| Decisão Texto Integral: | Acordam no TCAS, Secção Contencioso Administrativo, 2º Juízo
EDUARDO ..., LDª, identificada nos autos, interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAF de Castelo Branco que, nos autos de providência cautelar intentados contra o MUNICÍPIO DA MÊDA e outros, indeferiu o pedido de suspensão de eficácia da deliberação datada de 12.09.07, da Câmara Municipal da Meda, que adjudicou à contra-interessada GUALDIM ..., LDª, a empreitada denominada “Beneficiação e Infraestruturas no Troço Urbano da E.N. 331, na Vila de Mêda”, e de intimação da entidade adjudicante para se abster de celebrar o contrato até que seja decidida a causa principal (no caso de o contrato ainda não ter sido celebrado) ou suspender a execução do contrato de empreitada adjudicado (caso já tenha sido celebrado o contrato com o empresa adjudicatária).
Em sede de alegações de recurso apresentou as seguintes conclusões:
“1. A sentença recorrida incorre em errada interpretação e aplicação da lei, estando ainda em clara contradição com a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo e a Doutrina mais avisada sobre a matéria, ao não ter conhecido do pedido no requerimento de providência cautelar apresentado pela recorrente, por entender que o mesmo era extemporâneo, face ao preceituado no art.° 101.° do CPTA.
2. De facto, a presente providência deu entrada em 12.11.2007, dentro do prazo legal daquele normativo, pois que a recorrente havia apresentado reclamação da deliberação de adjudicação da empreitada em concurso, nos termos do artº 49º do RJEOP, sobre a qual recaiu decisão da Autarquia notificada em 12.10.2007.
3. Entendeu o Tribunal a quo que a reclamação apresentada não fazia suspender o prazo de impugnação da deliberação de adjudicação, pois que o n.° 2, do art.° 49.° do RJEOP, dispõe que a reclamação não goza de efeito suspensivo, pelo que, tendo sido aquela deliberação notificada à recorrente em 24.09.2007, já havia sido ultrapassado o prazo previsto no art.° 101.° do CPTA (um mês).
4. Ora, existe um consenso claro na Doutrina e na Jurisprudência dos Tribunais Superiores de que ainda que tenha sido atribuído um carácter urgente ao processo de contencioso pré-contratual regulado nos art.°s 100.° e seguintes do CPTA, é-lhe aplicável, até porque a própria lei para aí remete (cf. n.° l, do art.° 100.° do CPTA), o disposto no art.° 59.° do mesmo diploma, em, especial o n.° 4, que estipula que a apresentação de uma impugnação administrativa suspende o prazo de interposição de impugnação contenciosa do acto em crise.
5. Como bem decidiu o Supremo Tribunal Administrativo, "a leitura da lei inculca, de imediato, a ideia de que o legislador quis, também em matéria de contencioso pré-contratual urgente, atribuir à utilização dos meios de impugnação administrativa o efeito suspensivo previsto no art. 59°/4 do CPTA" (cf. Ac. STA, de 13.03.2007, proc. n.° 01009/06).
6. Muito embora a matéria seja regulada por diploma especial, o RJEOP, e o seu processo tenha também carácter especial, não existe aqui, sequer, conflito entre norma geral - o art.° 59.°, n.° 4, do CPTA - e norma especial - o n.º 2, do art.° 49º, do CPTA -, pois que o objecto de uma e outra é diferente.
7. Considerou o Tribunal a quo que aquela reclamação não suspenderia a contagem do prazo de um mês previsto no art.° 101.° do CPTA, por se dispor, no n.° 2, do art.° 49.° do RJEOP, que "a reclamação não goza de efeito suspensivo" e sendo esta norma especial não ficaria precludida pelo disposto no n.° 4 do art.° 59.° do CPTA, que é um diploma de âmbito geral, que estipula que "a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa".
8.Com o devido respeito se dirá que aquele Ilustre Tribunal esqueceu que a suspensão prevista naquele n.° 2, do art.° 49.°, do RJEOP, se refere à da eficácia do acto - ou seja, a reclamação não terá a virtude de suspender os efeitos do acto, referindo-se, pois, a uma "suspensão de natureza substantiva", pois que substantiva é também a norma do RJEOP invocada.
9.E esquecido ficou também que a suspensão prevista no n.° 4 do art.° 59.° do CPTA se refere ao prazo para a impugnação, ou seja, uma "suspensão de natureza adjectiva", pois que adjectiva é a norma do CPTA.
10.Não há sobreposição ou qualquer conflito entre a norma prevista no n.° 2, do art.° 49.°, do RJEOP e o n.° 4, do art.° 59.°, do CPTA, não só porque ambas têm um âmbito diferente - uma é substantiva e outra é adjectiva - como têm ainda objecto diferente - a primeira refere-se aos efeitos do acto, a segunda refere-se ao prazo de impugnação contenciosa.
11.Mais grave se torna, do ponto de vista jurídico, o vertido na sentença recorrida, quando se sabe que a reclamação prevista no art.° 49.° do RJEOP é uma reclamação necessária, pressuposto processual essencial para a impugnação contenciosa do acto que se pretende atacar.
12. Assim, entendendo o Tribunal a quo que a impugnação administrativa apresentada, alvo de decisão por parte da Autarquia, não tinha a virtude de suspender o prazo de impugnação contenciosa da deliberação de adjudicação, incorreu em interpretação e aplicação errada da lei, pelo que a sentença recorrida deve ser revogada e substituída por Acórdão que, aceitando, por atempado e conveniente, o requerimento inicial de providência cautelar, se debruce sobre os restantes fundamentos invocados pela recorrente para que sejam concedidas as providências cautelares pedidas, concluindo-se como no requerimento inicial se fez.”
Em contra-alegações, o MUNICÍPIO DA MÊDA, formulou as seguintes conclusões:
“A) – A decisão recorrida é absolutamente intocável, por correcta e ponderada,quer de facto quer de direito.
B) – Sem prescindir e de qualquer modo, tem de dizer-se que jamais o Tribunal a quo poderia valorar a alegada reclamação da recorrente pois esta não a juntou aos autos.
C) – Sendo assim, nunca e em caso algum a tal alegada reclamação poderia ser atribuído efeito suspensivo, como infundadamente pretende a recorrente.”
A contra-interessada GUALDIM ANCIÃES AMADO & FILHOS, LDª nas suas contra-alegações concluiu:
“1. A sentença recorrida não incorre em errada interpretação e aplicação da Lei, não estando em contradição com a Jurisprudência ao não ter conhecido do pedido no requerimento de providência cautelar apresentado pela recorrente
2. A Douta sentença ao julgar extemporânea a providência em causa cumpriu todas as normas jurídicas, pois
3. A petição inicial da acção principal, bem como o requerimento da providência cautelar, deram entrada no dia 12 de Outubro de 2007 (data do correio), ou seja, deram entrada mais de um mês depois de ter sido notificada do acto de que pretende a suspensão
4. A recorrente foi notificada do acto em 24 de Setembro de 2007
5. Na Câmara Municipal da Mêda deram entrada dois faxes e duas cartas, todos com o mesmo teor, mas todas com data posterior a 1 de Outubro de 2007
6. Pelo que, a serem consideradas impugnações, e admitindo que se lhes aplicaria o nº4 do artigo 59º, as mesmas foram extemporâneas,
7. Logo não tem o tão pretendido efeito que a recorrente gostaria, suspender a contagem do prazo de um mês.
8. Admitindo todas as hipóteses, mesmo as que a ora recorrente alega, todos os actos foram praticados fora de prazo.”
Neste TCAS o Exmº Magistrado do MºPº nada disse.
OS FACTOS
Nos termos do disposto no artº 713º, nº6 do CPC, remete-se a fundamentação de facto para a constante da sentença recorrida.
O DIREITO
A sentença recorrida “indeferiu o requerido” pela ora recorrente com o fundamento de a presente providência cautelar ter sido apresentada extemporaneamente, ou seja, para além do prazo de um mês previsto no artº 101º do CPTA, bem como por o acto suspendendo ser um inimpugnável, já firmado na ordem jurídica, donde, é “(…) manifesta a verificação de uma circunstância que obsta ao conhecimento de mérito da pretensão formulada (…).”
Para tanto julgou procedente a excepção da extemporaneidade da presente providência cautelar.
Contra tal entendimento se insurge a recorrente, alegando em síntese que a providência é tempestiva, pois “a presente providência deu entrada em 12.11.2007, dentro do prazo legal daquele normativo, pois que a recorrente havia apresentado reclamação da deliberação de adjudicação da empreitada em concurso, nos termos do artº 49º do RJEOP, sobre a qual recaiu decisão da Autarquia notificada em 12.10.2007.” e que, “Com o devido respeito se dirá que aquele Ilustre Tribunal esqueceu que a suspensão prevista naquele n.° 2, do art.° 49.°, do RJEOP, se refere à da eficácia do acto - ou seja, a reclamação não terá a virtude de suspender os efeitos do acto, referindo-se, pois, a uma "suspensão de natureza substantiva", pois que substantiva é também a norma do RJEOP invocada.
(…) E esquecido ficou também que a suspensão prevista no n.° 4 do art.° 59.° do CPTA se refere ao prazo para a impugnação, ou seja, uma "suspensão de natureza adjectiva", pois que adjectiva é a norma do CPTA. (…)”.
Sobre esta questão o tribunal recorrido entendeu que a reclamação administrativa apresentada pela ora recorrente não faz suspender o prazo de impugnação da deliberação de adjudicação, com o fundamento de o n.° 2, do art.° 49.° do RJEOP, dispor que a reclamação não goza de efeito suspensivo, pelo que, tendo sido a deliberação suspendenda notificada à ora recorrente em 24.09.2007, já havia sido ultrapassado o prazo previsto no art.° 101.° do CPTA (um mês) quando a providência deu entrada em juízo no dia 12.11.07.
Tendo em atenção a matéria de facto dada como assente na sentença recorrida e o teor das alegações de recurso, com o devido destaque das respectivas conclusões, para apreciação e decisão do presente recurso, importa reter de tal matéria de facto os seguintes factos:
- os presentes autos deram entrada em juízo em 12.11.07;
- o acto de adjudicação da empreitada dos autos à contra-interessada Gualdim Anciães Amado & Filhos, Ldª, foi notificado à ora recorrente em 24.09.07 (cfr. doc. fls. 104 e alínea G) da matéria de facto constante da sentença recorrida);
- esta apresentou uma reclamação administrativa junto da entidade adjudicante – Município da Mêda – na data de 01.10.07 (cfr. doc. fls. 105 e alínea H) da matéria de facto constante da sentença recorrida) – com fundamento na preterição da formalidade da sua audiência prévia escrita (artº 49º, nº1 do DL 59/99, de 02.03);
- tal reclamação foi decidida pela entidade adjudicante e dela notificada à recorrente na data de 12.10.07 (cfr. docs. fls. 105 e 106 e alínea I) da matéria de facto constante da sentença recorrida).
Vejamos.
Considerando que a recorrente apresentou junto da entidade adjudicante a reclamação administrativa prevista no artº 49º, nº1 do DL 59/99, de 02.03, o que assim se entende face ao teor da matéria constante das alíneas H) e I) do probatório contido na sentença recorrida, a apresentação de tal reclamação administrativa – que é uma reclamação administrativa necessária – não suspende o prazo para impugnação contenciosa do acto em causa, no caso concreto dos autos, da deliberação suspendenda, de acordo com o disposto no artº 59º, nº4 do CPTA, e como pretende a recorrente.
Com efeito, dispõe este artº 59º, nºs 1 e 4, o seguinte: “1. O prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o acto administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação, ainda que o acto tenha sido objecto de publicação obrigatória.” (…) 4. A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal.”
Como referem os autores Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Volume I, Anotado, pag. 391”, “(…) Não se cuida aqui, como é bom de ver, da suspensão da eficácia do acto por força de uma impugnação administrativa – que isso é matéria dos arts. 163º e 170º do CPA – mas «apenas» da suspensão (não da interrupção) da contagem do prazo para a sua impugnação contenciosa, quando o mesmo haja sido objecto de impugnação administrativa facultativa, de uma reclamação para o autor do acto (revogando, aqui, o artº 164º/2 do CPA ou de um recurso para o seu superior (…).”
Ora, no caso dos autos, não tem aplicação o disposto no artº 59º, nº4 do CPTA, norma de natureza substantiva, que prevê a suspensão do decurso de um prazo de caducidade do exercício do direito de acção, suspensão essa que se não confunde com a referida no artº 49º, nº2 do DL 59/99, de 02.03, que ao prever que “2 - A reclamação não goza de efeito suspensivo (…).” , se está a referir à suspensão de eficácia do acto, à semelhança do previsto no artº. 163ºdo CPA, que atribui o efeito suspensivo à impugnação administrativa, efeito esse repercutido na eficácia do acto reclamado ou impugnado.
Como supra se disse, a reclamação administrativa apresentada pela ora recorrente, e prevista no artº 49º, nº1 do DL 59/99, de 02.03, consistindo na solicitação à própria entidade que praticou o acto administrativo que o repondere, revogando-o ou substituindo-o, e tendo, em princípio, natureza facultativa, no caso previsto no artº 49º, nº1 do DL 59/99, de 02.03, assume a natureza de reclamação necessária, de acordo com o preceito vertido no nº1 deste artº 49º, resultando tal interpretação desde logo do termo usado pelo legislador há lugar, o que pressupõe uma imposição ao administrado, tornando tal reclamação necessária: “1 – Há lugar a reclamação, com fundamento em preterição ou irregular cumprimento das formalidades do concurso ou em outra irregularidade, no prazo de cinco dias contados da data em que o interessado teve conhecimento do facto.”( sobre a natureza necessária e não facultativa desta reclamação cfr. Jorge Andrade da Silva, in Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas, 8ª Ed., pag. 149/150 e Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “Concursos e Outros Procedimentos …”, Almedina, pag. 609 a 627 ).
Assim sendo, estando-se perante o uso de uma reclamação administrativa necessária do acto suspendendo, a qual foi atempada apresentada junto da entidade adjudicante, como resulta da matéria de facto apurada, “(…) porque o acto em causa não é ainda passível de impugnação judicial, não havendo, por isso, qualquer prazo a correr para esse efeito. (…)” (cfr. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Volume I, Anotado, pag. 391”), o prazo para impugnação da deliberação dos autos não pode contar-se da data da notificação desta à recorrente, mas sim da data da notificação do acto expresso que foi praticado na sequência da apresentação da referida reclamação.
De acordo como a matéria de facto apurada, temos, pois, como início do prazo previsto no artº 101º do CPTA – prazo de um mês – o dia em que a recorrente foi notificada da decisão expressa que recaiu sobre a sua reclamação, ou seja, o dia 12.10.07.
Tendo os presentes autos dado entrada em juízo em 12.11.07, em simultâneo com a acção administrativa especial de contencioso pré-contratual, da qual são apensos, referindo-se tal na sentença recorrida, temos por certa esta data de 12.11.07 como data de entrada da acção administrativa especial de contencioso pré-contratual, o que leva à conclusão de que tal acção se mostra intentada no prazo de um mês previsto no artº 101º do CPTA.
Ora, quanto ao prazo de propositura da presente providência cautelar, não se pode dizer que ele é o prazo previsto no artº 101º do CPTA. O prazo aqui previsto é o prazo para os processos de impugnação de actos administrativos relativos à formação dos contratos previstos no artº 100º do CPTA. Diversamente, para as providências cautelares, mesmo para as previstas no artº 132º do CPTA, não existindo prazo de propositura para as providências cautelares, mas sim declaração de caducidade de acordo com o disposto no artº 123º do CPTA, elas têm o seu momento de propositura, de acordo com o disposto no artº 114, nº1 do CPTA, em três situações legalmente previstas: “a) Previamente à instauração do processo principal; b) Juntamente com a petição inicial do processo principal; c) Na pendência do processo principal.”
Se o requerente não fizer uso, no respectivo prazo, aqui no caso dos autos, prazo de um mês do artº 101º do CPTA, do meio contencioso adequado, então a providência caducará – artº 123º, nº1 –a).
No caso dos autos, a verificar-se o decurso do referido prazo de um mês, tal não determinaria a extemporaneidade da providência cautelar, mas sim o seu não conhecimento por caducidade do direito de acção principal.
Todavia, nos presentes autos, o prazo de um mês previsto no artº 101º do CPTA foi observado relativamente ao meio processual principal, tendo a presente providência cautelar sido interposta em simultâneo com a acção administrativa especial. Sendo esta acção tempestiva, não pode a presente providência cautelar ser rejeitada como o foi pela sentença recorrida, que carece, assim, de ser revogada, por ter incorrido em erro de julgamento na interpretação e aplicação que fez das normas contidas no artº 49º, nº1 e 2 do DL 59/99, de 02.03 e artº 101º, 114º, 123º e 132º, todas do CPTA.
Também não pode manter-se a conclusão contida na sentença recorrida de que, com tal fundamento – decurso do prazo de um mês – o acto suspendendo se tornou inimpugnável, pois como se viu tal prazo não se mostra ultrapassado à data da propositura da acção principal. A eventual inimpugnabilidade da deliberação em causa poderá resultar, eventualmente, de outras circunstâncias que ao caso não foram trazidas, designadamente através da necessária alegação fáctica.
Pelo exposto, mostrando-se procedentes as conclusões das alegações de recurso, o recurso merece provimento, face à não verificação da invocada excepção de extemporaneidade.
Acordam, pois, os juízes do TCAS, Secção Contencioso Administrativo, 2º Juízo, em:
a) – em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida, devendo os autos prosseguir os seus trâmites, se a tal nada obstar;
b) – condenar os recorridos nas custas com procuradoria mínima.
LISBOA, 27.03.08 |
