| Decisão Texto Integral: | Eduardo ..., Lda., com os sinais nos autos, inconformado com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, dela vem recorrer, concluindo como segue:
1. A sentença recorrida incorre em errada interpretação e aplicação da lei, estando ainda em clara contradição com a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo e a Doutrina mais avisada sobre a matéria, ao não ter conhecido do pedido no requerimento de providência cautelar apresentado pela recorrente, por entender que o mesmo era extemporâneo, face ao preceituado no art.° 101.°do CPTA.
2. De acto a petição inicial que deu azo aos presentes autos deu entrada em 12.11.2007, dentro do prazo legal daquele normativo, pois que a recorrente havia apresentado reclamação da deliberação de adjudicação da empreitada em concurso, nos termos do art.° 49º do RJEOP, sobre a qual recaiu decisão da Autarquia, de que ficou notificada em 12.10.2007.
3. Entendeu o Tribunal a quo que a reclamação apresentada não fazia suspender o prazo de impugnação da deliberação de adjudicação, pois que o n.° 2, do art° 49.° do RJEOP, dispõe que "a reclamação não goza de efeito suspensivo", pelo que, tendo sido aquela deliberação notificada à recorrente em 24.09.2007, já havia sido ultrapassado o prazo previsto no art.° 101.° do CPTA (um mês), quando apresentada em juízo a petição inicial.
4. Ora, existe um consenso claro na Doutrina e na Jurisprudência dos Tribunais Superiores de que ainda que tenha sido atribuído um carácter urgente ao processo de contencioso pré-contratual regulado nos art.°s 100.° e seguintes do CPTA, é-lhe aplicável, até porque a própria lei para aí remete (cf. n.° l, do art.° 100.° do CPTA), o disposto no art.° 59.° do mesmo diploma, em, especial o n.° 4, que estipula que a apresentação de uma impugnação administrativa suspende o prazo de interposição de impugnação contenciosa do acto em crise.
5. Como bem decidiu o Supremo Tribunal Administrativo, "a leitura da lei inculca, de imediato, a ideia de que o legislador quis, também em matéria de contencioso pré-contratual urgente, atribuir à utilização dos meios de impugnação administrativa o efeito suspensivo previsto no art. 59°/4 do CPTA" (cf. Ac. STA, de 13.03.2007, proc. n.° 01009/06).
6. Muito embora a matéria seja regulada por diploma especial, o RJEOP, e o seu processo tenha também carácter especial, não existe aqui, sequer, conflito entre a norma geral - o art.° 59.°, n.° 4, do CPTA - e norma especial - o n.° 2, do art.° 49.°, do CPTA -, pois que o objecto de uma e outra é diferente.
7. Considerou o Tribunal a auo que aquela reclamação não suspenderia a contagem do prazo de um mês previsto no art.° 101.° do CPTA, por se dispor, no n.° 2, do art.° 49.° do RJEOP, que "a reclamação não goza de efeito suspensivo" e sendo esta norma especial não ficaria precludida pelo disposto no n.° 4 do art.° 59.° CPTA, que é um diploma de âmbito geral, que estipula que "a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa ao acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa".
8. Com o devido respeito se dirá que aquele Tribunal esqueceu que a suspensão prevista naquele n.° 2, do art.° 49.°, do RJEOP, se refere à da eficácia do acto - ou seja, a reclamação não terá a virtude de suspender os efeitos do acto, referindo-se, pois, a uma "suspensão de natureza substantiva", pois que substantiva é também a norma do RJEOP invocada.
9. E esquecido ficou também que a suspensão prevista no n,° 4 do art.° 59.° do CPTA se refere ao prazo para a impugnação, ou seja, uma "suspensão de natureza adjectiva", pois que adjectiva é a norma do CPTA.
10. Não há sobreposição ou qualquer conflito entre a norma prevista no n.° 2, do art.° 49.°, do RJEOP e o n.° 4, do art.° 59.°, do CPTA, não só porque ambas têm um âmbito diferente - uma é substantiva e outra é adjectiva - como têm ainda objecto diferente - a primeira refere-se aos efeitos do acto, a segunda refere-se ao prazo de impugnação contenciosa.
11. Mais grave se toma, do ponto de vista jurídico, o vertido na sentença recorrida, reclamação necessária, pressuposto processual essencial para a impugnação contenciosa do acto que se pretende atacar.
12. A recorrente apresentou resposta às contestações das contra-partes acima identificadas, onde teve o cuidado, pois que já tinha conhecimento do teor da decisão que o mesmo Tribunal tomou em sede de providência cautelar, de bem fundamentar a temporaneidade da entrada da sua petição inicial, do que não mereceu qualquer referência por parte do Tribunal a quo que se limitou a fazer cópia daquela primeira decisão.
13. Tal facto vicia a sentença recorrida de nulidade, por omissão de pronúncia, pelo que deve este vício ser estirpado, e substituída aquela decisão por outra que não padeça do mesmo, merecendo a questão levantada pela recorrente resposta directa e fundamentada, ainda que em sentido contrário ao seu entendimento, por parte do Tribunal.
14. Mais acresce que, entendendo o Tribunal a quo que a impugnação administrativa apresentada, alvo de decisão por parte da Autarquia, não tinha a virtude de suspender o prazo de impugnação contenciosa da deliberação de adjudicação, incorreu em interpretação e aplicação errada da lei, pelo que a sentença recorrida deve ser revogada e substituída por Acórdão que, aceitando, por atempado e conveniente, a petição inicial apresentada pela recorrente, se debruce sobre os restantes fundamentos invocados pela recorrente para que seja anulada a deliberação de adjudicação impugnada, concluindo-se como na petição inicial se fez.
*
A sociedade contra-interessada Gualdim, Anciães Amado & Filhos Lda. contra-alegou, concluindo como segue:
1. A sentença recorrida não incorre em errada interpretação e aplicação da Lei, não estando em contradição com a Jurisprudência ao não ter conhecido do pedido na acção apresentada pela recorrente
2. A Douta Sentença ao julgar extemporânea a acção em causa cumpriu todas as normas jurídicas, pois
3. A petição inicial da acção principal deu entrada no dia 12 de Outubro de 2007 (data do correio), ou seja, deu entrada mais de um mês depois de ter sido notificada do acto de que pretende a suspensão
4. A recorrente foi notificada do acto em 24 de Setembro de 2007
5. Na Câmara Municipal de Meda deram entrada dois faxes e duas cartas, todos com o mesmo teor, mas todas com data posterior a l de Outubro de 2007
6. Pelo que, a serem consideradas impugnações, e admitindo que se lhes aplicaria o n°4 do artigo 59°, as mesmas foram extemporâneas,
7. Logo não tem o tão pretendido efeito que a recorrente gostaria, suspender a contagem do prazo de um mês.
8. Admitindo todas as hipóteses, mesmo as que a ora recorrente alega, todos os actos foram praticados fora de prazo.
*
Com substituição de vistos pelas competentes cópias entregues aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência – artºs.147º nº 2 CPTA e 707º nº 2 CPC ex vi artº 1 CPTA.
*
Pelo senhor Juiz foi julgada provada a seguinte matéria de facto:
A. Em reunião da Câmara Municipal de Meda, registada em Acta 16/2007, de 8 de Agosto, foi deliberado ratificar o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Meda "sobre a abertura de concurso (ajuste directo)" da obra de Beneficiação e Infra-estruturas no troço urbano da EN 331, na Vila de Meda, dando-se por reproduzido o teor da proposta anexa, a fls. do processo administrativo (PA), designadamente:
a. “(..) atendendo à urgência na execução dos trabalhos acima referidos e porque esta situação não se compadece com os prazos legalmente previstos para o procedimento do concurso público, somos de entendimento que poderá ser adoptado o ajuste directo tendo em conta o disposto na alínea c) do n° l do art° 136° do DL 59/99, de 02 de Março (...).
b. Justificação Esta obra foi adjudicada à empresa Pavia SA pelo valor de € 1.430.000,00, no dia 14 de Junho de 2005, com o prazo de execução de oito meses. (...) Entretanto, face ao abandono da obra pelo empreiteiro a partir do dia 09 de Março de 2007, foi desencadeado o procedimento de rescisão contratual de que resultou a solicitação ao Governo Civil tendo em vista a Posse Administrativa. No dia 23 de Julho foi elaborado o Auto de Posse Administrativa (...) deverão ser executado em carácter de extrema urgência os trabalhos mínimos indispensáveis e estritamente necessários para assegurar a circulação com segurança (...).
c. O procedimento de ajuste directo pressupõe o convite a um concorrente; no entanto, atendendo aos princípios inerentes à contratação pública, nomeadamente, os previstos nos art°s 7°, 8°, 9º, 10°, 11° e 13° do DL 197/99, de 8 de Junho, poderão ser convidados outros concorrentes (...)";
B. Dá-se por reproduzido o teor do "Programa do Concurso", junto a fls. do PA, designadamente:
a. "Empreitada: Beneficiação e Infra-estruturas no Troço Urbano da E.N.331 na Vila de Meda" (...);
b. "21 -critério de adjudicação das propostas: 21.1 — O critério de adjudicação será o da proposta economicamente mais vantajosa, com base nos seguintes factores variáveis de apreciação e respectivas ponderações: 1) Preço 50% 2) Valor Técnico da Proposta 35% Garantia do Cumprimento do Prazo 15%
c. 22 — Audiência prévia 22.1 — A decisão de adjudicação será precedida de audiência prévia escrita dos concorrentes (...)"",
C. Dá-se por reproduzido o teor do "Caderno de Encargos".
D. Dá-se por reproduzido o teor do doc. l junto com o requerimento inicial, subscrito pelo Presidente da Câmara Municipal de Meda e dirigido a Eduardo Lopes - Construções, Lda do seguinte teor, designadamente: "De acordo com a alínea c) do n° l do artigo 136° do Decreto-Lei n° 59/99, de 2 de Março, junto se envia o convite - Circular para a realização da empreitada de «Beneficiação e Infra estruturas no Troço Urbano da E.N. 331, na Vila da Meda”.
a. Do dito "convite-circular" em anexo consta designadamente o seguinte: "Anúncio de abertura de procedimento" mostrando-se assinalada a opção "Ajuste directo";
b. "Número de empresas que a entidade adjudicante pretende convidar a apresentar propostas (...) Número 03";
c. "Critérios de adjudicação B2) Os critérios indicados no programa do concurso 1) o Preço 50% 2) Valor Técnico da proposta 35% 3) Garantia do Cumprimento do 01 Prazo 15%";
E. Dá-se por reproduzido o teor da "Acta do Acto Público de Abertura das Propostas", datada de 14/08/2007, designadamente: "(..) procedeu-se ao acto público de abertura de propostas apresentadas (...) pelas seguintes firmas em resposta ao convite oportunamente endereçado pela Autarquia: Gualdim Anciães Amado & Filhos, Lda. - Meda; Jeremias de Macedo & Ca, Lda. - Tabuaço; e Eduardo Lopes - Construções, Lda. - Meda (..) A Comissão deliberou, por unanimidade, considerar as pró+postas apresentadas por todos os concorrentes em condições de serem admitidas ao concurso (...)";
F. Dá-se por reproduzido o teor do "Relatório da Comissão Técnica de Análise das Propostas", a fls. do PA, designadamente: "(..) a proposta que reúne as melhores condições para a execução da presente empreitada é a Proposta N° 01 do concorrente Gualdim Anciães Amado e Filhos, Lda., pelo valor total de 679 939,20 (...)"
G. Dá-se por reproduzido o teor da carta com a referência 3-638/21.1.64/DF.O.M., datada de 2007-09-20, dirigida a Eduardo Lopes - Construções, Lda e subscrita pelo Presidente da Câmara Municipal de Meda, a folhas do PA, pela qual comunica o teor da deliberação da Câmara Municipal de Meda, de 12/09/2007, no sentido da adjudicação da obra identificada em A) à firma Gualdim Anciães Amado & Filhos, Lda.;
H. Dá-se por reproduzido o teor da carta datada de 01/10/2007, a qual mostra aposta a data de "02.OUT.2007" como a da entrada na Câmara Municipal de Meda, subscrita por Miguel Esperança Pina "em representação e a pedido da nossa Cliente Eduardo Lopes -Construções, Lda", dirigida ao Presidente da Câmara Municipal de Meda, designadamente: "Acusamos a recepção do V/ ofício com a referência 3-638/21.1.64/D.O.M. (...) Nos termos do art° 101°, n° l do Dec. Lei n° 55/99, de 2 de Março, a Câmara Municipal da Meda para adjudicar a obra em epígrafe devia, antes de proferir a decisão, proceder à audiência prévia escrita dos concorrentes. Ora, a minha cliente, apesar de ser concorrente, não foi ouvida (...) Assim, se esta irregularidade não foi imediatamente reparada, serão accionados os mecanismos competentes com as legais consequências";
I. Pelo ofício n° 2-435/2.1, datado de 1l de Outubro de 2007, enviado em carta registada com aviso de recepção, subscrito pelo Presidente da Câmara Municipal de Meda, com referência a Eduardo Lopes - Construções, Lda. e subordinado ao assunto Beneficiação e infra-estruturas no troço urbano da EN 331, na Vila da Meda, foi comunicado a "Dr. Miguel Esperança Pina M.D. Advogado" que "(..) no que concerne a audiência prévia escrita dos concorrentes, tendo em conta o procedimento administrativo adoptado (Ajuste Directo), não se encontra prevista (..) a obrigatoriedade de realização da mesma (..)".
Nos termos do artº 712º nº 1 a) CPC ex vi artº 140º CPTA, adita-se o item J. ao probatório, nos termos que seguem:
J. O ofício n° 2-435/2.1, datado de 1l.10.2007 referido supra no item I., foi recebido pela sociedade Eduardo Lopes - Construções, Lda. em 12.10.2007 – fls. 99 e 100 dos presentes autos tipo “on-line”.
DO DIREITO
O disposto no artº 59º nº 4 CPTA no sentido do efeito suspensivo da contagem do prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo lesivo por força da interposição de meio contencioso administrativo é aplicável no domínio do contencioso pré-contratual, regime especial estabelecido nos artºs. 100º e 101º CPTA, concretamente no tocante ao prazo de caducidade de 30 dias. (1)
O referido efeito suspensivo significa que, uma vez notificado do acto susceptível de sindicabilidade jurisdicional, caso o interessado deduza impugnação graciosa dentro destes 30 dias, para o mencionado prazo do artº 101º CPTA não conta o período de tempo que medeia entre a data da respectiva interposição do meio gracioso - pressupondo observado o prazo regra que ao caso caiba, ex vi artºs. 162º e 168º CPA -, e a notificação da decisão expressa ou o termo do prazo para decidir, retomando o dito prazo o seu curso a partir do dia seguinte à notificação ou ao termo do prazo de decisão administrativa, atendendo ao disposto no artº 58º nº 3 CPTA que veio estabelecer a regra da continuidade dos prazos de impugnação jurisdicional por remissão para o regime estabelecido no artº 144º nº 4 do CPC.
*
Aplicando o exposto à matéria de facto constante das alíneas G, H, I e J do probatório bem como aos factos referidos na parte da fundamentação de direito da questão prévia, quais sejam, que a ora Recorrente foi notificada da adjudicação em 24.09.2007, que reclamou em 02.10.2007 e que a entrada da acção deu entrada na Secretaria do Tribunal a quo no dia 12.11.2007, temos o seguinte quadro:
1. o período de 25.09.2007 a 01.10.2007, ou seja, 7 dias, é contável para os efeitos do artº 101º CPTA;
2. o prazo de impugnação do artº 101º CPTA suspendeu-se no dia 02.10.2007 data de entrada da reclamação graciosa no Município da Mêda;
3. mantendo-se suspenso até à notificação em 12.10.2007 do ofício n° 2-435/2.1 do Município da Mêda;
4. retomando o seu curso a 13.10.2007 e correndo, sob o regime da continuidade do curso, até atingir o 30º dia do prazo de impugnação no dia 04.11.2007 (quatro, domingo), termos transferido para a 2ª feira seguinte, 05.11.2007.
Efectivamente, por conjugação do disposto nos artºs. 59º nº 4 e 101º ambos do CPTA, o efeito suspensivo do prazo de impugnação contenciosa pela dedução de impugnação graciosa significa que “(..) apenas se inutiliza o período que tenha decorrido entre o momento da interposição do meio de impugnação administrativa e o da notificação da decisão expressa que sobre ela tenha sido proferida ou o termo do prazo para decidir, caso não tenha sido emitida qualquer pronúncia expressa. (..)” (2)
De modo que, sendo reportada à eficácia do acto reclamado a natureza não suspensiva estatuída no artº 49º nº 2 DL 59/99 de 2.3, como bem refere a ora Recorrente e foi erradamente considerado em sede de sentença como reportado ao prazo de impugnação contenciosa, também cabe ter em conta que o efeito estatuído no artº 59º nº 4 CPTA, no tocante à contagem do prazo da impugnação contenciosa, é de natureza suspensiva, e não interruptiva como refere a ora Recorrente no ponto 22. do corpo alegatório.
A diferença é que, se no artº 59º nº 4 CPTA se tivesse estatuído o efeito interruptivo do prazo de impugnação contenciosa, não poderia dizer, como diz, que o prazo de impugnação contenciosa “só retoma o seu curso com a notificação” porque a consequência do efeito interruptivo seria de inutilização de todo o prazo de impugnação contenciosa decorrido entre a notificação do acto administrativo e a impugnação administrativa e, portanto, não seria caso de “retoma” mas de renovação do prazo de impugnação contenciosa.
O efeito suspensivo significa a aposição de um marco a partir do qual o prazo não corre enquanto opera a causa suspensiva, sendo que o tempo decorrido antes se soma ao tempo decorrido depois de cessar a causa suspensiva; ou seja, a suspensão só detém o decurso do prazo, não produz quaisquer efeitos no período temporal que entretanto decorreu.
O efeito interruptivo consiste na inutilização do tempo decorrido por força da operatividade do evento a que a lei atribui esta natureza, começando depois a contar-se novo prazo no seu todo.
Esta consequência no domínio do prazo de propositura da causa, que no domínio da LPTA assumia a natureza de prazo substantivo, cfr. artº 28º LPTA, decorre de “(..) no regime actual [artº 58º nº 3 CPTA] a sua caracterização como prazo adjectivo, por efeito da subordinação ao regime dos prazos do CPC acarreta como necessária decorrência a aplicabilidade do regime especial de suspensão da prática do acto previsto nessa disposição [artº 145º nºs5, 6 e 7 CPC] que visa indistintamente os prazos peremptórios ou dilatórios.
Atente-se, entretanto, no disposto no artº 59º nº 4: a utilização, ainda que a título meramente facultativo, de qualquer modalidade de impugnação administrativa (reclamação, recurso hierárquico, recurso hierárquico impróprio ou recurso tutelar) tem o alcance de suspender a contagem do prazo de impugnação contenciosa, que só retoma o seu curso com a resposta por parte da autoridade requerida ou o decurso do prazo legalmente estabelecido para a emissão da resposta (..)” (3)
Portanto, na hipótese da presente causa, tendo dado entrada na Secretaria do Tribunal a quo em 12.11.2007 (2ª feira) sendo que com a contagem dos dois períodos de tempo, antes da eficácia do evento suspensivo com a dedução da reclamação graciosa e depois da cessação da suspensão com a notificação do ofício do Município da Meda, o prazo dos 30 dias estatuído no artº 101º CPTA atingiu o termo final no dia 05.11.2007 (2ª feira), já para além do prazo peremptório.
*
Pelo que vem dito, se bem que por fundamentação totalmente distinta, confirma-se o sentido do decidido em 1ª Instância.
Cumpre, ainda, referir que toda a problemática constante dos itens 1 a 14 se reconduz à violação primária de direito adjectivo em sede de erro de julgamento no tocante aos artºs. 59º nº 4 e 101º do CPTA, não tendo base adjectiva a sua recondução a omissão de pronúncia.
***
Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e, por fundamentação distinta, confirmar a sentença proferida.
Custas a cargo da Recorrente.
Lisboa, 05.JUN.2008,
(Cristina dos Santos)
(Teresa de Sousa)
(Coelho da Cunha)
(1) Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, CPTA e ETAF – Anotados, Vol. I, Almedina, 2004, págs.391/392; Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao CPTA, Almedina, 2005, pág. 513.
(2) Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao CPTA, Almedina, 2005, pág. 304.
(3) ( Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao CPTA, Almedina, 2005, pág. 294. |
