| Decisão Texto Integral: | Acordam no 2º Juízo do TCA Sul
1. Relatório
A Caixa Geral de Aposentações veio interpor recurso jurisdicional do acordão proferido pelo TAF de Sintra, que anulou o acto de indeferimento de 28 de Junho de 2004 e condenou a recorrente à prática de acto administrativo que reconheça à A. Gracinda ....o direito à aposentação ao abrigo do Dec. Lei nº 116/85, de 19 de Abril.
Nas suas alegações, enuncia as conclusões seguintes:
1ª) Salvo o devido respeito, o acordão recorrido não interpretou nem aplicou correctamente o disposto nos artigos 1º nº 1 e 3º números 2 e 3 do Dec. Lei nº 116/85, de 19 de Abril, e 112º da C.R.P.
2ª) O Despacho nº 867/03/MEF, de 5 de Agosto, veio estabelecer apenas, uniformemente, para toda a Administração Pública, em termos gerais e abstractos, a forma de fundamentação do despacho de inexistência de prejuízo para o serviço, que a C.G.A. deverá exigir sempre que proceda à apreciação de pedidos de aposentação ao abrigo do Dec. Lei 116/85.
3) O Despacho nº 867/03/MEF limita-se, dentro dos parâmetros legais caracterizados pelo conceito de inexistência de prejuízo para o serviço, consignado no artigo 1º do Dec. Lei nº 116/85, de 19 de Abril, a obrigar os autores da declaração a abandonarem a prática então corrente, mas inadmissível de não fundamentarem os actos que na matéria praticavam.
4) As directivas constantes do Despacho nº 867/03/MEF preservam e vão de encontro à qualificação legislativa da aposentação antecipada como uma “medida de descongestionamento selectivo” e ordenam-se à avaliação cuidada da existência de “prejuízo para o serviço”, pelo que não operam qualquer interpretação autêntica do conteúdo do Dec. Lei nº 116/85, nem tão pouco determinam o esvaziamento da discricionariedade administrativa imposto pelo Dec. Lei nº 116/85 aos serviços do activo, já que se confinam dentro dos parâmetros previamente estabelecidos pelo Dec. Lei nº 116/85
5) As directivas constantes do Despacho nº 867/03/MEF não operam qualquer interpretação autêntica do conteúdo do Dec. Lei nº 116/85, nem tão pouco determinam o esvaziamento da discricionariedade administrativo imposto pelo Dec. Lei nº 116/85 aos serviços do activo.
6) Trata-se de um despacho que, não inovando o regime previsto no Dec. Lei nº 116/85, procura, tão só, conferir-lhe plena operatividade, pelo que, encontrando-se a C.G.A. sob a superintendência do Ministro das Finanças (art. 10º do Dec. Lei nº 158/96, de 3 de Setembro, na redacção dada pelo Dec. Lei nº 21/99, de 28 de Janeiro), não podia deixar de observar as directrizes constantes do Despacho nº 867/03/MEF
7) Acresce que o Despacho nº 867/03/MEF não procedeu à derrogação do disposto no art. 3º do Dec. Lei nº 116/85, nem definiu uma nova tramitação dos processos por meio da atribuição à C.G.A. da competência para apurar a conformidade do deferimento.
8) Esta competência já decorria da lei, conforme resulta do artigo 3º nº 3 do Dec. Lei nº 116/85 e do artigo 97º do Estatuto da Aposentação, disposição legal que confere à C.G.A. a competência para verificar as condições necessárias para a passagem à aposentação.
9) Não há, pois, por parte do Despacho nº 867/03/MEF, qualquer violação do princípio da hierarquia normativa ou da tipicidade dos actos legislativos consignado no artigo 112º da C.R.P., nem o mesmo consubstancia um mero acto interno.
O recorrido contra-alegou, pugnando pela manutenção do julgado.
O Digno Magistrado do Ministério Público não emitiu parecer sobre o mérito do recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
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2. Matéria de Facto.
A matéria de facto é a fixada na decisão de 1ª instância, para cujos termos se remete na íntegra (art. 713º nº 5 do Cod. Proc. Civil).
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3. Direito Aplicável
O Acordão recorrido anulou o despacho pela Direcção da Caixa Geral de Aposentações, de 28 de Junho de 2004, por ter considerado que aquela entidade estava obrigada, nos termos do artigo 3º nº 3 do Dec. Lei nº 116/85, de 19 de Abril, a despachar favoravelmente os processos instruídos com as certidões que confirmassem o tempo mínimo de 36 anos de serviço e a declaração de inexistência de prejuízo para o serviço emitida pelo órgão com competência para o efeito, uma vez que estava em causa o exercício de poderes vinculados.
Não tendo assim procedido a C.G.A., o Acordão recorrido considerou a decisão de indeferimento do pedido de aposentação da A. eivada do vício de violação de lei (artigos 1º nº 1 e 3º nº 3 do Dec. Lei nº 116/85, de 19 de Abril).
Na sequência de tal entendimento, e constatando, por um lado, que da aposentação da A. não resulta prejuízo para o serviço e a mesma A. detém o tempo de serviço de 36 anos, 3 meses e 23 dias, a decisão “a quo” condenou a C.G.A. à emissão de acto administrativo que reconheça à A. o direito à aposentação, com base no Dec. Lei nº 116/85, de 19 de Abril, com efeitos retroactivos à data em que foi proferido o aludido despacho de indeferimento, ou seja, 28 de Junho de 2004.
Quanto ao pedido de condenação da C.G.A. à reparação dos danos resultantes da sua actuação ilegal, a decisão recorrida concluiu pela inverificação dos requisitos de que depende a responsabilidade civil extra-contratual do Estado, negando provimento ao pedido indemnizatório.
Insurge-se agora a C.G.A. contra tal decisão, nos termos das conclusões supra transcritas, dizendo, em síntese que o Acordão recorrido não interpretou nem aplicou correctamente o disposto nos artigos 1º nº 1 e 3º nos. 2 e 3 do Dec. Lei nº 116/85, de 19 de Abril, e o artigo 112º da C.R.P. Alega a recorrente que o Despacho nº 867/03/MEF, de 5 de Agosto, veio estabelecer, apenas e uniformemente, para toda a Administração.
Entende a recorrente que o Despacho nº 867/03/MEF de 5 de Agosto, veio estabelecer, apenas e uniformemente, para toda a Administração Pública, a forma da fundamentação do despacho de inexistência de prejuízo para o serviço, que a C.G.A. deverá exigir sempre que proceda à apreciação do pedido de aposentação ao abrigo do Dec. Lei nº 116/85. Isto para obrigar os autores da declaração a abandonar a prática inadmissível de não fundamentar os actos que na matéria praticavam (conclusões 2ª e 3ª), e no sentido de conseguir uma avaliação cuidada da existência de prejuízo para o serviço.
Alega ainda a CGA que as directivas constantes do Despacho nº 867/03/MEF não operam qualquer interpretação autêntica do conteúdo do Dec. Lei nº 116/85, tratando-se antes de um despacho que, não inovando o regime previsto no Dec. Lei nº 116/85, procura tão somente conferir-lhe plena operatividade. E, encontrando-se a Caixa Geral de Aposentações sob a superintendência do Ministério das Finanças, não podia deixar de observar as directrizes constantes do Despacho nº 867/03/MEF (cfr. conclusões 4ª a 6ª).
Finalmente, alega a C.G.A que tal Despacho não procedeu à derrogação do disposto no artigo 3º do Dec. Lei nº 116/85, nem definiu uma nova tramitação dos processos de aposentação por meio da atribuição à C.G.A. da competência para apurar a conformidade do deferimento, visto que tal competência já decorria da lei, conforme resulta do artigo 3º nº 3 do Dec. Lei nº 116/85 e do artigo 97º do Estatuto da Aposentação. Não há, por isso, na óptica da entidade recorrente, qualquer violação do princípio da hierarquia normativa ou da tipicidade dos actos legislativos consignado no artigo 112º da C.R.P., assim como é certo que o aludido Despacho 867/03/MEF não consubstancia um mero acto interno.
É esta a questão a analisar.
Como é sabido, o Ac. do Tribunal Constitucional nº 360/2003, proferido no Proc. 13/2003, declarou inconstitucionais, com força obrigatória geral, as normas constantes dos números 1 a 8 do artigo 9º da Lei nº 32B/2003, de 30 de Dezembro, sendo assim reposta, por repristinação, a vigência do Dec. Lei nº 116/85, de 19 de Abril.
Neste contexto, a Sra. Ministra das Finanças emitiu o Despacho nº 867/03/MEF que, pelo seu conteudo, é claramente inovador em relação ao Dec. Lei nº 116/85.
Com efeito tal despacho acrescenta novas condições relativamente às constantes no Dec. Lei nº 116/85, para que seja deferido o pedido de aposentação.
Senão vejamos.
O Dec. Lei nº 116/85 apenas exigia a prova da inexistência de prejuízo para o serviço, independentemente da idade, desde que o funcionário reunisse 36 anos de serviço.
Ora, a inovação que julgamos existente no Despacho 867/03/MEF, conforme resulta do seu ponto 1, estende-se ao controle, pela C.G.A, do recrutamento de pessoal na área funcional do funcionário, designadamente descongelamento de vagas, contratação a termo certo e avenças ou tarefas nos últimos dois anos, bem como exige mapa comparativo do número de aposentações e de novas admissões, caso as tenha havido nos últimos dois anos. O aludido Despacho exige, finalmente, a clara identificação dos motivos funcionais que permitem assegurar que, com base em critérios gestionários, o serviço pode garantir a actividade com menos pessoal, tendo em conta o plano de actividade e o balanço social (cfr. alíneas a), b) e c) do ponto 1).
Dificultou-se, pois, a concessão da aposentação, relativamente ao regime do Dec. Lei 116/85.
E entende a Caixa Geral de Aposentações que o citado Despacho 867/03/MEF faz depender a apreciação dos pedidos de aposentação formulados ao abrigo do Dec. Lei 116/85, de fundamentação do deferimento pelos serviços do activo, mediante especificação dos critérios referidos, cabendo à C.G.A. a respectiva valoração, visto que o Despacho 867/03/MEF obriga a Caixa Geral de Aposentações ao controle da observância dos requisitos por ele impostos. Isto em virtude de o Ministro das Finanças deter poderes de tutela e superintendência sobre a C.G.A, por via do disposto no artigo 10º do Dec. Lei nº 158/96, de 3 de Setembro, na redacção dada pelo Dec. Lei nº 21/99, de 28 de Janeiro.
Embora se compreendam as razões subjacentes ao Despacho 867/03/MEF, relativas à frequentemente exígua fundamentação da inexistência de prejuízo para o serviço, não é aceitável a tese defendida pela Caixa Geral de Aposentações.
Em primeiro lugar, o Despacho nº 867/03/MEF, que não foi publicado no Diário da República, pode ser considerado juridicamente inexistente ou, pelo menos, ineficaz (cfr. artigo 119 nº 3 da C.R.P e artigo 1º da Lei 6/83).
Tal Despacho contém, tão somente orientações para os serviços a quem se dirige, constituindo um acto de carácter interno.
Com efeito, não se descortina qual a norma habilitante que, no âmbito da avaliação e determinação da inexistência de prejuízo para o serviço, permite à Caixa Geral de Aposentações sobrepor o seu critério ao critério do serviço de origem do aposentando, que detém conhecimento directo dos factores legalmente exigidos.
Em seguno lugar, e não havendo quaisquer dúvidas sobre a repristinação do Dec. Lei nº 116/85, as suas normas prevalecem sobre as do Despacho 867/03/MEF, que como se disse possui eficácia meramente interna.
Como notou a decisão recorrida, do ponto de vista da legalidade constitutiva, “o Despacho em questão configura-se como ilegal, porquanto a margem de discricionariedade que visa preencher foi originariamente conferida aos departamentos onde os funcionários e agentes requerentes prestam serviço (cfr. art. 3º nº 2 do Dec. Lei 116/85), e não à C.G.A, que, na matéria dispõe de poderes vinculados (cfr. art. 3º nº 3 do mesmo diploma legal)”.
Melhor especificando, recordemos que o artigo 1º nº 1 do diploma prescreve o seguinte:
«Os funcionários e agentes da administração central, regional e local, institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos e organismos de coordenação económica, seja qual for a carreira ou categoria em que se integram, poderão aposentar-se com direito a pensão completa, independentemente de apresentação à Junta Médica e desde que não haja prejuízo para o serviço, qualquer que seja a sua idade, quando reúnam os 36 anos de serviço”.
E dispõe ainda o artigo 3º nos. 1 e 2, no tocante à tramitação do processo, que, após o requerimento do funcionário aposentando dar entrada no departamento onde presta serviço, deverá ser prestada informação pelo respectivo departamento no prazo de 30 dias, no tocante à inexistência de prejuízo para o serviço, após o que se segue a submissão a despacho do membro do Governo competente, o qual, concordando, determinará o envio do processo para a Caixa Geral de Aposentações.
Uma vez recebidos na C.G.A., “os processos deverão ser submetidos a despacho para efeitos de desligação para aposentação e desligação provisória” (art. 3º nº 3, sublinhado nosso).
Ou seja, e como justamente se escreveu no Acordão recorrido, resulta da lei (art. 3º nº 3 do Dec. Lei 116/85) a atribuição de poderes vinculados para a C.G.A., quanto à submissão a despacho para efeitos de desligação para aposentação e fixação da pensão provisória, uma vez os processos instruídos com certidão que comprove o tempo mínimo de 36 anos de serviço, e com o despacho do órgão competente para a informação de inexistência de prejuízo para o serviço respectivo, resultante da aposentação, pelo que se impõe concluir que “não foi intenção do legislador, no caso do Dec. Lei 116/85, de 19 de Abril, atribuir competência à C.G.A para averiguar dos fundamentos da inexistência de prejuízo para o serviço, decidindo o pedido de aposentação em conformidade com a apreciação das circunstâncias em concreto, para além das condições estabelecidas na norma”.
Conclui-se, pois, que só a lei pode fixar a competência, em termos que não podem ser revogados ou alterados por mero despacho de orientação interna para os serviços, como é o caso do Despacho 867/03/MEF
Quanto aos poderes de tutela e superintendência do Ministério das Finanças, invocados pela C.G.A. (artº 10º do Dec. Lei nº 158/96, os mesmos consistem no poder de direcção e orientação da respectiva actividade, mediante directivas e recomendações, e consistindo numa tutela de legalidade, ficando excluída a tutela de mérito, ou seja, o controle da conveniência administrativa, técnica, financeira e da oportunidade das decisões (cfr. quanto ao regime jurídico da tutela administrativa das autarquias locais, o disposto nos artigos 1º a 5º da Lei nº 27/96, de 1 de Agosto; na doutrina, vide Gomes Canotilho e Vital Moreira, “Constituição”, 2º vol., 2ª ed. p 393 e seguintes).
Isto posto, e não constando do Despacho 867/03/MEF qualquer norma habilitante que permita à C.G.A. proceder à densificação do conceito indeterminado de inexistência de prejuízo para o serviço, bem como à verificação em concreto de condições adicionais às constantes no Dec. Lei 116/85, é de concluir que a C.G.A. está obrigada, no exercício de poderes vinculados (artº 3º nº 3 do Dec. Lei 116/85, de 19 de Abril) a despachar favoravelmente os processos instruídos com as certidões que confirmem o tempo mínimo de 36 anos de serviço e a declaração de inexistência de prejuízo para o serviço emitida pelo orgão com competência para o efeito.
Isto, posto, e passando ao caso concreto, verificamos que a A., funcionária dos Serviços Municipalizados de Água e Saneamento do Município de Sintra, apresentou aos SMAS de Sintra, em 10.10.2003, requerimento dirigido ao Presidente do Conselho de Administração, solicitando autorização para requerer a sua aposentação à Caixa Geral de Aposentações, alegando possuir mais de 36 anos de serviço e se encontrar abrangido pelo regime da Função Pública e da Segurança Social e pretender a pensão unificada.
Na sequência do processo, na reunião de 20.10.2003, o Conselho de Administração dos SMAS de Sintra deliberou “Deferir o solicitado, uma vez que da aposentação da funcionária não resulta prejuízo para o serviço, enviando seguidamente à C.G.A o requerimento de aposentação da A. (cfr. alíneas a) a j) da matéria de facto fixada em 1ª instância).
Em 19.11.2003, a C.G.A. procedeu à devolução do processo de aposentação da A., a fim de a “inexistência de prejuízo para o serviço” ser fundamentada nos termos do nº 1 do nº 1 do Despacho nº 867/03/MEF, de 5 de Agosto de 2003, da Ministra do Estado e das Finanças.
Por ofício datado de 30.986, dos SMAS de Sintra, dirigido à C.G.A. foi expressa opinião de que “(...) a devolução do processo a estes SMAS foi incorrecta, uma vez que o citado Despacho Ministerial, tanto do ponto de vista legal como do seu conteúdo, não pode ser aplicado às Autarquias e respectivos Serviços Municipalizados”.
Reafirmou-se no mesmo ofício a inexistência de prejuízo para o serviço na aposentação da funcionária Gracinda Ramos Farinha Paulo, conforme informação dos respectivos superiores hierárquicos e confirmação pelo Conselho de Administração do SMAS de Sintra (cfr. alíneas l) e m) do probatório fixado).
Não obstante, a Caixa Geral de Aposentações voltou a devolver o processo por duas vezes, em 30.12.2003 e em 3.03.2003, com a argumentação de que “O deferimento dos pedidos de aposentação ao abrigo do Dec. Lei nº 116/85, de 19 de Abril, está condicionado, para além do requisito do tempo de serviço (36 anos), à prévia verificação de outros dois requisitos (art. 3º, nº 2 do Dec. Lei 116/85): 1 - Declaração do respectivo departamento quanto à inexistência de prejuízo para o serviço; 2 Despacho do membro do Governo competente, ou por quem tenha delegação de poderes para o efeito, o qual, concordando, enviará o pedido à Caixa Geral de Aposentações; Relativamente ao requisito nº 1, o Despacho nº 867/03/MEF, de 5 de Agosto, veio condicionar à verificação de determinados pressupostos a passagem daquela declaração, a qual deve ser dada pelo dirigente máximo a todas as questões das alíneas a) a f) do referido Despacho, sem qualquer distinção em relação à proveniência dos requerimentos de aposentação”.
Os SMAS de Sintra, reagiram a esta argumentação, reafirmando a sua posição anterior e, finalmente, em 28.06.2004, a C.G.A. indeferiu expressamente o pedido de aposentação da A., voltando a remeter para os termos do Despacho nº 867/03/MEF, de 5.08.2003 (cfr. alíneas p) a r) da matéria de facto).
Ora, em face da doutrina anteriormente exposta, e profusamente desenvolvida no Acordão recorrido, entendemos que, com tal procedimento, a C.G.A. violou o disposto nos artigos 1º nº 1 e 3º nº 3 do Dec. Lei 116/85, de 19 de Abril.
Tal violação resulta, como se disse, da circunstância de o Despacho 867/03/MEF ser redutor do conteudo do direito à aposentação antecipada, nos termos em que esse direito foi reconhecido no Dec. Lei 116/85.
Na verdade, e como justamente concluiu o Acordão recorrido, a C.G.A. estava obrigada, no exercício de poderes vinculados, e nos termos do artigo 3º nº 3 do Dec. Lei 116/85, de 19 de Abril, a despachar favoravelmente os processos instruídos com as certidões confirmativas do tempo mínimo de 36 anos de serviço e a declaração de inexistência de prejuízo para o serviço emitida pelo órgão competente para o efeito.
Não há, pois, que censurar à decisão de 1ª instância por esta ter anulado o despacho proferido pela Direcção da Caixa Geral de Aposentações, de 28 de Junho de 2004.
E, quanto ao pedido de condenação da C.G.A. à emissão de acto que reconheça à A. o direito à aposentação nos termos do Dec. Lei 116/85 de 19 de Abril, a mesma surge na sequência lógica do raciocínio expendido.
Na verdade, uma vez que o pedido de aposentação antecipada da A., formulado ao abrigo do D.L. 116/85, de 19.04, foi remetido pelo SMAS de Sintra à C.G.A acompanhado da deliberação do Conselho de Administração respectivo, onde se declara que da aposentação da A. não resulta prejuízo para o serviço, bem como de documentos comprovativos do tempo de serviço de 36 anos, 3 meses e 23 dias (cfr. alíneas h) a j) do probatório fixado), matéria não impugnada pela C.G.A., é manifesto que se encontram reunidos os requisitos de que o Dec. Lei 116/85, de 19 de Abril, faz depender o deferimento do pedido de aposentação da A. por parte da C.G.A., visto esta entidade deter, tão sómente, poderes vinculados em tal matéria.
Deste modo, verifica-se que a condenação da C.G.A. à emissão de acto administrativo que reconheça a aludida pretensão da A. ao seu direito à aposentação ao abrigo do Dec. Lei 116/85, não merece, igualmente, qualquer censura.
Finalmente, quanto ao pedido de condenação da C.G.A. à reparação dos danos resultantes da sua actuação ilegal, a que foi negado provimento, não se conhece do mesmo por não ter havido recurso em tal matéria.
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4. Decisão.
Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar o Acordão recorrido.
Custas pela entidade demandada, fixando a taxa de justiça em 6 UC, com o mínimo de procuradoria (cfr. artigo 73º-D nº 3 do Cod. Custas Judiciais) e com a redução a metade prevista no artº 73ºE, nº 1, alínea b), do mesmo diploma.
Lisboa, 9.03.06
as.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
Maria Cristina Gallego dos Santos
Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa |
