgidas da atividade pública pertencem à competência dos tribunais do foro administrativo.
Ora tais "traços identificativos" verificam-se na CPME (…), e até a alegação da A. de deter autonomia financeira, em nada releva para a qualificação da CPME como pessoa coletiva, aliás, hoje em dia, a maioria das pessoas coletivas são dotadas de autonomia administrativa e financeira.
Donde que, é de qualificar a CPME como pessoa coletiva pública, e por isso, incluída na proibição do disposto nos art°s. 78° e 79° do EA - Estatuto da Aposentação, carecendo a presente ação de fundamento de facto e de direito, o que dita a sua improcedência e absolvição da Ré do pedido.”

Vejamos:
O presente recurso vem interposto da sentença que julgou improcedente, por não provada, a ação administrativa comum apresentada pela aqui recorrente contra a Caixa Geral de Aposentações.

Como decidido em 1ª Instância não se vislumbra como não possa a CPME ser considerada uma entidade de natureza pública, tanto mais que foi criada pelo DL n° 12.965, de 19/11/1926, regendo-se por Estatutos aprovados pelo DL n° 35.781, de 05/08/1946, de 26/02, sendo o seu Presidente do Conselho de Administração nomeado por Despacho do Ministro da Educação, com remuneração aprovada pelo Ministro da Tutela.

De facto, e Incontornavelmente, o Tribunal a quo, citando Freitas do Amaral, concluiu que a CPME possui, designadamente, autonomia administrativa e financeira, o direito de celebrar contractos administrativos, e a possibilidade de ser titular de bens considerados do domínio público, sendo que os seus trabalhadores estão sujeitos ao regime de direito público.

Assim, sem prejuízo do aprofundamento que se fará, refira-se, desde já, que a CPME tem de considerar-se pessoa coletiva de direito público, em face que que os art°s 78° e 79° do Estatuto da Aposentação, não poderão deixar de lhe serem aplicáveis.

Em qualquer caso, entende a CPME que o Tribunal a quo não apreciou a causa de pedir quanto à matéria de facto por si alegada no n° 4 do artigo 2° das suas alegações, ocorrendo por isso a nulidade da decisão judicial proferida.

Entende ainda a CPME que “O artigo 78°, n° 1 do Estatuto da Aposentação,, na redação conferida pelo Decreto-Lei n° 137/2010, de 28 de Dezembro, deve ser interpretado no sentido de ser aplicado apenas às demais pessoas coletivas públicas que atuem com base em recursos patrimoniais públicos, pois que de outro modo nenhum efeito negativo resulta para o equilíbrio das contas públicas e, em especial, para a despesa pública na área dos recursos humanos”.

Mais entende a Recorrente que “(...) não sendo a CPME abrangida pelo Orçamento de Estado, seja no quadro do orçamento da receita, seja no quadro do orçamento da despesa, ao considerar a CPME abrangida pelo artigo 78°, n° 1 do Estatuto da Aposentação, na redação que lhe foi conferida em 2010, o Tribunal a quo violou esta norma”.

Aqui chegados, e sem prejuízo da análise preliminar feita já supra, importa mais em pormenor verificar se a sentença enferma de nulidade por violação das alíneas b) e d) do n° 1 do artigo 615° do Código de Processo Civil e, se por violação do artigo 78° do Estatuto da Aposentação, na redação que a tal preceito foi dada pelo Decreto-Lei n° 137/2010, de 28 de Dezembro, enferma de erro de julgamento.

Das Nulidades da sentença
Violação da alínea b) do n° 1 do artigo 615° do CPC
Nos termos do art°.615, n°.1, alínea b), do Código de Processo Civil, é nula a sentença quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão.

Como é jurisprudência pacífica, para que uma sentença padeça do vício que consubstancia esta nulidade é necessário que a falta de fundamentação seja absoluta, não bastando que a justificação da decisão se mostre deficiente, incompleta ou não convincente.

Por outras palavras, o que a lei considera nulidade é a falta absoluta de motivação, tanto de facto, como de direito, sendo que a mera insuficiência da motivação não determina a nulidade do decidido.

Na sentença recorrida foram enunciados os fundamentos de facto e de direito da decisão, pelo que, é patente que não se verifica a nulidade prevista na alínea b) do n° 1 do artigo 615° do Código de Processo Civil.

Com efeito, após o saneamento e antes da apreciação do mérito da questão, foi feito autónoma e adequadamente o probatório, no qual se especificaram os factos provados.

Ainda que se considerasse que a nulidade abrange a falta de especificação dos factos provados e não provados, em bom rigor, a decisão a proferir é predominantemente de direito.
Acresce que a Recorrente/CPME não logrou fazer prova de que a introdução dos “factos” na matéria dada como provada que entende estarem em falta, teria a virtualidade de alterar o sentido da decisão proferida ou a proferir.

Com efeito, a CPME, através da presente ação administrativa comum que intentou, veio pedir que se declarasse que o âmbito de aplicação dos artigos 78° e 79° do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n° 498/72, de 9 de Dezembro, na redação a estes preceitos dada pelo Decreto-Lei n° 137/2010, de 28 de Dezembro, não abrange a Caixa de Previdência do Ministério da Educação e que, por conseguinte, o regime de incompatibilidades estabelecido em tais artigos não se aplica aos prestadores de serviço ou funcionários da CPME que sejam aposentados da Caixa Geral de Aposentações.

Em qualquer caso, importa concluir que decisão sobre a matéria de facto que a CPME alegou no n° 4 do artigo 2° das suas alegações sempre se mostraria, incipiente, irrelevante e insuficiente para permitir a inflexão do sentido da decisão proferida.

Acresce que, relativamente à matéria de facto, o juiz não tem o dever de pronúncia sobre toda a matéria alegada, tendo antes o dever de selecionar aquela que se mostre relevante para suportar a decisão a proferir, atenta a causa de pedir.

Violação da alínea d) do n° 1 do artigo 615° do CPC
No mesmo sentido, entende a CPME que o Tribunal a quo não apreciou a causa de pedir quanto à matéria de facto relevante alegada por si no n° 4 do § 2° das suas alegações.

Decorre do artigo 615°, n° 1, alínea d) que a sentença quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento, se mostra nula.

A omissão ou o excesso de pronúncia ocorrem, respetivamente, quando o Tribunal deixe de pronunciar-se, ou quando se pronuncie, sobre questões relativamente às quais o deveria fazer (no caso da omissão) ou não o poderia fazer (no caso do excesso).

O tribunal deve examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos/pretensões pelas mesmas formulados, ressalvadas apenas as matérias ou pedidos/pretensões que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se haja tornado inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões.

Questões para este efeito são, assim, todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que exigem decisão do julgador, bem como, ainda, os pressupostos processuais debatidos nos autos, sendo que não podem confundir-se aquilo que são as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com o que são as razões de facto ou de direito, os argumentos, ou os pressupostos em que cada a parte funda a sua posição nas questões objeto de litígio.
Daqui decorre que as questões suscitadas pelas partes e que justificam a pronúncia do tribunal terão de ser balizadas pelo binómio causa de pedir-pedido, pelo que não incorrerá na nulidade em referência o julgador que, apreciando na decisão todos os problemas/questões fundamentais objeto do litígio, não se pronunciou sobre a bondade de todas e cada uma das considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes.

Incontornavelmente, na sua petição inicial, a CPME pediu que fosse declarado que o regime de incompatibilidades estabelecido nos artigos 78° e 79° do Estatuto da Aposentação não se aplica aos seus prestadores de serviço ou funcionários que sejam aposentados da Caixa Geral de Aposentações.

A sentença pronunciou-se sobre esta questão, em face do que, não merece acolhimento a invocada nulidade decorrente de uma suposta e inexistente omissão de pronúncia.

Como se sumariou no Acórdão do TCAN nº 03326/14.2BEPRT, de 15.07.2016, “Tendo a decisão recorrida enfrentado e resolvido as questões suscitadas, não se lhe pode imputar qualquer omissão de pronúncia, mesmo não tendo sido apreciados individualmente todos os argumentos invocados.
Se a sentença se pronuncia e decide a questão que o Tribunal foi chamado a resolver, não se verifica nulidade da sentença, por omissão de pronúncia.”

Na realidade, como resulta de jurisprudência administrativa uniforme, a nulidade por omissão de pronúncia pressupõe que o tribunal não tenha julgado uma questão que devesse apreciar, não bastando que não tenha sido considerado um qualquer argumento que o Recorrente tenha entendido como relevante.

Refere-se, entre muitos outos no Acórdão do STA nº 01692/13, de 25.09.2014 que “(…) tendo o acórdão enfrentado e resolvido essas «quaestiones juris», não se lhe pode imputar qualquer omissão de pronúncia, mesmo que não tivesse apreciado argumentos vários, suscetíveis de serem convocados e esgrimidos para as elucidar.”

“Se a sentença se pronuncia e decide questão que o Tribunal foi chamado a resolver, então … não se verifica nulidade da sentença, por omissão de pronúncia.” (Acórdão STA nº 0514/12, de 30-05-2012).

Só se verificará nulidade da decisão por omissão de pronúncia quando o juiz se absteve de conhecer de questão suscitada pelas partes e de que devesse conhecer e não quando apenas não aprecia um argumento (cfr. Alberto Reis, Código de Processo Civil Anotado, volume V, Coimbra 1984 (reimpressão), p.140; e acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 11.9.2007, recurso 059/07, de 10.09.2008, recurso 0812/07, de 28.01.2009, recurso 0667/08, e de 28.10.2009, recurso 098/09).

No caso concreto, não se vislumbra, pois, que a decisão recorrida tenha deixado de se pronunciar face a qualquer questão que carecesse de pronúncia.

Do Erro de julgamento
Quanto à questão controvertida, relativa ao regime de incompatibilidades estabelecido artigos 78° e 79° do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n° 498/72, de 9 de Dezembro, na redação a estes preceitos dada pelo Decreto-Lei n° 137/2010, de 28 de Dezembro, importa reiterar que se entende que o referido regime será aplicável aos prestadores de serviço e funcionários da CPME que sejam aposentados da Caixa Geral de Aposentações.

Efetivamente, o n° 1 do artigo 78° do Estatuto da Aposentação, na redação que a este preceito foi dado pelo Decreto-Lei n° 137/2010, de 28 de Dezembro, delimita de uma forma ampla, o universo de entidades para quem os aposentados e equiparados não podem exercer funções públicas remuneradas: serviços da administração central, regional e autárquica, empresas públicas, entidades públicas empresariais, entidades que integram o sector empresarial regional e municipal e demais pessoas coletivas públicas.

A utilização da expressão “demais pessoas coletivas públicas” revela a inequívoca intenção do legislador de estender a aplicação do regime de incompatibilidades previsto nos artigos 78° e 79° do EA, não só ao exercício de funções na administração pública stricto sensu, mas também a todas aquelas entidades que, não obstante a sua natureza, prosseguem fins públicos, com é manifestamente o caso da CPME.

Pessoas coletivas são aquelas que se apresentem como organização destinada à prossecução de fins ou interesses, a que a ordem jurídica atribui a suscetibilidade de ser titular de direitos e obrigações, podendo subdividir-se em pessoas coletivas de direito privado e de direito público.

Perante a inexistência de uma definição legal rígida, vários são os critérios que têm sido utilizados para proceder a esta distinção, a saber, o do fim; o da titularidade de poderes de autoridade; o da criação; o da integração; e os de natureza eclética, sendo que estes últimos têm vindo a predominar.

Como refere Freitas do Amaral, as pessoas coletivas públicas são «criadas por iniciativa pública para assegurar a prossecução necessária de interesses públicos, e por isso dotadas em nome próprio de poderes e deveres públicos». (Curso de Direito Administrativo, Vol. I, Coimbra, 1992, pp. 580—589)

Já Vital Moreira, defende que «são de considerar entidades públicas, na falta de qualificação legislativa, as que, tendo sido criadas pelo Estado ou outro ente público “primário” (ou seja, uma coletividade territorial) detenham o predicado fundamental das entidades públicas, que é a posse de prerrogativas de direito público, isto é, exorbitantes do direito privado.» (Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra Editora, reimpressão, Coimbra, 2003, p. 269)

A identificação das pessoas coletivas como públicas ou privadas decorre pois da análise casuística da sua finalidade, modo de criação, titularidade de poderes de autoridade e integração, de modo a concluir pela predominância ou não dos seus atributos administrativos.

A análise dos traços específicos do regime jurídico da Caixa de Previdência do Ministério da Educação/CPME é por isso de crucial importância para determinar se deve, para efeitos de aplicação do regime de incompatibilidades previsto nos artigos 78° e 79° do EA, ser considerada uma pessoa coletiva pública.

De acordo com o artigo 1° dos estatutos alterados pelo Decreto-Lei n° 193/97, de 29 de Julho, a CPME é uma instituição de previdência social, dotada de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, o que, desde logo, indicia tratar-se de uma pessoa coletiva pública.

No que respeita à sua genese, a Caixa de Previdência do Ministério da Educação foi criada pelo Decreto n° 12 695, de 19 de Novembro de 1926, funcionando junto do Ministério da Educação, sendo que o ato normativo de constituição foi de natureza estadual, o que desde logo afasta a sua suposta natureza privada.

A CPME, criada como instituição de previdência, reconhecida como tal conforme decorre do artigo 1° dos respetivos Estatutos aprovados pelo Decreto-Lei n° 35.781, de 5 de Agosto de 1946 é incontornavelmente uma pessoa coletiva pública.

Por outro lado, mas no mesmo sentido, é inequívoco que a CPME, enquanto instituição de previdência social, desenvolve finalidades próprias da segurança social, tendo por fim promover e desenvolver ações no âmbito da previdência e da solidariedade dos seus membros, prosseguindo os seguintes objetivos:
a) Atribuir subsídios por morte dos sócios ou transformá-los em seguros ou renda vitalícia a seu favor;
b) Organizar e realizar planos de seguro social, complementar das prestações por invalidez, velhice e morte;
c) Organizar e realizar planos de seguro social complementares de saúde relativamente a prestações da ADSE;
d) Atribuir empréstimos para construção ou compra de habitação própria ou ainda para obras em habitação própria;
e) Conceder, a titilo excecional, empréstimos para situações de emergência.

Finalmente, e no que concerne ao seu regime jurídico, predominam os traços publicistas no regime aplicável à CPME, como seja a nomeação do Presidente do Conselho de Administração que é feita pelo Ministro da Educação, o que sublinha o seu caráter público.

A CPME constitui, pois, uma instituição de previdência social criada por um ato normativo e iniciativa estadual, com a expressa finalidade de desenvolver e concretizar objetivos públicos de segurança social, em benefício de um universo delimitado de beneficiários, sendo, assim, uma pessoa coletiva pública, a quem se lhe aplica necessariamente os artigos 78° e 79º do Estatuto da Aposentação.
Assim, negar-se-á provimento ao Recurso, confirmando-se a Sentença Recorrida.

V - Decisão:
Acordam, em conferência, os juízes da subsecção Social da Secção de Contencioso Administrativo do TCA Sul, em negar provimento ao Recurso, confirmando-se a Sentença Recorrida.

Custas pela Recorrente

Lisboa, 11 de julho de 2024