| Decisão Texto Integral: | Recorrente: Área Metropolitana de Lisboa
Recorridos: Luís ………………… e outros
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso da sentença do TAC de Lisboa, que julgou procedente a presente acção de contencioso eleitoral e anulou a deliberação impugnada. Na PI, pedia-se a anulação do acto eleitoral ocorrido em 14.11.2013, de eleição dos Vice presidentes da Área Metropolitana de Lisboa.
Em alegações são formuladas pelo Recorrente, as seguintes conclusões: «I. o âmbito do presente recurso circunscreve-se:
a) às nulidades que inquinam a sentença e
b) ao entendimento de que à eleição dos vice-presidentes do conselho metropolitano é aplicável o artigo 55º e não o 105º, ambos da Lei nº 75/2013, de 12 de Setembro.
II. Quanto às nulidades, afigura-se patente que a sentença padece dos vícios previstos nas alíneas c) e d) do nº 1 do artigo 615º do CPC. Com efeito
III. Resulta evidente que o Meritíssimo Juiz de Direito depois de ter delimitado, e bem, as questões a apreciar, decidiu também apreciar uma questão que ele próprio entendeu não poder tomar conhecimento, a saber, a alegada violação do disposto nos artigos 44º e 48º do CPA, que, além do mais, por não preencher o requisito previsto no nº 5 do artigo 91º do CPTA, nem sequer podia ser invocado em sede de alegações finais dos AA, ora Recorridos.
IV. Por outro lado, o Tribunal ao escrever que "Com efeito, o método de eleição dos Vice-presidentes é o previsto na Lei nº 75/2013, de 12-09, inexistindo qualquer lacuna legislativa - aplica-se as normas constantes nas disposições comuns." (sublinhado nosso), ficaram os destinatários da decisão sem saber a quais disposições comuns se refere o Tribunal para sustentar o seu veredicto, se às que regulam o funcionamento dos órgãos das autarquias locais, ou se as que regulam o funcionamento dos órgãos das entidades intermunicipais.
V. O que consubstancia uma ambiguidade que inquina a sentença com o vício da nulidade.
VI. O mesmo excerto decisório também contribui para a ocorrência do vício de oposição entre os fundamentos e a decisão, pois se inexiste qualquer lacuna legislativa (como de facto acontece), não se podem aplicar “as normas constantes nas disposições comuns.".
VII. Pelo menos, as normas constantes das disposições comuns que regulam o funcionamento dos órgãos das autarquias locais, pois a disciplina prevista no artigo l04º apenas permite que se recorra ao regime jurídico aplicável aos órgãos municipais quando a lei não previr algum aspecto do funcionamento das entidades intermunicipais.
VIII. Como não existe lacuna, não pode aplicar-se o artigo 55º (integrado no Capítulo IV - Disposições comuns aos órgãos das autarquias locais).
IX. Esta evidente oposição entre os fundamentos e a decisão, inquina a sentença com o vício da nulidade.
X. Quanto à aplicação do Direito, a Recorrente entende que o Tribunal “a quo" errou, porquanto a norma que regula o método a utilizar para a eleição dos vice-presidentes do conselho metropolitano é o nº 2 do artigo l05º da Lei nº 75/2013, de 12 de Setembro, e não o artigo 55º conjugado com o artigo 104º do mesmo diploma. Com efeito
XI. Inexistindo qualquer lacuna legislativa, como o Tribunal decidiu, a conclusão sobre a norma aplicável só pode ser a que supra se expendeu.
XII. A interpretação que a Recorrente defende, encontra conforto no elemento histórico dos sucessivos regimes jurídicos das áreas metropolitanas, que sempre previram a existência de voto ponderado em alguns dos processos decisórios dos órgãos metropolitanos.
XIII. A existência do voto ponderado acabaria reforçada no actual regime jurídico, alargando-o, praticamente sem excepcionar, a todas as deliberações do conselho metropolitano.
XIV. Porque, a única vez em que isso não acontece, ou seja, nas situações previstas no nº 3 do artigo 70º do mesmo diploma, o legislador foi expresso em impor o voto unânime dos membros do conselho.
XV. Em mais nenhum momento ou situação abdicou do voto ponderado nos processos decisórios.
XVI. Também não é despiciendo que tendo o diploma em causa sido sujeito a apreciação pelo Tribunal Constitucional, a opção por atribuir pesos distintos a cada um dos municípios não viu a sua conformidade com a CRP posta em causa».
Os Recorridos nas contra alegações formularam as seguintes conclusões: «Os Recorridos pugnam pela manutenção da d. Sentença Recorrida e, em consequência, pela anulação do acto eleitoral em crise por entenderem, quanto ao método de eleição, que a cada membro do Conselho Metropolitano deve corresponder um voto, como ocorre nas autarquias locais - cfr. artigo 54.° da Lei 75/2013, de 12 de Setembro, aplicável ex vi do artigo 104.° da mesma Lei.
2. No que ao quórum se refere, entendem os Recorridos aplicar-se o mesmo artigo 54.°, que estabelece que "Os órgãos das autarquias locais só podem reunir e deliberar quando esteja presente a maioria do número legal dos seus membros", o que afasta a aplicação do artigo 22.° do CPA.
3. O Tribunal a quo decidiu pela anulação do acto impugnado; perfilhou a tese dos Recorridos, na parte relativa ao método de eleição, decidindo pela aplicação do artigo 104.° da Lei e, quanto ao quórum, contrariamente à tese da Recorrente, que aplicou o artigo 22.·, n. 2 do CPA, o Tribunal a quo decidiu que a norma aplicável é o artigo 54.· da Lei n. 75/2013, de 12 de Setembro.
4. Todavia, a Recorrente pretende uma aplicação analógica do regime das deliberações ao processo eleitoral; mas inexiste lacuna, porque o artigo 104.° resolveu todos os casos não previstos no estatuto das entidades intermunicipais (Título III), remetendo para as normas do Título II, sendo a aplicável ao procedimento eleitoral em crise, a do artigo 54.°.
5. A tese da Recorrente não tem o mínimo apoio quer na letra, quer na razão de ser do artigo 104.° da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro.
6. Ao contrário da interpretação perfilhada pela Recorrente, o recurso ao normativo do artigo 54.° afigura-se sempre essencial para aferição do quórum para deliberar em questões sobre o funcionamento, ainda que se trate de uma deliberação que tenha sido tomada nos termos do artigo 105.° da Lei nº 75/2013, de 12 de Setembro, o que não é o caso vertente, porque não estamos perante uma deliberação, mas sim perante um acto eleitoral.
7. Artigo 615.°, n,º 1, aI. d) do CPC (Alegado excesso de pronúncia): A Recorrida invoca nos artigos 13 a 19 das suas Alegações que os ora Recorridos terão suscitado a questão do impedimento de voto dos membros do Conselho Metropolitano "só em sede de alegações finais" e, portanto, extemporaneamente, para imputar à d. Sentença Recorrida putativo vício, cominado com a nulidade, consubstanciado em alegado conhecimento de questões de que aquela não podia tomar conhecimento (artigo 615.°, n.º 1, al. d) do CPC).
8 Sucede que o Despacho que ordenou a notificação aos ora Recorridos, da junção aos autos, do Processo Administrativo Instrutor, foi o mesmo que concedeu prazo de 5 dias para Alegações (fls. 127 e 128 dos autos).
9 A Recorrente poderia ter exercido o contraditório, invocando a extemporaneidade da questão, o que não fez, pois nas suas Alegações sucessivas, pronunciou-se sobre a questão do impedimento de voto sem dizer uma única palavra sobre a oportunidade da alegação [sem transigir].
10- O Tribunal a quo tomou posição sobre cada uma e todas as questões debatidas pelas partes nos respectivos articulados, debate esse de que resultaram estáveis os elementos da causa, pelo que, contrariamente ao alegado pela Recorrente, não lhe pode ser assacado o vicio cominado no artigo 615.°, n. ° 1, al. d) do CPC.
11- Artigo 615.°, n.º1, 2.8 parte da ai. c) do CPC (Alegada Ambiguidade): A matéria alegada nos artigos 20.° a 25.° das Alegações da Recorrente, imputa "uma ambiguidade que inquina a sentença com o vício da nulidade", com o fundamento de ficarem "os destinatários da decisão sem saber a quais disposições comuns se refere o Tribunal ...
(. .. ) 23. Se às que regulam o funcionamento dos órgãos das autarquias locais, ou 24. Às que regulam o funcionamento dos órgãos das entidades intermunicipais. ".
12.Ora, a d. Sentença consigna expressamente e sem margem para dúvidas que a norma aplicável é o artigo 54.°, por remissão do artigo 104.° da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro - ( pág. 47, in fine, da d. Sentença, fls. 220 dos autos).
13. E para que dúvidas não subsistissem, o Tribunal a quo ainda procedeu à anulação das normas do Regimento da Recorrente onde a ora Recorrente adoptou um método de eleição contrário às disposições imperativas aplicáveis, estando estas expressa e inequivocamente identificadas na d. Sentença, não deixando margem para quaisquer dúvidas, termos em que, por não ter incorrido em qualquer ambiguidade, não está a D. Sentença recorrida, eivada do alegado vício, previsto no artigo 615.°, n.º 1, 2ºa parte da al. c) do CPC.
14. –Estamos no âmbito da previsão da norma do artigo 104.° da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro, donde decorre a inexistência de lacuna. Não existe lacuna, porque a regulamentação está prevista, por via da remissão efectuada pelo artigo 104.° da Lei; e, desta forma, impõe-se concluir pela não verificação do 3.° vício imputado à D. Sentenca (artigo 615.°, n.º 1. 1.a parte da al. c) do CPC - Fundamentos em oposição com a decisão).
15. Ao decidir pela procedência da acção, a D. sentença a quo não ficou eivada de erro de julgamento, tendo, pelo contrário, o Tribunal a quo decidido bem e de acordo com o Direito e os factos provados.
16. A lei estabelece métodos de eleição distintos, pois, enquanto prevê que os vogais da Comissão Executiva são eleitos nas Assembleias Municipais, quanto à eleição do Presidente e dos dois Vice-Presidentes do Conselho Metropolitano, estabelece que são eleitos, "de entre os seus membros" (artigo 69.°, n.º 3), cabendo a cada um, um voto (artigo 54.°).
17. Efectivamente, quer nos posicionemos do ponto de vista do autor da lei (mens legislatoris), quer na perspectiva do que a lei quer (mens lagis), o resultado é o mesmo, qual seja, que esta só pode ter o sentido que caiba no seu texto, ponto de partida e limite de toda a tarefa de interpretação - cfr. art. 9.°, n.º 2 do Código Civil.
18. O elemento racional também não autoriza outra conclusão, a não ser, a de que a vontade real do legislador foi a de, na formulação casuística que adoptou, não "estender" secundum legem a letra do n.º 3 do artigo 69.° da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro, por recurso à disciplina contida no artigo 105.° da mesma lei.
19. A Recorrente confunde lacuna da lei com remissão legislativa ou de normas, e é por isso que labora em erro, quando imputa erro de julgamento à D. Sentença, estribando-se na inexistência de lacuna, para daí retirar a impossibilidade de aplicação da norma para que remete o artigo 104.ºda Lei.
20. Por último, se a vontade do legislador houvesse sido, a de que o voto ponderado fosse o método de eleição do Presidente e dos dois Vice Presidentes do Conselho Metropolitano, então teria previsto a eleição dos mesmos, pelas Assembleias Municipais, como fez para a eleição dos vogais da Comissão Executiva, e não teria estabelecido que são eleitos "de entre os seus membros". »
O DMMP apresentou a pronúncia de fls. 301, no sentido de haver lugar ao recurso previsto no artigo 151º do CPTA, de revista para o STA.
Sem vistos prévios, cumpre decidir
Os Factos
Em aplicação do artigo 663º, n.º 6, do (novo) CPC, não tendo sido impugnada, remete-se a matéria de facto para os termos em que foi decidida pela 1º instância.
O Direito
Da questão prévia suscitada pelo DMMP da oportunidade do recurso directo de revista
As partes vieram interpor recurso para o TCAS e não um recurso per saltum para o STA.
O recurso previsto pelo artigo 151º do CPTA não era obrigatório, sendo o presente recurso para o TCAS legal e admissível.
Consequentemente, aqui não há obrigação de recorrer nos termos do recurso per saltum, não sendo inadmissível o presente recurso.
Do mérito do recurso
Alega o Recorrente que a decisão recorrida é nula porque se conheceu da violação dos artigos 44º e 48º do CPA, por na deliberação eleitoral terem participado os candidatos a Vice-presidentes, um vício só invocado nas alegações dos Recorridos, invocação inadmissível nos termos do artigo 91º, n.º 5, do CPTA, porque não se tratava de um vício de conhecimento superveniente.
Diz também o Recorrente, que a decisão é nula porque se remeteu para «as normas constantes nas disposições comuns», expressão que é ambígua e porque há uma contradição quando se diz aplicar tais normas, se remete para o artigo 55º da citada lei e ao mesmo tempo se diz que inexiste qualquer omissão legislativa.
Mais alega o Recorrente, que a decisão proferida foi errada pois a norma a utilizar para a eleição dos Vice Presidentes do Conselho Metropolitano é o artigo 105º, n.º 2, da Lei n.º 75/2013, de 12.09 e não o artigo 55º da mesma lei, conjugado com o artigo 104º do citado diploma, inexistindo nesta matéria qualquer lacuna legislativa.
Conforme decorre dos autos, na PI não é invocado nenhum vício por violação dos artigos 44º e 48º do CPA, por na deliberação eleitoral terem participado os candidatos a Vice-presidentes.
Esse vício é apenas invocado pelos Recorridos nas alegações, ali não se justificando a sua invocação tardia, indicando-se ser de conhecimento superveniente.
O presente processo de contencioso eleitoral rege-se pelos artigos 97º a 99º do CPTA, obedecendo à tramitação estabelecida para a acção administrativa especial.
Logo, é-lhe aplicável o artigo 91º, n.º 5, do CPTA, que só admite a invocação de novos fundamentos do pedido pelos AA. se forem de conhecimento superveniente.
A invocação de novos vícios apenas nas alegações apresentadas configura uma ampliação da causa de pedir, que por aplicação conjugada dos artigos 91º, n.º 5 e 95º, n.ºs 1 e 2, do CPTA, só é legalmente admissível quando de conhecimento superveniente.
Mais se exige, que quem invoca as novas causas de invalidade alegue o seu conhecimento superveniente, ou as razões desse conhecimento só nesta fase processual e faça a prova deste conhecimento posterior à data da apresentação da petição inicial (cf. artigo 342º, nº 1 do CC; cf. neste sentido, os Acórdãos do STA n.º 0450/09, de 26.01.2012, n.º 01111/09, de 13.07.2011, ou do TCAS n.º 07331/11, de 24.10.2013; na doutrina vide, Mário Esteves de Oliveira, Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, volume 1, Livraria Almedina, Coimbra, Novembro de 2004, págs. 536 e 548 a 555; Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 3º edição, Maio de 2007, págs. 618, 619 e 631).
Ora, tal não acontece no caso em apreço, pois os Recorridos limitam-se a invocar o novo vício e a requerer que o Tribunal o aprecie, sem que aleguem que é de conhecimento superveniente e provem esse conhecimento tardio.
Esta imposição - do conhecimento pelo tribunal dos novos vícios alegados - só quando de conhecimento superveniente, é um corolário dos princípios da estabilidade objectiva da instância, da igualdade das partes e do contraditório.
A instância inicia-se com a propositura da acção e é através da petição inicial que se delimitam os termos do litígio. É nesta petição que se expõe os fundamentos de facto e de direito dos pedidos, é aqui que se indica a causa de pedir. E é com base na delimitação que é feita na petição, que se garante a plena defesa da contraparte, que através da sua leitura terá de ficar apta a tomar a sua posição, relativamente àqueles fundamentos aduzidos na petição inicial (cf. artigos 259º, 2608º do novo CPC, 78º, ns.º 1 e 2, alíneas d) a h), 81º, n.º1 e 84º, n.ºs 1 e 4, do CPTA).
É certo que o CPTA, apesar de configurar o processo administrativo como um processo de partes, nos processos impugnatórios atribuiu ao juiz um papel não apenas de árbitro imparcial, mas ainda de defensor da legalidade objectiva, com fortes poderes inquisitórios, permitindo-lhe no artigo 95º, n.º 2, in fine, que identifique a existência de causas de invalidade diversas das que tivessem sido alegadas, podendo, depois, decidir com base nessas novas causas, apenas oficiosamente suscitadas.
Porém, para o efeito, também ao juiz se exige que previamente à decisão a proferir indique de forma clara às partes as novas causas de invalidade que identificou, ouvindo depois essas mesmas partes em alegações complementares.
Igualmente, em obediência ao princípio do contraditório, sendo identificadas pelo juiz novas causas de invalidade, há que permitir às partes a apresentação de quaisquer provas que corroborem a respectiva defesa.
No caso dos autos, essas novas causas de invalidade não foram suscitadas oficiosamente.
Logo, porque não se suscitou oficiosamente as novas causas de invalidade e as mesmas foram apenas invocadas nas alegações, portanto, ilegalmente invocadas, não podia o Tribunal pronunciar-se sobre a violação dos artigos 44º e 48º do CPA, por na deliberação eleitoral terem participado os candidatos a Vice-presidentes.
Ou seja, ao emitir tal pronúncia o Tribunal excedeu os seus poderes de apreciação e cometeu uma nulidade por excesso de pronúncia (cf. artigos 94º, 95º, n.º 1 do CPTA e 615º, n.º1, alínea d), do CPC).
Procede o recurso nesta parte, havendo de declarar-se a nulidade decisória quando se conheceu da violação dos artigos 44º e 48º do CPA.
Mas já quanto às restantes nulidades invocadas improcedem.
É jurisprudência pacífica que só ocorre a nulidade da decisão por omissão de pronúncia quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que devia apreciar, que são todas as que lhe forem submetidas e que não se encontrem prejudicadas pela solução dada a outras (cf. artigos 660º, nº 2, 668º, n.º 1, alínea d), do antigo CPC, 607º e 615º, n.º 1, alíneas b) a d) do novo CPC).
Deve o juiz apreciar as questões respeitantes ao pedido e à causa de pedir, e ainda, os argumentos, as razões ou fundamentos invocados pelas partes para sustentarem a sua causa de pedir. Mas só a falta absoluta de fundamentação gera a nulidade da decisão.
Também a nulidade da sentença por oposição entre os fundamentos e decisão, terá de ser grave, patente, implicando uma incongruência absoluta.
Ora, no caso em apreço, o tribunal ponderou as questões em litígio e decidiu-as. Para tanto, indicou o tribunal as razões de facto e de direito que levavam à sua decisão. Na decisão recorrida explicou o tribunal de forma compreensível o seu raciocínio.
A expressão «as normas constantes nas disposições comuns» tem de ser lida enquadrada nos dois parágrafos antecedentes e no parágrafo seguinte, nos quais se fundamenta a decisão relativa à aplicabilidade do artigo 104º dao Anexo I à Lei n.º 75/20013, de 12.09, por remissão do artigo 54º do mesmo diploma e se conclui pela anulação do acto eleitoral
Nestes parágrafos é dito na decisão recorrida o seguinte: «Porém, não é possível concluir, sem mais, que a norma prevista no art° 105° da Lei 75/2013, permita que a eleição dos Vice-presidentes do Conselho Metropolitano se efectuem por deliberações.
Atendendo que o art° 55° (integrado no Capitulo IV - Disposições comuns aos órgãos das autarquias locais) é de aplicar por remissão do art° 104° da referida Lei.
Com efeito, o método de eleição dos Vice-presidentes é o previsto na Lei nº 75/2013, de 12-09, inexistindo qualquer lacuna legislativa - aplica-se as normas constantes nas disposições comuns.
Como é referido pelos AA o método de eleição foi adoptado pelo regimento contrariando as disposições legais imperativas, devendo ser anulado.»
Portanto, lida de forma devidamente enquadrada, a expressão «as normas constantes nas disposições comuns», conduz à remissão para o artigo 54º e para as «Disposições comuns aos órgãos das autarquias locais».
E também não há qualquer contradição grave ou patente quando se defende a inexistência de uma lacuna legislativa e se remete para o artigo 55º do Anexo I da indicada Lei, pois está-se apenas a fazer uma interpretação de direito, compreensível, mas em relação à qual o Recorrente discorda.
Aqui não há nulidade alguma, mas apenas poderá ocorrer um erro de julgamento.
Assim, falece nesta parte a arguição relativa à nulidade decisória.
Quanto ao erro de julgamento, procede o recurso.
Alega o Recorrente, que a decisão proferida foi errada pois a norma a utilizar para a eleição dos Vice Presidentes do Conselho Metropolitano é o artigo 105º, n.º 2, do Anexo I da Lei n.º 75/2013, de 12.09 e não o artigo 55º da mesma lei, conjugado com o artigo 104º do mesmo diploma, inexistindo nesta matéria qualquer lacuna legislativa.
Em causa neste acto estava a eleição dos Vice Presidentes do Conselho Metropolitano.
As normas da Lei n.º 75/2013, de 12.11, que regulam especificamente a área metropolitana, são as constantes dos artigos 66º a 79º, integrados na Secção I, Capítulo II, Título III, do Anexo I dessa Lei.
A indicada Lei, no Anexo I, nos artigos 63º a 65º, sob o Capítulo I, Título III, indica normas relativas à «natureza, criação e regime» das entidades intermunicipais, que são a área metropolitana e a comunidade intermunicipal.
Depois, no Capítulo III, sob a epígrafe «Comunidade intermunicipal», na Secção I, epigrafada «órgãos», artigos 80º a 99º, a Lei n.º 75/2013, de 12.11, no Anexo I, regula a natureza, a forma de constituição, o funcionamento, as atribuições e competências dos órgãos que integram tais comunidades intermunicipais.
Acontece, que na Secção II, do Capítulo III – que lembramos, que tem por epígrafe «Comunidade intermunicipal» - o legislador da Lei n.º 75/2013, de 12.11 (no Anexo I), resolveu introduzir nos artigos 100º a 107º, regras acerca do funcionamento e regime quer dos órgãos da área metropolitana, quer das comunidades intermunicipais, epigrafando tal Secção II de «Disposições comuns aos órgãos das entidades intermunicipais».
Ou seja, o legislador da Lei n.º 75/2013, de 12.11, de forma desatenta, introduziu na Lei n.º 75/2013, de 12.11, nos artigos 100º a 107º, na Secção II, epigrafada «Disposições comuns aos órgãos das entidades intermunicipais», mas incluída no Capitulo III, epigrafado «Comunidade intermunicipal» (no Anexo I), regras relativas aos órgãos dessas comunidades – a saber, o secretariado executivo intermunicipal, a assembleia intermunicipal e o conselho intermunicipal – mas também regras relativas aos órgãos da área metropolitana, designadamente à comissão executiva metropolitana, ao conselho metropolitano.
De seguida, no artigo 104º sob a epígrafe «Funcionamento», indicou o legislador que «O funcionamento das entidades intermunicipais regula-se, em todo o que não esteja previsto na presente lei, pelo regime jurídico aplicável aos órgãos municipais», sendo certo que este regime foi aprovado pela mesma Lei n.º 75/2013, de 12.11 (e não por qualquer outra, como parece resultar do texto legislativo expresso), conforme artigos 1º, n.º 1, alínea a), e Anexo I, Títulos I e II (artigos 1º a 62º do Anexo I à citada Lei).
No artigo 105º, n.ºs 2 e 3, do indicado Anexo I à Lei n.º 75/2013, de 12.11, sob a epígrafe «Deliberações», estipulou ainda o legislador que «2 — As deliberações do conselho metropolitano e do conselho intermunicipal consideram-se aprovadas quando os votos favoráveis dos seus membros correspondam, cumulativamente, a um número igual ou superior ao dos votos desfavoráveis e à representação de mais de metade do universo total de eleitores dos municípios integrantes da área metropolitana.
3 — Para efeitos do número anterior, considera-se que o voto de cada membro é representativo do número de eleitores do município de cuja câmara municipal seja presidente.»
Refira-se, ainda, que da conjugação dos artigos 1º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 75/2013, de 12.11, 1º, n.º 1, alínea b), 63º, 66º do Anexo I, a área metropolitana é uma entidade intermunicipal que tem como órgãos o conselho metropolitano, a comissão executiva metropolitana e o conselho estratégico para o desenvolvimento metropolitano.
No que concerne ao conselho metropolitano, é constituído pelos presidentes das câmaras municipais dos municípios que integram a área metropolitana, que elegem, de entre os seus membros, o Presidente e os dois Vice presidentes do mesmo órgão – cf. artigos 69º, n.º 1 e 2 e 71º, n.º1, alínea a), do Anexo I, da Lei n.º 75/2013, de 12.11.
Quanto a mais regras especificas relativas ao quórum para a eleição do Presidente e dos Vice-presidentes do conselho metropolitano e para a forma da votação, nada se estabeleceu no indicado Anexo I.
À contrário, já para a comissão executiva metropolitana estabeleceu-se o modo de eleição dos candidatos nos artigos 73º, n.º 2 e 74º.
Também, no que concerne à assembleia intermunicipal e ao secretariado executivo intermunicipal regulou-se especificamente a eleição nos artigos 83º e 94º do Anexo I, respectivamente.
Mas, no que diz respeito ao conselho intermunicipal, a regra é semelhante ao conselho metropolitano, conforme artigo 88º, n.º 2, do mesmo Anexo.
Ou seja, o legislador da Lei n.º 75/2013, de 12.11, não regulou nos mesmos termos ou com igual precisão o quórum e a forma de eleição dos vários órgãos intermunicipais.
No caso da eleição para a comissão executiva metropolitana, para a assembleia intermunicipal e para o secretariado executivo intermunicipal, fez-se uma regulação específica. Mas para a eleição conselho intermunicipal, a regra é semelhante ao conselho metropolitano, conforme artigo 88º, n.º 2, do mesmo anexo.
Quer isto dizer, que o legislador não consagrou de forma específica ou explicita as regras relativas ao quórum e a forma de eleição do conselho intermunicipal e do conselho metropolitano, ao contrário do que fez para os restantes órgãos das entidades intermunicipais.
Assim, são as supra indicadas desconsiderações, ou a falta de regulação precisa do legislador, que dão o mote para o litígio ora em apreciação.
Invocam os Recorridos, a aplicação na eleição dos Vice-presidentes do Conselho Metropolitano da regra prevista no artigo 54° do Anexo I à Lei 75/2013, de 12.09, porque consideram que do texto legislativo não resulta expresso que a tal eleição se aplique o indicado artigo 105º, n.º 1 e 2, do referido Anexo I à Lei, que se refere apenas às «Deliberações».
Como consequência, para os Recorridos não é aplicável à eleição dos Vice-presidentes do Conselho Metropolitano, a ponderação referida no n.º 2 daquele artigo 105º, que implica que os municípios com maior número de eleitores tenham um voto desigual porque com mais peso, mas sim, aplicar-se-à a regra do artigo 54º do mesmo Anexo, que pressupõe que a cada município corresponde um voto, independentemente do número de eleitores desse município.
Dizem os Recorridos, que a essa votação não nominal se opõe a letra do artigo 69º do mesmo diploma.
Dizem os Recorridos, que face à epígrafe do artigo 105º, do Anexo I à Lei n.º 75/2013, de 12.11, «Deliberações», tal artigo não se refere ao modo de eleição dos Presidente e Vice-Presidentes do Conselho Metropolitano, pois só depois de constituído tal órgão, com os seus Presidente e Vice-Presidentes, está estruturado juridicamente tal órgão e começa a «deliberar», enquanto órgão colegial.
Como decorre do acima exposto, consideramos que, no caso, aplica-se o artigo 105º, n.ºs 2 e 3, do Anexo I à Lei 75/2013, de 12.09 e não o artigo 54º do mesmo Anexo, porquanto existirá apenas uma imperfeição do texto da lei, no que concerne à indicada epígrafe, devendo interpretar-se tal texto legal não só com base no seu teor, mas buscando também o próprio pensamento legislativo.
Assim, o legislador ao regular na Secção II terá querido abarcar todos os órgãos das entidades intermunicipais. Nessa Secção terá querido incluir «disposições comuns» a esses órgãos – isto não obstante tal Secção estar integrada no Capítulo III, relativo apenas às comunidades intermunicipais.
Depois, não quis o legislador explicitar as regras relativas ao quórum e a forma de eleição do conselho intermunicipal e do conselho metropolitano, mas preferiu, no caso destes dois órgãos, estabelecer as normas relativas ao seu «funcionamento» e às suas «deliberações» para a Secção II do Capítulo III, «Disposições comuns aos órgãos das entidades intermunicipais».
Ao proceder desta forma, o legislador não distinguiu- e neste sentido tal como aduzem os Recorridos- a deliberação inicial do conselho metropolitano, na qual se elege o seu Presidente e os seus Vice-presidentes, das restantes «deliberações», às quais se aplica a regra geral do artigo 105º do Anexo à Lei 75/2013, de 12.09 (e o mesmo acontecerá com o conselho intermunicipal).
Mas, não se pode concordar com os Recorridos quando consideram que antes da eleição de tal Presidente e Vice-presidentes, o conselho metropolitano não é um órgão juridicamente constituído, que possa deliberar.
Na verdade, tal como decorre da aplicação conjugada do artigo 69º, n.º 2 e 3, 70º, n.º 4 e 71º, n.º1, alínea a), do Anexo I, o conselho metropolitano «é constituído pelos presidentes das câmaras municipais que integram a área metropolitana», que elegem «de entre os seus membros», na sua primeira reunião, os seus Presidente e Vice-presidentes.
Logo, nesta reunião o conselho metropolitano está juridicamente constituído «com presidentes das câmaras municipais que integram a área metropolitana».
Não existindo uma regra específica para o quórum exigível para esta primeira reunião e para forma de deliberar naquela eleição, aplicar-se-ão logicamente as «disposições comuns aos órgãos das entidades intermunicipais», designadamente o estabelecido no artigo 105º do Anexo I da Lei 75/2013, de 12.09.
Estabelecendo-se nos n.ºs 2 e 3 desse artigo 105º, a forma da votação das deliberações do conselho metropolitano, vale essa estipulação para todas as deliberações ali tomadas, seja a primeira e de eleição do Presidente e dos Vice-presidentes, seja para as restantes.
Porque o legislador não afastou essa norma relativamente àquela primeira reunião e deliberações, não compete ao intérprete afastá-la.
Consequentemente, porque está prevista a forma de funcionamento do conselho metropolitano para todas as suas deliberações no artigo 105º do Anexo I, não se aplica aqui a regra do artigo 104º, que remete para o regime jurídico aplicável aos órgãos municipais.
Nestes termos, para a eleição dos Vice-presidentes do conselho metropolitano, ora em apreciação, valia a regra do artigo 105º do Anexo I à Lei 75/2013, de 12.09, sendo tal deliberação aprovada «quando os votos favoráveis dos seus membros correspondam, cumulativamente, a um número igual ou superior ao dos votos desfavoráveis e à representação de mais de metade do universo total de eleitores dos municípios integrantes da área metropolitana.». Considerava-se ainda, «que o voto de cada membro é representativo do número de eleitores do município de cuja câmara municipal seja presidente.»
Não se exige, por isso, uma maioria qualificada dos votos favoráveis, nem corresponde a cada município um voto, mas antes, exige-se apenas mais de metade dos votos, sendo esta mais de metade a expressão do universo dos eleitores dos municípios, valendo o voto de cada presidente de câmara em função do seu número de eleitores.
Atribuiu o legislador da Lei 75/2013, de 12.09, aos vários municípios pesos diferentes na votação, permitindo que os presidentes dos municípios com mais eleitores tenham um voto de maior relevo face aos restantes. Todos os presidentes das câmaras que integram a área metropolitana participam – são membros – do conselho metropolitano, mas cada um dos presidentes das câmaras tem um voto com o peso que resultar do seu número de eleitores, conforme estipulado no artigo 105º, n.º 2, do Anexo I, à Lei 75/2013, de 12.09.
Daí, porque todos os presidentes das câmaras que integram a área metropolitana participam do conselho metropolitano e aí votam – na proporção do número dos eleitores que estão na sua base – respeita-se o artigo 69º, n.º 2, da mesma Lei, quando remete para a eleição «de entre os seus membros».
Aliás, esta opção legislativa de atribuir aos presidentes dos municípios com mais eleitores um poder de voto maior, sem igualitarismos entre autarquias, tem tradição histórica, resultando já dos artigos 3º, n.º 1 e 9º, n.º 2, da Lei n.º 44/91, de 02.08, 13º, n.º 3, da Lei n.º 10/2003, de 13.05 e 9º, n.º 3, da Lei n.º 46/2008, de 27.08.
Só quanto ao quórum para o funcionamento das reuniões do conselho metropolitano, não se indica qual é o mesmo no citado artigo 105º, que refere tão somente a forma da votação, não o quórum deliberativo, ou a «fracção (ou percentagem) mínima do numero legal dos membros do órgão colegial cuja presença é necessária na reunião para que possam ser votadas as suas deliberações» - in Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Goncalves e J. Pacheco Amorim, Código do Procedimento Administrativo, Comentado, Almedina, 2º edição, Coimbra, pág. 168.
Por conseguinte, só quanto ao quórum deliberativo se aplica a remissão do artigo 104º, para o regime jurídico aplicável aos órgãos municipais e designadamente para o artigo 54º, n.º 1, do Anexo I à Lei 75/2013, de 12.09, quando estipula a presença da maioria do número legal dos membros do conselho metropolitano (cf. também n.ºs 3 e 4 do citado artigo 54º).
Conforme factos provados em a) a h), após uma primeira reunião, verificando-se a falta de quórum, na reunião de 14.11.2013 teve lugar a eleição dos Vice-presidentes estando presentes a totalidade (18) dos membros do conselho metropolitano (cf. especialmente facto h).
Portanto, respeitou aquela reunião o quórum exigido pelo artigo 54º, n.º 1, do Anexo I à Lei 75/2013, de 12.09, por remissão do artigo 104º, da maioria do número legal dos membros do conselho metropolitano.
Não havia, assim, aqui que aplicar o artigo 22º do CPA, pois a regra especial do artigo 54º afastava o n.º 1 daquele artigo 22º do CPA.
Porém, o ali referido – no artigo 22º, n.º 1, do CPA – é igual ao indicado no artigo 54º, n.º 1, do Anexo I à Lei 75/2013, de 12.09, pelo que irreleva de todo a invocação da errada aplicação do artigo 22º do CPA.
Mas na falta de regra especial inserta no artigo 54º, do Anexo I à Lei 75/2013, de 12.09, para a falta de quórum na 1º convocação e para o quórum da 2º convocação, aplicar-se-ia então a regra geral do artigo 22º, n.º 2, do CPA, pelo que numa 2º convocação, o quórum a exigir seria o correspondente a um terço dos membros com direito a voto (aferido com relação ao número total dos presidentes das câmaras municipais dos municípios que integram a área metropolitana - cf. artigo 2º, n.º 1 e 2, alínea c) e 6, do CPA; esta regra relativa ao quórum mínimo exigível para se poder deliberar é distinta da regra do artigo 105º, n.ºs 2 e 3, do Anexo I à 75/2013, de 12.09, relativa à forma de aprovação das deliberações).
No sentido ora propugnado decidiu este TCAS no recente Ac. n.º 10949/14, de 24.04.2014 (in www.dgsi.pt).
Em suma, errou a decisão recorrida quando considerou aplicável o artigo 55º do Anexo I à Lei 75/2013, de 12.09, por remissão do artigo 104º do mesmo diploma.
Uma última nota relativamente ao Regimento Interno do Conselho, que no artigo 13º dispôs em consonância com as regras da Lei 75/2013, de 12.09, pelo que neste ponto também não se pode acompanhar a fundamentação aduzida na decisão recorrida quando entendeu que o indicado Regimento “contrariava” «as disposições legais imperativas», que considerou serem o estipulado no artigo 55º do indicado Anexo I à Lei, por remissão do artigo 104º (e que não obstante essa fundamentação, não declarou inválidas nenhumas normas regimentais, pelo que não «anulou» as normas do Regimento como clamam os Recorridos, mas tão somente anulou a deliberação de 14.11.2013).
Dispositivo
Pelo exposto, acordam:
- em conceder provimento ao recurso;
- declarar nula a decisão recorrida na parte em que conheceu da violação dos artigos 44º e 48º do CPA, por excesso de pronúncia;
- revogar a decisão recorrida na parte em que anulou deliberação de 14.11.2013;
- em substituição, julgar totalmente improcedente a presente acção, absolvendo o R. e Recorrente do pedido.
- custas pelos Recorridos em 1º e 2º instância, em partes iguais.
Lisboa, 8 de Maio de 2014.
Sofia David
Carlos Araújo
António Vasconcelos |
