| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul:
I
A ASAPOL – Associação Sindical Autónoma de Polícia, em representação do seu associado A…, intentou, em 20.8.2020, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, ação administrativa contra o Ministério da Administração Interna, pedindo que se declare nula a acusação e a decisão proferidas no referido processo disciplinar instaurado ao representado do Autor, da qual resultou a aplicação da sanção disciplinar de dois dias de multa, no valor de € 83,53;
Por sentença de 8.11.2023, o tribunal declarou «extinta a presente instância, por impossibilidade superveniente da lide, decorrente da amnistia da infracção disciplinar em causa nos autos, de acordo com o disposto na alínea e) do art.º 277.º do CPC, ex vi art.º 1.º/CPTA e, consequentemente, determinar o arquivamento dos autos, após as diligências necessárias».
Inconformado, o Ministério da Administração Interna interpôs recurso daquela decisão, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões:
I. A douta sentença recorrida considerou, e bem, que a infração disciplinar praticada pelo representado da ora recorrida, cujo ato de punição é impugnado nos presentes autos, deve ser amnistiada nos termos do artigo 6.º da Lei nº 38-A/2023, de 2 de agosto, e, por conseguinte, declarou a extinção da ação administrativa por o seu objeto se ter tornado supervenientemente impossível.
II. No entanto, este Ministério não se pode conformar com os efeitos da amnistia da infração, constantes da fundamentação de direito, maxime quanto ao efeito «ex tunc» da amnistia.
III. Fundando-se no acórdão deste Tribunal Central Administrativo, de 26-10-2023, citado na página 4 da douta sentença, considera que a amnistia da infração disciplinar tem efeitos «ex tunc»: «14. No presente caso, como o artigo 6.º da Lei nº 38-A/2023, de 2/8, não distingue entre amnistia própria e amnistia imprópria, o efeito útil da norma é o de que a amnistia aí prevista constitui uma providência que “apaga” a infração disciplinar, sendo por isso apropriado falar-se aqui numa abolição retroativa da infração disciplinar, porquanto esta (a amnistia), opera “ex tunc”, incidindo não apenas sobre a própria sanção aplicada, como também sobre o facto típico disciplinar passado, que cai em “esquecimento”, tudo se passando como se não tivesse sido praticado e, consequentemente, eliminado do registo disciplinar do trabalhador.».
IV. Nos termos do artigo 6.º da Lei n.º 38-A/2023, são amnistiadas as infrações disciplinares que não constituam simultaneamente ilícitos penais não amnistiados pela presente lei e cuja sanção aplicável não seja superior a suspensão.
V. A amnistia, de acordo com o regime jurídico previsto nos artigos 127.º e 128.º do Código Penal, aplicável com as devidas adaptações, extingue o procedimento disciplinar e no caso de ter havido condenação faz cessar a execução da sanção disciplinar e dos seus efeitos.
VI. Tendo em conta os termos da Lei da Amnistia e o conceito de amnistia ínsito no Código Penal (artigo 128.º), a amnistia acarreta a extinção do procedimento disciplinar e faz cessar a execução da sanção disciplinar e dos seus efeitos.
VII. Tal significa que (i) se o procedimento criminal ou disciplinar ainda estiver a decorrer, extingue-se; (ii) se já tiver havido condenação e se a pena criminal ou disciplinar estiver a ser cumprida, a sua execução cessa com a entrada em vigor da lei amnistiante; e (iii) se a pena criminal ou disciplinar já estiver cumprida cessam todos os efeitos que ainda se poderão produzir após a entrada em vigor da lei de amnistia, ficando ressalvados todos os efeitos que legalmente já foram produzidos antes da sua entrada em vigor.
VIII. É este, de facto, o entendimento jurisprudencial maioritário em face de outras leis de amnistia.
IX. Por outro lado, a Lei n.º 38-A/2023 não transparece que o legislador tenha querido, agora, uma solução diferente; isto é, o legislador não mencionou que pretendia abdicar da já antiga distinção doutrinária e jurisprudencial entre amnistia própria e imprópria, optando exclusivamente pela primeira. Ademais, a redação da Lei n.º 38-A/2023 é semelhante à sua antecedente de 1999, a Lei n.º 29/99, de 12 de maio.
X. Por fim, a Lei n.º 38-A/2023 não prevê que seja aplicada retroativamente, daí que quanto às penas já cumpridas, como a dos presentes autos, os efeitos que já foram legalmente produzidos ficam ressalvados; não se pode cessar a execução de algo que está cumprido ou executado.
XI. O que significa que a Lei n.º 38-A/2023, entrando em vigor em 1 de setembro de 2023 e não prevendo a sua aplicação retroativa, tem por efeito o esquecimento dos factos passados, mas não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da sanção disciplinar em data anterior a 1 de setembro de 2023. Isto é, verifica-se o esquecimento dos factos passados por referência à produção de efeitos para o futuro, como seja, em matéria de reincidência ou de agravação da sanção disciplinar, no caso de o trabalhador voltar a ser sujeito a medida disciplinar, não podendo a infração abrangida pela amnistia relevar para aqueles efeitos.
XII. Tratando-se as leis da amnistia de providências de exceção, devem as mesmas interpretar-se e aplicar-se nos termos em que se encontram redigidas, sem ampliações decorrentes de interpretações extensivas ou por analogia, nem restrições que nelas não venham expressas.
XIII. Relativamente aos efeitos da amnistia, a citada jurisprudência proferida sobre anteriores leis de amnistia com idênticas normas sobre as infrações disciplinares, é abundante e unânime ao considerar que:
- A amnistia significa etimologicamente esquecimento, atua sobre a própria infração cometida, eliminando todos os efeitos da infração, apaga juridicamente a infração, destrói os seus efeitos retroativamente e se não pode destruir aqueles que já se produziram e são indestrutíveis, faz desaparecer todos aqueles cuja ação persiste quando a lei amnistiante se publicou (acórdão do STJ, de 20/01/1993, proferido no processo n.º 003366);
- As normas que estabeleçam amnistia devem ser interpretadas em termos estritos. Na declaração de nulidade, os efeitos produzem-se "ex tunc"; na amnistia, produzem-se "ex nunc" (acórdão do STJ, de 28-04-1993, no processo. n.º 003540);
- A amnistia não apaga integralmente a infração. Extingue a pena para o futuro. A amnistia não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da pena. A lei amnistiante não concede uma reconstituição total, "ex tunc", da situação anterior. Assim, a reintegração vale apenas para o futuro (acórdão do STJ, de 14-04-1993, no processo n.º 003206);
- A propósito da Lei da Amnistia de 1999 (Lei n.º 29/99, de 12 de maio), com uma redação idêntica, a jurisprudência manteve o referido entendimento, senão vejamos. No acórdão do STA de 15-11-2000, Recurso 46018, foi entendido que, etimologicamente amnistia significa esquecimento, e é assim que sempre tem sido entendida aos olhos quer da lei quer da generalidade da doutrina e da jurisprudência. Isto significa que os factos objeto de punição, por ficção legal, consideram-se como se nunca tivessem existido, a amnistia não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da pena, mas produz efeitos para o futuro. Assim mesmo que a pena já se mostre cumprida, a aplicação da amnistia tem relevância para o futuro;
- No acórdão do STA de 15-11-2000, Recurso 46018, julgou no sentido de que ocorre impossibilidade superveniente da lide, causa de extinção do recurso, ainda que a pena já tivesse sido executada, e efetivamente cumprida, antes da entrada em vigor da lei, dado que a Lei n.º 29/99 não estabelecia qualquer diferenciação, abrangia tanto as infrações ainda não punidas (amnistia própria) como aquelas em que já foram aplicadas penas (amnistia imprópria). No primeiro caso, cessava a responsabilidade disciplinar dos arguidos, devendo arquivar-se o respetivo processo; no segundo caso, a amnistia apenas fazia cessar o prosseguimento da execução da pena ou impedia a sua execução quando o seu cumprimento ainda se não tivesse iniciado, cessando os efeitos ainda não produzidos, mas ficando intactos os já verificados;
- No acórdão de 16-11-1995 do STA, Recurso 18072, defendeu-se que ainda que imediatamente aplicável a lei da amnistia, sempre subsistiriam os efeitos já produzidos pelo ato sancionador, efeitos estes que só desapareceriam da ordem jurídica através da anulação com efeitos «ex tunc», que só o eventual provimento do recurso contencioso poderia proporcionar.
XIV. Com o devido respeito à posição defendida na douta sentença recorrida, o ora Recorrente, Ministério da Administração Interna, considera que, face aos termos da lei da amnistia de 2023, à tradição das leis de amnistia anteriores e à jurisprudência existente sobre o tema, a amnistia não opera «ex tunc».
XV. A interpretação defendida quanto aos efeitos «ex tunc» é contrária à letra e ao espírito da lei, violando os princípios e regras de interpretação vertidos nos artigos 7.º a 9.º e 12.º do Código Civil.
XVI. Nos termos da Lei n.º 38-A/2023, a amnistia tem por efeito a extinção da infração disciplinar e de todos os seus efeitos, com exceção dos já produzidos e que são indestrutíveis. A amnistia da sanção disciplinar não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da sanção, os quais só poderiam vir a ser eliminados através do provimento da presente ação de impugnação.
XVII. Cabendo, ainda, referir que a amnistia não tem os mesmos efeitos que a anulação do ato impugnado em causa nestes autos.
XVIII. Posto isto, verifica-se que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, por ter feito uma errónea interpretação dos efeitos da Lei n.º 38-A/2023, pelo que a douta sentença recorrida deve ser alterada no que se refere aos efeitos «ex tunc» operados pela amnistia.
A Recorrida apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões:
1. Nos presentes autos está em causa saber se a Amnistia opera “ex tunc”, ou seja, se os efeitos já produzidos pela aplicação da sanção são destruídos, sendo uma das consequências a condenação da Entidade Demandada a proceder à devolução da quantia já pagas a título de multa.
2. Não tem razão o Recorrente nas suas doutas alegacões, quando refere que “...o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, por ter feito uma errónea interpretação dos efeitos da Lei n.° 38-A/2023, pelo que a douta sentença recorrida deve ser alterada no que se refere aos efeitos «ex tunc» operados pela amnistia”.
3. Ou seja, em síntese, o Recorrente não se opõe à aplicação da Lei da Amnistia ao caso concreto, mas “...considera que, face aos termos da lei da amnistia de 2023, à tradição das leis de amnistia anteriores e à jurisprudência existente sobre o tema, a amnistia não pode operar «ex tunc». ”
4. O Representado impugnou os autos de processo disciplinar contra si instaurados, onde lhe foi aplicada a sanção disciplinar de 02 (dois) dias multa.
5. Embora a sanção disciplinar tenha sido aplicada e cumprida, NÃO SIGNIFICA QUE FOI CONDENADO, porquanto o processo ainda está a decorrer, não tendo ainda transitado em julgado.
6. Ademais, a pena aplicada não resulta de uma condenação (que já transitou em julgado), mas sim da inexistência do efeito suspensivo da pena disciplinar aplicada, no âmbito do EDPSP.
7. Com efeito, aplica-se à representada da Autora a Lei da Amnistia e concretamente o regime de amnistia previsto artigo 2.°, n.° 2, alínea b) e do artigo 6.° da mencionada Lei e os efeitos previstos no artigo 128.°, n.° 2 do CP, o que tem como consequência a extinção do procedimento disciplinar e, no caso de ter havido já condenação, faz cessar a execução tanto da pena e dos seus efeitos como da medida de segurança.
8. Pelo que, extinguindo-se o procedimento disciplinar, e por força da abolição, ou se se preferir, da anulação quer da pena aplicada quer dos seus efeitos, impõe-se ao Réu a reconstituição da situação que existiria caso a infração não tivesse sido praticada ou imputada à arguida, designadamente a devolução do montante da multa que já foi pago.
9. Não se desconhecendo a vasta jurisprudência emanada entre os anos 80 e 2004 quanto à aplicação de outras leis de amnistia [jurisprudência essa assente naquela corrente doutrinária que distinguia a amnistia própria da imprópria, altura em que, não existia a figura do perdão genérico], impõe-se uma leitura atualizada e constitucionalmente conforme do artigo 127.° e 128.° ambos do CP para uma correta aplicação da Lei da Amnistia em apreço e o apuramento dos efeitos dessa aplicação.
10. O legislador na Lei n.° 38-A/2023, de 2 de agosto optou, de forma expressa, por aplicar às infrações disciplinares a amnistia, é da amnistia tout court ou da amnistia própria ou somente amnistia que se trata e, por isso, é aplicável, em toda a sua extensão, às infrações disciplinares elencadas na citada Lei.
11. Com efeito, aplica-se ao representado do Autor a Lei da Amnistia, o que, tem como consequência a extinção do procedimento disciplinar e, no caso de ter havido já condenação, faz cessar a execução tanto da pena e dos seus efeitos como da medida de segurança.
12. Operando ex tunc, incide não só sobre a própria pena, como também sobre o ato disciplinar passado, que cai em “esquecimento”, o qual é tido como não praticado.
13. E, consequentemente, eliminado do registo criminal/individual da trabalhadora, tem necessariamente de aplicar-se ao representado do Autor a Lei da Amnistia conjugada com o artigo 128.°, n.° 2 do CP e, consequentemente, ser declarado extinto o procedimento disciplinar, sanção e seus efeitos, que, assim, desaparece do registo da representada do Autor.
14. E, consequentemente, eliminado do cadastro disciplinar, com a consequente da devolução da quantia paga.
15. A Sentença está bem julgada e fundamentada, concluindo com uma correta subsunção dos factos concretos ao direito aplicável, sendo coerente com jurisprudência maioritária, e nesse sentido, deverá o Recorrente, em resultado da aplicação da Amnistia, devolver à Representada, o montante da multa que já foi pago.
O Ministério Público emitiu parecer no sentido de que o recurso não merece provimento.
*
Com dispensa de vistos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento.
II
Como se sabe, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões do apelante, não podendo este tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam do conhecimento oficioso (cf. artigos 144.º/2 e 146.º/4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e 608.º/2, 635.º/4 e 5 e 639.º/1 e 2 do Código de Processo Civil).
Deste modo, a questão que vem submetida à apreciação deste tribunal de apelação consiste em determinar se a decisão recorrida errou ao considerar que, por força da declaração de amnistia, havia lugar à restituição da quantia paga a título de multa e à eliminação no registo disciplinar.
III
1. A Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto, estabeleceu um perdão de penas e uma amnistia de infrações por ocasião da realização em Portugal da Jornada Mundial da Juventude. Resulta do disposto no seu artigo 2.º que estão abrangidas pela referida lei, nomeadamente, as sanções relativas a infrações disciplinares praticadas até às 00:00 horas de 19.6.2023, nos termos definidos no artigo 6.º, ou seja, apenas as infrações disciplinares que não constituam simultaneamente ilícitos penais não amnistiados pela presente lei e cuja sanção aplicável não seja superior a suspensão. Isto caso não se trate de reincidente, situação que impede o benefício da amnistia, nos termos do artigo 7.º/1/j) da Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto.
2. Nos presentes autos está em causa um agente da Polícia de Segurança Pública, representado da Recorrida, ao qual foi aplicada uma pena de multa, e que foi executada.
3. A sentença recorrida considerou que por força da amnistia o ato do qual resultou a prática de uma infração disciplinar é tido como não praticado e, consequentemente, eliminado do cadastro disciplinar, com a consequente devolução das quantias pagas.
4. Já para o Recorrente «a execução da sanção disciplinar que esteja cumprida está cumprida, porque não se pode cessar a execução de algo que está cessado/executado. Por outro lado, o efeito «ex tunc» equivale a que a lei tenha efeito retroativo, e a Lei n.° 38-A/2023, entrou em vigor em 1 de setembro de 2023, sem previsão de aplicação retroativa. O que significa que a Lei n.° 38-A/2023, com entrada em vigor em 1 de setembro de 2023 e não prevendo a sua aplicação retroativa, tem por efeito o esquecimento dos factos passados, mas não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da sanção disciplinar em data anterior a 1 de setembro de 2023». Chama ainda à colação um conjunto alargado de acórdãos para concluir que «[a] amnistia da sanção disciplinar não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da sanção, os quais só poderiam vir a ser eliminados através da análise do mérito da ação de impugnação do ato administrativo punitivo».
5. Vejamos. Nenhumas dúvidas existem quanto à aplicação, no caso, da Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto, a qual, como se disse, estabeleceu um perdão de penas e uma amnistia de infrações por ocasião da realização em Portugal da Jornada Mundial da Juventude.
6. Decidida a aplicabilidade da amnistia, neste, como nos demais casos, a pergunta que imediatamente se impõe é a seguinte: quais são os efeitos resultantes da aplicação da amnistia?
7. Na Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto, não encontramos qualquer norma que contenha, pelo menos de modo evidente, a necessária resposta. No entanto, já se viu que nos presentes dos autos está em causa uma infração imputada a um agente da Polícia de Segurança Pública, pelo que a tarefa poderá, eventualmente, ficar facilitada.
8. Isto porque poderemos convocar o Estatuto Disciplinar da Polícia de Segurança Pública aprovado pela Lei n.º 37/2019, de 30 de maio, do qual resulta que a responsabilidade disciplinar se extingue, nomeadamente, por amnistia [artigo 47.º/e)], estabelecendo-se ainda que a amnistia tem os efeitos previstos na lei penal (artigo 54.º).
9. Releva, então, em especial, o artigo 128.º/2, segundo o qual «[a] amnistia extingue o procedimento criminal e, no caso de ter havido condenação, faz cessar a execução tanto da pena e dos seus efeitos como da medida de segurança». Portanto, e numa aplicação subsidiária à responsabilidade disciplinar em causa, teremos de considerar a norma segundo a qual a amnistia extingue o procedimento disciplinar e, no caso de ter havido condenação, faz cessar a execução da pena.
10. No entanto, e relativamente à fronteira marcada pela referida condenação, importa ter presente que em sede penal o trânsito em julgado da sentença condenatória é o facto que marca a linha em função da qual teremos duas consequências. Antes desse trânsito, a amnistia leva à extinção do procedimento criminal. Depois dele a amnistia faz cessar a execução da pena.
11. Importa, então, definir a fronteira correspondente no que se refere ao processo disciplinar. Ao contrário do que sucede no processo criminal, em que o trânsito em julgado se reporta à decisão (judicial) que aplica a pena, em sede disciplinar essa figura – o trânsito em julgado - respeita não à decisão (administrativa) que aplica a sanção, mas sim à decisão (judicial) que a aprecia, eliminando-a ou consolidando-a. O que consubstancia diferença essencial. Não poderá, por isso, sem fundamento substancial, transpor-se essa fronteira, no campo disciplinar, para o referido trânsito em julgado da decisão judicial que aprecia a decisão administrativa punitiva.
12. E nem se justificará fazê-lo. Na verdade, a definitividade da decisão disciplinar não depende do trânsito em julgado da decisão judicial que a venha a apreciar. A sua consolidação no ordenamento jurídico sim, a definitividade não. Como resulta do artigo 223.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, «[a]s sanções disciplinares produzem efeitos no dia seguinte ao da notificação do trabalhador ou, não podendo este ser notificado, 15 dias após a publicação de aviso na 2.ª série do Diário da República».
13. Ora, essa decisão final – a que se refere o artigo 220.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas e cuja notificação tem de ocorrer no prazo previsto no artigo 178.º/5 – marca o termo do procedimento disciplinar, termo esse a que se refere o 227.º/1 da mesma Lei.
14. Portanto, quando o trabalhador impugna judicialmente a decisão punitiva o procedimento disciplinar já não se encontra em curso. Aliás, é precisamente por isso que o artigo 228.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas alude à possibilidade de renovação da instauração do procedimento disciplinar – nos limites ali identificados - quando o ato de aplicação da sanção disciplinar tenha sido judicialmente impugnado. Assim, a condenação a que se refere o artigo 128.º/2 do Código Penal, quando aplicável subsidiariamente em sede disciplinar, reporta-se à decisão administrativa que aplica a sanção e não à decisão judicial, transitada em julgado, que consolide os efeitos daquela decisão.
15. Revertendo ao caso concreto, importa responder às duas questões que se colocam, em face do que foi decidido na sentença recorrida e agora é recusado pelo Recorrente:
a) Tendo sido aplicada ao representado da Recorrida a pena de multa, haverá lugar, por força da amnistia da respetiva infração, à devolução das quantias pagas?
b) A infração deve ser eliminada do respetivo registo disciplinar?
16. Ora, nada de útil se retira – diretamente - do que vem estabelecido relativamente ao procedimento disciplinar e à execução da pena, na medida em que a própria pena de multa já foi executada.
17. No entanto, e numa primeira aproximação, a ideia mais imediata que se retirará será a de que a amnistia deixa intocado o passado. Isso mesmo parece resultar, numa interpretação a contrario, do próprio texto da norma penal.
18. Imagine-se, por exemplo, o caso de uma multa cujo pagamento em prestações foi autorizado nos termos do artigo 47.º/3 do Código Penal. Declarada amnistiada a respetiva infração no decurso do período de pagamento de tais prestações, haverá lugar ao pagamento das restantes? É evidente que não. E haverá lugar à restituição dos montantes já pagos? Parece igualmente que não, na medida em que o artigo 128.º/2 do Código Penal apenas prevê a cessação da execução, não sendo curial, à luz das mais elementares regras de interpretação, ver no referido artigo 128.º/2 credencial para atingir efeitos já produzidos. E exatamente no sentido da inexistência da referida restituição se pronunciou o acórdão de 19.2.1983 do Tribunal da Relação de Lisboa, processo n.º 0005148, em cujo sumário se pode ler que «[a] amnistia de certa transgressão, cuja multa estava a ser paga a prestações, não implica a restituição das prestações já pagas».
19. Não se desconhece que o Supremo Tribunal Administrativo já afirmou que «a amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, determina o «esquecimento» da infração, extinguindo os respetivos efeitos com eficácia ex-tunc» (acórdão de 16.11.2023, processo n.º 262/12.0BELSB). Ou seja, se bem se interpreta o citado acórdão, os efeitos retroativos resultam do facto de a responsabilidade disciplinar cessar por força da amnistia.
20. No entanto, essa relação causa-efeito é recusada, segundo se julga, pelo próprio Código Penal (em termos que são válidos para a responsabilidade disciplinar). Na verdade, resulta expressamente do artigo 127.º/1 desse código que a amnistia extingue a responsabilidade criminal. Não obstante, essa extinção convive com a não retroatividade, na interpretação que se julga mais adequada do disposto no artigo 128.º/2.
21. Essa não retroatividade corresponde, de resto, ao que é tradição no nosso direito disciplinar (reportamo-nos sempre, como é evidente, à retroatividade aplicada aos efeitos da amnistia da infração, pois que quanto às infrações a amnistia, por definição, atinge apenas factos passados).
22. Na verdade, já se podia ler o seguinte no § único do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 32.659, de 9 de fevereiro de 1943:
«As amnistias não destroem os efeitos já produzidos pela aplicação da pena nem determinam, relativamente ao castigo aplicado, o cancelamento do registo, que servirá para apreciação da conduta do funcionário, mas nêle se averbará que, por virtude da amnistia, a pena deixou de produzir no futuro os efeitos legais.
23. Na mesma linha o artigo 11.º/3 do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local aprovado pelo Decreto-Lei n.º 191-D/79, de 25 de junho:
«As amnistias não destroem os efeitos já produzidos pela aplicação da pena, devendo, porém, ser averbadas no correspondente processo individual».
24. De igual modo o artigo 11.º/4 do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de janeiro:
«As amnistias não destroem os efeitos já produzidos pela aplicação da pena, devendo, porém, ser averbadas no competente processo individual».
25. E ainda no artigo 9.º/5 do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores Que Exercem Funções Públicas aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 9 de setembro:
«As amnistias não destroem os efeitos já produzidos pela aplicação da pena, sendo, porém, averbadas no processo individual».
26. É apenas com a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, que essa tradição não se mantém, na medida em que não encontramos no novo regime qualquer norma relativa aos efeitos da amnistia.
27. Temos, portanto, que até 1.8.2014 – data da entrada em vigor da referida lei – o princípio – expressamente consagrado - era o de que a amnistia não destruía os efeitos já produzidos pela aplicação da pena. E esse alcance restrito da amnistia imprópria era tradicional no nosso direito disciplinar (cf. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 2.º vol., 9.ª ed., p. 869). Como dava conta o acórdão de 9.4.1987 do Supremo Tribunal Administrativo, processo n.º 15.896, «não obstante com uma amnistia se visar apagar juridicamente determinada infracção, bem como abolir todas as suas consequências, no que respeita à matéria disciplinar nunca pode ser tão vasto o seu papel, nem enérgicos os seus efeitos (cf. Marcello Caetano, Do Poder Disciplinar, p. 133). E isso ocorre como se salienta no atrás citado acórdão de 24 de Outubro de 1974, por os referidos preceitos do Estatuto Disciplinar, Código Administrativo e Estatuto do Funcionalismo Ultramarino se basearem em exigências que o legislador considerou especialmente em relação à função pública, que levaram até a considerar pouco frequente e mesmo desaconselhável, em princípio, o uso da amnistia em matéria disciplinar, tendo em conta que, doutro modo, os fins da acção disciplinar ficariam destruídos e a mesma comprometida nos seus fundamentos (cf. Marcello Caetano, no atrás citado lugar). Daí que a legislação, a partir da reforma administrativa ultramarina (artigo 218.º, § 3.º) tenha consagrado a doutrina de que a amnistia não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da pena (cf. citado autor, a p. 846, do Manual de Direito Administrativo, t. II, p. 841) como sucede actualmente no Estatuto Disciplinar de 1984 (…)».
28. No âmbito da vigência dessa solução tradicional foram publicadas diversas leis através das quais foram amnistiadas infrações disciplinares. Foi o caso da Lei n.º 29/99, de 12 de maio, que assinalou o 25.º aniversário do 25 de Abril, a qual, através do seu artigo 10.º/1, previu a possibilidade de os arguidos por infrações previstas no seu artigo 7.º (onde se incluíam as infrações disciplinares) poderem requerer, no prazo de 10 dias a contar da sua entrada em vigor, que a amnistia não lhes fosse aplicada, ficando sem efeito o despacho que a tivesse decretado.
29. De igual modo a Lei n.º 15/94, de 11 de maio, que assinalou o 20.º aniversário do 25 de Abril, previu, no seu artigo 6.º/1, a possibilidade de os arguidos por infrações previstas no seu artigo 1.º (onde se incluíam as infrações disciplinares) poderem requerer, no prazo de 10 dias a contar da sua entrada em vigor, que a amnistia não lhes fosse aplicada, ficando sem efeito o despacho que a tivesse decretado.
30. Também a Lei n.º 23/91, de 4 de julho, publicada por ocasião da visita do Papa João Paulo II, estabeleceu, no seu artigo 9.º, que «[q]uando as decisões que hajam aplicado pena por infracções referidas no artigo 1.º [onde se incluíam as infrações disciplinares] estiverem pendentes de recurso em qualquer foro ou instância, podem os respectivos arguidos ou réus requerer, no prazo de 10 dias contados a partir da entrada em vigor da presente lei, que a amnistia não produza os seus efeitos, prosseguindo então os correlativos processos até final, apenas quanto a eles».
31. Na mesma linha a Lei n.º 16/86, de 11 de junho, que assinalou o início do mandato do então Presidente da República (Mário Soares), determinou que «[q]uando as decisões que hajam aplicado penas por infracções referidas no artigo 1.º [onde se incluíam as infrações disciplinares] estiverem pendentes de recurso, podem os respectivos réus requerer, nos dez dias subsequentes à entrada em vigor da presente lei, que a amnistia não produza os seus efeitos, prosseguindo então os correlativos processos até final».
32. Apenas a Lei n.º 17/82, de 2 de julho, que assinalou a primeira visita a Portugal do Papa João Paulo, não conteve norma com solução idêntica à dos diplomas que se lhe seguiram. O que se compreende, na medida em que o seu artigo 10.º dispôs que «[o]s benefícios previstos na presente lei não compreendem a anulação dos efeitos das penas, se já verificados, relativamente aos indivíduos integrados ou ao serviço das forças armadas». Ou seja, e a contrario, tínhamos que os benefícios da amnistia compreendiam, para a generalidade dos indivíduos, a anulação dos efeitos das penas.
33. Em face do panorama histórico acabado de descrever é possível identificar a sintonia entre as leis da amnistia e os regimes disciplinares vigentes à data da publicação de cada uma daquelas leis. Isto porque aos efeitos restritos das amnistias impostos pelos regimes disciplinares (estamos a pensar, desde logo, na comparação com os efeitos da anulação das penas) as leis da amnistiam respondiam com a possibilidade de recusa da amnistia por parte do arguido. E assim ficava salvaguardado o princípio da tutela jurisdicional efetiva, que de outro modo seria intoleravelmente afetado.
34. Ora, a Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto, vem a ser publicada num contexto diferente, como já se viu, na medida em que a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, não dedicou qualquer norma relativa aos efeitos da amnistia. O que se compreende. Ou talvez não.
35. Na verdade, na Proposta de Lei n.º 184/XII (3.ª), que deu lugar à referida Lei n.º 35/2014, assumiu-se que duas das três ideias-chave da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas eram:
a) Assumir a convergência tendencial do regime dos trabalhadores públicos com o regime dos trabalhadores comuns, ressalvadas as especificidades exigidas pela função e pela natureza pública do empregador, com salvaguarda do estatuto constitucional da função pública;
b) Tomar como modelo de vínculo de emprego público a figura do contrato de trabalho em funções públicas, sem deixar de procurar um regime unitário para as duas grandes modalidades de vínculo de emprego público (contrato e nomeação), realçando apenas as especificidades de cada uma sempre que necessário.
36. Ora, desconhece-se se, à boleia dessa unificação, o legislador terá esquecido que «a história recente das Leis de Amnistia nunca seguiu no sentido de abranger as infracções disciplinares laborais praticadas por trabalhadores vinculados a empregadores privados» (acórdão de 20.5.2024 do Tribunal da relação do Porto, processo n.º 1680/23.2T8AGD.P1). Ou como refere António Meneses Cordeiro (Da «amnistia» laboral perante a Constituição da República, pp. 877 e 888), «as amnistias sempre tiveram o cuidado de não interferir nos aspectos privados, mas também que houve uma caminhada no sentido de reforçar essa tendência. E em nenhum caso — descontadas as hipóteses de reintegração por afastamento político, que não são, em rigor, amnistias — se viu uma amnistia com eficácia laboral», sendo que «[e]m face da Constituição da República, o Estado nunca poderia adoptar «amnistias» laborais perante empresas privadas», tese que encontra respaldo em parte da doutrina.
37. Eventualmente, uma omissão intencional no regime laboral privado poderá ter levado a uma solução não ponderada para o regime público.
38. A questão poderá, no entanto, e deverá, ser resolvida no âmbito da interpretação da própria Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto. Convoquemos, então, e de novo, o princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 268.º/4 da Constituição da República Portuguesa. Tendo-o presente, vejamos se a Lei n.º 38-A/2023 permite a recusa da amnistia. Com relevo, diz-nos o artigo 11.º o seguinte.
«1— Independentemente da aplicação imediata da presente lei, os arguidos por infrações previstas no artigo 4.º podem requerer, no prazo de 10 dias a contar da sua entrada em vigor, que a amnistia não lhes seja aplicada, ficando sem efeito o despacho que a tenha decretado.
2 — A declaração do arguido prevista no número anterior é irretratável».
39. A disposição transcrita vem regular, não apenas o prazo para a manifestação de vontade de recusa da amnistia, mas a própria possibilidade dessa recusa. Como se dizia no acórdão de 30.1.1997 do Supremo Tribunal Administrativo, processo n.º 037821, a propósito do artigo 6.º/1 da Lei n.º 15/94, de 11 de maio, que continha, no que releva, solução idêntica à constante do artigo 11.º/1 da Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto, «a referida disposição legal é decomponível em dois segmentos normativos: um que permite a renúncia ao benefício da amnistia; outro que estabelece um prazo para a manifestação de vontade de renúncia, de cujo decurso resulta não poder obstar-se à produção dos efeitos da amnistia».
40. E o que daí resulta é que essa possibilidade é conferida, apenas, aos arguidos por infrações previstas no artigo 4.º, ou seja, por infrações penais cuja pena aplicável não seja superior a 1 ano de prisão ou a 120 dias de multa. Ao invés, essa possibilidade não é dada relativamente às infrações disciplinares, cuja amnistia consta do artigo 6.º. Portanto, e fazendo apelo à terminologia constante do acórdão de 5.12.1995 do Supremo Tribunal Administrativo, processo n.º 037923, resulta da Lei n.º 38-A/2023, que «no confronto entre os interesses de ordem pública que subjazem à aplicação imediata da amnistia (de esquecimento e/ou apagamento da infracção cometida) e o interesse particular do administrado em poder demonstrar a ilegalidade do acto punitivo, [foi dada] primazia aos primeiros».
41. Mas, adicionalmente, vejamos o histórico do processo legislativo que conduziu à Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto. Releva, então, e desde logo, a Proposta de Lei n.º 97/XV/1.ª, na qual se assumiu justificar-se a adoção de «medidas de clemência focadas na faixa etária dos destinatários centrais do evento» (a Jornada Mundial da Juventude), que «abarca jovens até aos 30 anos». Daí que se propusesse «um regime de perdão de penas e de amnistia que tenha como principais protagonistas os jovens. Especificamente, jovens a partir da maioridade penal, e até perfazerem 30 anos, idade limite das JMJ». E ainda ali se dizia: «tal como em leis anteriores de perdão e amnistia em que os jovens foram destinatários de especiais benefícios, e porque o âmbito da JMJ é circunscrito, justifica-se moldar as medidas de clemência a adotar à realidade humana a que a mesma se destina».
42. Tal Proposta de Lei continha, no seu articulado, três normas que importa ter presentes. Vejamo-las, a par das que vieram a constar da Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto:
Proposta de Lei n.º 97/XV/1.ª | Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto |
Artigo 2.º
Âmbito Estão abrangidas pela presente lei as infrações praticadas até às 00:00 horas de dia 19 de junho de 2023, por pessoas que tenham entre 16 e 30 anos de idade à data da prática do facto.
Artigo 4.º
Amnistia São amnistiadas:
a) As contraordenações cujo limite máximo de coima aplicável não exceda € 1.000;
b) As infrações disciplinares e os ilícitos disciplinares militares que não constituam simultaneamente ilícitos penais não amnistiados pela presente lei e cuja sanção aplicável não seja superior a suspensão ou prisão disciplinar;
c) As infrações penais cuja pena aplicável não seja superior a um ano de prisão ou a 120 dias de multa.
Artigo 9.º
Recusa de amnistia 1 - Independentemente da aplicação imediata da presente lei, os arguidos por infrações previstas no artigo 4.º podem requerer, no prazo de 10 dias a contar da sua entrada em vigor, que a amnistia não lhes seja aplicada, ficando sem efeito o despacho que a tenha decretado.
2 - A declaração do arguido prevista no número anterior é irretratável. | Artigo 2.º
Âmbito 1 — Estão abrangidas pela presente lei as sanções penais relativas aos ilícitos praticados até às 00:00 horas de 19 de junho de 2023, por pessoas que tenham entre 16 e 30 anos de idade à data da prática do facto, nos termos definidos nos artigos 3.º e 4.º
2 — Estão igualmente abrangidas pela presente lei as:
a) Sanções acessórias relativas a contraordenações praticadas até às 00:00 horas de 19 de junho de 2023, nos termos definidos no artigo 5.º;
b) Sanções relativas a infrações disciplinares e infrações disciplinares militares praticadas até às 00:00 horas de 19 de junho de 2023, nos termos definidos no artigo 6.º
Artigo 4.º
Amnistia de infrações penais São amnistiadas as infrações penais cuja pena aplicável não seja superior a 1 ano de prisão ou a 120 dias de multa.Artigo 6.º
Amnistia de infrações disciplinares e infrações disciplinares militares São amnistiadas as infrações disciplinares e as infrações disciplinares militares que não constituam simultaneamente ilícitos penais não amnistiados pela presente lei e cuja sanção aplicável, em ambos os casos, não seja superior a suspensão ou prisão disciplinar.
Artigo 11.º
Recusa de amnistia
1 — Independentemente da aplicação imediata da presente lei, os arguidos por infrações previstas no artigo 4.º podem requerer, no prazo de 10 dias a contar da sua entrada em vigor, que a amnistia não lhes seja aplicada, ficando sem efeito o despacho que a tenha decretado.
2 — A declaração do arguido prevista no número anterior é irretratável. |
43. Portanto, e relativamente ao âmbito de aplicação, logo se vê que a Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto, contém, relativamente às infrações disciplinares, uma solução bem diferente da que constava da respetiva Proposta de Lei. Aqui estavam abrangidas apenas as infrações praticadas por pessoas que tivessem entre 16 e 30 anos de idade à data da prática do facto, ao passo que esse limite etário foi eliminado na versão da Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto.
44. Já quanto à recusa da amnistia, os artigos correspondentes têm igual redação. Mas contêm normas diferentes, por força da remissão efetuada. Ou seja, ambos remetem para o artigo 4.º. Sucede, no entanto, que na Proposta de Lei o artigo 4.º abrange as infrações penais e as infrações disciplinares. Já na Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto, as infrações disciplinares transitaram para o artigo 6.º, motivo pelo qual a remissão deixou de as abranger.
45. No caminho que conduziu a essa solução é possível identificar que é na proposta de alteração apresentada pelo Partido Socialista que surge a decomposição do artigo 4.º da Proposta de Lei, ou seja, o artigo 4.º passa a referir-se apenas às infrações penais, ao passo que as infrações disciplinares transitam para o artigo 6.º (curiosamente, apenas as infrações disciplinares militares, desparecendo as demais, em coerência, aliás, com o texto do artigo 2.º, que igualmente eliminou, do âmbito de aplicação da lei, a generalidade das sanções disciplinares). Já o artigo 11.º, relativo à recusa da amnistia, mantém inalterada a remissão para o artigo 4.º, o que significa que a possibilidade de recusa passa a aplicar-se apenas às infrações penais.
46. No entanto, numa nova proposta de alteração do Partido Socialista, que substituiu a referida no parágrafo anterior, é recuperada, para o âmbito de aplicação da lei, a generalidade das infrações disciplinares, e já não apenas as infrações disciplinares militares, mas mantendo-se o regime da recusa.
47. E foi essa a solução que foi feita constar do Decreto da Assembleia da República n.º 76/XV, que veio a dar lugar à Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto.
48. Numa primeira aproximação, poder-se-ia considerar que a impossibilidade de recusa da aplicação da amnistia por parte dos arguidos por infrações disciplinares é fruto de lapso da Assembleia da República, na medida em que, ao decompor o artigo 4.º da versão inicial, não adequou o regime remissivo constante do artigo 9.º da Proposta de Lei (11.º da Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto).
49. É, de facto, possível que tal tenha sucedido. No entanto, não se identifica nenhum elemento que o possa comprovar. Por outro lado, e é isso que importa evidenciar, «na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados» (artigo 9.º/3 do Código Civil).
50. Portanto, e repetindo o que já anteriormente se havia escrito, no âmbito da Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto, o arguido por infração disciplinar não pode recusar a aplicação da amnistia (neste sentido já se pronunciou o Tribunal Central Administrativo Norte, em acórdão de 27.9.2024, processo n.º 49/22.2BEMDL).
51. Mas se assim é, tudo se deve passar quase como se tivesse ocorrido a anulação da pena disciplinar? Julga-se que sim. Vejamos porquê.
52. Temos um pressuposto que se crê inquestionável: em caso de amnistia imprópria, não podendo o arguido por infração disciplinar recusar a amnistia, das duas uma: ou i) a amnistia destrói retroativamente os efeitos do ato punitivo ou ii) o arguido pode manter a instância para demonstrar a ilegalidade do ato punitivo e assim recuperar o montante pago em virtude da pena de multa. Tertium non datur.
53. Aceitar que a instância se poderá extinguir, por alegada impossibilidade superveniente da lide, sem tal retroatividade, seria uma manifesta violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva. E como dizia o acórdão n.º 116/01, de 14.3.2001, do Tribunal Constitucional, «com a concessão da amnistia, não se [podem afetar] princípios fundamentais do Estado de direito».
54. Ora, sabendo-se que a Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto, rompeu com a tradição de dar aos infratores disciplinares a possibilidade de recusarem a amnistia, e sabendo-se ainda que surge num contexto jurídico-disciplinar que também eliminou a tradicional existência de norma que salvaguardava os efeitos já produzidos pela aplicação da pena, julga-se que a mais adequada interpretação da referida lei passa por considerar que, declarada a amnistia de uma infração sancionada com a pena de multa, haverá lugar à restituição do montante pago a esse título. Ou seja, a nova impossibilidade de recusa pode/deve ser vista como desnecessidade de recusa no referido contexto jurídico-disciplinar, também ele de rutura.
55. Enquanto medida de graça, uma amnistia como a que agora se aprecia envolve a ideia de pacificação da sociedade, em momentos de celebração coletiva. Se o legislador ordinário, na sua liberdade conformadora dos efeitos da amnistia, nada disser que aponte em sentido contrário, essa pacificação, enquanto elemento central de uma medida de graça, também deve servir de guia na interpretação da lei que a concede, tendo sempre presente, aliás, que, etimologicamente, amnistia emergiu do grego amnestía, que significa esquecimento e perdão (cf. José Pedro Machado, Dicionário Etimológico da Língua Portuguesa, 1.º vol., 3.ª ed. (1977), 234, 1.ª col., cit. por António Meneses Cordeiro, Da «amnistia» laboral perante a Constituição da República, p. 870).
56. Ora, tem-se como razoável que o «esquecimento» da infração, o prosseguir como se nada tivesse sucedido, melhor se alcança com a reconstituição da situação que existiria se a infração amnistiada não tivesse sido praticada (ou quase, como adiante melhor se explicará), na medida em que um objetivo de reconciliação, de apaziguamento, deve estender-se ao próprio litígio. E este, como se viu, terá de prosseguir, se for a vontade do alegado infrator, caso os efeitos da amnistia imprópria tenham os efeitos restritos que tradicionalmente vinham sendo expressa e legalmente consagrados.
57. De resto, será esse, como se disse, o pressuposto da jurisprudência recente do Supremo Tribunal Administrativo que, reiteradamente, tem afirmado que «a amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, determina o “esquecimento” da infração, extinguindo os respetivos efeitos com eficácia ex-tunc», fazendo «desaparecer também — retroativamente – o objeto da ação que visa a anulação ou declaração de nulidade do ato que aplicou a correspondente pena disciplinar» (acórdão de 16.11.2023, processo n.º 262/12.0BELSB). Esse entendimento foi mantido, nomeadamente, nos acórdãos do mesmo tribunal de 7.12.2023, processo n.º 01618/19.3BELSB e processo n.º 2460/19.7BELSB, e de 16.5.2024, processo n.º 01043/20.3BEPRT.
58. Não se desconhece ser «entendimento comum da jurisprudência dos tribunais superiores, que, enquanto providências de exceção, as leis de amnistia devem interpretar-se e aplicar-se nos seus precisos termos, sem ampliações ou restrições que nelas não venham expressas, não admitindo, por isso, e em via de princípio, interpretação extensiva, restritiva ou analógica» (acórdão de 26.6.2024 do Supremo Tribunal Administrativo, processo n.º 24/21.4BCLSB). No entanto, julga-se que a interpretação da Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto, no sentido que vem referido, não viola tais limites, na medida em que se move em sede de interpretação declarativa.
59. Note-se, ainda, que a tal interpretação não obsta o regime constante dos respetivos estatutos profissionais. É que, e como evidenciava o Tribunal Constitucional, no seu acórdão n.º 301/97, de 16.4.1997, «as amnistias são da competência reservada da Assembleia da República (cfr. o artigo 164°, alínea g), da Constituição) e revestem forma de lei. Nessa medida, quaisquer limitações estabelecidas na lei quanto às condições ou aos efeitos da amnistia — como as do n° 4 do artigo 11° do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local ou as do artigo 126° do Código Penal de 1982 — valerão apenas na medida em que, por força da lei da amnistia, não sejam afastadas. É que, sendo esta posterior — e especial —, as normas que a compõem sempre prevalecerão sobre as antes estabelecidas em normas de igual hierarquia (cfr. J. Figueiredo Dias, ob. cit., p. 695, que considerava o referido artigo 126º do Código Penal de 1982 "legislação subsidiária")».
60. Ficou respondida, portanto, e de forma afirmativa, a questão de saber se, tendo sido aplicada ao representado da Recorrida a pena de multa, haveria lugar, por força da amnistia da respetiva infração, à devolução das quantias pagas. Resta a segunda das questões formuladas: a infração deve ser eliminada do registo disciplinar do Recorrido?
61. Neste caso a resposta deve ser negativa, na medida em que se julga que os argumentos anteriormente invocados não são justificativos da total equivalência entre a anulação da pena e a amnistia da infração. É que o averbamento da amnistia no registo disciplinar é o facto que melhor traduzirá a realidade. E com ele as garantias do arguido não serão desrespeitadas, tanto mais que, tendo este impugnado o ato punitivo, beneficiará sempre da presunção de inocência, na medida em que não existiu – nem virá a existir – qualquer consolidação dos efeitos da decisão punitiva.
IV
Em face do exposto, acordam os Juízes da Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder parcial provimento ao recurso e, em consequência, revogar a decisão recorrida na parte em que considerou haver lugar à «eliminação do cadastro disciplinar».
Custas da apelação a cargo do Recorrente e da Recorrida, em partes iguais (artigo 527.º/1 e 2 do Código de Processo Civil).
Lisboa, 16 de outubro de 2024.
Luís Borges Freitas – relator (revendo posição anteriormente assumida)
Eliana de Almeida Pinto – 1.ª adjunta
Maria Helena Filipe – 2.ª adjunta |
