| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa, Subsecção Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul:
1. Relatório
A... (doravante Recorrente, Requerente ou A.) instaurou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja a presente providência cautelar, contra a AIMA – Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P. (doravante Recorrida, R., Entidade Requerida /Recorrida ou ER), peticionando a suspensão de eficácia da decisão de indeferimento do seu pedido de concessão de autorização de residência.
Por sentença proferida em 14 de julho de 2025, o referido Tribunal rejeitou liminarmente o requerimento inicial.
Inconformado, o Recorrente interpôs recurso jurisdicional para este Tribunal Central Administrativo Sul dessa decisão, cujas alegações contêm as seguintes conclusões:
“- O indeferimento de autorização de AR, com a respetiva não concessão da mesma, deixa o recorrente numa situação de ilegalidade, que no final do prazo para abandono se transforma em clandestinidade.
- A suspensão da eficácia de atos negativos, faz sentido nos casos em que o ato seja puramente negativo e na medida em que a lei associe à emissão do ato negativo uma modificação automática que até aí existia.
- Os atos aparentemente negativos, ou atos negativos com efeitos positivos, trata- se de uma categoria de atos em que há, efetivamente, uma utilidade na suspensão na medida que dele advém efeitos secundários positivos.
- A ordem de abandono voluntario do país e a posterior coercividade nesse abandono com a detenção do imigrante, tem como pressuposto o ato administrativo de indeferimento e a ordem de abandono do país e consequente expulsão coerciva, as quais são consequências diretas e necessárias daquele ato administrativo.
- A decisão de indeferimento é um ato de conteúdo negativo, porém, é o ato definidor a situação jurídica, e é o pressuposto do segundo ato “ordem de abandono voluntário” sem o qual este não existiria.
- Violou a douta decisão em crise o disposto no artigo 166 n,° 2 al. d) CPTA,
TERMOS EM QUE DEVE PRESENTE RECURSO SER PROCEDENTE E, EM CONSEQUÊNCIA, REVOGAR-SE A DOUTA DECISÃO E SUBSTITUIR-SE POR OUTRA QUE ORDENE O RECEBIMENTO DOS AUTOS COM TODA A DEMAIS TRAMITAÇÃO LEGAL A CITAÇÃO DA ENTIDADE RECORRIDA COM TODA A DEMAIS.
COM EFEITO, ENTENDE O RECORRENTE COM RESPEITO PELA OPINIÃO CONTRÁRIA QUE O MEIO PROCESSUAL ADEQUADO PARA A PRETENSÃO DEDUZIDA É O POR SI APRESENTADO.
COM EFEITO, O RECORRENTE FOI CONFRONTADO COM A COMUNICAÇÃO DE DUAS DECISÕES: A DO INDEFERIMENTO DO SEU PEDIDO E DO ABANDONO VOLUNTÁRIO.”
A Entidade Requerida/Recorrida notificada para os termos do recurso e da ação, apresentou oposição, não contra-alegando.
O Tribunal a quo admitiu o recurso, com subida imediata, nos próprios autos e com efeito meramente devolutivo.
O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer, pugnando pela improcedência do recurso.
Prescindindo-se dos vistos legais, atento o carácter urgente do processo, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
2. Delimitação do objeto do recurso
Considerando que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação dos apelantes, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º 2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA), a questão que a este Tribunal cumpre apreciar reconduz-se a saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito no que respeita à decisão de rejeitar liminarmente a providência cautelar.
Como questão prévia haverá que apreciar a atribuição de efeito suspensivo ao recurso.
3. Fundamentação de facto
O Tribunal a quo não fixou factualidade.
Ao abrigo do disposto no artigo 149.º do CPTA, com vista à decisão do presente recurso, consideram-se indiciariamente provados os seguintes factos:
1. Em 8 de janeiro de 2023, o Requerente apresentou pedido de autorização de residência para o exercício de atividade profissional subordinada através da manifestação de interesse n.º ..., ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 88.° da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na redação vigente à data da apresentação do pedido. – fls. 1 do p.a. doc. ... dos autos;
2. Por mensagem de correio eletrónico de correio, datada de 24 de junho de 2025, o Requerente foi notificado de decisão com o seguinte teor: “Despacho - decisão final de indeferimento MI: ...
NAV N°: ...
Data da Decisão: 2025-04-30 15:36:10
Identificação do requerente Nome: A...
Nacionalidade: Índia
Data de Nascimento: 1988…
[…]
Considerando que:
1. O requerente acima identificado apresentou pedido de autorização de residência em território nacional através da manifestação de interesse n.º ... de acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 88.° da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na redação vigente à data da apresentação do pedido.
2. A concessão de autorização de residência prevista depende da verificação cumulativa dos requisitos previstos nas alíneas b) a j) do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho.
3. Da análise dos documentos apresentados e da consulta das bases de dados relevantes para a apreciação do pedido, constatou-se que:
a) Impende sobre o requerente uma medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860.
4. Notificado para se pronunciar em sede de audiência prévia sobre o projeto de decisão de indeferimento, nos termos dos artigos 121.º e 122.° do Código de Procedimento Administrativo (CPA), com fundamento nas circunstâncias anteriormente identificadas no ponto 3, tendo-lhe sido concedido prazo para apresentar alegações, em sede de audiência prévia, sob pena de ver o seu pedido ser alvo de indeferimento final.
5. Na sequência da audiência prévia realizada não se recolheram elementos que justifiquem a alteração da proposta de decisão sobre a qual o requerente foi convidado a pronunciar-se em sede de audiência prévia, nomeadamente que prejudiquem a validade da circunstância invocada como fundamento para î indeferimento.
DECISÃO FINAL
Face ao exposto, determina-se o indeferimento do pedido de autorização de residência apresentado pelo requerente, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 88.° da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação, por não reunir os requisitos exigidos nas disposições normativas aplicáveis, nomeadamente disposto na alínea i) do n.º 1.º do art.° 77.° do referido diploma legal.
[…]
NOTIFICAÇÃO DE ABANDONO VOLUNTÁRIO DO TERRITÓRIO NACIONAL
Considerando a presente a decisão de indeferimento, fica por este meio notificado o requerente de que deverá abandonar o Território Nacional no prazo de vinte (20) dias, nos termos do artigo 138.° da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação.
Este prazo para abandono voluntário pode ser prorrogado tendo em conta, designadamente, a duração da permanência, a existência de filhos que frequentem a escola e a existência de outros membros da família e de laços sociais, podendo enviar o pedido de prorrogação do prazo e/ou os documentos para a AIMA, I.P., preferencialmente para o e-mail alegacoes.nav@aima.gov.pt ou por correio para a sede da AIMA, sita na Avenida António Augusto de Aguiar, n.º 20, 1069-119 Lisboa, ou entregar as alegações e/ou documentos numa Loja AIMA.
Fica ainda por este meio notificado de que:
a) Deverá comprovar documentalmente junto da AIMA alegacoes.nav@aima.gov.pt o abandono do Território Nacional e Espaço Schengen, Estados Membros da União Europeia ou Estados Parte ou Associados da Convenção da Aplicação do Acordo de Schengen, para o país de que é nacional, ou outro Estado terceiro, no qual tenha garantida a admissão;
b) Caso não abandone voluntariamente Território Nacional nos termos supramencionados, poderá ficar sujeito(a) a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo, previsto no artigo 146.° da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação.
[…]
O decisor, B...”
– cf. documento n.º 4 junto ao requerimento inicial;
4. Fundamentação de direito
4.1. Do efeito do recurso
Em sede de alegações pugnou o Recorrente pela atribuição de efeito suspensivo ao recurso. Aduz que a decisão recorrida o deixa imediatamente exposto aos efeitos do ato, designadamente a possibilidade de afastamento do território nacional e perda dos seus meios de subsistência, e que o deferimento do efeito suspensivo não causa prejuízo ao interesse público.
Como emerge do artigo 143.º, n.º 2 al. b) do CPTA os recursos interpostos de decisões respeitantes a processos cautelares têm efeito meramente devolutivo.
Prevendo-se nos n.ºs 3 a 5 deste artigo 143.º que,
“ 3 — Quando a suspensão dos efeitos da sentença seja passível de originar situações de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para a parte vencedora ou para os interesses, públicos ou privados, por ela prosseguidos, pode ser requerido ao tribunal para o qual se recorre que ao recurso seja atribuído efeito meramente devolutivo.
4 — Quando a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso possa ser causadora de danos, o tribunal pode determinar a adoção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos e impor a prestação, pelo interessado, de garantia destinada a responder pelos mesmos.
5 — A atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso é recusada quando os danos que dela resultariam se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição, sem que a lesão possa ser evitada ou atenuada pela adoção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos.”
Como resulta destes dispositivos o pressuposto da aplicação das medidas previstas no n.º 4 é que estejamos perante situação em que é o Tribunal que, ao abrigo do disposto no n.º 3, atribui, a requerimento do interessado, efeito meramente devolutivo ao recurso, por reconhecer que a suspensão dos efeitos da sentença é passível de originar situações de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para a parte vencedora ou para os interesses por ela prosseguidos.
Assim, o n.º 4 do artigo 143.º do CPTA não é aplicável às situações em que o efeito meramente devolutivo do recurso é fixado nos termos da lei.
Nem tão pouco se encontra prevista a possibilidade de atribuição de efeito suspensivo ao recurso, antes fixando a lei que os recursos interpostos de decisões respeitantes a processos cautelares têm efeito meramente devolutivo [artigo 143.º, n.º 2, alínea b), do CPTA].
Pelo que se indefere o requerido, mantendo, tal como entendeu o Tribunal a quo, o efeito meramente devolutivo.
4.2. Do erro de julgamento de direito
A decisão recorrida rejeitou liminarmente o requerimento inicial, ao abrigo do disposto no artigo 116.º, n.º 1 e 2, alíneas d) e e), por manifesta falta de fundamento da pretensão formulada e manifesta desnecessidade da tutela cautelar, por considerar que “o ato suspendendo identificado pelo Requerente é um ato administrativo de indeferimento, consubstanciando um ato puramente negativo, porquanto a sua prolação não conduz a uma modificação automática da situação preexistente do Requerente. Ou seja, tal ato não provocou nenhuma alteração na esfera jurídica do Requerente, pois é claro que o deixou exatamente na mesma situação jurídica em que já se encontrava antes”, de tal forma que “o hipotético deferimento do pedido cautelar formulado pelo Requerente não é idóneo a investi-lo numa posição jurídica que não detinha, ou seja, não produz efeitos equivalentes à renovação da autorização de residência temporária que não foi concedida, pelo que se mostra manifestante desnecessária a tutela cautelar”. E que, quanto à decisão de abandono voluntário em 20 dias, tal “não afasta a possibilidade de tal prazo ser prorrogado por despacho da entidade que emitiu a notificação” e o afastamento coercivo ou expulsão judicial, “apenas ocorrerá, no âmbito de um procedimento administrativo a ter lugar nos termos do artigo 145.º e seguintes da mesma lei, em momento posterior àquele prazo”, “passível de culminar numa decisão de arquivamento” e, ainda que desfavorável, “suscetível de impugnação judicial através dos meios de tutela principais e cautelares”.
Contra o assim decidido insurge-se o Recorrente sustentando que a decisão de indeferimento é um ato de conteúdo negativo, mas define uma situação jurídica porque é pressuposto da “ordem de abandono voluntário” sem o qual este não existiria. Tratando-se de um ato só aparentemente negativo, existindo uma utilidade na suspensão, na medida que dele advém efeitos secundários positivos.
Em causa está, essencialmente, a instrumentalidade – no sentido de que a tutela cautelar “existe em função dos processos em que se discute o fundo das causas, em ordem a assegurar a utilidade das sentenças em que se discute o fundo das causas” (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª edição, p. 961) - , da requerida suspensão de eficácia do ato de indeferimento da pretensão de concessão de autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada.
É inegável que a suspensão de eficácia – enquanto providência de natureza conservatória – de um ato que se entenda como de conteúdo puramente negativo – “aquele que deixa intocada a esfera jurídica do interessado, a ponto de, por ele, nada ter sido criado, modificado, retirado ou extinto relativamente a um status anterior” (Ac. do STA de 19.2.2003, proferido no processo 0289/03, disponível em https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/cfab21b539b5084a80256cd9005a64db?OpenDocument&ExpandSection=1) - nenhum efeito útil representa com vista a acautelar os interesses numa ação principal que vise a obtenção – em substituição do ato de indeferimento – do ato positivo de deferimento. No sentido de que se o autor não dispõe, previamente à prática do ato de indeferimento, da posição jurídica cuja tutela reclama, a suspensão de eficácia do ato de indeferimento nada assegura, na pendência da ação principal, a tal respeito.
Contudo, verificam-se situações em que “só aparentemente é negativo ou quando é ato negativo com efeitos positivos”. Isto é, não se exclui a possibilidade de suspensão de eficácia de atos negativos “nos casos em que o ato não seja puramente negativo, na medida em que a lei associe à emissão do ato negativo uma modificação da situação que até aí existia” (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª edição, Almedina, p. 971).
Ora, casos idênticos ao agora em apreço – isto é, em que se verifica que o requerente/recorrente permaneceu em território nacional a coberto das normas da Lei dos Estrangeiros que lhe permitiam a regularização da permanência em território nacional, mediante o procedimento administrativo (manifestação de interesse) previsto no artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4.7, para concessão de autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada, têm vindo a ser decididos de forma uniforme por este Tribunal Central Administrativo Sul, designadamente nos Acórdãos de 23 de outubro de 2025, processos n.ºs 285/25.0 BEBJA e 213/25.2BEBJA (disponíveis em www.dgsi.pt), e de 6 de novembro de 2025, no processo 263/25.9BEBJA (ainda inédito), em termos que nos conduzem à reponderação da posição assumida no Acórdão de 3 de julho de 2025, proferido no processo 51150/24.6.BELSB.
Assim, como se entendeu no Acórdão deste TCA Sul de 23 de outubro de 2025, proferido no processo 213/25.2BEBJA,
“A questão dos autos prende-se com a natureza do ato suspendendo, puramente negativo, como decidiu o tribunal, ou aparentemente negativo ou negativo com efeitos positivos, como advoga o recorrente e, consequente, insuscetibilidade ou suscetibilidade de suspensão de eficácia do ato administrativo de 29.5.2025.
O requerente da providência cautelar de suspensão de eficácia, do ato administrativo de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência em território nacional, apresentou o pedido através de uma manifestação de interesse em 4.7.2022.
A manifestação de interesse era um procedimento estabelecido pela Lei nº 23/2007, de 4.7, na redação que lhe foi dada pela Lei nº 59/2017, de 31.7 (revogado pela Lei nº 37-A/2024, de 3.7), que permitia a regularização da permanência em território nacional, por meio do exercício de uma atividade profissional subordinada ou independente, a imigrantes sem visto válido para o efeito, ao abrigo do nº 2 do artigo 88º e do nº 2 do artigo 89º da Lei dos Estrangeiros (cfr preâmbulo da Lei nº 37-A/2024).
Por esta via, o cidadão estrangeiro que já se encontrava em Portugal, além dos requisitos previstos no art.º 77º, nº 1, als b) a j) da Lei nº 23/2007, desde que tivesse entrado legalmente em Portugal, estivesse inscrito e com situação regularizada na Segurança Social e possuísse relação laboral comprovada podia requerer autorização de residência.
Com as alterações introduzidas na Lei nº 23/2007, de 4.7, pela Lei nº 59/2017, de 31.7 e, depois, pela Lei nº 28/2019, de 29.3, o legislador da alteração operada na Lei dos Estrangeiros pela Lei nº 37-A/2024, de 3.6 (esta versão não se aplica ao caso por força do estipulado no seu art 3º, nº 2, a)), assume (no preâmbulo) que «com estas alterações [de 2017 e 2019], admitiu-se, de forma clara, a possibilidade de qualquer cidadão estrangeiro permanecer em território nacional, ainda que tenha entrado de forma irregular no País».
O mesmo é dizer que até ser proferido e ser notificado o despacho final de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência, a 29.5.2025, o requerente/ recorrente permaneceu em território nacional a coberto das normas da Lei dos Estrangeiros que lhe permitiam a regularização da permanência em território nacional, mediante o procedimento administrativo previsto no artigo 88º da Lei nº 23/2007, de 4.7, para concessão de autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada.
Com a prática e notificação do ato suspendendo, o requerente, ora recorrente, teve conhecimento do indeferimento do seu pedido de concessão de autorização de residência, por sobre ele impender uma medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860.
Foi notificado de que deverá abandonar o Território Nacional no prazo de vinte (20) dias (…); deverá comprovar documentalmente junto da AIMA … o abandono do Território Nacional e Espaço Schengen, Estados Membros da União Europeia ou Estados Parte ou Associados da Convenção da Aplicação do Acordo de Schengen, para o país de que é nacional, ou outro Estado terceiro, no qual tenha garantida a admissão.
E, ainda foi notificado de que, caso não abandone voluntariamente Território Nacional nos termos supramencionados, poderá ficar sujeito (a) detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo (…).
Em face desta factualidade, o ato suspendendo não deixa intocada a esfera jurídica do recorrente, a ponto de pelo ato nada ter sido criado, modificado, retirado ou extinto relativamente ao status anterior a 29.5.2025 (cfr ac do STA de 19.2.2003, processo nº 289/03, citado na conclusão 21 do recurso).
Com o ato suspendendo o recorrente deixa de ter, perde a situação de permanência autorizada em território nacional a coberto das normas da Lei dos Estrangeiros que lhe permitiam a regularização da permanência em território nacional, por meio do exercício de uma atividade profissional subordinada, sem visto válido para o efeito.
Pelo que, assiste razão ao recorrente, há um efeito positivo imediato com a suspensão de eficácia do ato de indeferimento, que consiste, como decidiu recentemente o TCAN, em acórdão proferido a 26.9.2025, no processo nº 449/25.6..., sobre caso idêntico ao dos autos, em «manter o estatuto que a manifestação de interesse lhe proporciona, servindo cautelarmente a preservar uma permanência em território nacional que em ação principal pretende(rá) almejar em definitivo».
Sustentando ainda o mesmo acórdão do TCAN: sem que valha afirmar de inútil ou sem positivo efeito a suspensão porque o requerente/ recorrente se manteria em situação ilegal, quando este, com tal manifestação de interesse, é recolector de situação de permanência autorizada de harmonia com o disposto na Lei nº 23/2007, de 4.7, e quando sendo de fundamento do ato que «impende sobre o requerente uma medida cautelar, nos termos do disposto no art 3º do Regulamento (EU) 2018/1860», que expressamente admite uma «suspensão ou o adiamento da execução da decisão de regresso, inclusive como resultado da interposição de um recurso (art 3º, nº 5),verte, precisamente, que tal hipótese não verta operativa nos seus efeitos.
Acresce que, se for de suspender a eficácia do ato de indeferimento do pedido de autorização de residência do recorrente, também as demais notificações ordenadas pela decisão suspendenda não podem manter eficácia. Isto porque, como alega o recorrente, o indeferimento é um ato de conteúdo negativo, porém é o ato pressuposto da ordem de abandono voluntário do país e da posterior coercividade nesse abandono, sem o qual estas não existiriam.”
Concordando com a fundamentação exposta, que aqui adotamos, há que considerar que, opostamente ao que entendeu o tribunal recorrido, na medida em que in casu a suspensão de eficácia do ato de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência possibilita a permanência regular do Recorrente em Portugal, durante a pendência da ação principal, ao abrigo da manifestação de interesse apresentada nos termos do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4.7, e, consequentemente, obsta à necessidade de cumprimento da ordem de abandono voluntário e, sendo disso caso, à posterior instauração do procedimento coercivo, não se verifica a apontada falta de instrumentalidade da requerida suspensão de eficácia do ato de indeferimento da sua pretensão de concessão de autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada, verificando-se ainda a necessidade do Recorrente na tutela que reclama.
Donde não ocorrem as causas de rejeição liminar previstas nas als. d) e e) do n.º 2 do artigo 116.º do CPTA, não podendo senão julgar-se procedente o apontado erro de julgamento de direito, impondo-se revogar a sentença recorrida e determinar a baixa dos autos à primeira instância para, se nada mais obstar, prosseguirem os seus termos.
4.3. Da condenação em custas
Sem custas.
V. Decisão
Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Secção Administrativa, subsecção comum, em conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar a sentença recorrida e ordenar a baixa dos autos à primeira instância, onde o processo, se nada mais obstar, deve prosseguir os seus termos.
Mara de Magalhães Silveira
Alda Nunes
Marta Cavaleira |
