ii) Este ato, tal como resulta dos autos, não constitui, pois, nem uma revogação da decisão de aprovação da candidatura (cfr art. 167.º do CPA), nem uma anulação administrativa (cfr art. 168.º do CPA).

iii) Se o pagamento indevido for ditado por erro do beneficiário ou de terceiro, constitui uma irregularidade, nos termos em que é definida pelo art. 1.º, n.º 2 do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95, do Conselho, de 18.12, e o prazo para o exercício da competência de recuperação é o definido no art. 3.º do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95.

iv) Nos termos do citado art. 3.º, n.º 1 do Regulamento n.º 2988/95, o prazo de prescrição do procedimento visando a aplicação de sanções e a restituição de ajudas comunitárias irregulares, no âmbito da política agrícola comum, é de 4 anos, prazo este aplicável ao caso dos autos por inexistir no direito interno um prazo especialmente previsto para o efeito.

v) In casu, tem de se dar por verificado o fumus boni iuris em sede de providência cautelar, quando a decisão suspendenda, que determina a devolução da ajuda recebida, se alicerça na imputação de irregularidades continuadas ou repetidas à requerente, ora recorrida, e já tiver integralmente decorrido o prazo de prescrição de 4 anos, a contar da data do último pagamento efetuado e o facto interruptivo praticado – a notificação para o exercício do direito de audiência prévia.

I. Relatório

O Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (doravante IFAP) não se conformando com a sentença do TAF de Beja, de 01.07.2019, que deferiu o pedido de suspensão de eficácia, apresentado por A..... – A.....(doravante A.....), da decisão que havia determinado a alteração do contrato de financiamento outorgado a 19.11.2010, referente à operação denominada “Área Agrupada do Tanganhal” e a devolução de € 260.306,46.

As alegações de recurso que o Recorrente IFAP apresentou culminam com as seguintes conclusões:

«1.ª Conforme se colhe da economia da Sentença recorrida, nela, o M° Juiz a quo, tendo em vista o decretamento da requerida providência cautelar de suspensão de eficácia do acto suspendendo, julgou, perfunctoriamente, verificados os requisitos de fumus boni iuris e de periculum in mora;

2.ª Para o efeito, o M° Juiz a quo, no juízo sumário formulado relativamente a averiguação do fumus boni iuris, considerou provável a procedência, na acção principal, da invocada prescrição do procedimento de recuperação de verbas em cujo âmbito foi praticado o acto suspendendo;

3.ª E, relativamente ao juízo sumário formulado a respeito da averiguação do periculum in mora, o M° Juiz a quo, considerou provável, com base na factualidade tida por, indiciariamente provada em Z), AA) e BB) da Fundamentação de facto da Sentença recorrida, que da demora da tramitação dessa acção principal resultariam prejuízos de difícil reparação para os interesse que a Requerente pretende visar na referida acção principal;

Quanto à invocada prescrição

4.ª Constitui jurisprudência deste TCA Sul, constante do Acórdão de 04/10/2017, proferido no Processo n° 689/16.9BEALM, a respeito da determinação de «prazo mais longo» da prescrição do procedimento de recuperação de verbas a que alude o n° 3 do art° 3° do R 2988/95 (suscetível de poder ser aplicado nos ordenamentos jurídicos dos Estados-membros), que: Estando em causa a devolução de ajudas de Estado em sede de proteção dos interesses financeiros da União Europeia, a que se refere (...) o Regulamento (CEE) n° 2988/95, vale hoje o prazo prescricional de 5 anos previsto no artigo 168°, n° 4, alínea c), do C.P.A.

5.ª A circunstância de, por um lado, a jurisprudência do TCA Sul, constante do referido Acórdão, ter sido fixada relativamente a questão relativa à revogabilidade de ato suspendendo invocada pela requerente nesse recurso com fundamento disposto no art° 141° do CPA/91 e, por outro lado, este art° 168° do CPA/2015 reger em matéria de procedimento administrativo (designadamente regulando os termos em que uma decisão administrativa constitutiva de direitos, como será o caso de uma decisão de aprovação de candidatura, poderá ser revogada ou anulada), não se afigura ser suscetível de poder obstar a que, para efeitos de determinação de «prazo mais longo» a que se refere o n° 2 do art° 3° do R 2988/95, seja considerado o prazo «mais longo» de 5 anos previsto no art° 168° do CPA (sem que tal consideração - da aplicação desse prazo - importe ou pressuponha, também, a aplicação do regime procedimental, designadamente no qua tal respeite à revogabilidade e/ou à anulabilidade administrativa de actos administrativos, cuja formação não esteja sujeita à marcha do procedimento constante do CPA, como é o caso dos actos administrativos de modificação e/ou de resolução de contratos administrativos);

6.ª Com efeito, o IFAP tem sustentado, a tal respeito, em diversos processos conhecidos e decididos por este TCA Sul a inaplicabilidade do regime procedimental constante do art° 168° do CPA/2015, à formação dos actos administrativos de rescisão e/ou modificação de contratos de fincamento celebrados ao abrigo do CPA na sequência de aprovação de candidaturas pela Autoridade de Gestão por, por um lado, considerar que, com a celebração de tais contratos, se extinguiram os respectivos procedimentos abertos pela apresentação de candidaturas objecto de decisão de aprovação, em conformidade com o estatuído no art° 106° do CPA/91 e, por outro lado, por as relações contratuais serem reguladas pelo regime substantivo do contratos administrativos constante da Parte III do CCP;

7.ª No caso em presença, resulta que o procedimento aberto pela Requerente com a apresentação/submissão da candidatura em causa se extinguiu em 20/10/2010 pela tomada de decisão de aprovação da AG PRODER, nos termos do disposto no art° 106° do CPA/91, ao tempo vigente, sendo que, subsequentemente, em 19/11/2010, na sequência de tal decisão de aprovação da candidatura pela AG PRODER, entre a A..... e o IFAP viria a ser celebrado o “contrato de financiamento n.° 0200…../0 referente à concessão de subsídio, no valor de € 260.305,46”;

8.ª Ora, tal Contrato de Financiamento é, reconhecidamente, um contrato administrativo cujo regime substantivo já ao tempo se achava regulado no Código dos Contratos Públicos (CCP) aprovado pelo DL n° 18/2998, de 29 de Janeiro, por força do disposto na «norma revogatória» constante da al. c) do art° 14° deste DL 18/2008, segundo a qual foi revogado todo “O capítulo iii da parte iv do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 442/91, de 15 de Novembro”, sendo que com a aprovação do Novo CPA, atualmente vigente, passou a ficar expressamente prescrito no n° 1 do art° 202° (sob a epígrafe ‘Regime substantivo) que “As relações contratuais administrativas são regidas pelo Código dos Contratos Públicos ou por lei especial, sem prejuízo da aplicação subsidiária daquele quando os tipos dos contratos não afastem as razões justificativas da disciplina em causa.";

9.ª Tendo presente o regime substantivo dos contratos administrativos instituído na Parte III do CCP, tal qual se acha regulado no art° 307° do CCP, resulta conjugadamente do disposto no n° 1 e no n° 2 deste preceito, que Decisão suspendenda de modificação unilateral do Contrato de Financiamento reveste a natureza de ato administrativo-,

10.ª Por outro lado, também resulta do disposto no n° 1 do art° 308° deste CCP que “A formação dos atos administrativos emitidos no exercício dos poderes do contraente público não está sujeita ao regime da marcha do procedimento estabelecido pelo Código do Procedimento Administrativo” (com exceção dos casos previstos no n° 2 - aplicação de sanção contratual através de ato administrativo - em que deverá ser realizada uma audiência prévia do contratante nos termos previstos no CPA - e no n° 3 em que a audiência prévia poderá ser dispensada no caso de a sanção a aplicar tiver natureza pecuniária);

11.ª Considerando a aplicação deste quadro legal ao caso dos autos, ter-se-á que, sendo o Contrato de Financiamento objecto de modificação nos termos da Decisão suspendenda, um contrato administrativo, o regime substantivo que regula as respetivas relações contratuais é o constante da PARTE III do CCP;

12.ª Por isso, a declaração do IFAP constante da Decisão suspendenda, traduzindo-se na modificação do contrato, constitui prática de ato administrativo emitido/praticado pelo IFAP no exercício dos poderes de contraente público, cuja formação (do ato administrativo) não estava sujeita ao regime da marcha do procedimento estabelecido no CPA, designadamente ao disposto no art° 168° do CPA;

13.ª Por isso, tendo presente tal quadro legal aplicável in casu, de concluir ainda será, também aqui, que o ato administrativo de modificação unilateral do Contrato de Financiamento em causa, não se inserindo no “regime da marcha do procedimento estabelecido pelo Código do Procedimento Administrativo”, não constitui: nem uma revogação da decisão de aprovação da AG PRODER/PDR, por o IFAP, para tal, carecer de competência; nem uma anulação administrativa, por o ato administrativo de modificação unilateral se não fundar em qualquer ilegalidade da decisão de aprovação a AG PRODER/PDR

14.ª Como tal, mostra-se absolutamente inaplicável ao caso dos autos o regime procedimental constante do disposto no art° 168° do CPA, na parte em que o mesmo rege em matéria procedimental a respeito de revogação e de anulação administrativa.

15.ª Aliás, a respeito da aplicabilidade do regime substantivo constante do CCP aos Contratos de Financiamento celebrados pelo IFAP com Beneficiários no âmbito do PRODER, como é o caso dos autos, este TCA Sul já declarou no recentíssimo Acórdão de 09/05/2019 (prolatado no Proc. n° 342/18.9 BECTB, em caso absolutamente análogo aos dos presentes autos e nos quais foram partes o IFAP e a A.....), jurisprudência, esta, integralmente aplicável ao caso dos autos relativamente à concreta inaplicabilidade do art° 168° do CPA, no caso em presença, no segmento que regula os casos de revogação e de anulação administrativa (que como se disse, não está, nem poderia estar, em causa na prolação da decisão suspendenda - de modificação unilateral de contrato administrativo);

16.ª Tal entendimento relativamente à inaplicabilidade do regime procedimental constante disposto no art° 168° do CPA à formação do acto administrativo de modificação contratual, suspendendo nos presentes autos, não colide com o entendimento deste TCA Sul relativamente à consideração do prazo «mais longo» de 5 anos estatuído por este preceito no ordenamento jurídico português a partir de 2015, para efeitos de determinação de «prazo mais longo» da prescrição do procedimento de recuperação de verbas a que alude o n° 3 do art° 3° R 2988/95 (segundo o qual, “Os Estados-membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo que os previstos nos n°s 1 e 2”);

17.ª Assim, considerando:

• a natureza repetida das irregularidades que fundamentam a decisão suspendenda (ausência de pista de controlo em violação do art° 30° do R 65/2011);

• que “Em 24.02.2011, em 23.05.2011, em 22.03.2012 e em 30.01.2013, ao abrigo do contrato de financiamento n.° 0200……/0, a Entidade Requerida liquidou os montantes de € 16.172,12, de € 31.138,56, de € 160.933,89 e de € 52.061,29 respectivamente;

• que tais irregularidades apenas cessaram na data do último pagamento processado pelo IFAP à A..... no âmbito da operação em causa (em 30.01.2013);

• que “Mediante o ofício n.° 002237/2017 DAI-UREC, datado de 21 de Fevereiro de 2017, nos termos dos “artigos 121.° e 122.° do Código do Procedimento Administrativo”, a Entidade Requerida deu conhecimento à Requerente do projecto de decisão de “(...) determinar a modificação do contrato de financiamento e a devolução do montante (...), no valor de € 260.306,46”;

18.ª de concluir também será que o procedimento de recuperação de verbas em cuja âmbito foi praticado o acto suspendendo não se achava prescrito,

• nem em 21/02/2017 (data em que, o IFAP deu conhecimento à Requerente do projecto de decisão de “(...) determinar a modificação do contrato de financiamento e a devolução do montante (...), no valor de € 260.306,46’’);

• nem em 05/09/2018 (data em que o IFAP, IP determinou a “modificação” do contrato de financiamento em causa, outorgado em 19.11.2010, com a inerente exigibilidade da devolução da quantia de € 260.306,46 (decisão notificada em 06.09.2018);

19.ª Nessa medida, o Tribunal a quo, ao ter aplicado, no conhecimento, apreciação e decisão da invocada prescrição do procedimento de recuperação de verbas devidas ao FEADER no âmbito da Operação em causa, o prazo de 4 anos previsto no art° 3° do R 2988/95, errou na aplicação do direito à factualidade provada, porquanto, de acordo com a jurisprudência do TCA Sul relativa à matéria “Estando em causa a devolução de ajudas de Estado em sede de proteção dos interesses financeiros da União Europeia, a que se refere (...) o Regulamento (CEE) n° 2988/95, vale hoje o prazo prescricional de 5 anos previsto no artigo 168°, n° 4, alínea c), do C.P.A’’;

20.ª Como tal, não se verificando in casu a probabilidade (indiciária) de procedência dos vícios imputados pela A..... à decisão suspendenda, tanto bastará para que a providência requerida não possa, nem deva, ser decretada;

Quanto ao invocado periculum in mora

21.ª Se, por um lado, do Requerimento Inicial, não constam quaisquer factos concretos alegados com base nos quais se pudesse avaliar indiciariamente o periculum in mora para os interesses que a A..... pretendesse visar na ação principal, por outro lado, a verdade é que a factualidade tida por provada na Fundamentação de Facto da Sentença recorrida é manifestamente inócua para a formulação de um qualquer juízo perfunctório, que seja, sobre a eventual e hipotética verificação de prejuízos de difícil reparação;

22.ª Como tal, também se afigura que a Sentença recorrida é, igualmente suscetível de reparo, porquanto, dela resulta ter sido erradamente aplicado o direito à factualidade provada para efeitos de conhecimento e decisão do periculum in mora enquanto requisito de verificação, também necessária, ao decretamento da providência requerida (não perdendo de vista a circunstância de o caso em apreço também em nada divergir de outros casos já conhecidos, apreciados e decididos por este TCA Sul, a respeito da não verificação do periculum in mora, e nos quais foram partes o IFAP e a A.....);

Termos em que, por via da procedência das Conclusões extraídas, deverá ser concedido provimento ao presente recurso, com a consequente revogação da decisão de decretamento da providência cautelar de suspensão da sua eficácia da Decisão suspendenda e a sua substituição por outra decisão que rejeite a providência cautelar requerida (…).»

A Recorrida não apresentou contra-alegações.

Neste Tribunal Central Administrativo, a DMMP, notificada nos termos e para os efeitos do n.º 1 do art. 146.º do CPTA, não se pronunciou.

Com dispensa dos vistos legais, atento o carácter urgente, mas com prévia distribuição do texto do acórdão pelos Mmos. Juízes Adjuntos, vem o processo submetido à conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.

I. 1. Questões a apreciar e decidir

O objeto dos recursos é delimitado, em princípio, pelas conclusões das alegações de recurso, sem prejuízo da apreciação de questões de conhecimento oficioso ainda não decididas com trânsito em julgado – cfr. art.s 635º, 639.º e 608º, n.º 2, 2ª parte, todos do CPC, aplicáveis ex vi art. 1.º do CPTA. E dizemos em princípio, porque o art. 636.º do CPC permite a ampliação do âmbito do recurso a requerimento do recorrido, situação que não se coloca nos autos.

Neste pressuposto, são estas as questões que cumpre apreciar e decidir:

i) Erro de julgamento de direito quanto ao pressuposto do fumus bonis iuris, em virtude de a decisão recorrida ter aplicado o prazo de 4 anos previsto no art. 3.° do Regulamento n.° 2988/95 (CE EURATOM), do Conselho, de 18.12 e, consequentemente, ter considerado indiciariamente provada a prescrição do procedimento;

ii) Erro de julgamento de direito quanto ao pressuposto do periculum in mora.

II. Fundamentação

II.1. De facto

É a seguinte a decisão sobre a matéria de facto proferida pelo tribunal a quo, a qual se reproduz na íntegra:

«Com relevância para a decisão da presente causa, considero indiciariamente provados os seguintes factos:

A) Em 13.12.2005, a Requerente foi constituída, entre outros, por J....., portador do bilhete de identidade n.º 42…. emitido pelos Serviços de Identificação Civil da Guarda _ cfr. Documento n.º 1 junto com o requerimento inicial;

B) A Requerente é uma associação de direito privado, sem fins lucrativos, que tem por objecto social “a defesa e promoção dos interesses dos produtores e proprietários florestais e o desenvolvimento de acções de preservação e valorização das florestas, dos espaços naturais, da fauna e flora; a defesa e valorização do ambiente, do património natural construído, a conservação da natureza, bem como (…) a valorização do património fundiário e cultural dos seus associados” _ cfr., de novo, Documento n.º 1 junto com o requerimento inicial;

C) Pelo menos desde 11.12.2009, J..... exerceu o cargo de Vice-Presidente da Direcção da Requerente _ cfr. fls. 153 do processo administrativo apenso ao processo cautelar n.º 49/19.0BEBJA;

D) Actualmente, J..... exerce o cargo de Presidente da Direcção da Requerente _ cfr. Declarações de Parte da Requerente prestadas, em 10.05.2019, no âmbito do processo cautelar n.º 49/19.0BEBJA;

E) Desde, aproximadamente o ano de 2010, J…. é sócio e gerente de “A…. – G…., Lda.”, NIPC 509 …. e de “P…., Lda.”, NIPC 509 ….._ cfr Declarações de Parte da Requerente prestadas, em 10.05.2019, no âmbito do processo cautelar n.º 49/19.0BEBJA;

F) Tendo por objecto a “Área Agrupada do Tanganhal”, a Requerente apresentou candidatura ao Programa de Desenvolvimento Rural do Continente (PRODER) - Eixo “Melhoria do Ambiente e da Paisagem Rural”, subprograma 2 (“Gestão Sustentável do Espaço Rural”), Medida 2.3. (“Gestão do Espaço Florestal e Agro-Florestal”), acção 2.3.3. (“Valorização Ambiental dos Espaços Florestais”), sub-acção 2.3.3.3. (“Protecção contra Agentes Bióticos Nocivos”), contemplando um investimento total de € 403.357,49 _ cfr. artigo 3.º do requerimento inicial e, ainda, fls. 66 do processo administrativo;

G) Em 20.10.2010, contemplando investimento elegível de 325.383,07, a candidatura mencionada em F) foi aprovada _ cfr. artigo 4.º do requerimento inicial e, ainda, fls. 111-112 do processo administrativo;

H) Em 19.11.2010, as Partes outorgaram o contrato de financiamento n.º 0200…../0 referente à concessão de subsídio, no valor de € 260.305,46 (duzentos e sessenta mil, trezentos e cinco euros e quarenta e seis cêntimos), ao investimento na operação n.º 02000001…. (“Área Agrupada do Tanganhal”) _ cfr. Documento n.º 2 junto com o requerimento inicial e, ainda, fls. 111 - 120 do processo administrativo;

I) O subsídio concedido era liquidado, pela Entidade Requerida, mediante crédito na conta de depósitos à ordem da Requerente _ cfr. artigo 8.º do requerimento inicial e, ainda, Documento n.º 2 junto com o requerimento inicial;

J) Em 27.12.2010, ao abrigo do contrato de financiamento n.º 02009…../0, a Requerente submeteu junto da Entidade Requerida o primeiro pedido de pagamento de despesas no montante de € 20.215,90 _ cfr. artigos 80.º e seguintes do requerimento inicial e, ainda, fls. 106 do processo administrativo;

K) Em 24.02.2011, a Entidade Requerida liquidou, ao abrigo do contrato de financiamento n.º 0200…../0 e por referência ao pedido mencionado em J), o montante de € 16.172,12 _ cfr. fls. 106 do processo administrativo;

L) Em 15.04.2011, ao abrigo do contrato de financiamento n.º 02009…./0, a Requerente submeteu junto da Entidade Requerida o segundo pedido de pagamento de despesas no montante de € 38.923,20 _ cfr. fls. 106 do processo administrativo;

M) Em 23.05.2011, a Entidade Requerida liquidou, ao abrigo do contrato de financiamento n.º 02009…./0 e por referência ao pedido mencionado em L), o montante de € 31.138,56 _ cfr. fls. 106 do processo administrativo;

N) Em 13.01.2012, ao abrigo do contrato de financiamento n.º 02009…./0, a Requerente submeteu junto da Entidade Requerida o terceiro pedido de pagamento de despesas no montante de € 203.624,54 _ cfr. fls. 106 do processo administrativo;

O) Em 22.03.2012, a Entidade Requerida liquidou, ao abrigo do contrato de financiamento n.º 02009…../0 e por referência ao pedido mencionado em N), o montante de € 160.933,89 _ cfr. fls. 106 do processo administrativo;

P) Em 11.01.2013, ao abrigo do contrato de financiamento n.º 02009…../0, a Requerente submeteu junto da Entidade Requerida o quarto pedido de pagamento de despesas no montante de € 62.619,43 _ cfr. fls. 106 do processo administrativo;

Q) Em 30.01.2013, a Entidade Requerida liquidou, ao abrigo do contrato de financiamento n.º 02009…../0 e por referência ao pedido mencionado em P), o montante de € 52.061,29 _ cfr. fls. 106 do processo administrativo;

R) Conjuntamente com os pedidos de pagamentos mencionados em J), L), N) e P), a Requerente submeteu facturas emitidas por “A…., Lda.”, por “P…, Lda.”, por “S…, Lda.”, NIPC …., por M....., NIF ….., por J…., NIF ….., B….– Q….., Lda., NIPC…., E….., Lda., NIPC ….. e, ainda, por A….., NIF ……_ cfr. fls. 45 a 58 e 63 a 83 do processo administrativo;

S) Em 09.04.2014, o Presidente da Entidade Requerida aprovou o “Manual Técnico do Beneficiário - Contratação e Pedidos de Pagamento FEADER (Investimento) e FEP”, no qual se lê: “(...). 6.2. «DISPOSIÇÕES COMPLEMENTARES DE ELEGIBILIDADE DA DESPESA» Os casos de verificação da elegibilidade de despesa a que se referem os pontos seguintes são aplicados a cada Medida / Acção com as devidas adaptações, tendo em conta as portarias enquadradoras dos apoios, os seus normativos específicos ou, caso existam, orientações das respectivas autoridades de gestão. Nestas circunstâncias, a Entidade Requerida competente pela análise do pedido de pagamento procede às seguintes verificações complementares: (...) h) Relações especiais: Considera-se que existem relações especiais entre duas Entidade Requeridas nas situações em que uma tem o poder de exercer, directa ou indirectamente, uma influência significativa nas decisões de gestão da outra, o que se considera verificado, designadamente entre: (...) 4. Entidade Requeridas em que a maioria dos membros dos órgãos sociais, ou dos membros de quaisquer órgãos de administração, direcção, gerência ou fiscalização, sejam as mesmas pessoas ou, sendo pessoas diferentes, estejam ligadas entre si por casamento, união de facto legalmente reconhecida ou parentesco em linha recta; (...) No âmbito das relações especiais, o beneficiário deve assegurar que as transacções efectuadas são identificadas apropriadamente e relevadas nas demostrações financeiras. No âmbito da análise do pedido de pagamento, podem ser solicitados os seguintes elementos: (i) Documentos emitidos pelo fornecedor ou prestador de serviço que demostrem e comprovem a composição do preço final; (ii) Os preços de aquisição dos bens / serviços pelo grupo, através do dossier de preços de transferência. A despesa a considerar elegível é a que estiver de acordo com os preços de mercado, sendo que no âmbito da subcontratação, o valor aceite será limitado ao montante dessa subcontratação (1° preço de venda / preço de entrada) (...).” _ cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 04.10.2017, proferido no processo n.º 550/17, em www.dgsi.pt, “ex vi” artigo 412.º, n.º 2, do Código de Processo Civil;

T) Entre 31.03.2016 e 06.04.2016, tendo por objecto a operação “Área Agrupada do Tanganhal”, a Entidade Requerida procedeu a acção de Verificação Física do Local (VFL) n.º 22494, no âmbito do qual foi exarada a seguinte Informação: “Regular” _ cfr. fls. 107 do processo administrativo;

U) Em 04.05.2016, a Entidade Requerida determinou a alteração de vinte e três contratos de financiamento e a devolução de € 3.013.668,57, em subsídios ao investimento, liquidados à Requerente no âmbito das seguintes operações: n.º 020000038846 (Área Agrupada de Figueira Negra e Barba Torta), n.º 020000043789 (Área Agrupada da Barba Torta), n.º 020000038767 (Área Agrupada da Faia e Monte Junto e Velho), n.º 020000040403 (Área Agrupada de Tremelgas e Anexas), n.º 020000038799 (Área Agrupada de Courelas e Zambujinho), n.º 020000038861 (Área Agrupada de Marmelos), n.º 020000038768 (Área Agrupada de Sernada e Moutinho), n.º 020000040404 (Área Agrupada Vale Penedos e Anexos), n.º 020000040402 (Área Agrupada da Herdade da Torre e Anexas), n.º 020000043664 (Área Agrupada de Vale Penedo e Anexas), n.º 020000045617 (Área Agrupada Herdade Vale das Águias e Leões), n.º 020000043667 (Área Agrupada de Tremelgas e Anexas), n.º 020000038787 (Área Agrupada da Lobeira), n.º 020000043660 (Área Agrupada de Torre e Anexas), n.º 020000043549 (Área Agrupada da Courela do Salgueiro e Trepada), n.º 020000018555 (Área Agrupada de Andreu), n.º 020000030529 (Área Agrupada Fonte da Pipa), n.º 020000045669 (ZIF do Viso e Anexas), n.º 020000034968 (ZIF do Viso e Anexas), n.º 020000040221 (Área Agrupada de Vale Bom), n.º 020000034865 (ZIF de São Bartolomeu da Serra), n.º 020000017979 (Área Agrupada da Courela do Salgueiro e Trepada) e, ainda, n.º 020000017931 (Área Agrupada de Vale Grande e Ramalhais) _ cfr. Documentos n.ºs 6 a 28 juntos com o requerimento inicial;


V) Mediante o ofício n.º 002237/2017 DAI-UREC, de 21.02.2017, para os efeitos previstos nos artigos 121.º e 122.º do Código do Procedimento Administrativo, a Entidade Requerida deu conhecimento à Requerente da sua intenção de “determinar a modificação do contrato celebrado (…) e ordenar a devolução do montante de € 260.306,46”, porquanto:

1. Na sequência da ação de controlo administrativo, realizada em 07/06/2013, nomeadamente no decurso dos trabalhos com a Inspeção Geral de Finanças (IGF), no âmbito da Certificação de Contas de 2015, verificou-se uma situação de incumprimento da legislação aplicável à Ação “ Proteção contra Agentes Bíóticos Nocivos" do PRODER - Programa de Desenvolvimento Rural do Continente, que se enquadra no Regulamento (CE) nc 1690/2005, de 20 de Setembro, regido a nível nacional pelos Decreto-Lei n° s 2/2008, de 4.01 e Decreto-Lei n° 37-A/2QQ8, de 5.03 (com as alterações que lhes foram introduzidas pelos Decretos-Lei n°s 66/2009, de 20.03, 69/2010, de 16.06 e 62/2012, de 14.03) e pela Portaria n° 1137-D/2008, de 9 de outubro (alterada pela Declaração de Retificação n4 74/2006, pelas Portaria n° 147/2009, pela Portaria n0 739-B/2QQ9, pela Declaração de Retificação n° 58/2009 e pela Portaria n° 228/2011).

2 Constatou-se na referida ação, a existência de relações especiais, com os fornecedores A....., Lda, P....., Lda, uma vez que o Vice-Presidente dessa Associação - J..... - e o Presidente do Conselho Fiscal - A.....- são também sócios, exercendo funções de gerência, respetivamente, das sociedades A....., Lda e P....., Lda, nas quais detêm quotas representativas de 33,33% dos respetivos capitais sociais.

3. No contexto da existência das relações especiais acima mencionadas, a despesa respeitante a prestação de serviços, por parte das referidas empresas, bem como a razoabilidade dos custos nesta circunstância, carece de verificação adicionai, designadamente no que se refere á evidência rios fluxos financeiros entre o promotor e os fornecedores, bem como os movimentos contabilísticos entre as empresas, repercutindo-se lai verificação adicional, na análise de elegibilidade da despesa apresentada, de forma a assegurar a necessária pista de controlo da despesa, em termos de fornecimento do bem, prestação do serviço, faturação e pagamento, com vista à sua validação, no caso de os valores faturados, efetivamente fornecidos, se encontrarem em conformidade com os preços de mercado.

4, No caso de se verificar o recurso à subcontratação, devem ser apresentados os documentos de suporte dessa transação, com vista a aferir a sua conformidade, face ao documento de despesa apresentado em sede de pedido de pagamento, em termos de entidades envolvidas, período de referência, efetivo pagamento, descrição dos trabalhos e área executada, bem como custos unitários incorridos na subcontratação, tudo com vista à apreciação da razoabilidade dos custos declarados,

5, Salienta-se que, no caso da existência de subcontratação, e tal como expressamente referido nc Manual Técnico do Beneficiário, à partida, os custos máximos elegíveis, para efeitos de c- financiamento, serão limitados ao montante da referida subcontratação, ou seja, ao 1o preço de venda/preço de entrada, com eventual adequação dos montantes considerados para efeitos de elegibilidade, por confirmação dos valores incorridos na subcontratação.

6, No caso de não ter ocorrido o recurso à subcontratação, a verificação adicional assenta na análise de outros documentos de suporte, designadamente de mapas de imobilizado da empresa fornecedora, referentes aos exercícios económicos a que respeitam as despesas, declarações de remuneração remetidas è Segurança Social, reportadas ao período de emissão das faturas e outros documentos de valor probatório equivalente, com evidência de ser detida a necessária capacidade para a realização das tarefas faturadas, quer em termos de meios técnicos, quer no que se refere a recursos humanos.

(...).

16. Face ao exposto, e à consequente reanálise do projeto, considera-se que foram indevidamente recebidas, por essa Associação, ajudas a título de Subsídio ao Investimento, no valor global de 260.306,46 €, atendendo às exclusões e reduções identificadas nos pontos anteriores.

19. Assim, e para os efeitos do disposto nos art. 121° e 122° do Código do Procedimento Administrativo, fica notificada, essa Associação, da intenção deste Instituto determinar a modificação contratual e ordenar a devolução do montante abaixo discriminado, podendo informar por escrito sobre o que se lhe oferecer, no prazo máximo de dez dias úteis, contados a partir da dala de receção do presente ofício ou, supletivamente, contados a partir do terceiro dia útil seguinte ao da sua expedição por correio postal

Montante a devolver:

• Valor indevidamente pago; 260.306,46 €.

W) Mediante carta registada com aviso de recepção, datada de 08.03.2017, em sede de audiência prévia, a Requerente veio pugnar pela improcedência do projecto de decisão e respectiva argumentação vertida no ofício n.º 0002237/2017 DAI-UREC, de 21.02 _cfr. Documento n.º 5 junto com o requerimento inicial e, ainda, fls. 11 a 19 do processo administrativo;

X) Mediante o ofício n.º 019318/2018 DAI-UREC, de 05.09.2018, a Entidade Requerida informou a Requerente como se segue:

Decisão Final

ASSUNTO; PRODER/Ação 2.3.3.3. Proteção contra Agentes Biótlcos Nocivos Operação rt° 020000017450

(...).

3. Com efeito, constatou-se na referida ação, a irregularidade daquele montante de despesa, que se refere a 20.215,901 excluído do 1º pedido de pagamento (1.º PP), submetido em 27/12/2010, com referência à Fatura N° A61, emitida em 22/12/2010, por A....., Lda, a 38.923,20€, excluído do 2.º PP, submetido em 15/04/2011, referente à Fatura n.º A68, emitida em 25/03/2011, pelo mesmo fornecedor, a 198.458,54€, excluído do 3.º PP, submetido em 13/01/2012, referente à Fatura n.° A18, emitida em 28/12/2011, por P....., Lda e a 38.058,82€, excluído do UPP, submetido em 11/01/2013, referente à Fatura n° 17/2012, emitida em 31/12/2012, também por P....., Lda.

4. Concretamente, e quanto ao 1.º PP, foram excluídas as despesas respeitantes marcação da regeneração natural, no valor de 20.215,908, uma vez que não foram apresentados quaisquer documentos de suporte, quer de subcontratação, quer de realização pela própria empresa, desconhecendo-se como foram realizados os trabalhos referentes à despesa, faturada pela A....., Lda.

(...).

Todavia, não consta do processo, nem foi remetido o mapa de Segurança Social da A....., Lda, referente a dezembro de 2010, por forma a permitir a confirmação da existência de recursos suficientes à execução destes trabalhos.

No que concerne aos contratos de parceria, a sua análise suscita, desde logo, a questão da sua pertinência, uma vez que a P..... Lda e a A....., Lda, cedem entre si, e durante o mesmo período (entre 01/05/2011 e 31/12/2016), exatamente os mesmos recursos, ou seja, a P..... cede à A..... equipamento e trabalhadores e a A..... cede à P..... equipamento e trabalhadores, não identificando nenhum dos contratos, qualquer máquina, equipamento ou trabalhador. A análise de elegibilidade da despesa, com vista à sua validação, com base apenas neste documento de suporte, careceria de confirmação de que a entidade que cede os recursos, os detém de facto, sejam determinadas alfaias, sejam trabalhadores que lhe estão afetos, o que não foi demonstrado. O mapa de remunerações da A....., Lda, referente a dezembro de 2010, também não conste, nem foi remetido, pelo que não é possível aferir a existência de recursos suficientes à execução da despesa faturada, pelo que se mantém a sua não elegibilidade, por ausência de pista de auditoria.

5. No que se refere ao 2.º PP, foi excluída a despesa respeitante a injeção, no valor de 38.923,20€, por, tendo existido subcontratação, ter sido apresentada a fatura n° 62, emitida em 14/12/2011, por H....., referente à aquisição de 1631 unidades a 3€/unidade, Todavia, constata-se que a data de emissão desde documento, é posterior à data da despesa faturada pela A....., Lda, o que determina a sua inelegibilidade, uma vez que nesta circunstância, não pode considerar-se um subcontrato.

(…)

No entanto, a FT n.º 16/2011 não consta dos documentos de suporte da operação, sendo que se trata de uma aquisição, cujo documento foi emitido em data posterior à execução da despesa, pelo que não é passível de validação. Por outro lado, quanto à FT n.º 27/2011, de S....., referente ao serviço de colocação, constata-se que foi emitida 9 meses depois da execução da despesa, o que não é aceitável. É alegado qua a discrepância de datas se deve ao momento em que a fatura foi paga, o que não se aceita por o PP, se referir a despesa realizada e paga. Acresce que a fatura, no valor de 223.230,95€, menciona ter sido paga em numerário, o que não é um modo de pagamento elegível, já que nos termos das cláusulas contratuais, apenas o são os cheques e as transferências bancárias.

6. Relativamente ao 3.º PP, foram excluídas as despesas respeitantes a:

6.1. Limpeza de matos com corta matos, no valor de 43.980,83€, para a qual, constatado o recurso a subcontratação, foi apresentada a fatura n° 19/2011, de 30/11/2011, emitida por S....., Lda, com menção de pagamento efetuado em numerário, o que impede a validação da despesa, não sendo este um modo de pagamento elegível.

(...).

6.2. Com o mesmo fundamento, será excluída a despesa respeitante à limpeza de matos com grade, no vaiar de 18.050,45€, e a despesa de injeção, no valor de 65.248,26€, já que ambas se encontram incluídas na mesma fatura de subcontratação, N.º 19/2011, a qual totaliza o valor de 285.331,78€, e terá, segundo a informação prestada, sido regularizada através de pagamento em numerário.

Quanto à limpeza de matos com grade, não é aceitável a FT 19 de S....., no valor de 285.331.79e, a qual assume ter sido paga em numerário, não sendo este um modo de pagamento aceitável conforme já referido. Relativamente ao tratamento fitossanitário refere-se que a FT n.º 62/2011, de H.....não consta dos documentos de suporte e a despesa referente à colocação não é passível de validação, por ter sido indicada a FT n.º 27, de S....., no valor de 223.230,95€, também paga em numerário.

6.3. Cultura Melhoradora, no valor de 71.179.00i, para a qual foram apresentadas faturas de subcontratação a três entidades - fatura n° 4, emitida em 29/08/2011, por E….. Lda, referente á aquisição de 7.500 unidades de tremocilha a 0,9€/unidade, a fatura n° 627 emitida em 20/09/2011, por I……, referente a 6.000 unidades a 0,725€/unidade e a fatura n.° 19/2011, emitida em 30/11/2009, referente ao serviço de instalação de culturas melhoradoras, com menção de 97 unidades a 175€/unidade - tendo sido dada a indicação dos respetivos pagamentos terem sido efetuados em numerário, o que impede a validação da despesa, conforme já exposto.

(...).

Refere-se que a FT n.º 4, de 29/03/2011, de E……, não é passível de validação por se encontrar esgotada, em termos de quantidades, noutros PA's (18749 e 18128) e a FT n.º 626 não consta dos documentos de suporte ao processo.

As faturas dos serviços não são aceitáveis por terem sido pagas em numerário.

7. No que concerne ao UPP, foram excluídas as despesas respeitantes a:

7.1. Preparação do terreno, no valor de 6.730,45€, será objeto de adequação para 632,50€, sendo considerado não elegível o valor de 6.097,95€. Com efeito, apenas foi apresentada, como subtornecimento, a faturan.º 24, emitida em 19/11/2012, por J…., com menção a ripagem, em 11,5 ha a um preço unitário de 55€, o que perfaz o valor de 632,50€, sendo este montante de despesa que se considera devidamente comprovada.

(...).

Todavia, não foi remetido o mapa de imobilizado da P....., do ano de 2012, com evidência da existência de 4 tratores, bem como o mapa de remunerações de dezembro de 2012, da P..... no (...) qual constem os 10 trabalhadores indiferenciados. Relativamente aos contratos de colaboração, remete-se para o referido no ponto 4, onde são mencionadas as insuficiências destes documentos.

7.2. Com o mesmo fundamento, será objeto de adequação a despesa referente a instalação de plantação sementeira, no valor de 2.879,10€ para 1.700,11€ fendo sido apresentados subfornecimenfos das empresas B…., através da fatura n° 840/2012, de 13/12/2012 e P…., através da fatura n.º 86, de 15/12/2012, pelo que apenas se considera elegível o montante de despesa comprovada (941,35€ +767,76€). De igual modo, será adequada a despesa respeitante a gradagem de sideração, no valor de 16.664,78€ para 10.185,00€, tendo sido apresentadas e consideradas, as faturas n.º 60, n.º 61 e n° 62, emitidas por M…., e que totalizam o valor de 10.185,00€, sendo considerado não elegível, por não comprovação, o montante de despesa de 6,479,79€.

(...).

Contudo, e à semelhança do ponto anterior, não foi remetido o mapa de imobilizado da P....., do ano de 2012, com evidência da existência dos tratores, bem como o mapa de remunerações de dezembro de 2012, da P..... no qual constem os trabalhadores indiferenciados que refere. Relativamente aos contratos de colaboração, remete-se para o referido no ponto 4, onde são mencionadas as insuficiências destes documentos.

7.3. Limpeza manual de matos, no valor de 10.840,48€, para a qual não foram apresentados quaisquer documentos de suporte, nem de subcontratação, nem de realização peia própria empresa, como folha de remunerações da Segurança Social, desconhecendo-se como foi executada esta despesa

Todavia, não consta no processo, nem fel remetido o mapa de remunerações da segurança Social da P....., Lda, referente a dezembro de 2012, com evidência da existência dos recursos, pelo que se mantém a não elegibilidade da despesa, por ausência de pista de auditoria.

7.4. Injeção, no valor de 23.470,62€, por não ter sido apresentada evidência da aquisição de soluto injetável, pelo que se considera não se encontrar devidamente comprovada esta despesa.(...).

No entanto, a F…. de H….., não consta dos documentos de suporte e a FT n.° 19/2011 de S....., no valor de 286.331.79€, foi paga em numerário, o que impede a sua validação conforme já exposto.

8. Com efeito, e no que se relera à despesa não elegível, no valor de 305.656,46€, em causa está a ausência de pista de controlo da despesa - cuja necessidade de ser assegurada se encontra prevista no artigo 33.º do Regulamento n.º 65/2011, da Comissão do 27/01 - dada a incompatibilidade entre as datas em que são faturados os subcontrate e as que constam das faturas apresentadas a financiamento, assim como por, ausência de meios dos prestadoras de serviços, bem como por impossibilidade de confirmação do modo de execução da despesa faturada, e ainda face à existência de pagamentos em numerário.

9. Por conseguinte, a falta de idoneidade dos documentos de subcontratação, ou a ausência deles não permite a validação destas despesas, já que não há conciliação com as faturas do projeto.

10. Pelo que, com referência ao montante de despesa não elegível, referimos que os argumentos apresentados, não permitem alterar as conclusões comunicadas e sanar a irregularidade detetada que conduziu à exclusão da despesa, n.º 1.º PP, no valor de 20.215,90€, no 2.º PP, no valor de 38.923,20€, à adequação no 3° PP, de 203.624,54€ para 5.186,006, e no UPP, de 52.619436 para 14.560,61€.

(...).

12. Nesta conformidade, o projeto foi reanalisado, em resultado da ação de controlo administrativo, o que conduz a devolução do montante indevidamente recebido a título de Subsídio ao Investimento.

(...).

14, Face ao exposto, determina-se a alteração do contrato de financiamento e a devolução do valor de 260.305,46€, recebido a título de Subsídio ao Investimento, face às conclusões da ação de controlo administrativo realizada.

(…).

Y) Em 06.09.2018, a Requerente recebeu o ofício n.° 019318/2018 DAI- UREC, de 05.09 _ cfr. proémio do requerimento inicial;
Z) A Requerente não tem capacidade para proceder à restituição do montante de € 260.306,46 _ cfr. declarações de parte da Requerente e depoimento do respectivo contabilista – J….. - que relevou possuir conhecimento directo dos documentos comprovativos dos proveitos e despesas da Requerente e respectivos fluxos financeiros, os quais foram prestados, em 10.05.2019, no âmbito do processo cautelar n.° 49/19.0BEBJA, de forma clara, segura e, logo, convincente;
AA) A Requerente não possui meios económicos ou bens que lhe permitam constituir garantia de
pagamento de € 260.306,46 _ cfr.depoimento de J……, prestado em
10.05.2019 no âmbito do processo cautelar n.° 49/19.0BEBJA, o qual se revelou claro, seguro e, por
conseguinte, convincente;

BB) A devolução do valor do subsídio de € 260.306,46 provocará o estrangulamento financeiro da Requerente e conduzirá à sua insolvência _ cfr. depoimento do contabilista da Requerente - J..... -, prestado em 10.05.2019, no âmbito do processo cautelar n.° 49/19.0BEBJA, o qual revelou possuir conhecimento directo dos documentos comprovativos dos proveitos / despesas da Requerente e respectivos fluxos financeiros de uma forma clara, segura e, logo, convincente;

CC) Em 06.12.2018, o presente processo cautelar deu entrada em juízo _ cfr. fls. 1 dos autos.

FACTOS NÃO PROVADOS

Nos presentes autos, ainda que indiciariamente, não se provou que:

A) Por causa do acto administrativo suspendendo, a Entidade Requerida suspendeu os pagamentos à Requerente no âmbito do PRODER e a análise e aprovação das candidaturas, entretanto, submetidas em sede do “PDR 2020” _ cfr. artigo 342.°, n.° 1, do Código Civil, pois, não foi produzida qualquer prova que permita ao tribunal sustentar a convicção quanto à veracidade dos factos ora alegados; com efeito, nem dos autos nem do processo administrativo consta qualquer informação, proposta ou despacho neste sentido;

B) A Requerente aplicou integralmente o valor do subsídio que lhe foi atribuído e liquidado, no âmbito da operação denominada “Área Agrupada do “Tanganhal”, na aquisição de bens e no pagamento dos trabalhos relativos à respectiva execução _ cfr. declarações de parte da Requerente, as quais - a este respeito - não se revelaram claras, seguras e, como tal, convincentes.

*

MOTIVAÇÃO DA DECISÃO DE FACTO

No que concerne aos factos provados, o Tribunal fundou a sua convicção na matéria alegada pelas Partes, na prova documental carreada para os autos, aqui se incluindo o processo administrativo apenso, nas declarações de parte prestadas e, ainda, na prova testemunhal produzida, conforme referido em cada uma das alíneas do probatório.

Quanto ao facto não provado A), pois, não foi produzida qualquer prova que permita ao tribunal sustentar a convicção quanto à veracidade dos factos ora alegados; com efeito, nem dos autos nem do processo administrativo consta qualquer informação, proposta ou despacho neste sentido. No que concerne ao facto não provado B), o mesmo decorre de as declarações de parte da Requerente, nesta parte, não se revelarem realizadas de forma clara, segura e, por estes motivos, convincente.» (todos os sublinhados nossos).

II.2. De direito

II.2.1. Das questões a decidir

i) Erro de julgamento de direito quanto ao pressuposto do fumus bonis iuris, em virtude de a decisão recorrida ter aplicado o prazo de 4 anos previsto no art. 3.° do Regulamento n.° 2988/95 (CE, EURATOM), do Conselho, de 18.12 e, consequentemente, ter considerado indiciariamente provada a prescrição do procedimento;

ii) erro de julgamento de direito quanto ao pressuposto do periculum in mora.

Vejamos.

i) Do erro de julgamento de direito quanto ao pressuposto do “fumus bonis iuris”, em virtude de a decisão recorrida ter aplicado o prazo de 4 anos previsto no art. 3.° do Regulamento n.° 2988/95 (CE, EURATOM), do Conselho, de 18.12 e, consequentemente, ter considerado indiciariamente provada a prescrição do procedimento

Insurge-se o Recorrente IFAP contra a sentença recorrida na parte em que julgou verificado o requisito do fumus boni iuris, errando quanto à convicção de a pretensão da Requerente na ação principal poder vir a ser julgada procedente, na qual está em causa a decisão que, tendo alterado o contrato de financiamento outorgado entre as partes, referente ao pedido de apoio na operação “Área Agrupada do Tanganhal”, determinou a devolução do valor de € 260.306,46, recebido no âmbito de um contrato de financiamento, por sua vez, no âmbito do Programa PRODER, a título de subsídio ao investimento.

Resulta da fundamentação de direito da sentença recorrida, que a decisão sobre a verificação do fumus boni iuris radica exclusivamente no juízo formulado quanto à invocada prescrição do procedimento que deu origem ao ato suspendendo, referindo-se, em suma, o seguinte:

«(…)

DA PRESCRIÇÃO

Antes de mais, cumpre atentar ao novo regime jurídico instituído - em 8 de Abril de 2015 - pelo Decreto-Lei n.° 4/2015, de 04.01 [que aprovou e publicou o Novo Código do Procedimento Administrativo (doravante, NCPA)], de molde a aferir se o mesmo comporta alguma alteração no status quo até então vigente.

(…)

Termos estes em que, à luz da factualidade indiciariamente dada como provada, importa - desde já - excluir a aplicabilidade do NCPA no caso vertente nos autos, porquanto:

■ O NCPA entrou em vigor em 8 de Abril de 2015 (cfr. artigos 8.°, n.° 1 1a parte, e 9.° do Decreto-Lei n.° 4/2015);

E,

■ Em 08.04.2015, já havia sido praticado o “acto final" no âmbito do procedimento administrativo respeitante à operação “Área Agrupada do Tanganhal", in casu a liquidação do último pedido de pagamento formulado pela ora Requerente, ocorrida em 30.01.2013 (cfr. alínea Q) do probatório).

Pelo que, no caso vertente, o prazo para ser pedida a devolução das quantias (alegadamente) recebidas de modo irregular é - com efeito - o prazo de 4 (quatro) anos, previsto no n.° 1 do artigo 3.° do Regulamento n.° 2988/95 (CE EURATOM), do Conselho, de 18.12, relativo à “protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias”, por se tratar de uma norma jurídica directamente aplicável na ordem interna [cfr. artigo 288.°, parágrafo 2.°, do TFUE (face às alterações operadas pelo Tratado de Lisboa)] e artigo 8.°, n.°s 3 e 4, da CRP e, ainda, porque não existia no ordenamento nacional - até à entrada em vigor do NCPA - norma que previsse prazo superior [a este respeito, cfr. Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de 26.02.2015, in processo n.° 173/13 (uniformizador de jurisprudência), de 30.10.2014, in processo n.° 92/14 e de 08.10.2014, in processo n.° 398/12, disponíveis em www.dgsi.pt].

Prosseguindo.

Neste âmbito, estipula o artigo 1.° do Regulamento (CEE) 2988/95, de 18.12, que:

(…)

Por sua vez, preceitua o artigo 3.° do Regulamento (CEE) n.° 2988/95, de 18.12, que:

(…)

Deste modo, do regime jurídico ora transcrito, cumpre reter:

■ Em primeiro lugar, que "uma irregularidade é continuada ou repetida quando for cometida por um operador comunitário que retire benefícios económicos de um conjunto de operações similares que violem a mesma disposição de direito comunitário” [in Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia, processo n.° C-279/05, proferido em sede de reenvio que pretendia "conhecer os critérios que permitem apreciar se uma irregularidade deve ser continuada ou repetida, na acepção do artigo 3.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95” (cfr. pontos 40. e 44)].

Significa isto que, só se estará perante uma irregularidade continuada ou repetida quando o agente económico pratique actos ou omissões de naturezas similares que violem a mesma disposição de direito comunitário.

A propósito de noção de “comportamento repetido” diz-se no Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), de 11.06.2015, in processo C-52/14, que: “(...).

■ Em segundo lugar, que no Despacho do TJUE, exarado em 16.11.2017, no processo C-491/16 suscitado em sede de pedido de reenvio), diz -se que: ( ..).

■ Em terceiro lugar, e no que concerne ao início do prazo de contagem do prazo prescricional, que (...) (in Acórdão do TJUE, 4a Secção, de 06.10.2015, processo C-59/14).

■ Em quarto lugar, que “a prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade” (cfr. artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 2988/95, de 18.12), designadamente como acontece com o instituto da “audiência dos interessados” (neste sentido, cfr. Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de 08.03.2018, in processo n.° 0480/17 e do Tribunal Central Administrativo Norte, de 15.09.2017, in processo n.° 0852/12.1BEPRT, de 09.09.2016, in processo n.° 00131/12.4BEBRG e de 22.05.2015, in processo n.° 01509/07.0BEPRT, disponíveis em www.dgsi.pt).

Delineado o quadro jurídico aplicável, e revertendo ao caso dos autos, temos que:

■ Em 20.10.2010, tendo por objecto operação a concretizar na “Área Agrupada do Tanganhal”, foi aprovada a candidatura da Requerente ao PRODER, mediante a qual foi concedido a esta última “subsídio não reembolsável” no montante de € 260.306,46 (duzentos e sessenta mil, trezentos e seis euros e quarenta e seis cêntimos);

■ Em 19.11.2010, as Partes outorgaram o contrato de financiamento n.° n.° 02009024/0 referente à concessão de subsídio ao investimento na operação “Área Agrupada do Tanganhal”;

■ Em 27.12.2010. em 15.04.2011. em 13.01.2012 e em 11.01.2013, ao abrigo do contrato de financiamento n.° 02009…../0, a Requerente submeteu junto da Entidade Requerida pedidos de pagamento de despesas nos montantes de € 20.215,90, de € 38.923,20, de € 203.624,54 e de € 62.619,43 respectivamente;

■ Em 24.02.2011. em 23.05.2011. em 22.03.2012 e em 30.01.2013, ao abrigo do contrato de financiamento n.° 02009…./0, a Entidade Requerida liquidou os montantes de € 16.172,12, de € 31.138,56, de € 160.933,89 e de € 52.061,29 respectivamente;

■ Mediante o ofício n.° 002237/2017 DAI-UREC, datado de 21 de Fevereiro de 2017, nos termos dos “artigos 121.° e 122.° do Código do Procedimento Administrativo”, a Entidade Requerida deu conhecimento à Requerente do projecto de decisão de “(...) determinar a modificação do contrato de financiamento e a devolução do montante (...), no valor de € 260.306,46”;

■ Mediante carta datada de 08.03.2017, em sede de audiência prévia, a Requerente veio pugnar pela improcedência do projecto de decisão e respectiva argumentação vertida no ofício n.° 002237/2017 DAI-UREC, de 21.02;

■ Em 05.09.2018, o IFAP, IP determinou a “modificação” do contrato de financiamento em causa, outorgado em 19.11.2010, com a inerente exigibilidade da devolução da quantia de € 260.306,46 (decisão notificada em 06.09.2018).

Assim sendo, da descrição factual supra mencionada decorre que, estamos perante quatro tipos de operações distintas que foram consideradas “irregulares”, a saber: i) a incompatibilidade entre as datas em que são facturados os subcontratos e as que constam das facturas apresentadas; ii) a ausência de meios dos prestadores de serviços; iii) a inexistência de prova de pagamento do modo de execução da despesa facturada e iv) a existência de pagamentos em numerário.

Tais irregularidades ocorreram no dia 31 de Dezembro de 2010, no dia 15 de Abril de 2011, no dia 13 de Janeiro de 2012 e no dia 11 de Janeiro de 2013, ou seja, nas datas da apresentação dos documentos comprovativos das (alegadas) despesas da Requerente realizadas no âmbito da operação “Área Agrupada do Tanganhal”.

As (alegadas) irregularidades invocadas reportam-se, pois, a pagamentos de despesa do projecto “sub judice” ocorridas entre 31.12.2010 e 11.01.2013, respeitantes a contrato de financiamento celebrado em 19.11.2010.

Por conseguinte, dada a prática de quatro actos num intervalo inferior a 4 (quatro) anos, cumpre qualificar o comportamento da Requerente como “repetido” uma vez que o mesmo comportou um conjunto ou uma pluralidade de actuações (e omissões) dilatadas no tempo em violação da mesma disposição de direito comunitário (cfr. Acórdão do TJUE, de 06.10.2015, in processo C- 52/14; neste sentido, cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 07.06.2018, in processo n.° 0912/15, disponível em www.dgis.ptl.

(…).

Face ao exposto, tendo em consideração que estamos perante uma infracção repetida e que o programa não é plurianual vejamos se já havia decorrido o prazo prescricional.

No caso dos autos, em 31 de Dezembro de 2010, em 15 de Abril de 2011, em 13 de Janeiro de 2012 e em 11 de Janeiro de 2013, a Requerente submeteu - junto do Requerido - documentos comprovativos da execução e correspondente aplicação de fundos - na “Área Agrupada do Tanganhal” - donde constavam as supra elencadas (e alegadas) irregularidades detectadas.

Sendo que, mediante o ofício n.° 002237/2017 DAI-UREC, datado de 21.02.2017, foi a aqui Requerente notificada para se pronunciar (cfr. artigos 121.° e 122.° do NCPA), sobre a intenção do Requerido determinar a modificação do contrato de financiamento e a devolução do montante de € 260.306,46.

Assim, o prazo prescricional de quatro anos conta-se a partir 30 de Janeiro de 2013, data em que foi paga a última “tranche” (cfr. alínea Q) do probatório) do subsídio ao investimento, sendo certo que nesta data já tinham sido cometidas as (alegadas) irregularidades pela ora Requerente e - ainda - que estamos, conforme visto, perante (alegadas) irregularidades repetidas, na medida em que, em 30 de Janeiro de 2013, já tinham ocorrido os actos do agente económico que constituem violação do direito da União, assim como lesão ao orçamento da mesma.

Pelo que, em 21 de Fevereiro de 2017, quando foi expedido o ofício n.° 002237/2017, DAI-UREC concedendo - à Requerente - o direito de audição prévia sobre a intenção de rescisão do contrato de financiamento em apreço, tinha já decorrido o prazo prescricional de quatro anos, aqui aplicável.

Destarte, há que julgar procedente a excepção peremptória sub judice, visto que entre 30 de Janeiro de 2013 e 21 de Fevereiro de 2017 (data que constitui o primeiro «momentum» onde é manifestada, pela Administração, a intenção de proceder à instauração de procedimento por - alegadas - irregularidades detectadas), decorreram mais de 4 (quatro) anos (cfr. artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 2988/95, de 18.12).

Consequentemente, cumpre aqui considerar, como provável a procedência do presente fundamento de invalidade do acto suspendendo em sede da acção administrativa principal, nos termos e para os efeitos previstos no n.° 1 do artigo 120.° do CPTA. (…)» (todos os sublinhados nossos).

O Recorrente IFAP discorda do enquadramento dado a esta questão, alegando, em síntese, e o que, na economia do presente recurso, interessa, o seguinte:

«(…)

17.ª Assim, considerando:

• a natureza repetida das irregularidades que fundamentam a decisão suspendenda (ausência de pista de controlo em violação do art° 30° do R 65/2011);

• que “Em 24.02.2011, em 23.05.2011, em 22.03.2012 e em 30.01.2013, ao abrigo do contrato de financiamento n.° 02009…./0, a Entidade Requerida liquidou os montantes de € 16.172,12, de € 31.138,56, de € 160.933,89 e de € 52.061,29 respectivamente;

• que tais irregularidades apenas cessaram na data do último pagamento processado pelo IFAP à A..... no âmbito da operação em causa (em 30.01.2013);

• que “Mediante o ofício n.° 002237/2017 DAI-UREC, datado de 21 de Fevereiro de 2017, nos termos dos “artigos 121.° e 122.° do Código do Procedimento Administrativo”, a Entidade Requerida deu conhecimento à Requerente do projecto de decisão de “(...) determinar a modificação do contrato de financiamento e a devolução do montante (...), no valor de € 260.306,46”;

18.ª de concluir também será que o procedimento de recuperação de verbas em cuja âmbito foi praticado o acto suspendendo não se achava prescrito,

• nem em 21/02/2017 (data em que, o IFAP deu conhecimento à Requerente do projecto de decisão de “(...) determinar a modificação do contrato de financiamento e a devolução do montante (...), no valor de € 260.306,46’’);

• nem em 05/09/2018 (data em que o IFAP, IP determinou a “modificação” do contrato de financiamento em causa, outorgado em 19.11.2010, com a inerente exigibilidade da devolução da quantia de € 260.306,46 (decisão notificada em 06.09.2018);

19ª Nessa medida, o Tribunal a quo, ao ter aplicado, no conhecimento, apreciação e decisão da invocada prescrição do procedimento de recuperação de verbas devidas ao FEADER no âmbito da Operação em causa, o prazo de 4 anos previsto no art° 3° do R 2988/95, errou na aplicação do direito à factualidade provada, porquanto, de acordo com a jurisprudência do TCA Sul relativa à matéria

•“Estando em causa a devolução de ajudas de Estado em sede de proteção dos interesses financeiros da União Europeia, a que se refere (...) o Regulamento (CEE) n° 2988/95, vale hoje o prazo prescricional de 5 anos previsto no artigo 168°, n° 4, alínea c), do C.P.A’’;

20ª Como tal, não se verificando in casu a probabilidade (indiciária) de procedência dos vícios imputados pela A..... à decisão suspendenda, tanto bastará para que a providência requerida não possa, nem deva, ser decretada (…)» (cfr. 17.ºa a 20.ª conclusões das alegações do recurso).

Vejamos.

Através do ato suspendendo o Recorrente IFAP modificou unilateralmente o contrato de atribuição de ajudas comunitárias, celebrado com a A....., por força das irregularidades que lhe imputou, exigindo-lhe a devolução da ajuda recebida num total de € 260.305,46 (cfr. alínea X) da matéria de facto).

Este ato, tal como resulta dos autos, não constitui nem uma revogação da decisão de aprovação da candidatura (cfr art 167.º do CPA) da Recorrida A..... ao subsídio ao investimento que lhe foi concedido em 20.10.2010, nem uma anulação administrativa (cfr art 168º do CPA), porque o ato administrativo de modificação unilateral não resulta de qualquer ilegalidade da decisão e aprovação da candidatura imputável ao Recorrente IFAP ou outra autoridade, mas sim porque foram verificadas inelegibilidades ao nível da despesa apresentada pela Recorrida A..... (cfr. alínea X) da matéria de facto).

Resulta do art 308.º do Código dos Contratos Públicos, que a formação do ato administrativo suspendendo não está sujeita ao regime da marcha do procedimento estabelecido pelo CPA, pelo que, terá de se aplicar o prazo para o exercício da competência de recuperação de verbas que se encontra definido no art. 3.º do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95, ou seja, 4 anos.

Não tem pois razão o Recorrente IFAP quando invoca jurisprudência deste Tribunal Central Administrativo Sul, no pressuposto de que se se trata de jurisprudência maioritária, no sentido de que se aplicará, a casos como o caso sub judice, um prazo mais longo previsto no ordenamento jurídico português, a saber, no atual art. 168.º, do CPA, o que se revela contraditório com a sua restante argumentação sobre a natureza do ato em apreço e a consequente inaplicabilidade da marcha do procedimento prevista no CPA.

Na verdade, não só a jurisprudência recente deste Tribunal Central Administrativo, e, bem assim, do Supremo Tribunal Administrativo, tem entendido que é o prazo de 4 anos definido no art. 3.º do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95, que se aplica a este procedimento, designadamente, através das decisões recentemente proferidas nos processos n.º 49/19, 51/19 e 34/19, todas de 10.10.2019(1) , sendo que, deste último aresto, tem particular interesse transcrever a seguinte parte do seu texto fundamentador, por concordarmos inteiramente com o raciocínio aqui explanado:
«(…) O STA tem, mais recentemente, entendido em casos análogos ao presente, uniformemente que: “[n]os termos do art. 3º, n.º 1 do Regulamento (CE/Euratom) 2988/95, o prazo de prescrição do procedimento visando a aplicação de sanções e a restituição de ajudas comunitárias irregulares, no âmbito da política agrícola comum, é de quatro anos, prazo este aplicável ao caso dos autos por inexistir no direito interno um prazo especialmente previsto para o efeito” (cfr., pr todos, o recentíssimo ac. de 3.07.2019, proc. nº 2528/08.5BEPRT).
Também é ilustrativo da afirmação jurisprudencial daquele mais alto Tribunal o ac. do STA de 8.03.2018, proc. nº 480/17: “[o] prazo para ser pedida a devolução das quantias recebidas irregularmente no âmbito do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola [FEOGA] é o de 4 anos, previsto no nº1, do artigo 3º, do Regulamento CE EURATOM nº2988/95, do Conselho, de 18.12.1995, por se tratar de uma norma jurídica directamente aplicável na ordem interna, e por não existir no ordenamento nacional norma especificamente aplicável que preveja prazo superior”.
Aderindo à sua fundamentação, sendo que não vemos razão para dela divergir, é de aplicar o prazo prescricional de 4 anos.
(…)
E o prazo prescricional de 5 anos previsto no artigo 168º, nº 4, alínea c), do CPA não se mostra aplicável, diremos nós, porque em causa não está verdadeiramente o acto que concedeu – deferiu – a ajuda em causa, mas sim acto praticado na execução do contrato de financiamento, o qual é consequente de uma verificação do cumprimento das condições contratuais subscritas – o nexo causal faz-se com a execução contratual e não com o procedimento de 1.º grau.
Ou seja, o procedimento de primeiro grau tendente à concessão da ajuda financeira encontra-se já concluído e o acto em causa não tem sequer a ver com causa de invalidade desse mesmo procedimento (que o nº 4, al. c) do art. 168.º, do CPA permite fiscalizar para além do prazo de um ano). Tal como entendemos, a interpretação do art. 168.º, nº 4, al. c) do CPA tem por referência causas de invalidade do procedimento de concessão, o qual terminou com o acto constitutivo de direitos de atribuição da ajuda; não se aplica aos actos praticados ao nível da execução contratual e da verificação do cumprimento das condições firmadas no programa de incentivos (conclusão que se poderá também extrair, pela leitura que desta fazemos, dos pontos C. ii) e iii) da sentença recorrida).
O que sai reforçado também por via da interpretação sistemática em que este art. 168.º surge no capítulo II do “acto administrativo”, enquanto dos contratos versa o capítulo III. (todos os sublinhados nossos).

Retomando o caso em apreço, e no que concerne, em especial, à prescrição, prevê o citado art. 3.° do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95, o seguinte:
1. O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no n° 1 do artigo 1°. Todavia, as regulamentações sectoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos.
(§2) O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade. O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa.
(§3) A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer ato, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção.
(§4) Todavia, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição – 8 anos - sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, exceto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o n° 1 do artigo 6°”. (todos os sublinhados nossos).

Este art. 3.º do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 estabelece, assim, como regra geral, o prazo prescricional de 4 anos, a contar da data em que foi praticada a irregularidade, e três ressalvas respeitantes ao modo de contagem de tal prazo e a factos interruptivos.

Vejamos então.
Na economia do presente recurso importa, antes de mais verificar se, no caso em apreço, estamos perante uma infração repetida ou continuada(2).

A propósito de noção de comportamento repetido o Tribunal de Justiça da União Europeia, no acórdão Pfeifer & Langen da Quarta Secção, de 11.06.2015, Processo C‑52/14, disse o seguinte:
«(...) 48. Com a quarta e oitava questões, a analisar conjuntamente, o tribunal de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 3.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que, por um lado, é necessário que várias irregularidades tenham entre si uma estreita relaçao cronológica para serem consideradas constitutivas de uma «irregularidade repetida», na aceção dessa disposição, e, por outro, de que as irregularidades relativas ao cálculo das quantidades de açuìcar armazenadas pelo fabricante, verificadas em campanhas de comercialização diferentes, que levaram a declarações erradas dessas quantidades por esse mesmo fabricante, e, por isso, ao pagamento de quantias indevidas a título de reembolso dos custos de armazenagem, podem constituir uma «irregularidade repetida», na aceção dessa disposição.
49. A título preliminar, há que recordar que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma irregularidade é «continuada ou repetida», na aceção do artigo 3.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95, quando é cometida por um operador que retira vantagens económicas de um conjunto de operações semelhantes que violam a mesma disposição do direito da União (v. acórdão Vonk Dairy Products, C-279/05, EU:C:2007:18, n.° 41).
50. À luz desta definição, o tribunal de reenvio interroga-se, antes de mais, sobre a necessidade de uma estreita relação cronológica entre duas ou mais irregularidades para estas constituírem uma «irregularidade repetida», na aceção do artigo 3.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95. No caso, segundo esse tribunal, algumas das operações imputadas à recorrente no processo principal ocorreram unicamente em campanhas de comercialização diferentes.
51. A esse respeito, há que recordar que, como se indica no n.° 24 do presente acórdão, o prazo de prescrição previsto no artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2988/95 destina-se a garantir a segurança jurídica dos operadores, devendo estes ter a possibilidade de determinar quais das suas operações estão definitivamente adquiridas e quais podem ainda ser objeto de um procedimento.
52. Ora, as irregularidades não podem constituir uma «irregularidade repetida», na aceção do artigo 3.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95, se estiverem separadas por um período superior ao prazo de prescrição de quatro anos previsto no primeiro parágrafo desse mesmo número. Com efeito, numa situação como essa, essas irregularidades distintas não apresentam uma relação cronológica suficientemente estreita. Na falta de um ato de instrução ou de abertura de procedimento da autoridade competente, um operador pode assim legitimamente considerar prescrita a primeira dessas irregularidades. Em contrapartida, essa relação cronológica existe quando o período que separa cada irregularidade da anterior é inferior a esse prazo de prescrição.
53. Seguidamente, quanto à qualificação das irregularidades em causa no processo principal, cabe ao tribunal de reenvio verificar se, à luz do direito nacional da prova aplicável ao processo principal e desde que não seja posta em causa a eficácia do direito da União, estão reunidos os elementos constitutivos de uma irregularidade continuada ou repetida, recordados no n.° 49 do presente acórdão (v., neste sentido, acórdão Vonk Dairy Products, C-279/05, EU:C:2007:18, n.°43). Contudo, o Tribunal de Justiça pode fornecer a esse tribunal, com base nos elementos contidos na decisão de reenvio, os elementos de interpretação suscetíveis de lhe permitir uma decisão.
54. A esse respeito, nomeadamente, verifica-se que as irregularidades imputadas à Pfeifer & Langen contribuem todas para o carácter errado das declarações prestadas por essa sociedade quanto à qualificação dada a uma parte da sua produção de açúcar branco, por cujos custos de armazenagem pedia o reembolso (quotas A e/ou B em vez de açúcar C). Assim, essas irregularidades podem constituir uma violação repetida do artigo 13.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1998/78, que impõe ao fabricante de açúcar uma obrigação de declaração das existências elegíveis para o reembolso dos custos de armazenagem.
55. Não se pode, pois, excluir que as irregularidades imputadas à Pfeifer & Langen no processo principal constituem no seu conjunto uma «irregularidade repetida», na aceção do artigo 3.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95, o que, contudo, cabe ao tribunal de reenvio verificar.
56. À luz destas considerações, há que responder à quarta e oitava questões que o artigo 3.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que, quanto à relação cronológica pela qual as irregularidades tenham de estar ligadas para constituírem uma «irregularidade repetida», na aceção dessa disposição, unicamente se exige que o período que separa cada irregularidade da anterior seja inferior ao prazo de prescrição previsto no primeiro parágrafo desse mesmo número. As irregularidades, como as que estão em causa no processo principal, relativas ao cálculo das quantidades de açúcar armazenadas pelo fabricante, que tenham ocorrido em campanhas de comercialização diferentes, tenham levado a declarações erradas dessas quantidades por esse mesmo fabricante e, por isso, ao pagamento de quantias indevidas a título de reembolso dos custos de armazenagem constituem, em princípio, uma «irregularidade repetida», na aceção do artigo 3.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95, o que cabe ao tribunal de reenvio verificar.(...).» (sublinhados nossos).

Nestes termos, e por todos os fundamentos expostos, imperioso se torna concluir que o comportamento da Recorrida A..... tem natureza repetida ou continuada, tendo presente os factos constantes das alíneas J), L), N) e P), da matéria de facto, que revelam a prática de 4 atos num intervalo inferior aos referidos 4 anos (entre 2010 e 2013), o que consubstancia um conjunto de atuações ou omissões dilatadas no tempo na violação da mesma disposição de direito comunitário a que alude o citado acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia, no âmbito do caso Pfeifer & Langen, processo C-52/14.

Neste pressuposto, vejamos agora se já havia decorrido o prazo prescricional de 4 anos aqui aplicável, conhecendo também do termo a quo da contagem deste prazo.

Sobre este assunto também o Tribunal de Justiça da União Europeia, por acórdão da Quarta Secção, de 06.10.2015, processo C‐59/14, já teve oportunidade de se pronunciar, dizendo o seguinte:
«(...)
23. Em conformidade com o artigo 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95, o prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade. O artigo 1.°, n.° 2, desse regulamento define o conceito de «irregularidade» como qualquer violação de uma disposição de direito da União que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral da União ou orçamentos geridos por esta.
24. A prática de uma irregularidade, que faz correr o prazo de prescrição, pressupõe, por isso, o preenchimento de dois pressupostos, a saber, um ato ou omissão um agente económico que constitua uma violação do direito da União, bem como uma lesão ou uma lesão potencial ao orçamento da União.
25. Em circunstâncias como as do processo principal, em que a violação do direito da União foi detetada após a concretização da lesão, o prazo de prescrição começa a correr a partir da prática da irregularidade, isto é, a partir do momento em que tenham ocorrido tanto o ato ou omissão de um agente económico que constitua uma violação do direito da União como a lesão ao orçamento da União ou aos orçamentos geridos por esta.
26. Essa conclusão está em conformidade com o objetivo do Regulamento n.° 2988/95, que, de acordo com o seu artigo 1.°, n.° 1, visa a proteção dos interesses financeiros da União. Com efeito, o dies a quo situa-se na data do facto ocorrido em último lugar, ou seja, quer na data da concretização da lesão, quando esta ocorra após o ato ou omissão que constitua uma violação do direito da União, quer na data desse ato ou omissão, quando a vantagem em causa tenha sido concedida antes do referido ato ou omissão. A prossecução do objetivo de proteção dos interesses financeiros da União está, por conseguinte, facilitada.
27. Além disso, essa conclusão não é posta em causa pelo argumento do Governo grego, segundo o qual o dies a quo situar-se-ia no dia da descoberta da irregularidade pelas autoridades competentes. Com efeito, esse argumento colide com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual a data em que as autoridades nacionais tomaram conhecimento de uma irregularidade é irrelevante para o início do prazo de prescrição (acórdão Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, n.° 67).
28. Aliás, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a Administração tem um dever geral de diligência na verificação da regularidade dos pagamentos que efetua e que estão a cargo do orçamento da União (acórdão Ze Fu Fleischhandel GmbH e Vion Trading, C-201/10 e C-202/10, EU:C:2011:282, n.° 44). Admitir que o dies a quo corresponde ao dia da descoberta da irregularidade em causa iria contra esse dever de diligência.
29. Em face destas considerações, há que responder à primeira questão que os artigos 1.°, n.° 2, e 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95 devem ser interpretados no sentido de que, em circunstâncias como as do processo principal, em que a violação de uma disposição do direito da União só foi detetada após a concretização de uma lesão, o prazo de prescrição começa a correr a partir do momento em que ocorreram tanto o ato ou omissão de um agente económico que constitua uma violação do direito da União como a lesão ao orçamento da União ou aos orçamentos geridos por esta. (...).» (sublinhados nossos).

Assim como, na hipótese de infrações continuadas ou repetidas, a expressão cessou a irregularidade, prevista no art. 3.º, n.º 1, § 2º do citado Regulamento nº 2988/95, deve ser interpretada no sentido de que se refere ao dia em que cessou a última operação constitutiva de uma mesma irregularidade repetida(3).

Neste pressuposto, e regressando ao caso em apreço, a Recorrida A....., submeteu junto do Recorrente IFAP, em 17.12.2010, 15.04.2011, 13.01.2012 e 11.01.2013 (cfr. alíneas J), L), N) e P), da matéria de facto), os pedidos de pagamento de despesas, pedidos esses onde foram depois detetadas irregularidades (cfr. alíneas R), V) e X) da matéria de facto).

Em 24.02.2011, 23.05.2011, 22.03.2012 e 30.01.2013, respetivamente (cfr. alíneas K), M), O) e Q) da matéria de facto), foram pagos à Recorrida A....., os montantes referentes aos supra identificados pedidos de pagamento.

Pelo que, nos termos da doutrina que dimana da jurisprudência do TJUE supra transcrita, e, bem assim, a título de exemplo(4) , do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 17.05.2018, processo n.º 24/17, temos por certo que:
i) o dies a quo da contagem do prazo de prescrição situa-se na data do facto ocorrido em último lugar, ou seja, quer na data da concretização da lesão, quando esta ocorra após o ato ou omissão que constitua uma violação do direito da União, quer na data desse ato ou omissão, quando a vantagem em causa tenha sido concedida antes do referido ato ou omissão; e que
ii) na hipótese de infrações continuadas ou repetidas, a expressão cessou a irregularidade, prevista no art. 3.º, nº 1, § 2º do citado Regulamento nº 2988/95, deve ser interpretada no sentido de que se refere ao dia em que cessou a última operação constitutiva de uma mesma irregularidade repetida, ou seja, o prazo prescricional de 4 anos conta-se a partir da data em que foi efetuado o ultimo pagamento.

Voltando ao caso em apreço, resultando dos autos que estamos perante a prática de uma irregularidade continuada ou repetida, e que foi a 30.01.2013 que foi pago à Recorrida A..... o último montante do subsídio em causa, sendo que nesta data já tinham sido cometidas as restantes irregularidades e lesões ao orçamento da União – por referência aos três pedidos de pagamento anteriores e aos respetivos pagamentos -, imperioso se torna concluir que em 21.02.2017, data do ofício que foi dirigido à Recorrida A..... para que esta pudesse exercer o direito de audiência prévia sobre a intenção de modificação unilateral do contrato, já tinha decorrido o prazo prescricional de 4 anos (31.01.2013 + 4 anos = 31.01.2017).

Assim, uma vez que o presente recurso vem interposto no pressuposto de que o prazo prescricional é de 5 anos, mostrando-se afinal aplicável à situação dos autos o prazo de 4 anos, sem prejuízo de uma análise mais cuidada no âmbito da ação principal, tem o recurso necessariamente que improceder e manter-se, nesta parte, embora com fundamentação um pouco diversa, a sentença recorrida.

ii) Do erro decisório na parte em que conheceu do periculum in mora

Quanto ao requisito do periculum in mora a decisão recorrida não merece reparo, quando o julgou verificado, atenta a matéria de facto provada nos autos, designadamente, quanto à natureza e atividades desenvolvidas pela A..... e à sua situação patrimonial atual.

A A..... é uma associação sem fins lucrativos, que celebrou com o IFAP um contrato de financiamento, tendo-lhe sido concedido um subsídio no valor de € 260.305,46 (cfr. alíneas B), G) e H) da matéria de facto).

Resulta da matéria de facto dada como provada que para além do valor em causa nos presentes autos, está a ser requerida à A..... a devolução de diversos financiamentos, num valor total de €: 3.013.668,57 (cfr. alínea U) da matéria de facto).

Da matéria de facto resulta ainda que a Recorrida A..... se encontra em dificuldades financeiras, sem meios económicos ou bens que lhe permitam restituir o valor de € 260.305,46. E a devolução do valor em causa acarretará um agravamento da situação deficitária e, muito provavelmente, a sua insolvência (cfr. alínea Z), AA) e BB) da matéria de facto).

Pelo que se conclui que a não suspensão de eficácia do ato que determinou a devolução do montante de € 260.305,46 possa trazer consequências irreversíveis na esfera jurídica da Recorrida A....., determinantes ou coadjuvantes de um muito provável pedido de insolvência.

Pelo que, também se mantém a decisão recorrida na parte em que julgou verificado o requisito do periculum in mora e com o que improcede integralmente o recurso.

III. Decisão

Nestes termos e por todos os fundamentos expostos, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul, em não conceder provimento ao recurso, e, em consequência, manter a decisão recorrida.

Custas pela Recorrente em ambas as instâncias.

Lisboa, 24.10.2019.

(1)E disponíveis em www.dgsi.pt

(2) Sobre esta questão e sobre a questão seguinte, a de se aferir qual o momento a quo da contagem do prazo de prescrição seguir-se-á de perto a doutrina que dimanada no Ac. do STA, P. 24/17, de 17.05.2018.

(3)V. Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia, C-52/14, de 11.06.2015, supra citado.

(4) Neste sentido também v. Ac. STA, de 06.07.2018, P. 0912/15, ambos disponíveis em www.dgsi.pt