Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	1895/19.0BELSB

Secção:	CA


Data do Acordão:	04/16/2020

Relator:	CELESTINA CASTANHEIRA

Descritores:	DL. N.º 503/99, NA REDAÇÃO DADA PELO ARTIGO 6.º A LEI N.º 11/2014, DE 6 DE MARÇO; ACIDENTE EM SERVIÇO; CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES; INCAPACIDADE PERMANENTE PARCIAL; NÃO ACUMULAÇÃO DE PRESTAÇÕES.

Sumário:	As normas constantes da alínea b) do n.º 1 e dos n.ºs 3 e 4 - quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas – do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, não violam o direito dos trabalhadores à justa reparação, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional, consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea f), da Constituição e não violam o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição.


Votação:	Voto de vencido




Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul

A..., melhor identificada nos autos veio intentar ação administrativa para reconhecimento de direitos e interesses legalmente protegidos, contra a Caixa Geral de Aposentações, com tramitação urgente, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 48.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na qual peticiona que seja “declarada a nulidade da decisão de suspensão do pagamento do capital de remição que foi fixado à A. em consequência de acidente de serviço, por inconstitucionalidade do disposto na alínea b) do n.º 1, do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, mais peticionando, a condenação no reconhecimento do “direito da autora a receber de imediato o valor da pensão fixado”.
Por sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa foi julgada improcedente a presente ação administrativa, com a consequente absolvição da entidade demandada do pedido formulado.
Não se conformando com tal decisão veio a Autora/Recorrente interpor recurso para este TCAS.
A Autora deduziu as suas alegações, tendo formulado as seguintes conclusões:
1. A decisão recorrida, ao julgar improcedente o pedido de anulação do acto administrativo praticado pela Recorrida em 24.10.2018, na parte em que determinou a suspensão do abono de pensão fixado à Recorrente em virtude de acidente de trabalho, interpreta e aplica a alínea b) do n.º 1, e n.ºs 3 e 4, do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de Novembro, na redacção dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/20014, de 6 de Março, em manifesta violação dos artigos 59.º, n.º 1 alínea f) e 13.º da CRP.
2. Com efeito, a proibição de acumulação de “rendimentos” prevista no citado normativo, e a decisão judicial que a “avaliza”, viola o direito à justa reparação, consagrado no artigo 59.º, n.º 1, al. f), da CRP, porque ignora que o regime da reparação das lesões e demais danos emergentes de acidente em serviço é um regime de responsabilidade civil objetiva que visa compensar o trabalhador não só pela perda da capacidade de ganho resultante do acidente, mas também pelo esforço adicional que, em condições normais e caso padeça de incapacidade permanente, terá de fazer para auferir a mesma retribuição e realizar as mesmas tarefas.
3. Ou seja, independentemente de perder ou não capacidade de ganho, a Recorrente sofreu um prejuízo – dores, incómodos, ingestão de medicação, entre outros - na sua vida geral e profissional que nunca sofreria se não tivesse sofrido o acidente, e que ficam sem qualquer reparação, face ao teor da decisão recorrida.
4. Por outro lado, a referida disposição é, ainda, materialmente inconstitucional, por violar o princípio da igualdade, previsto no art. 13.º, n.º 1 da Const. República Portuguesa, na medida em que estabelece um tratamento diferenciado, em matéria de reparação de danos emergentes de acidente de trabalho, relativamente aos trabalhadores do sector privado.
5. Pois, cotejando o regime do citado decreto-lei com a Lei dos Acidentes de Trabalho, existe uma injustificável diferenciação de regimes de reparação dos acidentes de trabalho, na medida em que a LAT prevê expressamente no n.º 2 do artigo 51.º, que a pensão por incapacidade permanente é cumulável com qualquer outra.
6. Assim e por maioria de razão, o despacho de 24.10.2018, proferido pela Recorrida, é também ele ilegal e anulável, por contender com as mencionadas normas constitucionais.
7. O que impunha a sua anulação e prolação de decisão que julgasse procedente os pedidos formulados pela ora Recorrente, condenando a Recorrida nos exactos termos peticionados.
8. Deste modo, ao julgar totalmente improcedente a acção proposta pela Recorrente, a douta decisão recorrida violou as disposições dos artigos 13.º, n.º 1 e 59.º, n.º 1, al. f) da Constituição da República Portuguesa, pelo que deve ser revogada e substituída por Douto Acórdão que julgue procedentes os pedidos formulados.

Notificada a Entidade demandada/recorrida apresentou as suas contra-alegações, deduzindo as seguintes conclusões:
1.ª A sentença recorrida interpretou e aplicou corretamente a norma prevista na alínea b) do nº 1 do artigo 41.º do Decreto-Lei nº 503/99, de 20 de Novembro.
2.ª A Lei nº 11/2014, de 6 de março, alterou a norma prevista no artigo 41.º do Decreto-Lei nº 503/99, de 20 de novembro, e com essa introdução a possibilidade de acumular prestações periódicas por incapacidade permanente resultante de acidente de trabalho ou de doença profissional na Administração Pública com remuneração e pensão passou a estar mais restringida, assim, a pensão por incapacidade permanente resultante de acidente de trabalho ou doença profissional não é acumulável com a parcela da remuneração correspondente à percentagem de redução permanente da capacidade geral de ganho do trabalhador, em caso de incapacidade permanente parcial resultante de acidente ou doença profissional.
3.ª Neste sentido, foi feito um pedido de fiscalização sucessiva ao Tribunal Constitucional pelo Senhor Provedor de Justiça, que por Acórdão nº 786/2017, de 12 de novembro de 2017, decidiu não declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes da alínea b) do n.º 1 e dos n.ºs 3 e 4 - quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas normas - do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março e por conseguinte, não violam o direito dos trabalhadores à justa reparação, quando vítimas de acidentes de trabalho ou de doença profissional, consagrado no artigo 59.º, nº1, alínea f), da Constituição, nem o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição.
4.ª Pelo exposto, a sentença recorrida não violou, pois, qualquer norma ou preceito legal devendo, por isso, manter-se.

Notificado nos termos e para efeitos do disposto no art.º 146.º do CPTA, o Ministério Público junto deste Tribunal, não emitiu parecer.

Com dispensa de vistos, atenta a sua natureza urgente, vem o processo submetido à Conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.

Delimitação do objeto de recurso:
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 1, do CPTA e dos artigos 608.º, nº 2, 635.º, nºs. 4 e 5, e 639.º, do Código de Processo Civil, aplicáveis por força do disposto no artigo 140.º, n.º 3, do CPTA.

Questões a apreciar:
A questão que importa dirimir é se a decisão recorrida interpreta e aplica a alínea b) do n.º 1, e n.ºs 3 e 4, do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/20014, de 6 de março, em violação dos artigos 59º, nº 1 alínea f) e 13º da CRP.

***

Fundamentação:
Os factos
Para a decisão do recurso, importa considerar a seguinte matéria de facto fixada na sentença recorrida:
a) A autora “no dia 12 de Julho de 2016, foi vítima de um acidente em serviço” (cfr. doc. 1, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);
b) Das lesões sofridas pela A. decorrentes do referido acidente, resultou uma incapacidade parcial de 22.5% (cfr. doc. 2, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);
c) Através de ofício datado de 24/10/2018, foi comunicado à autora a decisão pela Direcção da Caixa Geral de Aposentações com o seguinte teor (cfr. doc. 3, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido):
“Comunico a V.Exa. que, por decisão de 2018-10-24, da Direcção da Caixa Geral de Aposentações (Delegação de poderes publicada no DR II Série, n.º 66 de 2018-0404), lhe foi fixada, uma pensão anual vitalícia de € 5 265,29, a que corresponde uma pensão mensal de € 376,09 (€ 5 265,29 / 14), em consequência do acidente em serviço de que foi vítima. Do referido acidente em serviço resultou uma incapacidade permanente parcial, com a desvalorização de 22,5 %, conforme parecer da Junta Médica desta Caixa, homologado por despacho da Direcção da Caixa Geral de Aposentações de 2018- 08-01.
A pensão mensal, foi calculada nos seguintes termos:
Retribuição anual € 33 430,44
Pensão Mensal (€ 5 265,29 / 14) € 376,09
Subsídio Férias (€ 5 265,29 / 14) € 376,09
Subsídio Natal (€ 5 265,29 / 14) € 376,09
Data Início Pensão 2016-07-16.
O abono da pensão por acidente em serviço/doença profissional agora fixado fica, porém, suspenso, dado que nos termos da alínea b) do n.º 1 do art.º 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo art.º 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, as prestações por incapacidade permanente resultante de acidente ou doença profissional, não são cumuláveis com a parcela da remuneração correspondente à percentagem de redução permanente na capacidade geral de ganho do trabalhador.”

Inexistem outros factos provados ou não provados, que, de acordo com as alegações de facto e de direito constantes nos articulados da presente ação, tenham algum interesse para a decisão da presente decisão.
Os factos provados assentam na análise crítica dos documentos juntos aos autos, conforme se indica em cada alínea do probatório.

O direito
Considerada a factualidade fixada, importa, analisar os fundamentos do recurso jurisdicional.
Com a instauração dos presentes autos a Recorrente pretendia que fosse decretada a anulação do ato administrativo praticado pela Recorrida em 24.10.2018, que determinou a suspensão do abono de pensão que lhe fora fixado em virtude de acidente de trabalho.
A Recorrida fundamentou tal decisão nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 41.º do Decreto Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/20014, de 6 de março, segundo o qual as prestações por incapacidade permanente resultante de acidente ou doença profissional, não são cumuláveis com a parcela da remuneração correspondente à percentagem de redução permanente na capacidade geral de ganho do trabalhador.
Decisão que foi mantida na ordem jurídica pelo Tribunal a quo, que remeteu, designadamente, a respetiva fundamentação, para o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido no Processo n.º 2956/16.1BELSB, de 07 de fevereiro de 2019.

Cumpre, assim, apreciar se o entendimento de não acumulação da pensão por acidente em serviço, fixada a favor da Autora, com a pensão de aposentação, viola o normativo contido no artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na redação resultante do artigo 6.º da Lei n.º 11/2014 de 06 de março, de forma manifestamente inconstitucional, por violação da alínea f) do artigo 59.º e do artigo 13.º, ambos da Constituição da República Portuguesa.

O regime jurídico dos acidentes em serviço e das doenças profissionais no âmbito da Administração Pública (doravante designado RAS) encontra-se consagrado no Decreto-lei n.º 503/99, de 20 de novembro, alterado pelas Leis n.ºs 59/2008, de 11 de setembro, 64-A/2008, de 31 de dezembro, 11/2014, de 6 de março e 82-B/2014, de 31 de dezembro e ainda pelos Decretos-Leis n.ºs 33/2018, de 15 de maio e 84/2019, de 28 de junho, de cujo preâmbulo resulta que visou concretizar o direito dos trabalhadores, consagrado no artigo 59.º da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP), à justa reparação em situações de acidentes em serviço e doenças profissionais.
O RAS é aplicável, nomeadamente, “a todos os trabalhadores que exercem funções públicas, nas modalidades de nomeação ou de contrato de trabalho em funções públicas, nos serviços da administração directa e indirecta do Estado” - cfr. artigo 2.º n.º 1 do RAS).
O n.º 1 do artigo 3.º do RAS dispõe:
(…) b) Acidente em serviço - o acidente de trabalho que se verifique no decurso da prestação de trabalho pelos trabalhadores da Administração Pública;
l) Incapacidade permanente parcial - a situação que se traduz numa desvalorização permanente do trabalhador, que implica uma redução definitiva na respetiva capacidade geral de ganho;
m) Incapacidade permanente absoluta - a situação que se traduz na impossibilidade permanente do trabalhador para o exercício das suas funções habituais ou de todo e qualquer trabalho; (…)
Por sua vez, o artigo 4.º, n.º 1 do mesmo diploma legal, que tem por epígrafe “reparação”, estipula que os trabalhadores têm direito, independentemente do respetivo tempo de serviço, à reparação, em espécie e em dinheiro, dos danos resultantes de acidentes em serviço e de doenças profissionais, nos termos previstos neste diploma.
O direito à reparação compreende, nomeadamente, “indemnização em capital ou pensão vitalícia correspondente à redução na capacidade de trabalho ou de ganho, no caso de incapacidade permanente”, competindo a avaliação e a reparação, nos casos de incapacidade permanente, à CGA - cfr. artigo 4.º, n.º 4, alínea b) e artigo 5.º, n.º 3, ambos do RAS).
No Capítulo II (artigos 7.º a 24.º) do RAS está prevista a disciplina dos acidentes em serviço, discriminando as formas da sua reparação, enquanto o Capítulo III (artigos 25.º a 33.º) debruça-se sobre as doenças profissionais, sua qualificação e participação e a sua reparação.
No Capítulo IV (artigos 34.º a 43.º) encontra-se prevista a responsabilidade da CGA, dispondo-se no artigo 34.º, sob a epígrafe “Incapacidade Permanente ou Morte”, que “se do acidente em serviço ou da doença profissional resultar incapacidade permanente ou morte, haverá direito às pensões e outras prestações previstas no regime geral”, atribuídas e pagas pela CGA - cfr. n.ºs 1 e 4 do RAS.
A confirmação e a graduação da incapacidade permanente são da competência da junta médica da CGA, sendo a determinação das incapacidades permanentes efetuada de acordo com a Tabela Nacional de Incapacidades por Acidentes de Trabalho e Doenças Profissionais e as suas decisões notificadas ao trabalhador e à entidade empregadora - cfr. artigo 38.º n.ºs 1, 5 e 7 do RAS).

O artigo 41.º do RAS, que tem por epígrafe “acumulação de prestações”, estipulava, na redação inicial, que as prestações periódicas por incapacidade permanente não eram acumuláveis “com remuneração correspondente ao exercício da mesma atividade, em caso de incapacidade permanente absoluta resultante de acidente” e “com remuneração correspondente a atividade exercida em condições de exposição ao mesmo risco, sempre que esta possa contribuir para o aumento de incapacidade já adquirida” (cfr. n.º 1 do identificado artigo).
Todavia, previa o n.º 3 do mesmo preceito legal, que eram acumuláveis, sem prejuízo das regras de acumulação próprias dos respetivos regimes de proteção social obrigatórios, as pensões por incapacidade permanente com as atribuídas por invalidez ou velhice e a pensão por morte com a pensão de sobrevivência, na parte em que esta exceda aquela.
Assim, na vigência da redação inicial do artigo 41.º do RAS, um trabalhador em funções públicas que tenha sofrido um acidente em serviço, do qual tenha resultado uma incapacidade permanente parcial poderia acumular a pensão, ou a indemnização em capital, por incapacidade, seja com a remuneração correspondente ao trabalho para a qual ficou incapacitado, seja com a totalidade da pensão de aposentação.
Com as alterações efetuadas pela Lei n.º 11/2014, de 6 de Março, o referido artigo 41.º, alargando o domínio das proibições de acumulação, fez acrescer às proibições que já resultavam do normativo, os casos de incapacidade permanente parcial, ao passar a prescrever que as situações de incapacidade permanente não são acumuláveis com a parcela da remuneração correspondente à percentagem de redução permanente da capacidade geral de ganho do trabalhador, em caso de incapacidade permanente parcial resultante de acidente ou doença profissional” - cfr. alínea a) do n.º 1 do artigo 41.º do RASDP.
Mas, “são acumuláveis, sem prejuízo das regras de acumulação próprias dos respetivos regimes de proteção social obrigatórios, as prestações periódicas por incapacidade permanente com a pensão de aposentação ou de reforma e a pensão por morte com a pensão de sobrevivência, na parte em que estas excedam aquelas” - cfr. n.º 3 do artigo 41.º do RASDP).
Às indemnizações em capital são também aplicáveis estas regras, ficando o seu valor “limitado à parcela da prestação periódica a remir que houvesse de ser paga de acordo com as regras de acumulação do presente artigo” (cfr. n.º 4 do artigo 41.º do RASDP). Do quadro normativo atual, resulta que no caso de um acidente em serviço, de que advenha uma incapacidade permanente, o trabalhador tem direito a receber uma reparação em dinheiro, correspondente à redução da sua capacidade de ganho, reparação essa que pode assumir a forma de indemnização em capital, recebida de uma só vez, ou o mesmo montante, mas através de uma pensão vitalícia. Todavia, em caso de aposentação, e tendo direito a receber a reparação pelo acidente, a acumulação da pensão por incapacidade permanente com a pensão de aposentação é feita apenas no montante que esta exceder aquela - cfr. artigo 41.º do RAS.
Ora, nos presentes autos, resultou provado que a autora no dia 12 de Julho de 2016, foi vítima de um acidente em serviço e das lesões sofridas pela A. decorrentes do referido acidente, resultou uma incapacidade parcial de 22.5% que lhe foi fixada, uma pensão anual vitalícia de € 5 265,29, a que corresponde uma pensão mensal de € 376,09 (€ 5.265,29/14), em consequência do acidente em serviço de que foi vítima. O abono da pensão por acidente em serviço/doença profissional agora fixado fica, porém, suspenso, dado que nos termos da alínea b) do n.º 1 do art.º 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo art.º 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, as prestações por incapacidade permanente resultante de acidente ou doença profissional, não são cumuláveis com a parcela da remuneração correspondente à percentagem de redução permanente na capacidade geral de ganho do trabalhador.
Alega a recorrente que a proibição de acumulação de “rendimentos” prevista no citado normativo, e a decisão judicial que a “avaliza”, viola o direito à justa reparação, consagrado no artigo 59.º, n.º 1, al. f), da CRP, porque ignora que o regime da reparação das lesões e demais danos emergentes de acidente em serviço é um regime de responsabilidade civil objetiva que visa compensar o trabalhador não só pela perda da capacidade de ganho resultante do acidente, mas também pelo esforço adicional que, em condições normais e caso padeça de incapacidade permanente, terá de fazer para auferir a mesma retribuição e realizar as mesmas tarefas. Ou seja, independentemente de perder ou não capacidade de ganho, a Recorrente sofreu um prejuízo – dores, incómodos, ingestão de medicação, entre outros - na sua vida geral e profissional que nunca sofreria se não tivesse sofrido o acidente, e que ficam sem qualquer reparação, face ao teor da decisão recorrida. Por outro lado, a referida disposição é, ainda, materialmente inconstitucional, por violar o princípio da igualdade, previsto no art. 13.º, n.º 1 da Const. República Portuguesa, na medida em que estabelece um tratamento diferenciado, em matéria de reparação de danos emergentes de acidente de trabalho, relativamente aos trabalhadores do sector privado.
Entende a Recorrente que ao julgar totalmente improcedente a ação proposta pela Recorrente, a decisão recorrida violou as disposições dos artigos dos arts. 13.º, n.º 1 e 59.º, n.º 1, al. f) da Constituição da República Portuguesa, pelo que deve ser revogada e substituída por Douto Acórdão que julgue procedentes os pedidos formulados.

Todavia, não só resulta, do enquadramento legal efetuado, que assim não é, como acresce encontrar-se a questão suscitada pela Autora já resolvida pela jurisprudência, designadamente, no Acórdão do TCA Sul, proferido no âmbito do processo n.º 2951/16,1BELSB, de 07-02-2019, no qual, aderiu à posição do Tribunal Constitucional, plasmado no Acórdão n.º 786/2017, em 21 de novembro de 2017 (referente ao processo n.º 996/2016), do Tribunal Constitucional e cujo sumário se transcreve:
“ i) Em virtude da solução normativa vertida na alínea b), do n.º 1 e 3 do artigo 41.º, em caso de incapacidade permanente parcial resultante de acidente de trabalho ou doença profissional, tendo em conta a natureza indemnizatória da prestação periódica a que o trabalhador sinistrado tem direito, tal prestação não é acumulável com a parcela da remuneração que corresponde à percentagem da redução permanente da capacidade geral de ganho do trabalhador. No momento em que o trabalhador se aposentar tem direito a receber a reparação pelo acidente, sendo, neste caso, a mesma acumulável com a pensão de aposentação, mas apenas no montante que exceda aquela.
ii) As normas constantes da alínea b) do n.º 1 e dos n.ºs 3 e 4 — quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas normas — do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de Novembro, na redacção dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de Março, não violam o direito dos trabalhadores a justa reparação, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional, nem o princípio da igualdade, consagrados, respectivamente, na alínea f) do n.º 1 do artigo 59.º e no artigo 13.º da Constituição.”

O Acórdão n.º 786/2017 do Tribunal Constitucional foi proferido na sequência do requerimento de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, do Provedor de Justiça, ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição, “das normas constantes da alínea b) do n.º 1 e dos n.º 3 e 4 - quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas - do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro (Regime Jurídico dos Acidentes em Serviço e das Doenças Profissionais no Âmbito da Administração Pública), na redação dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, com fundamento na violação, quer do direito dos trabalhadores a justa reparação, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional, quer do princípio da igualdade, consagrados, respetivamente, na alínea f) do n.º 1 do artigo 59.º e no artigo 13.º da Constituição”.
Ora, estando em causa um juízo de constitucionalidade efetuado, pelo Tribunal Constitucional, sobre as mesmas normas constitucionais e sobre as mesmas normas legais do RAS invocadas, nestes autos, pela Autora, remetemos para a sua fundamentação, transcrevendo-o na parte que interessa para a presente situação:
“… Para efeitos do presente processo, importa salientar duas características do direito consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea f), da Constituição. (…). Desta dupla particularidade do direito à assistência e justa reparação por infortúnio laboral — objeto normativo e ressonância histórica —, decorre que, para densificar o seu conteúdo, é essencial compreender a função do instituto jurídico da assistência e reparação em caso de infortúnio laboral. (…)
Comum a todos os sistemas neste domínio é a reparação do dano estritamente laboral, consubstanciado na perda de capacidade de ganho do trabalhador vítima de acidente de trabalho ou doença profissional. O que varia de sistema para sistema, de acordo com as suas tradições e opções legislativas, é a forma jurídica — privada ou pública — e os agentes de financiamento — empregadores ou contribuintes — através dos quais se efetiva essa reparação, bem como as funções acessórias que estas desempenham. Na verdade, a função essencialmente garantística do instituto da reparação por infortúnio laboral não se revela apenas na definição do dano reparável. (…)
Como vimos, o conteúdo do direito consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea f), da Constituição, corresponde à função desempenhada pelo instituto da reparação por infortúnio laboral; é, em termos aproximados, o direito a que seja preservada a função essencial desse instituto. Temos, por isso, que tal direito constitui uma garantia de reparação do dano laboral, o mesmo é dizer, de reconstituição ou de compensação da capacidade de ganho perdida pelo trabalhador em virtude de ter sofrido um acidente de trabalho ou de ter contraído uma doença profissional.
Importa agora aprofundar a noção de perda de capacidade geral de ganho, o mesmo é dizer, de dano laboral. Pode entender-se que o dano laboral diz apenas respeito à capacidade de o sinistrado continuar a prestar o trabalho pelo qual aufere a sua retribuição (a capacidade de ganho atual), pelo que não é devida qualquer reparação pela desvalorização ou incapacidade de o sinistrado prestar outro tipo de trabalho (a capacidade de ganho potencial); em suma, é compensada a perda de produtividade, mas não a perda de oportunidade. (…) O entendimento contrário é o de que o dano laboral compreende a perda de oportunidade profissional, ou seja, a desvalorização do sinistrado no mercado de trabalho, e não apenas no seu trabalho habitual. (…)
Para além destas razões, de ordem teleológica ou funcional, também concorrem no último sentido alguns argumentos extraídos da lei. Em primeiro lugar, ao classificar as diversas espécies de incapacidade permanente, o artigo 19.º, n.º 3, do RAT, admite que a incapacidade absoluta possa ser «para o trabalho habitual» ou «para todo o tipo de trabalho», sendo a pensão devida superior no segundo caso (artigo 48.º, n.º 3); ora, se a lei atribui, para efeitos de graduação da carência económica do sinistrado, um valor positivo à capacidade residual para participar no mercado de trabalho, tem de presumir-se, por uma questão de coerência, que atribui um valor negativo à depreciação dessa capacidade. Em segundo lugar, o artigo 21.º dispõe que «o grau de incapacidade [é determinado], em todos os casos… em função da natureza e da gravidade da lesão, do estado geral do sinistrado, da sua idade e profissão, bem como da maior ou menor capacidade funcional residual para o exercício de outra profissão»; ora, se a capacidade funcional residual releva em todos os casos, deve admitir-se que a perda de oportunidades profissionais é considerada na determinação da incapacidade parcial.
Finalmente, a Tabela Nacional de Incapacidades, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 352/2007, de 23 de outubro - para a qual remete o artigo 23.º do RAT -, faz geralmente corresponder, a cada tipo de lesão, uma «moldura abstrata» de incapacidade (…); significa isto que a determinação do coeficiente concreto de incapacidade está balizada por limites máximos e mínimos ─ ainda que estes sirvam de mera orientação da avaliação médico legal ─, limites esses que não têm obviamente em conta qualquer tipo particular de trabalho, antes refletindo um juízo abstrato sobre a repercussão de certa categoria de lesão no exercício da vida ativa. Ambas as conceções de dano laboral ─ a restrita e a ampla ─ são, em abstrato, conformes a uma interpretação funcionalmente adequada do instituto da reparação por infortúnio laboral. O pedido do requerente reflete inequivocamente a adesão a uma conceção ampla, (…). Todavia, o Tribunal não vê qualquer utilidade em se pronunciar, no âmbito deste processo, sobre essa exata questão. Embora a definição precisa do conceito de dano laboral seja imprescindível para uma determinação exaustiva do conteúdo do direito fundamental à assistência e justa reparação em caso de acidente de trabalho ou doença profissional, a mesma não influi decisivamente sobre o exame do thema decidendum. Na verdade, como se verá, qualquer que seja a conceção de dano laboral adotada ─ restrita ou ampla ─, o sentido da decisão sobre a constitucionalidade das proibições de acumulação introduzidas no RAS pela Lei n.º 11/2014, de 6 de março, é o mesmo. (…).
11. Os trabalhadores da Administração Pública são titulares do direito fundamental à assistência e reparação em caso de infortúnio laboral, direito que impõe a reconstituição ou compensação da perda de capacidade de ganho da vítima de acidente de trabalho ou doença profissional. No entanto, não lhes é aplicável, em geral, o regime comum dos acidentes de trabalho e doenças profissionais; os infortúnios laborais no setor público são, e sempre foram, objeto de um regime especial. (…).
Durante quase três décadas, a matéria passou a ser regulada no Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, (…). Nos casos de incapacidade absoluta, em que o funcionário deixava de reunir condições para servir a Administração Pública, a reparação do dano laboral, decorrente da inevitável extinção do vínculo de emprego público, revestia a forma de aposentação em condições idênticas às de um funcionário que tivesse completado o tempo de serviço normal; por outras palavras, a lei colocava o funcionário vítima de acidente de trabalho ou doença profissional na mesma posição que um funcionário não atingido por infortúnio, através da ficção da contagem do tempo de serviço necessário para a aposentação.
Nos casos de incapacidade parcial, o funcionário, possuidor de capacidade residual para trabalhar, podia optar entre continuar ao serviço da Administração Pública ─ com retribuição e regalias intocadas e direito à aposentação ordinária uma vez completados quarenta anos de serviço ─ ou requerer a aposentação extraordinária; neste último caso, também beneficiava da ficção da contagem do tempo de serviço necessário para a aposentação, mas a pensão era reduzida na proporção da capacidade residual ─ que, por efeito da aposentação voluntária, deixava de ser colocada ao serviço da Administração Pública ─, precisamente para assegurar a igualdade de circunstâncias com os funcionários não atingidos por infortúnio laboral.
Na prática, o regime incentivava a aposentação nas situações em que o sinistrado tinha muito tempo de serviço e/ou adquiria uma incapacidade elevada ─ na medida em que, aposentando-se, deixava de trabalhar e recebia uma pensão de valor muito próximo da devida por aposentação ordinária ─ e a manutenção em funções nos casos em que o sinistrado tinha pouco tempo de serviço e/ou adquiria uma incapacidade diminuta.
12. O regime constante do Estatuto da Aposentação veio a ser substituído com a aprovação do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, que estabelece o Regime Jurídico dos Acidentes em Serviço e das Doenças Profissionais no Âmbito da Administração Pública (RAS), sem prejuízo de aquele continuar a ser aplicável, nos termos das regras gerais, aos infortúnios laborais ocorridos ou diagnosticados antes de 1 de maio de 2000, a data da entrada em vigor do novo diploma. (…)
O Capítulo IV regula a «Responsabilidade da Caixa Geral de Aposentações (CGA)», (…). É nesta parte do diploma que se insere o artigo 41.º ─ com a epígrafe, «Acumulação de Prestações» ─ o qual, na versão originária, como vimos, permitia expressamente a acumulação da pensão por incapacidade permanente com a totalidade da pensão de aposentação e permitia implicitamente a acumulação daquela com a totalidade da retribuição.
Este regime de acumulação de prestações manteve-se em vigor até 7 de março de 2014, data da entrada em vigor da Lei n.º 11/2014 ─ sem prejuízo de continuar, naturalmente, a reger os acidentes de trabalho ocorridos e as doenças profissionais diagnosticadas no decurso da sua vigência ─, diploma que procedeu às alterações do Decreto-Lei n.º 503/99 impugnadas pelo requerente. Na verdade, o artigo 41.º é o único preceito do RAS alterado pela Lei n.º 11/2014, precisamente no sentido, controvertido nos autos, de proibir a acumulação da pensão por incapacidade permanente parcial com a totalidade da retribuição ou da pensão de aposentação.
Estamos, finalmente, em condições de determinar se estas proibições de acumulação infringem o disposto na alínea f) do n.º 1 do artigo 59.º da Constituição.
13. A pensão por incapacidade ─ como se concluiu ─ destina-se a reparar o dano laboral, consubstanciado na perda de capacidade de ganho do trabalhador vitimado por acidente de trabalho ou doença profissional. Sucede que os trabalhadores da Administração Pública, em virtude das características próprias do emprego público, não sofrem, normalmente, qualquer redução da capacidade de ganho quando vítimas de infortúnio laboral que os deixa parcialmente incapacitados; por outras palavras, no emprego público não se verifica em princípio, dano laboral, nos casos de incapacidade permanente parcial. É por essa razão que o artigo 41.º, n.º 1, alínea b), do RAS, na versão que resultou da Lei n.º 11/2014, suspende o pagamento da pensão por incapacidade: sendo o pressuposto do direito a esta a existência de um dano laboral, não faz sentido que a mesma seja paga em circunstâncias ─ aquelas que caracterizam a relação jurídica de emprego público ─ que impedem a produção desse dano.
Para demonstrar que os acidentes de trabalho e as doenças profissionais parcialmente incapacitantes não produzem dano laboral, é conveniente dividir o problema em duas partes: a capacidade de ganho atual, que se prende com a capacidade de o trabalhador manter a sua remuneração, e a capacidade de ganho potencial, que se prende com a capacidade de o trabalhador manter as suas oportunidades profissionais.
Quanto à primeira ─ a capacidade de ganho atual ─, a impossibilidade de verificação de um prejuízo resulta simplesmente da intangibilidade da retribuição, assegurada pelo n.º 4 do artigo 23.º do RAS. Com efeito, a perda definitiva de capacidade de trabalho não tem qualquer consequência no estatuto remuneratório do sinistrado; este continua, ainda que venha a ocupar funções diversas e a beneficiar de horário de trabalho reduzido (nos termos do n.º 3 do artigo 23.º), a manter a totalidade da retribuição e todas as regalias correspondentes à categoria que integra e à posição remuneratória que ocupa. (…)
A segunda parte do problema ─ a capacidade de ganho potencial ─ é mais complexa. Impõe-se tratá-la segundo a perspetiva, adotada pelo requerente, de uma «conceção ampla» do dano laboral, nos termos da qual a pensão por incapacidade se destina também a reparar a perda de «capacidade de progredir normalmente na carreira», de «potencialidade de obter rendimento», da «capacidade de evoluir profissionalmente» ou das «perspetivas em termos de carreira» decorrentes de infortúnio laboral. Pode pensar-se que o acidente de trabalho ou a doença profissional, ao deixar o trabalhador parcialmente incapacitado, constitui um obstáculo à progressão profissional dentro da Administração Pública. (…). Sem prejuízo da denominada «laboralização da função pública» (v., entre muita jurisprudência constitucional pertinente, o Acordão n.º 474/2013), cujo traço mais saliente é porventura a substituição do ato administrativo de nomeação pelo contrato de trabalho em funções públicas como modalidade típica de constituição do vínculo de emprego público, há relevantes diferenças entre o trabalho comum e o trabalho em funções públicas que se projetam de modo decisivo no domínio dos infortúnios laborais. O objeto daquele é, paradigmaticamente, uma prestação laboral conformada pelo contrato de trabalho celebrado entre o empregador e o trabalhador; em princípio, este ocupa um determinado posto de trabalho e exerce uma determinada função no âmbito da empresa ou organização do empregador. Pelo contrário, o emprego público ─ hoje regulado pela Lei do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 20/2014, de 20 de junho (adiante referida pela sigla «LTFP») ─ é estruturado de modo tipicamente diverso. O objeto da relação jurídica de emprego público não é uma prestação laboral, consubstanciada num determinado posto e função, mas o serviço público no âmbito de uma carreira, normalmente de natureza geral (artigo 84.º, n.º 4, da LTFP), definida pela lei como aquela «cujos conteúdos funcionais caracterizam postos de trabalho de que a generalidade dos órgãos ou serviços carece para o desenvolvimento das respetivas atividade» (artigo 84.º, n.º 2, da LTFP). Dentro da carreira, o trabalhador ocupa, não um posto de trabalho, mas uma categoria, com um conteúdo funcional genérico, podendo as carreiras ser unicategoriais ou pluricategoriais (artigo 85.º). (…)
Ora, dada a extensão do conteúdo funcional do trabalho em funções públicas, a incapacidade parcial do trabalhador ─ v.g., a impossibilidade de conduzir inspeções ─ não deve obstar a que este desempenhe funções compatíveis com a sua capacidade de trabalho residual, seja avaliado pelo desempenho no exercício de tais funções, progrida nas posições remuneratórias da sua categoria e possa ingressar, pela antiguidade ou por concurso, numa categoria superior dentro da sua carreira pluricategorial (v.g., um assistente operacional ascender a encarregado operacional) ou numa carreira superior àquela em que está inserido (v.g., um assistente técnico candidatar-se a técnico superior). Por essa razão, no domínio das carreiras gerais, não faz sentido considerar a possibilidade de incapacidade absoluta para o trabalho habitual, ao contrário do que sucede no regime comum dos infortúnios laborais (artigo 3.º, n.º 1, alíneas l) e m) do RAS). Sendo a norma, no emprego público, a de que não há «trabalho habitual», mas apenas categorias funcionais genéricas, o sinistrado, ou se encontra incapacitado para todo e qualquer trabalho em funções públicas — caso em que a sua incapacidade é absoluta e importa a extinção do vínculo de emprego público —, ou não pode prestar somente alguns tipos particulares de trabalho — caso em que a sua incapacidade é parcial, não prejudicando o trabalho em funções compatíveis com a sua capacidade residual. (…)
A única oportunidade profissional dentro da Administração Pública que um trabalhador vitimado por infortúnio laboral perde em qualquer circunstância, em virtude da incapacidade parcial que adquiriu, é a de vir a ingressar numa carreira especial cujo conteúdo funcional é essencialmente incompatível com a sua capacidade de trabalho residual. Mas deve notar-se que esse prejuízo ─ relativamente extravagante ─ tem uma expressão negligenciável no quadro de um regime orientado, não para a indemnização do lesado, mas para a garantia da sua subsistência continuada; além do mais, o facto de os sinistrados, no âmbito do RAS, manterem a totalidade do seu vencimento ─ em vez de receberem, como dispõe o regime comum, apenas 70% da parcela da retribuição correspondente à incapacidade ─, constitui uma forma indireta de compensação desse dano intersticial.
Resulta do exposto que a alteração operada pela Lei n.º 11/2014 no regime da acumulação de prestações constante do artigo 41.º do RAS, se destinou a corrigir um desequilíbrio no regime anterior, que permitia que o trabalhador parcialmente incapacitado por infortúnio laboral, pese embora a intangibilidade da retribuição, regalias e oportunidades profissionais que tinha no momento da ocorrência do acidente ou do diagnóstico da doença, recebesse uma pensão cuja função é exclusivamente a de compensar uma perda de capacidade de ganho. De tal regime resultava que os trabalhadores em funções públicas viam a sua capacidade de ganho normalmente ampliada na eventualidade de sofrerem um acidente de trabalho ou doença profissional, situação que: (i) desvirtuava a função do instituto da reparação por infortúnio laboral, que é a de compensar a perda de capacidade de ganho do sinistrado; (ii) tendia a privilegiar, do ponto de vista patrimonial, os trabalhadores atingidos relativamente aos não atingidos por infortúnio; (iii) abria caminho a uma exposição imprudente ao perigo profissional, por força do efeito de «moral hazard» gerado por essa vantagem; e, em consequência, (iv) punha em causa a sustentabilidade financeira do sistema. Em suma, através desta alteração, o legislador restaurou, dentro dos quadros próprios do RAS, a harmonia funcional do sistema de proteção dos servidores públicos em caso de infortúnio laboral. Resta esclarecer uma dúvida. Se o pagamento da pensão por incapacidade parcial é suspenso, no domínio dos infortúnios laborais em funções públicas, em virtude de, nesse domínio, se não verificar, em princípio, o dano laboral pressuposto pela reparação, como explicar a necessidade de determinação do coeficiente de incapacidade e da pensão correspondente? (…) Por duas razões. Em primeiro lugar, o trabalhador, uma vez aposentado, tem direito ao pagamento da pensão por incapacidade, que prevalece sobre a pensão de aposentação, a qual é devida pela Caixa Geral de Aposentações (que, com a entrada em vigor do RPS, é reembolsada pela entidade empregadora pública) apenas na exata medida em que exceda aquela (artigo 41.º, n.º 3, do RAS). Esta solução ─ pagamento da pensão por incapacidade, acompanhada de dedução do seu valor na pensão de aposentação ─ assegura a igualdade entre os trabalhadores aposentados atingidos e não atingidos por infortúnio laboral, dado que a carreira contributiva daqueles não é afetada pela incapacidade parcial adquirida. Em segundo lugar, sendo a razão de ser da suspensão o facto de o sinistrado prestar trabalho em funções públicas, este tem, como é evidente, direito ao pagamento da pensão no caso vir a ocorrer, por qualquer razão, a cessação do vínculo de emprego público. Nesse caso, a entrada do sinistrado no mercado de trabalho é condicionada pelo facto de possuir uma capacidade profissional reduzida, por efeito do infortúnio laboral que sofreu no serviço público — precisamente o pressuposto do direito do trabalhador a reparação. Por tudo quanto se disse, impõe-se concluir que as normas constantes da alínea b) do n.º 1 e dos n.ºs 3 e 4 — quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas — do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, não violam o direito dos trabalhadores a justa reparação, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional, consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea f), da Constituição.
14. A segunda questão de constitucionalidade colocada pelo requerente diz respeito ao confronto das normas sindicadas com o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição. Em causa está o facto de as proibições de acumulação contidas nessas normas não terem paralelo no regime comum dos acidentes de trabalho, nos termos do qual «[a] pensão por incapacidade permanente não pode ser suspensa ou reduzida mesmo que o sinistrado venha a auferir retribuição superior à que tinha antes do acidente, salvo em consequência de revisão da pensão» e «[a] pensão por incapacidade permanente é cumulável com qualquer outra» (artigo 51.º, n.ºs 1 e 2, do RAT). (…) A questão que se coloca, pois, é a de saber se as normas sindicadas, ao tratarem de modo diferente ─ através de regimes diversos de acumulação de prestações ─ trabalhadores em funções públicas e do regime comum, estabelecem entre eles uma distinção arbitrária, porque destituída de fundamento racional. Para responder a tal questão, é indispensável que se determine qual o ponto de vista ou termo de comparação entre os sujeitos a tratamento diferenciado, o que pressupõe a identificação da ratio legis. (…) A finalidade da reparação por infortúnio laboral — como vimos — é a de compensar a perda de capacidade de ganho do sinistrado. Daí decorre que o ponto de vista mais relevante na comparação entre o regime comum e o regime especial dos trabalhadores em funções públicas, designadamente no que respeita à acumulação de prestações pecuniárias, é a vantagem patrimonial atribuída à vítima de infortúnio laboral. Ora, já sabemos quais são as razões pelas quais o legislador estabeleceu as proibições de acumulação que constam do artigo 41.º, n.º 1, alínea b), e n.ºs 3 e 4 — quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas —, do RAS. Importa agora indagar a razão de ser do regime — diametralmente oposto — estabelecido pelo artigo 51.º, n.ºs 1 e 2, do RAT. (…)
15. Qual a justificação para o regime comum admitir a acumulação, sem reservas ou limites, da retribuição com a pensão por incapacidade permanente parcial e desta com a pensão de reforma?
A razão principal prende-se com o facto de a lei atribuir a faculdade e presumir a probabilidade de o empregador ajustar a retribuição do trabalhador em função da sua perda de produtividade, ou seja, de passar a remunerá-lo na proporção da sua capacidade residual de trabalho. Com efeito, o artigo 157.º, n.º 3, do RAT, permite que o empregador reduza a retribuição do trabalhador sinistrado por acidente de trabalho ou afetado por doença profissional até ao limite da sua «capacidade restante». É certo que a lei concebe esta possibilidade como ultima ratio e condiciona a sua materialização ao cumprimento escrupuloso, por parte do empregador, dos deveres de requalificação profissional e ocupação efetiva impostos pelos artigos 155.º, 156.º e 157.º, n.ºs 1 e 2. (…) Acresce que esta possibilidade, pese embora excecional na ordem da legalidade, é a mais comum na ordem da realidade: no mercado de trabalho, a remuneração paga pelo empregador é a contrapartida do contributo do trabalhador para a produção da empresa ou organização à qual se encontra adstrito. Se a produtividade do trabalhador é reduzida, a título permanente, pelo facto de este ter adquirido uma incapacidade parcial, a tendência natural é para que essa desvalorização se venha a refletir de modo negativo na sua retribuição; assim é porque o montante desta corresponde tendencialmente ao valor de mercado da prestação de trabalho integral. Na verdade, a lei parte do princípio de que não é exigível que o empregador — para o qual o valor do trabalho corresponde à sua utilidade produtiva e o qual responde pela eficiência da sua organização — remunere o trabalhador para além da sua prestação laboral. Não admira, pois, que a lei permita a acumulação entre a remuneração e a pensão por incapacidade, por um lado, e entre esta e a pensão e reforma, por outro; na generalidade dos casos, implicando o infortúnio laboral a redução dos proveitos do trabalho e, por essa via, a deterioração da carreira contributiva, a pensão por incapacidade desempenha a sua função normal de reparação da perda de capacidade de ganho. Mas se é assim — cabe perguntar — por que razão se admite a acumulação das prestações em causa, mesmo na eventualidade, seguramente invulgar, mas que a própria lei admite como possível, de o trabalhador vir «a auferir retribuição superior à que tinha antes do acidente» (artigo 51.º, n.º 1)? A resposta é a de que não se pode razoavelmente inferir do facto de o trabalhador auferir retribuição mais elevada do que aquela que tinha antes da ocorrência do infortúnio, que não sofreu qualquer dano laboral, ou seja, qualquer redução permanente da sua capacidade de ganho. A retribuição mais elevada pode dever-se a inúmeros fatores, como o esforço acrescido do trabalhador, a rentabilização de capacidades latentes, a aquisição de novas competências ou a materialização de oportunidades de mercado ─ fatores que em nada infirmam a presunção de que, ceteris paribus, o trabalhador obtém um ganho reduzido por comparação com uma situação hipotética em que não tivesse sofrido infortúnio laboral. É certo que podem ocorrer situações em que o trabalhador recebe a pensão por incapacidade, apesar de não ter perdido efetivamente capacidade de ganho. Simetricamente, podem ocorrer casos em que o trabalhador, parcialmente incapacitado em virtude de acidente de trabalho, vê o seu vínculo laboral cessar por qualquer razão que lhe não é imputável ─ v.g., verificação do termo de contrato de trabalho a termo certo (artigo 344.º do Código do Trabalho) ou despedimento por extinção de posto de trabalho (artigo 367.º ss.) ─, e não consegue, de facto, encontrar emprego para a sua capacidade residual de trabalho; nestes casos, a pensão por incapacidade permanente parcial é insuficiente para reparar o dano laboral efetivamente sofrido pelo sinistrado. Estas possibilidades existem por força da própria natureza do instituto da reparação por infortúnio laboral, o qual — ao contrário do instituto da responsabilidade civil — não promove uma justiça individual, orientada para o caso concreto, mas uma justiça geral, orientada para o caso médio (…). Todo o sistema se baseia no postulado da convergência tendencial, determinada pela lógica de funcionamento do mercado laboral, entre a capacidade de ganho e a capacidade de trabalho, sem prejuízo das infinitas possibilidades abertas pela diversidade e a aleatoriedade da vida. A permissão incondicional de acumulação, estabelecida nos n.ºs 1 e 2 do artigo 51.º do RAT, repousa naturalmente nessa premissa. Os pressupostos em que assenta este regime não se verificam quando o trabalho é prestado, não em condições de mercado, mas no universo normativo, relativamente diverso, do serviço público. No âmbito deste, a presunção de que, independentemente do valor da retribuição auferida, há um dano laboral a reparar, não tem razão de ser; não tem porque, como vimos, os acidentes e as doenças em serviço não produzem, em princípio, uma perda de capacidade de ganho, em virtude das características próprias do emprego público. Com efeito, o tratamento de todos os trabalhadores como iguais perante a lei justifica a adoção de regimes de acumulação diferentes no domínio do trabalho comum e em funções públicas. (…). Às diferenças decisivas que ressaltam da comparação entre trabalhadores sujeitos ao regime comum e em funções públicas ─ e com base nas quais se pode afirmar que a lei trata os grupos que integram o par comparativo como iguais do ponto de vista das vantagens patrimoniais atribuídas ─, importa acrescentar que não é idêntica a posição das entidades responsáveis pelo pagamento das pensões. No âmbito do regime comum, a responsabilidade recai sobre entidades seguradoras, remuneradas através de prémios pagos pelos empregadores ao abrigo do regime de seguro obrigatório; consequentemente, se o trabalhador parcialmente incapacidade, beneficiário de uma pensão que visa compensar a sua perda de capacidade de ganho, não vier a sofrer qualquer perda de rendimentos do trabalho, são os próprios empregadores, no gozo da sua autonomia privada, a suportarem os encargos da redundância. Pelo contrário, no âmbito dos infortúnios laborais em funções públicas ─ em que é afastado o princípio do seguro obrigatório (artigo 26.º, n.º 2, da Lei n.º 4/2009, de 29 de janeiro *RPS+) ─, quer a remuneração dos trabalhadores, quer as pensões por incapacidade permanente, são financiadas exclusivamente através de verbas públicas, nomeadamente receitas fiscais, sendo certo que as entidades empregadoras públicas suportam os encargos daquelas pensões e que o Orçamento do Estado «responde» subsidiariamente pela insuficiência dos recursos afetos a esse fim (artigo 22.º, n.º 3, do RPS). Deste ponto de vista, a proibição de acumulação entre a pensão por incapacidade e a parcela correspondente da retribuição ─ e, de modo derivado, entre aquela e a totalidade da pensão por aposentação ─ destina-se a acautelar a racionalidade da despesa pública neste domínio. Resta, por tudo quanto se disse, concluir que as normas constantes da alínea b) do n.º 1 e dos n.ºs 3 e 4 — quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas — do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, não violam o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição”.

A decisão recorrida aderiu à decisão proferida por este TCAS no âmbito do processo n.º 2951/16.1BELSB.
A este propósito, importa ainda referir que a decisão proferida neste TCAS no âmbito do processo n.º 1630/18.0BELSB, foi no mesmo sentido.
Mais resulta que a jurisprudência do TCAN, designadamente, no âmbito do processo n.º 1561/16.8BEBRG e mais recentemente no processo n.º459/19.2BECBR, Acórdão de 28/02/2020, segue igual entendimento, do qual, deste último se transcreve o sumário:
1 – O artigo 41.º do Regime de Proteção Social dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas - RPS - alterado pela Lei n.º 11/2014, passou expressamente a proibir a acumulação da pensão por incapacidade permanente parcial com a totalidade da retribuição ou da pensão de aposentação.
2 - A eventual desaplicação por inconstitucionalidade da al. b) do n.º 1 do art. 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de Novembro, na redação introduzida pela Lei n.º 11/2014, de 6 de Março, por violação da al. f) do n.º 1 do art. 59.º da Constituição da República Portuguesa, colide desde logo com a Declaração de não Inconstitucionalidade, com força Obrigatória Geral, constante do Acórdão do Tribunal Constitucional nº 786/2017, de 21 de novembro de 2017, proferido no Processo n.º 996/2016.
3 – O Tribunal Constitucional ao ter declarado a não inconstitucionalidade da alínea b), do n.º 1 do artigo 41.º, do DL nº 503/99, na redação dada pela Lei nº 11/2014, em caso de incapacidade permanente parcial resultante de acidente de trabalho ou doença profissional, veio viabilizar o entendimento de acordo com o qual, atenta a natureza indemnizatória da prestação periódica a que o trabalhador sinistrado tem direito, a mesma não será acumulável com a parcela da remuneração que corresponde à percentagem da redução permanente da capacidade geral de ganho do trabalhador.
4 - Como expressamente se afirmou no aludido acórdão do Tribunal Constitucional n.º 786/2017, de 2017-11-21, “…as normas constantes da alínea b) do n.º 1 e dos n.ºs 3 e 4 - quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas – do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, não violam o direito dos trabalhadores à justa reparação, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional, consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea f), da Constituição.
(…) não violam o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição.
(…) o Tribunal Constitucional decide não declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, nas normas constantes da alínea b) do n.º 1 e dos n.ºs 3 e 4 - quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas – do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março.”.

Temos a notar que, em sentido divergente, pelo TCAS foi proferido Acórdão em 4/10/2017, no âmbito do processo n.º 51/17.6BEBJA, cujo sumário se transcreve: ”A al. b) do nº 1, bem como os nºs 3 e 4, na parte em que remetem para aquela norma do artigo 41.º do Decreto-Lei nº 503/99, na redacção conferida pela Lei nº 11/2014, de 6 de Março, violam o princípio da igualdade expressamente consagrado no artigo 13.º da CRP.”
Sendo que, em recurso para o Tribunal Constitucional foi entendido por este Tribunal, em Decisão Sumária n.º 1/2018, de 2 de janeiro de 2018 que:
“… As normas consideradas pelo Tribunal a quo incompatíveis com os artigos 13.° e 59.°, n.° 1, alínea f), da Constituição, foram recentemente apreciadas por este Tribunal no Acórdão n.°786/2017, proferido na sequência do pedido de fiscalização da respetiva constitucionalidade formulado pelo Provedor de Justiça — pedido esse no qual, de resto, em parte se louva a fundamentação seguida no acórdão recorrido.
Por assim ser, a questão de constitucionalidade enunciada no requerimento de interposição do recurso é simples, o que justifica a prolação da presente decisão sumária.
5. Depois de confrontar as normas sob fiscalização com o direito dos trabalhadores à justa reparação, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional, consagrado no artigo 59.°, n.° 1, alínea f), da Constituição, bem como com o princípio da igualdade, consagrado no respetivo artigo 13.°, o Tribunal decidiu, no referido aresto, não declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes da alínea b) do n.° 1 e dos n.ºs 3 e 4 - quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas normas - do artigo 41.° do Decreto-Lei n.° 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo artigo 6.° da Lei n.° 11/2014, de 6 de março.
É esse juízo, formulado no âmbito da fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade das normas que integram o objeto do presente recurso, que se impõe estender ao caso sub judice, concluindo, também aqui, pela ausência da desconformidade constitucional afirmada pelo Tribunal a quo.
Pelos fundamentos supra expostos, nos termos do disposto no n.° 1 do artigo 78.°-A da LTC, decide-se:
a) Não julgar inconstitucionais as normas constantes da alínea b) do n.° 1 e dos n.ºs 3 e 4
- quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas normas – do artigo 41.° do Decreto-Lei n.° 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo artigo 6.° da Lei n.° 11/2014, de 6 de março; e, em consequência,
b) Julgar procedente o recurso de constitucionalidade.”

Também foi proferido pelo TCAS, Acórdão em 23/05/2019, em sentido divergente no âmbito do processo n.º 397/17.3BELSB, cujo sumário se transcreve:
I – O artigo 59.º, n.º 1, alínea f), da CRP consagra a justa reparação do dano laboral, que reveste natureza compensatória: todos os trabalhadores têm direito a assistência e justa reparação, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional.
II – Saber qual o conteúdo do direito dos trabalhadores a justa reparação consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea f), da CRP não pode ser respondido com recurso a argumentos sistemáticos retirados do Direito infraconstitucional. O Direito ordinário não pode ser usado, simultaneamente, como instrumento de interpretação do Direito constitucional e como resultado dessa interpretação, pois este raciocínio há de necessariamente implicar a decisão final de conformidade do direito infraconstitucional à Constituição.
III - À luz da Constituição, o âmbito do conceito de dano laboral está relacionado com a dignidade da pessoa humana e com a tutela constitucional dos seus direitos fundamentais – os direitos ao livre desenvolvimento da personalidade, à integridade física, psíquica e moral, o direito à saúde, o direito ao trabalho – e não apenas com um mínimo de sobrevivência dos trabalhadores e das suas famílias, numa visão neoliberal anglo-americana, impraticável num Estado social de Direito.
IV - Para justificar o conteúdo do dano laboral sofrido pelos servidores da coisa pública (pelo facto de continuarem a receber a totalidade da remuneração, nos termos do artigo 23.º, n.º 4, do RAS), não são evidentes asserções habitualmente retiradas de uma comparação simplista e muito incompleta entre o regime jurídico da função pública e o do setor privado, que estão longe de ser óbvias, revelando, pelo contrário, o Direito positivo vigente que as distinções conceituais entre carreira no setor público e categoria no setor privado e entre dano laboral e dano civil não são rigorosas de um ponto de vista jurídico.
V - Os argumentos do suposto privilégio dos trabalhadores atingidos relativamente aos não atingidos por acidentes de trabalho e do efeito de «moral hazard», que alegadamente seria potenciado pelo regime de acumulação, assentam numa ideia pré-concebida, sem qualquer fundamento empírico nas sociedades em geral e nas de Estado social de Direito em especial. Há, pois, que estar atento aos limites e aos controlos epistémicos dos juízos de constitucionalidade na Europa continental, alvitrados por Alexy.
VI - Não são, por isso, válidas considerações jurídico-constitucionais comparativas de teor vago ou factualmente incompleto e não comprovadas.
VII - A norma constitucional paramétrica, que consagra o direito dos trabalhadores a uma justa reparação, não pode deixar de ter por pressuposto uma noção de pessoa humana que abrange a vida do trabalhador no seu todo e na sua complexidade ou modo singular e único de ser, e que, portanto, impõe o direito dos trabalhadores à indemnização da totalidade dos danos por si sofridos, em caso de doença profissional ou de acidente de trabalho, de acordo com o paradigma da responsabilidade civil.
VIII - O acidente de trabalho ou doença laboral, no caso dos trabalhadores da Administração Pública, produz, mercê das características próprias do emprego público, dano laboral, independentemente de estar ou não garantida a intangibilidade da remuneração. Não só o dano laboral existe, como está subjacente à sua reparação o risco derivado do trabalho prestado.
Sendo que, em recurso para o Tribunal Constitucional foi entendido por este Tribunal, em Decisão Sumária n.º 693/2019, de 10 de outubro de 2019 que:
“… como é sabido - e tal como recentemente se reafirmou no Acórdão n. ^o465/2019 nada obsta a que este Tribunal possa reverter o sentido do juízo decisório vertido no Acórdão n. 786/2017. Não se vislumbra, no entanto, que quanto a esta questão, haja qualquer fator que permita alcançar agora solução oposta, nem que tenha sobrevindo qualquer dado ou argumento, não ponderado nessa decisão, que induzisse a contradizer aquela que foi a posição maioritária.
Assim, embora não acompanhando inteiramente a fundamentação do Acórdão n. º 786/2017 (nos termos expostos na declaração de voto aposta ao mesmo, para a qual se remete), cumpre reafirmar a posição assumida em Plenário nesse aresto, podendo ser proferida decisão sumária nos termos do n. ⁰1 do artigo 78. ⁰-A da LTC, porquanto a questão a decidir já foi objeto de decisão anterior do Tribunal.
Em face do exposto, e ao abrigo do artigo 78.º -A, n. ⁰1, da LTC, decide-se:
a) Não julgar inconstitucionais as normas constantes da alínea b) do n. ⁰1 e dos n. ºs 3 e 4 - quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas normas - do artigo 41.º do Decreto-Lei n. ⁰503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo 6.º da Lei n. ⁰11/2014, de 6 de março; e em consequência
b) Conceder provimento ao recurso e determinar a reforma da decisão recorrida em conformidade.”

Mais recentemente foi proferido por este TCAS, Acórdão de 16 de janeiro de 2020, no âmbito do processo n.º 637/19.4BELRA, que fundamentou a sua decisão proferida no âmbito do processo n.º 2951/16.1BELSB, que se apoia precisamente no referido Acórdão n.° 786/2017 do Tribunal Constitucional, donde se infere que:
“Em face da definição do objecto do recurso acabada de efectuar, impõe-se conhecer do mesmo, podendo já adiantar-se que o recurso não merece provimento, devendo manter-se a decisão recorrida. A decisão proferida pelo Tribunal a quo fez correcta análise dos preceitos legais aplicáveis e está de acordo com a jurisprudência constitucional sobre a matéria.
Em situação análoga á presente e cuja doutrina é aqui inteiramente replicável, já este TCAS se pronunciou no acórdão de 7.02.2019 (relatado pelo signatário), proc. n° 2951 /16.1BELSB, em que se sumariou: laboral, nem o principio da igualdade (respectivamente, artigo 59.°, n.° 1, alínea f), e artigo 13.° da Constituição); o que foi reiterado na decisão n.° 693/219, citada.
Assim, por remissão para a fundamentação do acórdão deste TCAS supra citado, que se apoia precisamente no Acórdão n.° 786/2017 do Tribunal Constitucional, haverá que negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida".
Concordando e aderindo na fundamentação relativa à proibição de acumulação da pensão com a remuneração, nada mais há decidir, improcedendo os alegados vícios.
Pelo que, as normas constantes da alínea b) do n.º 1 e dos n.ºs 3 e 4 - quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas – do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, não violam o direito dos trabalhadores à justa reparação, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional, consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea f), da Constituição e não violam o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição.
Nestes termos, não pode proceder a censura dirigida contra a sentença recorrida, a qual não incorreu em qualquer erro de julgamento.

Decisão:
Pelo exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas pela Recorrente.

Registe e notifique.

Lisboa, 16 de abril de 2020

Celestina Caeiro Castanheira

Catarina Gonçalves Jarmela

Paulo Pereira Gouveia (com voto de vencido)

Voto de vencido:
[Vencido com base na fundamentação do Acórdão deste Tribunal Central Administrativo Sul de 23-05-2019, no proc. nº 397/17…, consultável em www.dgsi.pt, que passo a transcrever, não nos sendo possível concordar com o aresto do TC supracitado:
“(…) o artigo 59.º, n.º 1, alínea f), da CRP consagra a justa reparação do dano laboral, que reveste natureza compensatória.
Assim, no caso em apreço, aplicando o Direito de acordo com o artigo 9º do CC e com os artigos 1º, 2º, 13º e 18º da CRP, há inconstitucionalidade nas normas constantes da alínea b) do n.º 1 e dos n.ºs 3 e 4 – quanto a este último, no segmento que remete para aquelas – do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro (Regime Jurídico dos Acidentes em Serviço e das Doenças Profissionais no Âmbito da Função Pública), por violação do princípio da justa indemnização constante da alínea f) do n.º 1, do artigo 59.º da Constituição da República Portuguesa, que estabelece o direito de todos os trabalhadores a assistência e justa reparação, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional.
Notemos, com a Cons.ª Maria Clara Sottomayor no cit. ac., que a questão central é a de saber qual o conteúdo do direito dos trabalhadores a justa reparação consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea f), da CRP.
Esta questão, como problema jurídico-constitucional, não pode ser resolvida com recurso a argumentos sistemáticos retirados do Direito infraconstitucional, pois, precisamente, o que se questiona, é saber se o Direito infraconstitucional viola, ou não, a Constituição. As deduções lógico-conceituais efetuadas pelo cit. ac. do TC, para justificar o juízo de não inconstitucionalidade, padecem do vício de inversão metodológica, na medida em que é o Direito infraconstitucional que é usado como instrumento para interpretar a norma constitucional e não a norma constitucional, como lei fundamental paramétrica, que é utilizada para aferir da constitucionalidade ou inconstitucionalidade do Direito ordinário. Ou seja, usando-se o Direito ordinário e a sua «ressonância histórica», para determinar o conteúdo da norma constitucional e o âmbito de proteção do direito fundamental nela consagrado, vicia-se, a priori, o resultado do processo decisório: tudo se passa, na tese da recorrente, como se fosse o Direito infraconstitucional, usado para interpretar o conteúdo do direito fundamental que lhe vai servir de parâmetro de apreciação, a determinar a constitucionalidade de si mesmo.
Estamos assim perante um raciocínio circular, nos termos do qual o Direito ordinário é usado, simultaneamente, como instrumento de interpretação do Direito constitucional e como resultado dessa interpretação, pois este raciocínio há de necessariamente implicar a decisão final de conformidade do direito infraconstitucional à Constituição.
Ao tempo do aditamento do direito dos trabalhadores a uma justa reparação ao n.º 1 do artigo 59.º da CRP – Revisão Constitucional de 1997 – já o instituto da responsabilidade civil e o conceito de dano tinham evoluído para o alargamento crescente dos casos de responsabilidade civil objetiva e para a densificação e abertura do conceito de dano, considerado o centro do instituto da responsabilidade civil e um reflexo das várias dimensões – física e psíquica, corporal e mental, afetiva e existencial – da pessoa humana, que eram ignoradas pelo citada «ressonância histórica» da legislação dos acidentes de trabalho, a qual, partindo de uma conceção de pessoa humana muito distinta da conceção subjacente à Constituição de 1976, construiu o conceito de dano laboral de uma forma meramente assistencialista incompatível com o direito a uma reparação justa previsto na Constituição (artigo 59.º, n.º 1, al. f), da CRP).
À luz da Constituição, o âmbito do conceito de dano laboral está relacionado com a dignidade da pessoa humana e com a tutela constitucional dos seus direitos fundamentais – os direitos ao livre desenvolvimento da personalidade, à integridade física, psíquica e moral, o direito à saúde, o direito ao trabalho – e não apenas com um mínimo de sobrevivência dos trabalhadores e das suas famílias, numa visão neoliberal anglo-americana, impraticável num Estado social de Direito.
A esse propósito, veja-se como o conceito de acidente de trabalho, definido pela referida legislação, é obsoleto, por incluir apenas a lesão física e não a lesão psíquica, restrição que veio a ser corrigida pela doutrina e pela jurisprudência (cf. JÚLIO GOMES, O Acidente de trabalho, Coimbra, 2013, pp. 33-34).
A sobrevivência, no essencial, do regime de acidentes de trabalho anterior à Revolução de 25 de abril de 1974 explica-se não pela sua perfeição ou adequação, mas por uma inércia histórica, com a qual a Revisão Constitucional do 1997, consagrando o direito dos trabalhadores a uma justa reparação, quis romper.
Continuando a citar a Cons.ª Maria Clara Sottomayor, note-se que, dada a teleologia e o espírito que presidiu à Constituição – baseados na dignidade da pessoa humana, na solidariedade e na igualdade material – não se pode considerar que o legislador da revisão constitucional de 97, quando consagrou o direito à justa reparação dos trabalhadores, no artigo 59.º, n.º 1, al. f) da CRP, tinha apenas por objetivo garantir o patamar de proteção dos trabalhadores que era já conferido pela legislação ordinária.
Pelo contrário, o legislador constitucional visou, com a tipificação do direito, alargar o seu conteúdo, remetendo, como indicia a expressão «justa reparação», para o princípio da reparação integral do dano presente no direito civil, na múltipla dimensão que lhe é reconhecida e que a jurisprudência dos tribunais comuns tem desenvolvido. Dano, como se tem defendido na doutrina civilista, é toda a ofensa de bens ou interesses alheios protegidos pela ordem jurídica e é apenas em função do dano que a responsabilidade civil realiza a sua finalidade essencialmente reparadora ou reintegrativa.
A atribuição de uma indemnização ao lesado tem na sua génese a eliminação ou atenuação de uma situação desfavorável que se verificou pela violação de direitos, bens jurídicos ou vantagens protegidas pelo direito, destinando-se a proporcionar ao lesado a situação de que este usufruiria se o facto que originou os danos não se tivesse verificado.
À medida que, com o progresso económico e social, se diversificam os riscos de lesão, os tribunais tendem a interpretar extensivamente as normas que tutelam os direitos de personalidade, evolução que deve também verificar-se no domínio dos acidentes de trabalho e que a Constituição quis refletir no artigo 59.º, n.º 1, alínea f), da CRP.
Deve ainda sublinhar-se, a propósito do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 3 de março, que a ratio do novo regime da proibição de acumulação das prestações por incapacidade permanente parcial com a parcela da remuneração correspondente à redução permanente da capacidade de trabalho, no âmbito da Administração Pública, tal como decorre da Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 171/XII/2.ª, terá sido apenas a sustentabilidade financeira da Caixa Geral de Aposentações, uma vez que o legislador não procede, na citada Exposição de Motivos, a qualquer justificação jurídica para a alteração legislativa introduzida e esta não se enquadra na pretendida convergência de regimes, até porque os trabalhadores do setor privado beneficiam da possibilidade de acumulação (cf. artigo 51.º, n.º 1, da LAT, que afirma o princípio de que a pensão por incapacidade permanente não pode ser suspensa ou reduzida mesmo que o sinistrado venha a auferir retribuição superior à que tinha antes do acidente, salvo em consequência de revisão da pensão», agora vedada no emprego público).
Para justificar o conteúdo do dano laboral sofrido pelos servidores da coisa pública (pelo facto de continuarem a receber a totalidade da remuneração, nos termos do artigo 23.º, n.º 4, do RAS), consideramos como nada evidentes asserções habitualmente retiradas de uma comparação simplista e muito incompleta entre o regime jurídico da função pública e o do setor privado, que estão longe de ser óbvias, revelando, pelo contrário, o Direito positivo vigente que as distinções conceituais – entre carreira no setor público e categoria no setor privado e entre dano laboral e dano civil –, com que se fundamentou a constitucionalidade da norma questionada, não são rigorosas de um ponto de vista jurídico.
Para além de a distinção entre trabalhadores privados e trabalhadores públicos – estes cuja entidade patronal pode legislar em causa própria - se ter esbatido com a disseminação da contratação laboral pelo Estado e demais pessoas coletivas públicas, não se pode afirmar que o trabalhador que exerce funções públicas não sofra perdas do ganho potencial.
É que há profissões em que o trabalhador recebe uma parte da remuneração em subsídios e em horas extraordinárias. Se, por razões de saúde ou em virtude de um acidente, deixar de poder fazer trabalho noturno ou por turnos, ou horas extraordinárias, o seu rendimento global (apesar da manutenção da remuneração base) pode baixar drasticamente.
Em relação às carreiras especiais da função pública, em que a prestação do trabalhador está circunscrita a determinadas funções e em que os trabalhadores não são promovidos automaticamente, pelo decurso dos anos, mas apenas mediante avaliações de resultados ou desempenho, há que equacionar que o trabalhador acidentado ou com doença profissional, que padece de uma incapacidade parcial, pode não conseguir atingir os resultados exigidos na avaliação do desempenho, sendo ultrapassado por outros trabalhadores no acesso a determinadas posições ou funções, ficando, portanto, diminuída a sua capacidade de ganho mesmo que mantenha a remuneração vigente à data do acidente.
Por outro lado, em mais uma diferença frequentemente ignorada, os trabalhadores do regime laboral privado ou comum, que estão autorizados legalmente a acumular a pensão por incapacidade permanente parcial com a totalidade da retribuição, ainda que esta seja superior à auferida à data do acidente, podem não sofrer qualquer perda de retribuição efetiva, por estar proibida na lei ou em convenções coletivas, nem perdem, na prática, o posto de trabalho, por não ser possível ao empregador extingui-lo, devido à proteção que os trabalhadores encontram nas convenções coletivas e na prática judiciária.
Por último, os argumentos do suposto privilégio dos trabalhadores atingidos relativamente aos não atingidos por acidentes de trabalho e do efeito de «moral hazard», que alegadamente seria potenciado pelo regime de acumulação, assentam numa ideia pré-concebida, sem qualquer fundamento empírico nas sociedades em geral e nas de Estado social de Direito em especial, que esquece que a maioria dos trabalhadores que sofrem acidentes de trabalho não conhecem a lei, antes de sofrerem o acidente, de forma a poderem moldar o seu comportamento por ela, e que, conforme ilustram as estatísticas oficiais, é na indústria e na construção civil que acontecem os acidentes mais graves e o maior número de mortes de trabalhadores, sendo as causas desses infortúnios, com frequência, as deficientes condições em que o trabalho é exercido e a falta de segurança, por culpa dos empregadores que não cumprem as suas obrigações.
Há, pois, que estar atento aos limites e aos controlos epistémicos dos juízos de constitucionalidade na Europa continental, alvitrados por Alexy.
Tal como se enfatiza na declaração de voto da Cons.ª Catarina Sarmento e Castro que vimos seguindo, não podemos fazer, como foi pelo Tribunal Constitucional no cit. ac., sem mais demonstração, afirmações meramente conclusivas que a seguir se transcrevem: “De tal regime resultava que os trabalhadores em funções públicas viam a sua capacidade de ganho normalmente ampliada na eventualidade de sofrerem um acidente de trabalho ou doença profissional, situação que: (i) desvirtuava a função do instituto da reparação por infortúnio laboral, que é a de compensar a perda de capacidade de ganho do sinistrado; (ii) tendia a privilegiar, do ponto de vista patrimonial, os trabalhadores atingidos relativamente aos não atingidos por infortúnio; (iii) abria caminho a uma exposição imprudente ao perigo profissional, por força do efeito de «moral hazard» gerado por essa vantagem; e, em consequência, (iv) punha em causa a sustentabilidade financeira do sistema.”
Os tribunais, todos, têm limitações lógicas e, sobretudo, de base epistémica.
Por outro lado, devemos referir, com a cit. declaração de voto, que a interpretação das normas constitucionais deve fazer-se de acordo com os critérios hermenêuticos gerais (elemento gramatical, teleológico e sistemático), indicando-nos aqui, desde logo, o elemento literal, através da expressão «justa reparação», que há uma remissão (i) para o instituto da responsabilidade civil e (ii) para o princípio da reparação integral do dano.
É incontornável.
Os argumentos teleológico e sistemático de interpretação exigem que o intérprete proceda a uma leitura unitária da Constituição, que tenha em conta todas as suas normas e princípios, nomeadamente, a dignidade da pessoa humana, o princípio-base do Estado social de Direito (artigo 1.º da CRP) e que serve de critério de interpretação/delimitação do conteúdo dos direitos fundamentais (cf. Jorge Reis Novais, A Dignidade da Pessoa Humana, vol. II, pp. 27 e ss; Benedita Mac Crorie, «O princípio da dignidade da pessoa humana na Constituição da República Portuguesa de 1976», in Jornadas nos Quarenta Anos da Constituição da República Portuguesa, Universidade Católica, Porto, 2017, pp.105-112, e Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 144/2004 e 101/2009).
Sendo assim, a norma constitucional paramétrica, que consagra o direito dos trabalhadores a uma justa reparação, não pode deixar de ter por pressuposto uma noção de pessoa humana que abrange a vida do trabalhador no seu todo e na sua complexidade ou modo singular e único de ser, e que, portanto, impõe o direito dos trabalhadores à indemnização da totalidade dos danos por si sofridos, em caso de doença profissional ou de acidente de trabalho, de acordo com o paradigma da responsabilidade civil.
A expressão «capacidade de ganho», como escreveu a Cons.ª Maria Clara Sottomayor, encontra a sua origem no Direito civil e não pode deixar de ter o mesmo significado, quer em relação ao dano causado por acidente de trabalho ou doença profissional sofrido pelos trabalhadores da Administração Pública, quer em relação aos trabalhadores do setor privado.
Da jurisprudência civilística colhe-se a tradição de a perda de capacidade de ganho ser classificada como um dano patrimonial futuro, que abrange, de acordo com um juízo de probabilidade, a perda de oportunidades profissionais, como promoções, compensação por horas extraordinárias, a valorização profissional, a mudança de profissão, a subida de escalão, etc.
Não pode, portanto, afirmar-se que a perda da capacidade de ganho do trabalhador em funções públicas fique reparada com o princípio da manutenção da remuneração auferida no momento do infortúnio e que a norma constitucional convocada apenas exige que o legislador assegure a sua subsistência, não assumindo uma função indemnizatória ou de tornar indemne o trabalhador lesado.
A perda de capacidade de ganho não pode analisar-se apenas na diminuição imediata e atual da retribuição, mas repercute-se no património do lesado, para o futuro, durante o período laboral ativo e durante toda a sua vida.
É que o facto de o trabalhador continuar a prestar serviço e a receber a remuneração, por inteiro, não elimina o dano.
Tem que se ter em conta que a incapacidade permanente parcial vai refletir-se no esforço maior que será necessário despender para fazer a mesma tarefa, o que implicará menos disponibilidade de tempo para dedicar ao trabalho (por exemplo, em horas extraordinárias ou num segundo emprego ou outras prestações de serviço) e um esgotamento das suas reservas biológicas, que se repercutirá necessariamente no seu património e nas consequências económicas da lesão.
Ainda que não seja possível determinar com exatidão a extensão desses danos e ainda que sejam diferentes consoante a profissão em causa, sempre terão estes de ser reparados de acordo com a equidade, por força do direito fundamental constitucionalmente consagrado a uma justa reparação, pelo que a revogação da norma que permitia a acumulação da pensão por incapacidade permanente com a totalidade da remuneração põe em causa este direito dos trabalhadores da função pública, de uma forma que viola o princípio da proporcionalidade ínsito no artigo 18.º, n.º 2, da CRP.
E a jurisprudência constitucional já tem admitido que o conteúdo do direito consagrado no artigo 59.º, n.º 1, al. f), da CRP abrange os danos futuros e não pode estar condicionado a um critério de contenção de custos (cf. Acórdão n.º 147/2006).
Compreende-se, não em sede de “ciência” jurídica mas sim de Política Jurídica, que o sistema carecesse de reforma, mas a proibição de acumulação da retribuição com a pensão, por razões de sustentabilidade do sistema, sem a construção legal de uma solução alternativa que reparasse a perda de capacidade de ganho potencial (ou a perda do rendimento virtual), ultrapassa os limites do constitucionalmente admissível à liberdade de conformação do legislador, por estar em causa um direito fundamental análogo a um direito, liberdade e garantia (cf., entre outros, Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 34/2008, 612/2008, 16/12); na doutrina: Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, 4.ª edição revista, Coimbra, 2007, p. 770; Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, 2.ª edição, p. 1161), intimamente relacionado com a dignidade e a qualidade de vida dos trabalhadores, bem como com a sua integridade corporal, psíquica e moral.
Em relação à aplicação do parâmetro do princípio da igualdade, o grupo populacional afetado pelas leis dos acidentes de trabalho e pela lei dos acidentes de serviço é o das pessoas que sofrem doenças profissionais e ou são vítimas de um acidente de trabalho, que lhes provoca uma incapacidade permanente parcial, sendo juridicamente irrelevante se o empregador é uma entidade pública ou um empregador privado, e em concreto, qual o regime do contrato de trabalho (retribuição, modos e consequências de cessação do contrato, etc.) de cada pessoa vitimada por acidente de trabalho, portadora de incapacidade permanente parcial.
Por imposição do princípio da igualdade, todos os trabalhadores devem beneficiar de um regime idêntico no que diz respeito à reparação por acidentes de trabalho.
Por isso, como refere a Cons.ª Maria Clara Sottomayor na sua ponderada declaração de voto, não são pertinentes considerações comparativas de teor vago ou factualmente incompleto e não comprovadas.
Considera-se, pois, tal como a Cons.ª cit., que as normas em apreciação violam o direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias previsto no mencionado preceito constitucional, já que, ainda que se admita uma margem de liberdade de conformação por parte do legislador relativamente à reparação por acidente de trabalho ou doença profissional, esta não pode ultrapassar as limitações decorrentes das normas constitucionais, anulando ou inviabilizando o ressarcimento efetivo e justo-igualitário do dano sofrido em virtude de acidente de trabalho ou doença profissional, que o artigo 59.º, n.º 1, alínea f), estabelece.
Com efeito, as normas visadas impedem a acumulação de pensões pagas em consequência de um acidente profissional ou de uma doença profissional, com a “parcela da remuneração correspondente à percentagem de redução permanente da capacidade geral de ganho do trabalhador” (alínea b) do n.º 1), ou com a “com a pensão de aposentação ou de reforma (...) na parte em que estas excedam aquela” (n.º 3), assim como a acumulação da pensão por morte com a pensão de sobrevivência.
Assim, o seu conteúdo, ao obstar sempre a esta acumulação, afasta a reparação específica e autónoma do dano laboral, que é consumida por via do seu abatimento na remuneração ou pensão conservada.
Esta neutralização elimina a restauração per se do dano que tal pensão visava, razão pela qual é violadora da garantia constitucional de justa reparação.
Resulta do que se diz que o acidente de trabalho ou doença laboral, no caso dos trabalhadores da Administração Pública, produz, mercê das características próprias do emprego público, dano laboral, independentemente de estar ou não garantida a intangibilidade da remuneração.
Não só o dano laboral existe, como está subjacente à sua reparação o risco derivado do trabalho prestado. O ressarcimento do dano laboral implica mais do que a mera garantia de uma retribuição, sendo esta a contrapartida económica da prestação de trabalho, já que aquela compensação pretende cobrir, para além da perda de salário, outras vertentes que vão além dele, designadamente, a perda de capacidade de ganho potencial, ou de oportunidade profissional, como, por exemplo, a diminuição da capacidade de progressão na carreira, ou impedimentos à transição para algumas carreiras especiais incompatíveis com a capacidade de trabalho residual resultante do infortúnio laboral ou, em geral, a capacidade de evoluir profissionalmente; ou a maior dificuldade no exercício das suas funções, nomeadamente, em virtude da menor adaptação ergonómica, dela resultando, por exemplo, maior penosidade no cumprimento de funções; ou a impossibilidade de auferir alguns suplementos remuneratórios, por incapacidade para o exercício de tarefas de modo a aceder-lhes; ou a diminuição da satisfação profissional, nomeadamente, por sujeitar o sinistrado a mudança no trabalho habitual.
Sublinhamos, de novo, que o direito fundamental constitucionalmente consagrado é que define as balizas dentro de cujos limites se dará a conformação legal possível, e que, na alínea f) do n.º 1, do artigo 59.º, a Constituição atribui, de modo inequívoco, um cariz inegavelmente indemnizatório a este direito fundamental do trabalhador, que visa reparar os efeitos da lesão, o que deixa de ser efetiva e suficientemente assegurado pela solução da aqui recorrente e do ac. do TC que invoca em seu favor.
Não basta, assim, que exista uma qualquer proteção legal de modo a satisfazer a prescrição constitucional, e, seguramente, não o satisfaz uma visão garantística ou meramente assistencialista do direito em causa, que fizesse com que, neste caso, como sucede noutras pensões que não estas, a pensão fosse apenas ditada pela “situação de necessidade económica”, presumida “a partir do facto — postulado pelo Direito laboral — de que aquele que trabalha por conta de outrem carece da retribuição da prestação de trabalho subordinado para assegurar a sua subsistência e dos seus dependentes”.
Em síntese, as normas infraconstitucionais que fundaram a decisão administrativa da ré violam
(1) o disposto na alínea f) do n.º 1 do artigo 59.º da Constituição da República Portuguesa, por não assegurarem plenamente o direito fundamental à justa reparação do dano laboral, bem como
(2) o princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição, na medida em que introduziram uma diferenciação injustificada entre servidores da Administração Pública e trabalhadores do setor privado.”.] --- P.P. Gouveia