Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	449/22.8BELRA

Secção:	CA


Data do Acordão:	11/17/2022

Relator:	ANA PAULA MARTINS

Descritores:	ILEGITIMIDADE PASSIVA SINGULAR;

Sumário:	I - Nos processos cautelares, a legitimidade processual é analisada por referência à legitimidade processual para o processo principal. II – Em acção de impugnação de acto administrativo, a legitimidade para ser demandado na acção cabe ao autor do acto. III – Demandada em juízo uma pessoa colectiva pública diferente da que praticou o acto impugnado, ocorre uma situação de ilegitimidade passiva (singular), que não pode ser sanada, impondo-se a sua absolvição da instância.


Votação:	Com voto de vencido




Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Administrativo, do Tribunal Central Administrativo Sul:

I – RELATÓRIO

R. – I., LDA., melhor identificada nos autos, instaurou contra o IAPMEI — AGÊNCIA PARA A COMPETITIVIDADE E INOVAÇÃO, I.P., providência cautelar de suspensão da eficácia de acto administrativo, pedindo a suspensão da decisão da Comissão Directiva do COMPETE 2020, datada de 22.03.2022, a qual determinou a revogação da decisão da concessão do financiamento do projeto n.º ….9, com a consequente devolução do montante de € 589.652,49 (quinhentos e oitenta e nove mil, seiscentos e cinquenta e dois euros e quarenta e nove cêntimos), com as devidas e legais consequências.
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Por sentença de 16.06.2022, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria julgou procedente a excepção de ilegitimidade passiva, suscitada pela Entidade Requerida, e, em consequência, absolveu-a da instância.
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Inconformada com a referida sentença, a Requerente vem recorrer da mesma, concluindo assim as suas alegações:

A. Vem o presente recurso interposto da sentença proferida em 16.06.2022, na qual o Tribunal a quo julgou procedente a exceção de ilegitimidade passiva e, em consequência absolveu o Requerido, ora Recorrido, da instância.
B. Na decisão recorrida entendeu-se que a exceção de ilegitimidade passiva singular – que, no entendimento do Tribunal a quo se verificava in casu - não era passível de correção, seja por iniciativa Requerente, seja através de convite ao aperfeiçoamento, determinando sempre a absolvição da entidade demandada dA instância, com o fundamento de que essa convolação implicaria uma modificação subjetiva da instância, operada pela substituição da parte demandada por uma outra que ocuparia o seu lugar, o que não seria processualmente admissível. Mais resulta do discurso fundamentador da decisão recorrida que o incidente de intervenção principal provocada de um terceiro apenas permite o suprimento da ilegitimidade passiva por preterição de litisconsórcio necessário passivo, nos termos do disposto no artigo 316.º do CPC.
C. Contudo, não pode a Recorrente concordar com o sentido da sentença recorrida, nem com os fundamentos em que a mesma se louva, porquanto enferma de:
Ø Erro de julgamento de Direito, por errónea interpretação e aplicação do disposto nos artigos por errada interpretação e aplicação do disposto nos artigos 10.º do CPTA e 30.º do CPC, aplicável ex vi, artigo 1.º do CPTA;
Ø Erro de julgamento de Direito, por errónea interpretação e aplicação do disposto nos artigos 7.º, 7.º-Aº e 88.º, n.ºs 1 e 2, todos do CPTA, artigo 6.º do CPC e, ainda, dos artigos 2.º e 268.º, n.º 4, ambos da CRP.

Vejamos então quais são as razões da discordância e que dão mote ao presente recurso

D. Entende a Recorrente que errou o Tribunal a quo ao considerar que o Recorrido era, na presente lide, parte ilegítima.
E. E isto porque, do alegado pelas partes em sede de articulados, bem como pelos documentos juntos aos presentes autos, decorre, inequivocamente, que Recorrido IAPMEI interveio ao longo de todo o procedimento administrativo que culminou no ato suspendendo.
F. De facto, foi o Recorrido que notificou a Recorrente para o exercício da audiência prévia, bem como analisou os argumentos ali discorridos e determinou – diga-se, erroneamente -, que deveria manter-se a decisão de revogação da concessão do apoio concedido à Recorrente.
G. Acresce ainda que, o Recorrido IAPMEI é considerado Organismo Intermédio, com as competências definidas nos artigos 36.º e 37.º, ambos do Decreto-Lei nº 137/2014, de 12 de setembro, conforme se determina no considerando d), do termo de aceitação (29) celebrado com a Recorrente. (29 Cfr. documento n.º 2 junto com o requerimento inicial, fls. … do Sitaf.)
H. A par disso, compete ao Recorrido a recuperação dos montantes indevidamente recebidos, como decorre do disposto no artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de outubro, na sua atual redação 30. (30 Não se poderá deixar de referir que, no âmbito da presente lide cautelar, por requerimento datado de 25.05.202 , é expressamente referido pelo Recorrido que, “Durante este período o IAPMEI compromete-se, como constitui sua obrigação, a não iniciar ou prosseguir a execução de qualquer ato relacionado com a decisão tomada neste procedimento, nos termos do nº 1, do
artigo 128º, do CPTA”.)
I. Atendendo aquilo que ora se vem alegando, resulta cristalino que o Recorrido IAPMEI é parte legítima na presente lide cautelar porquanto, ainda que se conceda que não praticou o ato suspendendo, tem, por um lado, interesse direto em contradizer os factos alegados pela Requerente e, por outro lado, da procedência ou improcedência da presente ação pode resultar, para si, um benefício ou prejuízo, tendo em atenção a relação material controvertida tal como é configurada pelo Requerente no requerimento inicial.
J. Pelo exposto, andou mal o Tribunal a quo ao julgar verificada a exceção dilatória do Recorrido, enfermando, deste modo, a sentença recorrida de erro de julgamento de Direito, por errada interpretação e aplicação do disposto nos artigos 10.º do CPTA e 30.º do CPC, aplicável ex vi, artigo 1.º do CPTA, devendo, em virtude disso, ser revogada pelo Tribunal ad quem, com todas as legais consequências daí decorrentes.
K. É entendimento do Recorrente que não poderia o Tribunal a quo, sem mais, julgar verificada a exceção dilatória de ilegitimidade passiva, absolvendo, nessa sequência, o Recorrido da instância. E isto porque, andou mal o Tribunal a quo ao considerar que a exceção de ilegitimidade passiva singular era insuprível e, por tal motivo, não ter promovido o convite ao aperfeiçoamento do Requerimento inicial, absolvendo o Recorrido da instância.
L. De facto, atendendo aquilo que vem sendo propugnado pela maioria da jurisprudência dos Tribunais administrativos superiores, em abono do princípio pro actione, previsto no artigo 7.º do CPTA, deveria o Tribunal a quo, ao considerar que se julgava verificada a exceção dilatória de ilegitimidade passiva, convidado o Recorrente a sanar tal exceção, seguindo o processo os seus posteriores termos até final.
M. Ora, entendeu o Tribunal a quo que “com efeito, ocorrendo no caso em apreço a exceção de ilegitimidade passiva singular, a mesma não é passível de sanação, pois tal implicaria uma modificação subjetiva da instância operada pela substituição da parte demandada por uma outra que ocuparia o seu lugar, o que não é processualmente admissível”. E é neste ponto – o facto de ter considerado que a exceção de ilegitimidade passiva singular é insuprível - que reside o pecado capital da sentença recorrida e que contaminou o sentido da mesma.
N. Vem sendo entendimento maioritário da jurisprudência recente dos Tribunais administrativos superiores que “é admissível o suprimento da ilegitimidade passiva singular, nomeadamente da ilegitimidade do demandado”31. (31 Cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 19.05.2016, proferido no âmbito do processo n.º 01080/15, disponível para consulta em www.dgsi.pt.
Em igual sentido, vejam-se os Acórdãos do Tribunal Central Administrativo do Norte de 25.05.2012 e 27.01.2017, proferidos, respetivamente no âmbito dos processos n.º 1505/09.3BEBRG e 16063/13.4BEBRG-A, todos disponíveis para consulta em www.dgsi.pt.)
O. Este entendimento é, igualmente, transposto e aplicado aos processos cautelares, conforme se decidiu no aresto proferido pelo Tribunal Central Administrativo do Sul de 12.09.2019, proferido no âmbito do processo n.º 2000/18.5BELSB, disponível para consulta em www.dsgi.pt.
P. Salvo melhor entendimento, errou o Tribunal a quo ao considerar que a exceção dilatória de ilegitimidade passiva singular era insuprível.
Q. Como resulta da maioria decisões jurisprudências proferidas nesta matéria – veja-se, inter alia, o decidido pelo Tribunal Central Administrativo de 06.12.2017, proferido no âmbito do processo n.º 247/163.8BECTB e, ainda, o aresto do Tribunal Central Administrativo do Norte de 14.02.2020, proferido no âmbito do processo n.º 409/19.6BEPRT, cuja fundamentação aqui se dá por integralmente por reproduzida para os devidos e legais efeitos - a exceção dilatória de ilegitimidade passiva singular é suprível pelo convite ao aperfeiçoamento do requerimento inicial e não determina, per se, a absolvição do Recorrido da instância32. (32 Este é, igualmente, o entendimento adotado pela doutrina mais qualificada. Mário Aroso Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, ensinam que, “tratando-se de exceções dilatórias, o uso da faculdade da substituição da petição inicial está dependente do concreto fundamento
invocado, que deverá consistir num vício que não inviabilize a substituição da petição. Isto mesmo transparece do disposto no n.º 8, que admite a apresentação de nova petição quando tenha sido decretada a absolvição da instância, sem prévia emissão de despacho pré-saneador, nos casos em que podia haver lugar ao suprimento de exceções dilatórias ou de irregularidade”.)
R. De facto, ao contrário do entendimento vertido na sentença do Tribunal a quo, a sanação da exceção dilatória de ilegitimidade passiva singular apenas obrigará à repetição do ato de citação, não deixando, no entanto, de se estar perante a mesma pretensão, com o mesmo pedido e causa de pedir, permitindo-se singelamente o aproveitamento da petição inicial com a correção da entidade demandada33. (33 Neste sentido, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte de 14.02.2020, proferido no âmbito do processo n.º 00409/19.6BEPRT, disponível para consulta em www.dgsi.pt. É ainda referido que, “não se desconhecendo alguma jurisprudência divergente, em qualquer caso, atento o novel Artº 6º CPC e Artº 7º CPTA, entende-se que o poder inquisitório do juiz, aconselhará a que se adote uma interpretação que não possa vir a penalizar o Autor em decorrência de um lapso do seu mandatário, aqui até compreensível por estar em causa uma empresa municipal a quem competirá gerir o emergente processo de resolução do arrendamento, viabilizando-se que o “dever” de boa gestão processual, permita o aperfeiçoamento da Petição, quanto à identificação da entidade demandada, em homenagem ao principio “Pro Actione, adotando-se assim “mecanismos de simplificação e agilização processual”, com vista a, em “prazo razoável”, o tribunal decidir da “justa composição do litigio”, por forma a que a Autora não possa ficar sem tutela”.
S. Na verdade, e pelo ora alegado no ponto i) do presente recurso, e como aliás resulta evidente do facto do requerimento inicial ter sido admitido liminarmente, nos termos do artigo 116.º do CPTA (34), a relação entre o Recorrido e o objeto do processo, assume, in casu, inequivocamente, um grau elevado de complexidade. Porquanto, como se viu, ao longo do procedimento administrativo, que culminou no ato suspendendo, intervieram duas entidades administrativas jurídicas distintas, sendo certo que as suas atribuições e competências encontram-se dispersas em vários diplomas legais, não sendo claro e inequívoco para o particular qual a entidade que deveria ser demandada. Assim, também por este motivo “deve intervir o princípio do favorecimento do processo, sancionando o entendimento acima enunciado, quando à possibilidade de reparação do erro na identificação da entidade demandada (ilegitimidade passiva)”35. (34 Não tendo o Tribunal a quo constatado a manifesta legitimidade da entidade requerida.) (35Cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul de 18.05.2017, proferido no âmbito do processo nº 298/16.2BELLE, no qual se adotou em larga medida o discurso fundamentador do Acórdão de 23.01.2015 proferido pelo Tribunal Central Administrativo do Norte, no âmbito do processo n.º º 442/13.1BEPNF.)
T. Destarte, partindo da certeza de que a exceção dilatória de ilegitimidade passiva singular é passível de ser sanada, deveria o Tribunal a quo, em abono do princípio pro actione, ter convidado o aqui Recorrente a chamar a juízo o COMPETE 2020, entidade administrativa que proferiu o ato suspendo.
U. O 7.º do CPTA consagra o denominado princípio pro actione, enquanto corolário normativo ou uma concretização do princípio constitucional do acesso efetivo à justiça (administrativa), que aponta para uma interpretação e aplicação das normas processuais no sentido de favorecer o acesso ao tribunal ou de evitar as situações de denegação de justiça, designadamente por excesso de formalismo36. (36 Cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 29.01.2014, proferido no âmbito do processo n.º 01233/13, disponível para consulta em www.dgsi.pt.)
V. Destarte, o princípio da promoção do acesso à justiça administrativa, previsto no artigo 7.º do CPTA, constitui um corolário do princípio da tutela jurisdicional efetiva, “no sentido de que a efetivação da tutela jurisdicional exige a eliminação de obstáculos infundados e desproporcionados ao acesso à justiça”37. (37 Cfr. Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, in Grandes linhas da reforma do contencioso administrativo, Almedina, 2002, pp. 76.)
W. Deste modo, atendendo, por um lado, ao facto da exceção da ilegitimidade passiva singular ser suprível e, por outro lado, ao princípio pro actione, deveria o Tribunal a quo ter promovido o convite ao aperfeiçoamento do requerimento inicial no que importa à identificação da entidade demandada38. (38 Cfr., inter alia, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul de 02.06.2005, proferido no âmbito do processo n.º 00673/05, disponível para consulta em www.dgsi.pt.)
X. Aqui chegados, da jurisprudência e da doutrina convocados, conclui-se que o Tribunal a quo deveria ter convidado a Recorrente a aperfeiçoar o requerimento inicial, o que desde logo, ao não ter sido feito, constitui erro de julgamento, em decorrência, designadamente, da violação do princípio pro actione, previsto no artigo 7.º do CPTA,
Y. Razão pela qual deverá o Tribunal ad quem revogar a sentença recorrida, determinando a baixa dos autos à 1.º instância para que a Recorrente seja notificada para proceder ao aperfeiçoamento do requerimento inicial, no que importa à identificação da entidade requerida, seguindo o processo os seus ulteriores termos até final.
Z. Finalmente, cumpre arguir - por mera cautela e dever de patrocínio - , nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 280.º da Constituição da República Portuguesa, que o entendimento segundo o qual a exceção de ilegitimidade passiva singular não é suprível, por via do princípio ínsito no artigo 7.º do CPTA, é manifestamente inconstitucional do disposto no artigo 268.º, nº 4 da CRP e do artigo 2.º do CPTA, pois seria sempre de uma decisão violadora dos princípios da tutela jurisdicional efetiva, da cooperação, bem como do princípio da confiança, ínsito na ideia de Estado de Direito Democrático consagrada no artigo 2.º da CRP.
AA. Pelos motivos aduzidos, a sentença recorrida enferma de erro de julgamento de Direito, por errada interpretação e aplicação dos artigos 2.º, 7.º, 7.º-A, n.º 2, 10.º e 88.º, n.ºs 1 e 2, todos do CPTA, e 30.º do CPC, aplicável ex vi, artigo 1.º do CPTA, bem como do artigo 2.º e 268, n.º 4 da CRP, devendo, em virtude disso, ser revogada e substituída por um Acórdão que determine: i) a legitimidade passiva do Recorrido; ou, caso assim não se entenda, ii) que determine o convite ao aperfeiçoamento do requerimento inicial, em cumprimento do princípio pro actione (bem como do princípio da cooperação e da gestão processual), com todas as legais consequências daí decorrentes.
BB. [ não se transcreve por ser repetição da conclusão anterior]

TERMOS EM QUE,
Deverá o Tribunal ad quem revogar a sentença, nos termos expostos, com o que será feita sã e costumeira,
JUSTIÇA!
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O Recorrido, devidamente notificado, não contra-alegou.
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O Ministério Público emitiu parecer, nos termos e para os efeitos dos artigos 146º e 147º do CPTA, no sentido da improcedência do recurso.
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Sem vistos, atento o disposto nos arts. 36º nºs 1 e 2 e 147º do CPTA, mas com prévia divulgação do projecto de acórdão pelos Senhores Juízes Desembargadores Adjuntos, o processo vem submetido à Conferência.
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II - OBJECTO DO RECURSO

Atentas as conclusões das alegações do recurso interposto, que delimitam o seu objecto, nos termos dos arts 635º, nº 4 e 639º, nºs 1 e 2 do CPC, ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, dado inexistir questão de apreciação oficiosa, a questão decidenda reside em saber se a decisão recorrida enferma de erro de julgamento de direito:
- na interpretação e aplicação do disposto nos artigos 10º, do CPTA, e 30º, CPC; e
- na interpretação e aplicação do disposto nos artigos 7º, 7º-A, e 88º, nºs 1 e 2, do CPTA, artigo 8º, do CPC e ainda dos artigo 2º e 268º, nº 4, da CRP.
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III – FUNDAMENTAÇÃO

De Facto
A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos, com relevo para a decisão da matéria de excepção:
1) Na sequência da candidatura apresentada ao Programa Operacional Competitividade e Internacionalização, apoiada pelo FEDER, nos termos do aviso para apresentação de candidatura n.º 31/SI/2018, foi celebrado em 28.06.2019, entre a Requerente e a Autoridade de Gestão do COMPETE 2020, um termo de aceitação, que teve por objeto a concessão de um incentivo financeiro no montante de investimento elegível global de 7.653.125,00 EUR, concretizado na concessão de um incentivo FEDER não reembolsável no montante de 2.221.875,00 EUR - doc. n.º 2 junto com o requerimento inicial (abreviadamente RI), para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;
2) Por deliberação da Comissão Directiva da Autoridade de Gestão do COMPETE 2020 de 22.03.2022, foi determinada a revogação da decisão de concessão do incentivo a que se refere o ponto anterior, bem como a emissão de ordem de devolução da quantia de 589.652,46 EUR, correspondente ao incentivo pago até essa data - doc. n.º 1 junto com o RI, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido.
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De Direito

Insurge-se o Recorrente contra a decisão recorrida, por duas ordens de razões: primeiramente, por julgar o Recorrido era parte ilegítima; e, nesse pressuposto, por considerar que a excepção de ilegitimidade passiva singular era insuprível e, como tal, absolvendo o Recorrido da instância, sem promover previamente convite ao aperfeiçoamento do requerimento inicial.
O Tribunal a quo julgou verificada a invocada excepção de ilegitimidade passiva (singular), fazendo uso da seguinte fundamentação:

“Vem a Requerente, através dos presentes autos cautelares e conforme a mesma expressamente fez constar do seu articulado, peticionar a suspensão de eficácia “da Deliberação da Comissão Diretiva do COMPETE 2020, datada de 22.03.2022, a qual determinou a revogação da decisão da concessão do financiamento do projeto n.º …9, com a consequente devolução do montante de € 589.652,49” – realce nosso.
Pese embora identifique como sendo autor do acto suspendendo a identificada Comissão Directiva, intenta a presente acção contra o IAPMEI - Agência para a Competitividade e Inovação, I.P., o qual veio invocar a ocorrência de ilegitimidade passiva, por não ser da sua autoria o acto que determinou a revogação da decisão de concessão de incentivo financeiro à Requerente.
Vejamos.
No que respeita à legitimidade passiva, estabelece o artigo 10.º, n º 1 do CPTA que “cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor”.
Mais estabelece o artigo 10.º, n.º 2 do CPTA que “nos processos intentados contra entidades públicas, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público, salvo nos processos contra o Estado ou as Regiões Autónomas que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios ou secretarias regionais, em que parte demandada é o ministério ou ministérios, ou a secretaria ou secretarias regionais, a cujos órgãos sejam imputáveis os actos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos”.
Significa isto, portanto, como regra geral, que nos processos intentados contra entidades públicas, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público, salvo quando os processos se reportem à acção ou omissão de órgãos do Estado, em que é demandado o ministério ou a secretaria regional a cujos órgãos seja imputável a acção ou omissão em causa.
Dito de outro modo, no caso de acções que tenham como objecto actos administrativos, parte demandada deverá ser a pessoa colectiva de direito público ou o ministério, consoante os casos, a quem pertença o órgão autor do acto.
Por seu turno, decorre do artigo 30.º, n.º 1 do CPC que o réu é parte legítima quando tem interesse directo em contradizer, mais acrescentando o seu n.º 2 que “o interesse em demandar exprime-se pela utilidade derivada da procedência da ação e o interesse em contradizer pelo prejuízo que dessa procedência advenha” – realce nosso.
Atentas as normas legais que se vêm de citar, temos que na presente acção tem legitimidade para figurar do lado passivo a entidade pública/pessoa colectiva a quem seja de atribuir a prática do acto administrativo suspendendo, por na mesma se integrar o órgão autor do acto de revogação da decisão de concessão, à Requerente, do incentivo financeiro a que se reporta o ponto 1 do probatório.
Ora, considerando o modo como a Requerente configura a acção, julgamos que o Requerido IAPMEI não tem interesse em contradizer, na medida em que o acto objecto da causa não foi praticado por qualquer órgão que o integre – sendo certo que, em bom rigor, a própria Requerente não coloca em causa o facto de que não foi o IAPMEI quem praticou o acto suspendendo -, de tal modo que a eventual procedência da acção nenhum prejuízo para si acarretará.
Desde logo se constata que, estando em causa acto que procedeu à revogação da decisão da concessão de financiamento à Requerente ao abrigo dos fundos europeus do Portugal 2020, é à Comissão Directiva do COMPETE 2020 (e não ao IAPMEI) que é legalmente conferida competência para tal acto, conforme decorre do artigo 27.º, n.º 1, alínea bb) do Decreto-Lei n.º 137/2014, de 12 de Setembro (diploma que estabelece o modelo de governação dos fundos europeus estruturais e de investimento para o período de 2014-2020, na sua redacção actual, a qual lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 127/2019, de 29 de Agosto), tendo sido este órgão quem efectivamente proferiu o acto objecto da acção (cf. ponto 2 do probatório).
Portanto, o IAPMEI não praticou o acto suspendendo, nem possuía competência legal para o praticar.
Por outro lado, estão aqui efectivamente em causa, conforme sustenta o Requerido, duas entidades jurídicas distintas.
Com efeito, a Autoridade de Gestão do COMPETE 2020 - Programa Operacional Temático Competitividade e Internacionalização, constituída nos termos previstos no artigo 28.º, n.º 1 da Lei n.º 4/2004, de 15 de Janeiro, por remissão do artigo 19.º, n.º 8 do Decreto-Lei n.º 137/2014, tem a natureza de estrutura de missão e foi criada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 73-B/2014, de 11 de Dezembro, conforme se prevê no n.º 1 do respectivo anexo I.
Tal Autoridade de Gestão é integrada, para além do mais, por uma comissão directiva, conforme decorre do ponto 1 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 73-B/2014 e do artigo 23.º, n.º 1, alínea a) do Decreto-Lei n.º 137/2014, órgão ao qual são atribuídas as competências constantes do artigo 27.º deste último diploma, de entre elas, como já se disse, a competência para proceder à revogação da decisão de concessão de apoios.
Esta estrutura de missão e autoridade de gestão é actualmente tutelada pela Ministra da Presidência, nos termos do artigo 13.º, n.º 11 do Decreto-Lei n.º 32/2022, de 9 de Maio (diploma que aprova o regime de organização e funcionamento do XXIII Governo Constitucional), em conjugação com o artigo 23.º, n.º 5 do Decreto-Lei n.º 137/2014.
Por seu turno, o IAPMEI constitui uma pessoa coletiva pública distinta da referida Autoridade de Gestão do COMPETE 2020, sendo aquele um instituto público integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio, prosseguindo atribuições do Ministério da Economia e do Mar, mas sob superintendência e tutela do respectivo ministro, conforme decorre do artigo 20.º, n.º 8, alínea a) do Decreto-Lei n.º 32/2022, em conjugação com o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 266/2012, de 28 de Dezembro (diploma que aprova a orgânica do IAPMEI, na sua redacção actual, a qual lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 47/2019, de 11 de Abril).
Por conseguinte, apurando-se não só que o acto suspendendo foi praticado pela Comissão Directiva do COMPETE 2020, órgão que integra a correspondente Autoridade de Gestão, mas também que o Instituto aqui Requerido constitui uma pessoa colectiva pública distinta da entidade que praticou o acto objecto da acção, carece de fundamento legal que o IAPMEI figure na presente instância como entidade requerida, pois não é este instituto público titular, a esta luz, de um interesse directo em contradizer, em função do prejuízo que da eventual procedência da acção possa derivar.”

Contesta o Recorrente esta decisão, sustentando que, não obstante o acto suspendendo tenha sido praticado pela Comissão Directiva do COMPETE 2020, a entidade demandada nesta lide deve ser (como foi) o Recorrido IAPMEI porquanto este interveio ao longo de todo o procedimento que conduziu ao acto sub judice, como resulta da análise dos documentos juntos com o requerimento inicial.
Em concreto, foi o Recorrido IAPMEI que notificou a Recorrente para o exercício da audiência prévia, bem como analisou os argumentos ali discorridos e determinou que deveria manter-se a decisão de revogação da concessão do apoio concedido à Recorrente; o Recorrido IAPMEI é considerado Organismo Intermédio, com as competências definidas nos artigos 36.º e 37.º, ambos do Decreto-Lei nº 137/2014, de 12.09, conforme se determina no considerando d), do termo de aceitação celebrado com a Recorrente; compete ao IAPMEI a recuperação dos montantes indevidamente recebidos, como decorre do disposto no artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de Outubro, na sua actual redacção; no âmbito da presente lide, por requerimento de 25.05.2022, é expressamente referido pelo Recorrido que “Durante este período o IAPMEI compromete-se, como constitui sua obrigação, a não iniciar ou prosseguir a execução de qualquer ato relacionado com a decisão tomada neste procedimento, nos termos do nº 1, do artigo 128º, do CPTA”; na respectiva acção administrativa principal (nº 452/22.8BELRA), foi requerido pelo próprio Recorrido a intervenção principal provocada da entidade administrativa COMPETE 2020.

Conclui que “ainda que se conceda que não praticou o ato suspendendo, tem, por um lado, interesse direto em contradizer os factos alegados pela Requerente e, por outro lado, da procedência ou improcedência da presente ação pode resultar, para si, um benefício ou prejuízo, tendo em atenção a relação material controvertida tal como é configurada pelo Requerente no requerimento inicial.”
Não assiste razão ao Recorrente.
Como é sabido, a legitimidade processual é o pressuposto adjectivo através do qual a lei selecciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada acção.
Como resulta do disposto no art. 112º, nº 1 do CPTA, nos processos cautelares, a legitimidade processual é analisada por referência à legitimidade processual para o processo principal.
O CPTA contém norma própria reguladora da legitimidade passiva: o artigo 10º.
Preceitua aquele normativo que:
“1 - Cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.
2 - Nos processos intentados contra entidades públicas, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público, salvo nos processos contra o Estado ou as Regiões Autónomas que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios ou secretarias regionais, em que parte demandada é o ministério ou ministérios, ou a secretaria ou secretarias regionais, a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.
3 - Os processos que tenham por objeto atos ou omissões de entidade administrativa independente, destituída de personalidade jurídica, são intentados contra o Estado ou a outra pessoa coletiva de direito público a que essa entidade pertença.
4 - O disposto nos n.os 2 e 3 não obsta a que se considere regularmente proposta a ação quando na petição tenha sido indicado como parte demandada um órgão pertencente à pessoa coletiva de direito público, ao ministério ou à secretaria regional que devem ser demandados.
5 - Quando, na situação prevista no número anterior, a citação for feita no órgão indicado na petição, considera-se citada a pessoa coletiva, o ministério ou a secretaria regional a que o órgão pertence.
6 - Havendo cumulação de pedidos, deduzidos contra diferentes pessoas coletivas ou Ministérios, devem ser demandados as pessoas coletivas ou os Ministérios contra quem sejam dirigidas as pretensões formuladas.
7 - Quando o pedido principal deva ser deduzido contra um Ministério, este também tem legitimidade passiva em relação aos pedidos que com aquele sejam cumulados.
8 - Nos processos respeitantes a litígios entre órgãos da mesma pessoa coletiva, a ação é proposta contra o órgão cuja conduta deu origem ao litígio.
9 - Podem ser demandados particulares ou concessionários, no âmbito de relações jurídico-administrativas que os envolvam com entidades públicas ou com outros particulares.
10 - Sem prejuízo da aplicação subsidiária, quando tal se justifique, do disposto na lei processual civil em matéria de intervenção de terceiros, quando a satisfação de uma ou mais pretensões deduzidas contra uma entidade pública exija a colaboração de outra ou outras entidades, cabe à entidade demandada promover a respetiva intervenção no processo.”
A presente acção consubstancia uma providência cautelar de suspensão da eficácia de acto administrativo, instaurada contra o IAPMEI, sendo o acto em crise a deliberação da Comissão Directiva da Autoridade de Gestão do COMPETE 2020, datada de 22.03.2022, a qual determinou a revogação da decisão da concessão do financiamento do projecto n.º ….9, com a consequente devolução do montante de € 589.652,49.
O que vem alegado pelo Recorrente não invalida que estamos perante uma providência cautelar de suspensão de acto administrativo, que a autoria do acto suspendendo cabe à Comissão Directiva do COMPETE 2020 e não à entidade aqui demandada, que o acto foi praticado por quem tinha competência legal e ainda que estão em causa duas entidades jurídicas distintas.
O próprio Recorrente afirma que, da matéria factual dada como provada, resulta ter sido demandada uma entidade diferente do autor do acto impugnado, sem que um e outro pertençam à mesma pessoa colectiva pública.
E se assim é, o nº 2 do artigo 10º do CPTA (e, bem assim, o nº 3, que é corolário daquele), determina, que a legitimidade para ser demandado na acção cabe ao autor do acto, não tendo aplicação ao caso em apreço o disposto nos demais números do art. 10º.
Demandada em juízo uma pessoa colectiva pública diferente da que praticou o acto impugnado, ela não é a outra parte na relação material controvertida, pelo que não tem legitimidade para intervir (ser parte) na acção.
Por outro lado, não sendo demandado um órgão integrado na pessoa colectiva que devesse estar em juízo como entidade demandada, não tem aplicação o disposto no n.º 4 do artigo 10.º do CPTA, que permite a sanação da irregularidade da petição inicial.
Termos em que improcede o presente fundamento de recurso.

Assente que o IAPMEI, IP não tem legitimidade para ser demandado na presente acção, a questão que se segue é saber se essa ilegitimidade é ou não suprível, designadamente através da intervenção principal provocada da Comissão Directiva do COMPETE 2020, como requerido pelo Autor, ora Requerente.
Decidiu o Tribunal a quo pela inadmissibilidade de suprimento da ilegitimidade passiva e consequente indeferimento do pedido de intervenção principal provocada, nos seguintes termos:

“ … ocorrendo no caso em apreço a excepção de ilegitimidade passiva singular, a mesma não é passível de sanação, pois tal implicaria uma modificação subjectiva da instância operada pela substituição da parte demandada por uma outra que ocuparia o seu lugar, o que não é processualmente admissível.
Na verdade, o incidente de intervenção principal provocada de terceiro apenas supre a ilegitimidade passiva por preterição de litisconsórcio necessário ou voluntário, nos termos estabelecidos pelo artigo 316.º do CPC, o qual inexiste no caso em apreço (sendo certo que a Requerente também não invoca qualquer fundamento que pudesse sustentar a existência de uma pretensa situação de litisconsórcio no caso que nos ocupa).
Sustenta este Tribunal a posição manifestada, entre outros, no acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte em 15.03.2019, no âmbito do Proc. 01045/15.1BEPNF (disponível em www.dgsi.pt), no qual se concluiu, precisamente, que “o incidente da intervenção de terceiros constitui um mecanismo para suprir e sanar a ilegitimidade de uma das partes no processo.
II- Não é legalmente admissível o recurso ao incidente de intervenção de terceiros, por parte do autor, a fim de possibilitar a substituição do réu, contra quem, por erro, ou opção, dirigiu a acção.
(…)”

Insurge-se o Recorrente contra este entendimento, que qualifica de “pecado capital da sentença recorrida”, sustentando que, atendendo aquilo que vem sendo propugnado pela maioria da jurisprudência dos Tribunais administrativos superiores, em abono do princípio pro actione, previsto no artigo 7.º do CPTA, a excepção dilatória de ilegitimidade passiva singular é suprível pelo convite ao aperfeiçoamento do requerimento inicial e não determina, per se, a absolvição do Recorrido da
instância. Nessa medida, deveria o Tribunal a quo, ao considerar que se julgava verificada a excepção dilatória de ilegitimidade passiva, ter convidado o Recorrente a sanar tal excepção, seguindo o processo os seus posteriores termos até final.
Assinale-se que, em sede recursivo, o Recorrente não pugna já pelo suprimento da ilegitimidade passiva por via da intervenção principal de terceiro mas sim pela prolação de um despacho de aperfeiçoamento do requerimento inicial, no que importa à identificação da entidade demandada, ao abrigos do artigo 87º, nº 2 do CPTA.
Saber se a ilegitimidade passiva singular é ou não suprível é questão já muito tratada na nossa jurisprudência.
Assiste razão ao Recorrente quando afirma que a maioria da jurisprudência dos Tribunais Administrativos Superiores considera que tal excepção dilatória é suprível.
Não é esse o nosso entendimento, antes nos revendo na posição minoritária nesta jurisdição que defende o oposto, isto é, que a ilegitimidade passiva singular não é sanável, de que é exemplo o recente acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, datado de 08.04.2022, proferido no processo nº 1995/20.3BEPRT-S1, disponível para consulta em www.dgsi.pt (bem como os demais arestos infra citados) cujo discurso fundamentador aqui transcrevemos parcialmente:
“(…)
Impende assim sobre o Autor o ónus de cumprir os requisitos previstos na alínea b) do n.º 2 do artigo 78.º do CPTA, identificando corretamente as partes, a começar pela sua própria identificação, pretendendo-se também que indique a pessoa coletiva de direito público, o ministério ou a secretaria regional que deve figurar no processo como demandado, de acordo com o especifico regime de legitimidade passiva que é aplicável aos processos que tenham por objeto as ações ou omissões de entidades públicas.
Resulta deste preceito legal, ao qual, aliás, corresponde em grande medida, o disposto nos arts. 5º e 552º do CPC, que, na petição inicial, sobre o autor impende o ónus de delimitar subjetiva (quanto aos sujeitos) e objetivamente (quanto ao pedido e à causa de pedir) a relação jurídica que pretende submeter, e que submete, à apreciação e decisão do tribunal e que delimita todo o campo de cognição do tribunal (…).
(…)
(…) tendo o autor, na petição inicial identificado como réu determinado sujeito, quando esse réu não é o verdadeiro sujeito da concreta relação jurídica material que descreve na petição inicial, mas antes uma terceira pessoa, salvo a situação verdadeiramente excecional prevista no art. 8º-A, n.ºs 4 e 5 5 do CPTA, não é possível ao tribunal convidar o autor para que faça intervir essa terceira pessoa, em substituição da pessoa que ele erroneamente demanda como réu.
(…)
A situação de fundamentada dúvida quanto a quem deva figurar como réu na ação não pode naturalmente resultar da ignorância da lei, decorrentes de eventuais dificuldades subjetivas em interpretar a lei de modo a aferir, perante aquela, quem são as entidades dotadas de personalidade jurídica e judiciárias próprias em que se desdobra o aparelho do Estado, posto que, conforme é consabido, para além da ignorância da lei não aproveitar a ninguém, o Direito é uma ciência e exige o recurso das partes a profissionais do foro, os quais devem ter esse conhecimento e sobre quem impende a obrigação legal e estatutária de recusarem o patrocínio em matérias para as quais não se sintam preparados tecnicamente, como é o caso do Direito Administrativo, que exige conhecimentos técnicos específicos.
(…)
Ora, tal erro, a existir, não pode deixar de se inserir no âmbito do princípio da autorresponsabilidade das partes que, enquanto corolário do princípio do dispositivo e estruturante do processo civil, impõe, no que para aqui releva, que, na preparação da competente ação judicial o Autor, efetue os estudos necessários de molde a aferir quem é a pessoa coletiva que deve figurar, no plano passivo, à sua pretensão jurisdicional, nos termos e para os efeitos do disposto v.g. na alínea b) do n.º 2 do artigo 78.º do CPTA
O que quer dizer que, de acordo com tal princípio, em caso de eventual indevido cumprimento de tal ónus, a parte terá que suportar o encargo inerente a um eventual cenário de haver (erradamente) demandado uma pessoa coletiva que, no plano material, não poderá ser responsabilizada pelos factos que lhe vêm imputados e respetiva obrigação de indemnizar.
E, neste campo, não se olvide que o princípio pro actione previsto no artigo 7.º do CPTA, é inaplicável dado que não pode servir para subverter as regras processuais e muito menos um princípio estruturante como aquele [cf. para o efeito, entre outros, os Acórdãos do STA, de 03 de Março de 2010, processo n.º 0278/09 e do TCA-Norte, de 7 de Março de 2013, processo n.º 00506/12.9BEPRT, acessíveis in www.dgsi.pt]. ».
Assim sendo, bem andou o Senhor Juiz a quo ao não proferir despacho de convite ao Autor para que procedesse à substituição do Réu na ação, de forma a que nela passasse a figurar como entidade demandada quem lá devia estar ab initio- a ARSN, IP, conquanto, estando-se perante uma situação de ilegitimidade singular, a mesma é insuprível.
Não desconhecemos que existe jurisprudência, apoiada essencialmente nos ensinamentos do professor Mário Aroso de Almeida, que vem sustentando que a exceção dilatória da ilegitimidade singular ativa e passiva, depois das alterações introduzidas ao CPTA pelo DL n.º 214-G/2015, passou a ser suscetível de sanação.
Mas cremos convictamente que assim não é e que, como melhor nos passaremos a explicar, a impossibilidade da sua sanação saiu ainda mais evidenciada com a revisão do CPTA operada pelo DL 214-G/2015.
Conforme se estabelece no art.10.º, n.º 1 do C.P.T.A., “cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades de interesses contrapostos aos autores”, pelo que, tem legitimidade passiva quem for a outra parte na relação material controvertida.
Este preceito legal retoma a regra geral enunciada no art.º 30.º do CPC/2013 (anterior art. 26.º do CPC), aplicável ex vi art. 1.º do CPTA, segundo o qual é parte legítima quem tiver interesse direto em contradizer (n.º1), sendo que de acordo com o n.º 2 desse preceito essa qualidade pertence aos sujeitos da relação controvertida, tal como esta estiver configurada pelo Autor.
A legitimidade passiva corresponde à contraparte na relação material controvertida tal como é configurada pelo autor, devendo este demandar em juízo quem alegadamente estiver colocado, no âmbito dessa relação, em posição contraposta à sua. Por isso, a legitimidade processual deva ser aferida pelas afirmações do autor na petição inicial, pelo modo como este unilateral e discricionariamente entende configurar o objeto do processo, sem que na determinação das partes legítimas se deva ter de aferir em função da efetiva titularidade da relação material controvertida existente, tomada de forma provisória como objetivamente existente com a configuração que vier a resultar das afirmações do A. e do R., confirmadas pela instrução e discussão da causa.
(…)
Assinale-se que, conforme antedito, no CPTA não se encontra expressamente prevista a possibilidade de sanação da exceção de ilegitimidade passiva singular, como sucede in casu, em que é indicada como entidade demandada uma pessoa coletiva pública diferente daquela que praticou o ato impugnado. Os vários números do artigo 10.º não contemplam esta situação, mesmo contando com as alterações que se introduziram ao CPTA. E não somos os únicos a er esta compreensão.
Nesse sentido, veja-se o voto de vencido exarado no acórdão do TCAS, de 10.05.2018, proferido no processo n.º 1491/16.3BESNT no qual se vincou que «tendo o legislador do CPTA introduzido situações de sanação ope legis, à semelhança do que se verifica no CPC, em relação a várias exceções dilatórias, não é possível extrair de qualquer disposição legal, de qualquer dos Códigos, a possibilidade de suprimento da exceção de ilegitimidade passiva singular, como a do caso vertente, em que foi demandado um instituto público, que é uma pessoa coletiva de direito público, dotada de personalidade jurídica e judiciária, quando devia ter sido demandado um Ministério, no âmbito do qual se integra o órgão autor do ato impugnado».
Assim, é incontornável que o Ministério da Saúde é parte ilegítima, e também o é o Estado, que é alheio à relação entre o causador e a vítima dos supostos danos, pelo que manifestamente não é parte na relação jurídica controvertida destinada a apurar a responsabilidade civil extracontratual pelos danos alegadamente sofridos pelo Autor. E não se objete que o Estado tem interesse em contradizer apenas porque é pedida a sua condenação a pagar uma indemnização ao Autor.
(…)
E tendo em consideração que se está perante uma situação de ilegitimidade ativa singular, essa exceção é insuprível, não se detetando no CPTA nenhuma alteração decorrente do DL 214-G/2015, que aponte em sentido antagónico a este entendimento, sequer pode ver-se no Art.º 8.º-A, algum subsídio a essa tese.
Dispõe esse preceito, sob a epígrafe “Personalidade e capacidade judiciárias”, que:
(…)
Com esta norma o legislador da revisão do CPTA, operada pelo DL n.º 214-G/2015, pretendeu e resolveu positivamente a questão de saber se quando uma ação que devia ser intentada contra a pessoa coletiva Estado mas que fora indevidamente intentada contra um ministério, a respetiva falta de personalidade judiciária e de legitimidade ativa podia ou não ser sanada pela intervenção do Estado e a ratificação ou repetição do processado, solução que, aliás, já era sufragada por parte significativa da jurisprudência mesmo antes da consagração expressa dessa possibilidade. Porém, o legislador nada disse quanto às situações de ilegitimidade singular ativa como aquela que ocorre nos presentes autos, quando a ação é intentada contra um ministério ou contra o Estado e devia ter sido intentada contra um instituto público, mantendo um “silêncio eloquente” como bem se refere no Acórdão deste TCAN, de 21.12.2018, proferido no processo 00786/17.3 BEPNF.
No identificado aresto, a propósito das alterações introduzidas ao CPTA no artigo 8.ºA, lê-se que:
«Nas ações indevidamente propostas contra ministérios, a respetiva falta de personalidade judiciária pode ser sanada pela intervenção do Estado e a ratificação ou repetição do processado.”
Esta disposição, apesar de inserida no art. 8º-A, sob a epígrafe de “Personalidade e capacidade judiciárias”, e mesmo que com referência à “falta de personalidade judiciária”, atua também como regra para a falta de legitimidade, na contemplada hipótese.
Pela equivalência estabelecida no antecedente n.º 3.
Nesta equivalência e particular hipótese (Ministério/Estado) há uma continuidade de solução oportuna às “especificidades próprias do processo administrativo”.
Retomando que «A questão de saber se deve ser demandado o Ministério ou o Estado Português que seria uma questão de existência (ou extensão) de personalidade judiciária passiva, de acordo com os conceitos do Código de Processo Civil (art. ºs 5º e 6º), é tratada pelo Código de Processo nos Tribunais Administrativos como uma questão de legitimidade, não se autonomizando aqui o conceito de personalidade judiciária» (cfr. Ac. deste TCAN, de 04-03-2016, proc. n.º 00991/14.4BEAVR).
E, sabendo que de pretérito não era consensual o tema, do mesmo passo que se aprofundou a aproximação ao processo comum civil, foi esta a única ressalva que mereceu positivada diferenciação por banda do legislador de revisão do CPTA.
No mais - pese o exagero de afirmação, mas o ganho da ideia -, um “silêncio eloquente” da lei [Cfr., a propósito KARL LARENZ (Cfr, “Metodologia da Ciência do Direito”, tradução da 5ª edição, revista, Fundação Calouste Gulbenkian, pág. 448 e segs.).].».
Também no voto de vencido lavrado no Acórdão do TCAS, de 10.05.2018, processo n.º 1491/16.BESNT, a propósito da possibilidade de suprimento da exceção dilatória de ilegitimidade passiva singular no direito processual administrativo na versão aprovada pelo DL n.º 214-G/2015, expenderam-se as seguintes considerações, em que nos revemos:
«No direito processual administrativo sob a vigência do regime processual do CPTA na sua redação inicial, a maioria da jurisprudência vinha decidindo no sentido na impossibilidade de sanação do pressuposto processual da ilegitimidade passiva singular, nos termos em que o decidiu a decisão recorrida, acompanhando a jurisprudência dos Tribunais Judiciais.
(…) No âmbito do direito processual civil, sob um quadro normativo idêntico ao previsto no CPTA quanto ao conceito de legitimidade passiva e quanto ao dever genérico de o juiz providenciar pela sanação de pressupostos processuais e pela regularidade da instância, nos termos previstos nos artigos 6.º, n.ºs 1 e 2 e 590.º, n.ºs 1 e 2, alínea a) do CPC, por confronto aos artigos 7.º-A e 87.º do CPTA, não se admite a possibilidade de correção oficiosa ou a possibilidade de suprimento do pressuposto processual de ilegitimidade passiva singular, conduzindo a sua procedência à absolvição da entidade demandada da instância, como decidido na decisão recorrida.
Este é o entendimento que tem sido generalizadamente e ao longo dos anos, sob várias redações da lei processual civil, adotado pela jurisprudência emanada dos tribunais judiciais, limitando-se a possibilidade de suprimento à exceção de ilegitimidade passiva plural.
Neste sentido, entre outros, cfr. Acórdão da Relação de Coimbra, de 06/12/2011, Processo n.º 1223/10, segundo o qual: “1 – O mecanismo de sanação previsto no n.º 2 in fine do artigo 265.º do CPC, aplicado à ausência do pressuposto processual da legitimidade, só é viável nas situações de preterição de litisconsórcio necessário, sendo inviável nas situações de ilegitimidade singular.”.
Neste sentido também a doutrina processual civil assume que “São insanáveis a ilegitimidade singular, a falta de personalidade judiciária (fora do caso referido no art. 8º), a incompetência absoluta, o caso julgado e a litispendência.”, cfr. António Abrantes Geraldes, in Temas da Reforma do Processo Civil, II Volume, 3.ª ed., 2000, Almedina, pp. 64.
No mesmo sentido, “a lei é expressa quanto à sanabilidade da falta de determinados pressupostos e ao modo de a sanar. É o que acontece com a falta de personalidade judiciária em certos casos (art. 14), com a incapacidade judiciária e a irregularidade de representação (art. 27), com a falta de autorização ou deliberação (art. 29), com a falta do consentimento conjugal (art. 34-2), com a ilegalidade da coligação (art. 38), com a falta de constituição de advogado (art. 41), com a falta, insuficiência e irregularidade do mandato (art. 48) e com a falta de litisconsórcio necessário (art. 261). Mas a norma geral do art. 6-2 não se limita a remeter para estas e outras disposições específicas: abrange todos os pressupostos cuja falta possa, por sua natureza, ser sanada, sem que tal necessariamente implique a inutilidade de tudo o que se tiver processado...” – José Lebre de Freitas, obra cit., pp. 158.
No caso da ilegitimidade passiva singular “parece natural que não possa remediar-se a falta do pressuposto processual de legitimidade singular, até porque, de qualquer modo, o processo deveria recuar praticamente ao seu início.” – vide António Abrantes Geraldes, obra cit., nota 104, pp. 64.
Isto é, a possibilidade de sanação das exceções dilatórias está limitada ou condicionada a que não “implique a inutilidade de tudo o que se tiver processado, pois a ideia que a ela preside é que devem ser removidos todos os impedimentos da decisão de mérito que possam sê-lo.” – José Lebre de Freitas, obra cit., pp. 158. Este entendimento alicerça-se na circunstância de que, verificando-se a exceção de ilegitimidade passiva singular, nada se pode aproveitar da instância constituída, pois além de a citação dever ser repetida, com o consequente prazo para contestar e a apresentação de uma nova contestação por um novo sujeito processual, também a petição inicial carece de ser aperfeiçoada ou corrigida, não apenas quanto à indicação da entidade demandada, mas quanto à alegação dos factos relevantes essenciais, que consubstanciam a relação jurídica substantiva com outra parte que não foi a inicialmente demandada em juízo.
Daí que, segundo o regime processual civil nunca se tenha admitido a sanação da ilegitimidade singular, porque nada há a aproveitar da instância anteriormente constituída.
Sob o atual e vigente CPC de 2013, a doutrina mantém o anterior entendimento, não concedendo a possibilidade de sanação do pressuposto processual de legitimidade passiva singular, segundo a locução de que “a ilegitimidade singular da parte, a ineptidão da petição inicial, sem prejuízo do art. 186-3, a falta de personalidade judiciária, fora dos casos do art. 14, ou a incompetência absoluta do tribunal devem ser consideradas insanáveis” – cfr. José Lebre de Freitas, in A Ação Declarativa Comum À luz do Código de Processo Civil de 2013, 3.ª ed., Coimbra Editora, pp. 158 (nota 7).
No entanto há a assinalar que tem existido uma evolução no regime da possibilidade de suprimento dos pressupostos processuais na lei processual civil.
Já nas disposições do CPC na redação emergente da reforma de 1961 se previa a “intervenção corretora do juiz no sentido de procurar, “ex officio”, a superação da falta de tais pressupostos processuais.”, cfr. António Abrantes Geraldes, obra cit., pp. 63.
A inovação prevista na reforma do CPC aprovada em 1995/96 consistiu em “se ter expressamente localizado após os articulados essa intervenção judicial e de se ter alargado o leque de circunstâncias capazes de a fundamentar à generalidade das exceções dilatórias típicas e atípicas que sejam supríveis”, Idem, pp. 63.
Esta evolução continuou no CPC de 2013, pois sendo o poder de o juiz convidar ao aperfeiçoamento ao tempo do CPC revogado um poder discricionário, não podendo o seu não uso fundar a arguição de nulidade (artigo 195.º do CPC), assim como o despacho proferido não era recorrível (artigo 630.º, n.º 1 do CPC), na atualidade o CPC em vigor atribuiu ao juiz um poder vinculado, que o juiz tem o poder-dever de exercer – neste sentido José Lebre de Freitas, obra cit., pp. 156-157.
A finalidade subjacente ao regime legal prende-se com a realização do sistema de justiça e com a função processual em permitir o mais latamente possível a emissão de uma decisão de mérito.
Estabelece-se o “dever do juiz de providenciar pela sanação da falta de pressupostos processuais que seja sanável: o juiz deve determinar a realização dos atos necessários à regularização da instância e, quando não o possa fazer oficiosamente, por se estar no campo da exclusiva disponibilidade das partes, convidar estas a praticá-los (art. 6-2).” – José Lebre de Freitas, obra cit., pp. 158.
8. Quer na lei processual administrativa, quer na lei processual civil, prevê-se a possibilidade de suprimento de certos pressupostos processuais, mas, simultaneamente, admite-se que haja pressupostos processuais que não são sanáveis.
No tocante à lei processual administrativa encontram-se referências expressas à sanação da falta de personalidade e capacidade judiciárias no caso de a ação ter sido proposta contra o ministério, quando o devia ser contra o Estado português (artigo 8.º-A, n.º 4), no caso da ilegitimidade passiva, a ação ter sido instaurada contra o órgão pertencente à pessoa coletiva de direito público, ao ministério ou à secretaria regional a que o órgão pertence (artigo 10.º, n.º 4), a ilegalidade da coligação (artigo 12.º, n.ºs 3 e 4) e a incompetência do tribunal (artigo 14.º, n.º 3).
No CPTA não se encontra expressamente prevista a possibilidade de sanação da exceção de ilegitimidade passiva, por indicação como entidade demandada de pessoa coletiva pública diferente daquela que praticou o ato impugnado, configurada como ilegitimidade passiva singular, pois os vários números do artigo 10.º não contemplam esta situação.
(…) ».
Ainda recentemente o Supremo Tribunal de Justiça, em Acórdão de 27/02/2019, proferido no processo n.º 0280/17.2BALSB, numa ação administrativa intentada por um oficial de justiça contra o Estado Português, em que o mesmo alega como causa de pedir a ilegalidade de três despachos do Ex.mº Sr. Presidente do Tribunal da Relação de Lisboa, pedindo a declaração de nulidade de tais despachos, considerou que carecendo o Estado de legitimidade passiva para ser demandado porquanto quem devia ter sido demandado era o Senhor Presidente do Tribunal da Relação de Lisboa, ocorria uma situação de ilegitimidade singular passiva que nos termos dos artigos 89º n.º 1 al. d), n.º 2 e n.º 4, al. e) do CPTA e artigos 278º n.º 1 al. d) 576º n.ºs 1 e 2 e 577º al. e) todos do CPC, ex vi art. 1º do CPTA, impunha a absolvição da instância do Estado sem possibilidade de sanação, lendo-se nesse acórdão, sobre a questão da insanabilidade dessa exceção que:
«Nem se argumente que a ilegitimidade passiva é, em regra, passível de ser suprida (artigos 7.º, 7.º-A, n.º 2 e 87.º, n.º 1, al. a), todos do CPTA).
É que, no caso, a sanação da falta do pressuposto processual a que vimos aludindo implicaria a substituição do Estado por Exmo. Sr. Presidente da Relação de Lisboa (i.e. a parte legítima), o que é, a todos os títulos, inaceitável, já que não é consentido por qualquer norma legal (observa-se que só a ilegitimidade plural é suprível - cfr. n.º 1 do art.º 261.º do CPC) e, sobretudo, porque este último não é um órgão da pessoa coletiva demandada.
Assim, em suma e em conclusão, entendemos que o Réu Estado é parte ilegítima nos presentes autos, situação que não é passível de ser suprida ou sanada, pelo que se impõe a sua absolvição da instância.»
E sumariou-se nesse acórdão a seguinte jurisprudência:
«IV - Considerando que os atos cuja impugnação vem pedida constituem decisões próprias da competência do presidente do tribunal da Relação, deve figurar como réu quem as proferiu, isto é, o presidente do tribunal da Relação.
V - Tendo sido demandado o Estado Português, ocorre uma situação de ilegitimidade passiva, que não pode ser sanada, impondo-se, no caso, a sua absolvição da instância».
Em abono desta posição, veja-se ainda o acórdão deste Tribunal Central Administrativo Sul, datado de 28.05.2015, proferido no processo nº 12072/15; e o voto vencido lavrado no acórdão datado de 06.12.2017 no processo nº 247/16.8BECTN, também deste TCAS; os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte, datados de 07.03.2013 (processo nº 506/12.9BEPRT), de 21.12.2018 (processo nº 786/17.3BEPNF), de 19.06.2020 (processo nº 573/15.3BECBR) e ainda o acórdão de 27.11.2020 (processo nº 322/13.0BEBRG).
A excepção de ilegitimidade passiva singular é, pois, insanável, não lhe sendo aplicável o disposto no artigo 87.º, n.º 2 do CPTA.
De resto, afigura-se-nos que a aplicação do art. 87º, nº 2 do CPTA aos casos de ilegitimidade singular passiva não se coaduna com o disposto no nº 7. Sendo objectivo da norma evitar a prolação de uma decisão de absolvição do réu da instância, para o que se convida o autor a juntar petição inicial aperfeiçoada – no caso, petição na qual figure novo/distinto Réu -, seguindo o processo os demais termos contra este, junta esta (isto é, acatando a parte o convite do juiz), não se vislumbra de que forma pode a entidade inicialmente demandada - já citada na acção e na qual deduziu contestação e constituiu mandatário – deixar de ser parte na acção, senão por via de uma decisão de absolvição da instância, consequência prevista para as situações em que a parte não acatou o convite do juiz.
O explanado permite-nos concluir que, configurando a situação em apreço um caso de ilegitimidade passiva singular, não se impunha ao Tribunal a quo a prolação de qualquer despacho prévio à decisão absolvição do Réu da instância, com vista ao aperfeiçoamento do requerimento inicial, que passaria pela troca/substituição da parte demandada por uma outra que ocuparia o seu lugar.
Por outro lado, bem andou o Tribunal a quo ao indeferir a intervenção principal provocada de terceiro, requerida pelo Autor, ora Recorrente, como forma de sanação da ilegitimidade passiva, o que levaria à adição de uma entidade demandada (ao invés de um réu, passaríamos a ter dois réus), precisamente porque, como vimos já, a entidade demandada pelo Autor carece de legitimidade, o que significa que não pode ser parte na acção, independentemente da forma.

Finalmente, arguiu o Recorrente, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 280.º da Constituição da República Portuguesa, que o entendimento segundo o qual a exceção de ilegitimidade passiva singular não é suprível, por via do princípio ínsito no artigo 7.º do CPTA, é manifestamente inconstitucional do disposto no artigo 268.º, nº 4 da CRP e do artigo 2.º do CPTA, pois seria sempre de uma decisão violadora dos princípios da tutela jurisdicional efectiva, da cooperação, bem como do princípio da confiança, ínsito na ideia de Estado de Direito Democrático consagrada no artigo 2.º da CRP.
Também este argumento não colhe.
O entendimento que propugnamos não é contrário ao princípio da tutela jurisdicional efectiva, decorrente da garantia de acesso ao direito e aos tribunais pois que se a interpretação e aplicação das normas processuais deve ser de tal ordem que evite que a realização do direito fique prejudicada por questões de mero formalismo, ou seja, se o Tribunal deve dar primazia às decisões sobre o fundo/mérito da causa, em detrimento das decisões formais/adjectivas, tal não equivale a dizer que possa criar livremente regras processuais para uma forma de processo que as não contém (cfr. acórdão do TCAN de 07.03.2013, supra citado). Mais ainda no caso em apreço, em que não pode o Recorrente invocar dúvida fundamentada sobre a entidade demandada quando, de forma expressa e acertadamente, logo no artigo 1º do seu requerimento inicial, identifica o autor do acto em crise.
Improcedem, pois, todos os fundamentos de recurso, impondo-se manter a decisão recorrida.
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IV - DECISÃO

Pelo exposto, acordam os Juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida.
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Custas a cargo do Recorrente
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Registe e notifique.
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Lisboa, 17 de Novembro de 2022

Ana Paula Martins
Carlos Araújo
Frederico Macedo Branco (com voto de vencido)

Voto de vencido:

Perante a verificada ilegitimidade passiva da Demandada, teria admitido a possibilidade de convite ao aperfeiçoamento, em linha, nomeadamente, com o decidido nos acórdãos do TCAN nº 442/13.1BEPNF, de 23/01/2015, e nº 1338/14.5BEPNF, de 16/03/2018.
Frederico Macedo Branco