Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	05691/01

Secção:	Contencioso Administrativo - 1º Juízo Liquidatário


Data do Acordão:	11/10/2005

Relator:	António Vasconcelos

Descritores:	RECURSO HIERÁRQUICO PROCESSO DISCIPLINAR IRREGULARIDADE NÃO ESSENCIAL USURPAÇÃO DE PODER

Sumário:	1 - A falta de menção da entidade para quem se podia recorrer hierarquicamente não impediu o arguido de dirigir o seu recurso à entidade competente, pelo que, tal irregularidade assume a natureza de irregularidade não essencial, não determinando a nulidade nem a anulabilidade do despacho objecto do recurso. 2 - Existe usurpação de poder quando um órgão da Administração pratica um acto incluído nas atribuições do poder legislativo ou do poder judicial.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, 1º JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL:

Manuel ...., médico no Centro de Saúde de Santa Comba Dão, com sinais nos autos, veio interpôr o presente recurso contencioso de anulação do despacho do Senhor Secretário de Estado dos Recursos Humanos e da Modernização da Saúde, de 31 de Maio de 2001, que negou provimento ao recurso hierárquico interposto pelo recorrente do despacho de 19 de Março de 2001 do Vogal do Conselho de Administração da ARS do Centro que, em processo disciplinar, lhe aplicou a pena de multa no valor de setenta e cinco mil escudos.
Alegou para tanto que o referido acto padece dos seguintes vícios:
A notificação do acto recorrido é nula pois não obedece ao formalismo previsto no art 68º do CPA uma vez que dela não consta a entidade para quem pode ser interposto recurso e prazo para o efeito (alínea c) do nº 1 do art 68º) nem menciona a delegação ou subdelegação de poderes ao abrigo da qual o autor do acto decidiu, contra o que exige a alínea a) do nº 1 do art 123º do CPA;
O acto recorrido é nulo, nos termos do nº 1 e das alíneas a) e f) do nº 2 do art 133º do CPA, isto é, por estar ferido de usurpação do poder e por carecer em absoluto de forma legal, a primeira nulidade porque o autor do acto não tinha competência para aplicar a pena disciplinar e a segunda nulidade porque o acto carece em absoluto de forma legal;
O acto recorrido viola a lei por incongruência, designadamente do relatório em que se fundamenta, na medida em que não é compreensível que o arguido seja absolvido da acusação de recebimento indevido de quantias por falta de provas conclusivas e por outro lado seja punido por se ter insurgido, perante a assistente social, por esta pretender fazer seguir a participação feita pela utente, apesar de a participante pretender desistir da participação;
O acto recorrido é ainda nulo porquanto, ao punir o arguido com base apenas em parte da matéria da acusação sem o ouvir de novo, violou o direito de defesa deste e representa uma punição sem provas nem fundamento.

A autoridade recorrida veio responder sustentando a legalidade do despacho impugnado e concluiu no sentido de ser negado provimento ao recurso.
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Cumprido o preceituado no art 67º do RSTA o recorrente veio alegar, tendo enunciado as seguintes conclusões:
“1ª A notificação do acto administrativo de que se recorre está afectado de ineficácia arts 66º e 68º do CPA;
2ª O despacho que aplicou a pena de multa ao arguido é nulo por violação da lei arts 36º, 38º, 122º, alínea c) do nº 1 do art 123º e nº 1 do art 133º, todos do CPA;
3ª Mesmo havendo algo de “repreensível” no comportamento do arguido, a proposta apresentada no Relatório Final, e com a qual a Administração concordou é, notóriamente, e pelas razões afloradas no referido Relatório Final, desproporcionada, revelando-se desajustada ao alegadamente provado uma simples repreensão escrita, a haver lugar a qualquer reparo no tratamento entre colegas de serviço, e com as expressões constantes dos autos, seria mais que suficiente, além de que deveria sê-lo, sempre, sob condição suspensiva quanto ao seu averbamento no cadastro disciplinar do arguido (...)”
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A autoridade recorrida contra-alegou pugnando pelo improvimento do recurso contencioso.

O Exmo Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso contencioso.

Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.

Factos com relevo para a decisão resultantes do Processo Instrutor:
1 - Na sequência do Processo de Averiguações nº 21/99, em que é visado o ora recorrente, Manuel ...., Médico Assistente Graduado da Carreira de Clinica Geral do Centro de Saúde de Santa Comba Dão, o Coordenador Sub-Regional de Saúde de Viseu, por despacho de 10 de Julho de 2000, instaurou contra o citado médico o competente Processo Disciplinar, pelos factos infraccionais ao mesmo imputados, ocorridos, por um lado, na Extensão de Saúde de Treixedo no meses de Abril ou Maio, Junho e Setembro de 1999, e por outro, no Centro de Saúde de Santa Comba Dão, em 21 e 23 de Setembro do mesmo ano.
2 - No referido Processo Disciplinar foi o recorrente formalmente acusado:
“ De, em data que se situa em Abril ou Maio de 1999, no exercício das funções profissionais, na Extensão de Saúde de Treixedo, ter cobrado indevidamente à utente Aurora Maria Gonçalves Bernardo Marques, participante, a quantia de 5.000$00, pela emissão de atestado médico para seu marido, José Varão Marques, com vista à instrução de processo para efeitos de aquisição de licença de condução de motorizada;
De, no dia 7 de Junho de 1999, no desempenho da sua actividade acima referida, ter cobrado de novo e indevidamente, à participante, a quantia de 5.000$00 pela emissão de atestado médico em nome de seu marido, para instrução de processo para efeitos de obtenção de licença de condução de tractores;
De, em data que não foi possível determinar, com maior exactidão, mas que se situa entre 21 e 23 de Setembro de 1999, uma vez mais no exercício de funções na Extensão de Saúde de Treixedo, ter voltado a cobrar indevidamente à participante a quantia de 5.000$00 pela passagem de atestado médico em nome de seu marido, destinado à instrução de processo para obtenção de licença de caça, pagamento que lhe foi feito pela participante, pessoalmente, no parque de estacionamento privativo da Extensão de Saúde;
De, no dia 21 de Setembro de 1999, no período da tarde, se ter dirigido ao gabinete da assistente Social do Centro de Saúde de Santa Comba Dão, Dra Cristina Isabel Venceslau Correia dos Santos, onde funciona o Gabinete do Utente, tendo-a ali interpelado de forma incorrecta, num tom de voz muito alterado (alto e agressivo), nos seguintes termos:
“A senhora não devia ter feito o que fez, agiu mal porque as assistentes sociais servem para acalmar as situações, não para as agravar. Com essa atitude manifestou um mau profissionalismo”;
Com estas e outras expressões de sentido análogo, pretendeu o arguido notar à assistente social que ela deveria, junto da participante, desenvolver esforços no sentido de a mesma não apresentar a participação que deu origem ao presente processo;
Depois de a assistente social ter dito ao arguido que a reclamação iria seguir os seus trâmites legais, o arguido, adoptando uma conduta manifestamente incorrecta e agressiva, dirigiu-se àquela tendo dito o seguinte:
“Mas quem é a senhora para me dizer isso?
Quem é a senhora para poder fazer seguir este processo?
O arguido revelou, deste modo, não reconhecer à referida assistente social autoridade profissional para o desempenho do cargo de responsável pelo Gabinete do Utente;
Ainda, no dia 23 de Setembro de 1999, cerca das 14.30 horas, dirigiu-se à mesma assistente social, no Centro de Saúde de Santa Comba Dão, informando-a de que a utente estava ali para retirar a queixa, ao que aquela respondeu ao arguido que o poderia fazer mas que a reclamação por ela subscrita iria seguir os respectivos trâmites legais e que pretendia, antes do mais, falar com a participante, ao que o arguido lhe retorquiu, de forma incorrecta e agressiva, utilizando um tom de voz muito alterado (alto):
“A senhora não tem nada que falar com ela, era o que faltava, ela veio cá para retirar a queixa, não foi para falar com a senhora; está tudo resolvido, ela vai retirar a queixa”;
Ao agir da forma descrita o arguido revelou desinteresse pelo cumprimento dos seus deveres profissionais constantes dos arts 7º alíneas a) e e) do Dec-Lei nº 373/79, de 6 de Março, 5º do Dec-Lei nº 73/90, de 6 de Março, e 3º nos 4, alíneas b) e f), 6 e 10 do Estatuto Disciplinar, porquanto, pela conduta descrita nos arts 1º, 2º e 3º da acusação, atentou gravemente contra a dignidade e prestigio que devem nortear a actuação profissional dos funcionários e agentes, e pela conduta constante dos arts 4º e 5º da acusação, violou o dever de correcção, constituindo-se, assim, autor material das infracções disciplinares previstas e punidas nas normas conjugadas dos arts 11º, nº 1 alíneas b) e d) e 25º nº 1 do Estatuto Disciplinar, podendo incorrer na pena única de inactividade a graduar de acordo com o art 12º, nº 5 do mesmo Estatuto”.
3 - Convidado a apresentar a sua defesa à acusação de que foi notificado, veio o arguido a fazê-lo pelo documento que consta de fls 85 a 95 do Processo Instrutor.
4 - Como diligências complementares de prova, o arguido requereu a inquirição das testemunhas por si arroladas, Domingos Guedes, Dra Licínia Pereira e Fernanda Guedes, diligências a que o instrutor do processo procedeu.
5 - O instrutor passou depois a apresentar o relatório final e conclusões do processo disciplinar, como se alcança de fls 113 a 118 do Instrutor que aqui se dá por reproduzido.
6 - Nesta peça processual o instrutor concluiu não estarem provados os factos constantes dos arts 1º, 2º e 3º da acusação por falta de provas conclusivas (cobrança de 3x5000$00 à participante) e que estão provados os factos descritos nos arts 4º e 5º da acusação, pelo que propõe a aplicação da pena disciplinar de multa graduada em 75.000$00, prevista na alínea b) do nº 1 do art 11º do Estatuto Disciplinar.
7 - Por despacho datado de 19 de Março de 2001, o Presidente da ARS do Centro, concordando com a pena proposta, aplicou ao ora recorrente a pena disciplinar de multa de 75.000$00.
8 - Por ofício nº 00539, Refª Gabinete Jurídico Proc nº 21/00, de 27 de Março de 2001, o mandatário do arguido, constituído nos autos de processo disciplinar, recebeu a comunicação que “(...) o Presidente Substituto do Conselho de Administração da ARS do Centro, por despacho de 01.03.19, aplicou ao Dr. Manuel .... a pena de multa no valor de Esc. 75.000$00 (setenta e cinco mil escudos). (...)” cfr. doc. nº 1 junto com a petição de recurso.
9 - Em simultâneo, o Exmo Sr. Instrutor do Processo disciplinar remeteu como anexo ao referido ofício em 8 o seu “Relatório Final”, onde se pode ler o despacho sob recurso, escrito à mão pelo Sr. Dr. Lucena Sampaio, Vogal do Conselho de Administração da ARS do Centro cfr. doc. nº 2 junto a petição de recurso.
10 Inconformado, o arguido veio interpôr recurso hierárquico para a Ministra da Saúde, nos termos do nº 6 do art 75º do Estatuto Disciplinar cfr. Instrutor não numerado nessa parte, que aqui se dá por reproduzido.
11 - Com fundamento no parecer elaborado pelo Director de Serviços do Gabinete Jurídico de Contencioso da Secretaria-Geral do Ministério da Saúde (parecer nº 01/142), o Senhor Secretário de Estado dos Recursos Humanos e da Modernização da Saúde, por despacho datado de 31 de Maio de 2001, negou provimento ao recurso hierárquico interposto pelo arguido cfr. Instrutor não numerado cujo teor aqui se dá por reproduzido.
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Tudo visto, cumpre decidir:
Veio o presente recurso contencioso interposto do despacho do Senhor Secretário de Estado dos Recursos Humanos e da Modernização da Saúde, de 31 de Maio de 2001, que negou provimento ao recurso hierárquico necessário interposto pelo recorrente do despacho, de 19 de Março de 2001, do Vogal do Conselho de Administração da ARS do Centro que, em processo disciplinar, lhe aplicou a pena de multa no valor de 75.000$00.
Alega o recorrente os seguintes vícios:
A notificação do acto praticado pelo Exmo Vogal do Conselho de Administração da ARS do Centro não obedece ao formalismo previsto no art 68º do CPA uma vez que dela não consta a entidade para quem pode ser interposto recurso e prazo para o efeito (alínea c) do nº 1 do art 68º) nem menciona a delegação ou subdelegação de poderes ao abrigo da qual o autor do acto decidiu, contra o que exige a alínea a) do nº 1 do art 123º do CPA;
O acto recorrido é nulo, nos termos do nº 1 e das alíneas a) e f) do nº 2 do art 133º do CPA, isto é, por estar ferido de usurpação de poder e por carecer em absoluto da forma legal, a primeira nulidade porque o autor do acto não tinha competência para aplicar a pena disciplinar e a segunda nulidade porque o acto carece em absoluto de forma legal;
O acto recorrido viola a lei por incongruência, designadamente do relatório em que se fundamenta, na medida em que não é compreensível que o arguido seja absolvido da acusação de recebimento indevido de quantias por falta de provas conclusivas e por outro lado seja punido por se ter insurgido, perante a assistente social, por esta pretender fazer seguir a participação feita pela utente, apesar de a participante pretender desistir da participação;
O acto recorrido á ainda nulo porquanto, ao punir o arguido apenas em parte da matéria da acusação sem o ouvir de novo, violou o direito de defesa deste e representa uma punição sem provas nem fundamento.
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Refira-se, em primeiro lugar, que não há lugar à apreciação do invocado vício de forma por falta de audiência do arguido porquanto o recorrente o abandonou na sua alegação final.

Começaremos então por apreciar de per si os restantes vícios invocados pelo recorrente.
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I - Quanto à alegada nulidade decorrente da falta de menção da entidade para quem se podia recorrer e da delegação ou subdelegação de poderes:
Da notificação do acto feita através do ofício nº 005359, de 27 de Março de 2001 não consta efectivamente a entidade para quem poderia ser interposto recurso hierárquico.
Contudo, tal não impediu o arguido de dirigir o seu recurso hierárquico à Ministra da Saúde, pelo que aquela irregularidade assume a natureza de irregularidade não essencial, não determinando a nulidade nem a anulabilidade do despacho objecto do recurso.
Ou seja, tal irregularidade encontra-se sanada pela apresentação, em tempo, do competente recurso hierárquico subscrito pelo mandatário do arguido.
Em segundo lugar, o despacho também não invoca qualquer delegação ou subdelegação de competências ao abrigo da qual teria sido proferido.
Porém, não tinha que o referir porquanto a pena aplicada foi a de multa, prevista na alínea b) do nº 1 do art 11º do Estatuto Disciplinar.
Ora, nos termos do nº 2 do art 17º do referido Estatuto, “a aplicação das penas previstas nas alíneas b) a d) do nº 11 é da competência dos secretários gerais e dos directores gerais e equiparados, nomeadamente dos dirigentes dos institutos públicos”.
E da notificação consta a informação de que o autor do despacho tinha a qualidade de Presidente em substituição da ARS do Centro, assim exercendo funções de dirigente do mesmo instituto público, o que lhe confere competência para aplicar a pena de multa, nos termos do disposto pelos artigos 11 nº 1 al b) e 17º nº 2, ambos do Estatuto Disciplinar (cfr. ainda arts 1º e 4º, nº 2 al b) do Dec-Lei nº 335/93, de 29/9).
Improcede, pelas razões expostas o invocado vício.

II - Quanto à alegada nulidade por usurpação de poder e falta absoluta de forma legal:
Existe usurpação de poder quando um órgão da Administração pratica um acto incluído nas atribuições do poder legislativo ou do poder judicial (cfr FREITAS DO AMARAL in “Direito Administrativo” III VOL, pag 295).
Por conseguinte, quando o recorrente invoca que houve vício de usurpação do poder, uma vez que o poder de punir não é originário da esfera do Senhor Vogal que despachou, mas pertence ao órgão colegial e/ou ao Presidente do Conselho de Administração da ARS, não se trata do referido vício que, como vimos, contende na prática de um acto pela Administração nas atribuições do poder legislativo ou judicial.
Por outro lado, quanto à invocada absoluta falta de forma, esta verifica-se quando o acto não é praticado pela forma prevista na lei ou quando a vontade do órgão se forma de modo não previsto.
No caso, nenhuma destas circunstâncias se verifica porquanto o Presidente do Conselho de Administração da ARS do Centro em substituição decidiu por despacho escrito nos termos do art 122º do CPA e formou a sua vontade, no uso da sua competência, de acordo com a sua consciência e a lei.
Improcede, igualmente, pelas razões expostas o invocado vício.

III - Em terceiro lugar, quanto à invocada violação de lei por incongruência do acto recorrido:
Alega a propósito o recorrente que, não se tendo provado de forma conclusiva a percepção indevida de dinheiros, não é congruente condená-lo em pena disciplinar por ter violado o dever de correcção para com a assistente social, pela prática dos actos constantes dos artigos 4º e 5º da acusação.
Quanto à alegada violação do princípio da proporcionalidade, afigura-se-nos não ter (o mesmo) sido o mesmo violado, por ser adequada a pena aplicada, atenta a prática dos actos constantes dos artigos 4º e 5º da acusação, violadora do dever de correcção para com a assistente social, responsável pelo Gabinete do Utente, a quem tinha sido apresentada uma participação, a que, como era sua obrigação, pretendia dar seguimento.
Na verdade, estando a responsável pelo Gabinete do Utente a cumprir um dever profissional, não havia razão nem justificação para o recorrente se lhe ter dirigido nos termos descritos nos artigos 4º e 5º da acusação.
Nem se diga que tal encontra justificação no facto de o recorrente se sentir injustiçado, pois se ele entendia que não tinha cometido infracção por recebimento indevido de dinheiros, deveria mostrar-se tranquilo relativamente a qualquer investigação sobre o assunto que viesse a resultar da participação.
Não há, pois, qualquer incongruência, pelo que improcede o invocado vício de violação do princípio da proporcionalidade.

Improcedendo todos os vícios invocados pelo recorrente o presente recurso não merece provimento, pelo que é de manter o acto recorrido.

Acordam, pelo exposto, os juizes que compõem a secção de contencioso administrativo, 1º Juízo, deste TCAS, em negar provimento ao recurso contencioso e manter o acto recorrido.
Custas pelo recorrente com taxa de justiça que se fixa em duzentos e cinquenta euros e a procuradoria em 50%

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Lisboa, 10 de Novembro de 2005
as.) António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos (Relator)

Magda Espinho Geraldes
Mário Frederico Gonçalves Pereira