| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL:
I - RELATÓRIO
· ……………………, S.A., melhor identificada nos autos, intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Beja
Ação administrativa comum contra
· MUNICÍPIO DE SANTIAGO DO CACÉM.
Pediu o seguinte:
- Condenação do R. no pagamento da quantia de € 73.396,36 (setenta e três mil, trezentos e novena e seis euros e trinta e seis cêntimos), acrescida de juros vincendos à taxa legal, desde a data da citação até integral pagamento, bem como as custas e demais encargos, a título de enriquecimento sem causa.
*
Por sentença de 28-9-2014, o referido tribunal decidiu julgar improcedente a ação.
*
Inconformada, a autora recorre de apelação para este Tribunal Central Administrativo Sul, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:
«texto no original»
*
O recorrido contra-alegou, concluindo:
«texto no original»
*
O magistrado do M.P. junto deste tribunal foi notificado para se pronunciar em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no n.º 2 do artigo 9.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, como previsto no nº 1 do art. 146º.
Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.
*
DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO:
Os recursos, sendo dirigidos contra a decisão do tribunal recorrido e respetivos fundamentos, têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso (cfr. artigos 144º/2 e 146/4 do CPTA, 5º, 608º/2, 635º/4/5, e 639º do CPC/2013, “ex vi” artigos 1º e 140º do CPTA), alegação que apenas pode incidir sobre as questões de facto e ou de direito(1) que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas. Sem prejuízo das especificidades do contencioso administrativo (cf. J. C. VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa – Lições, 15ª ed., pp. 411 ss; artigos 73º/4, 141º/2/3, 143º e 146º/1/3 do CPTA). Por outro lado, nos termos do artigo 149.º do CPTA, o tribunal “ad quem”, em sede de recurso de apelação, não se limita a cassar a decisão judicial recorrida, porquanto, ainda que a revogue ou a anule (isto no sentido muito amplo utilizado no CPC), deve decidir o objeto da causa apresentada ao tribunal “a quo”, conhecendo de facto e de direito, desde que se mostrem reunidos nos autos os pressupostos e condições legalmente exigidos para o efeito.
As questões a resolver neste recurso - contra a decisão recorrida – são as identificadas no ponto II.2, onde as apreciaremos.
*
II - FUNDAMENTAÇÃO
II.1 - FACTOS PROVADOS segundo o tribunal recorrido
A) Em 25-05-2001, foi constituída a sociedade ………………… S. A. – ……, ora A., sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos e concessionária, em regime de exclusivo, da concessão da exploração e gestão do sistema de abastecimento de água, de saneamento e de resíduos sólidos de Santo André - Sistema: cfr. D.L. N.º 171/2001, de 25 de maio;
B) O referido sistema serve parcialmente os Municípios de SANTIAGO DO CACÉM e de SINES: por acordo;
C) Esta exploração e gestão compreendem a conceção, a construção das obras e equipamentos, bem como a sua exploração, reparação, renovação e manutenção do Sistema concessionado: por acordo;
D) Em 2001-12-27, o Estado Português, na qualidade de primeiro outorgante, e a ……. ora autor, na qualidade de segundo outorgante, outorgaram o contrato de concessão, no qual acordaram os termos e as condições da exploração e gestão do Sistema acima referido: cfr. Doc. 1 junto com a Petição Inicial – PI;
E) O Estado Português concessionou à A. todo o sistema em funcionamento nos moldes em que o próprio Estado o vinha exercendo, através do INSTITUTO DA ÁGUA – INAG: por acordo;
F) Foram transferidos para a A. o património mobiliário e imobiliário afeto ao sistema, assim como todos os direitos: por acordo, vide D.L. N.º 171/2001, de 25 de maio, Art.º 12 N.º 2, e clausula 7.ª do Contrato de Concessão;
G) No património acima mencionado incluem-se: a propriedade dos imóveis infraestruturas e equipamentos que constituem o sistema de saneamento básico de Santo André, criado pelo extinto GABINETE DA ÁREA DE SINES - GAS, e posteriormente transferidas para o INAG, com exceção das redes de drenagem de águas residuais domésticas e de águas pluviais do centro urbano da cidade de V.N.S.A.: por acordo; vide D.L. N.º 171/2001, de 25 de maio e D.L. N.º 115 /1989, de 14 de Abril art.º 1 n.º 2 al. b);
H) Para o ano de 2012, as tarifas foram aprovadas por despacho da Senhora Ministra do Ambiente e do Ordenamento do Território: cfr. Doc. 2 junto com a PI;
I) A água é captada, tratada, distribuída, utilizada e uma vez utilizada é recolhida, tratada e rejeitada numa parte, que constitui o efluente doméstico: por acordo;
J) As águas residuais urbanas, isto é, os efluentes domésticos de V.N.S.A., e outras pequenas localidades do Concelho de Santiago do Cacém, são recolhidas pela rede municipal do Réu MUNICÍPIO DE SANTIAGO DO CACÉM e tratadas na ETAR (Estação de tratamento de águas residuais) de Ribeira de Moinhos, propriedade da ……: por acordo;
K) No ponto de recolha de V.N.S.A., procede-se à recolha de rede dos esgotos seguintes: Vila Nova de Santo André (efluentes gerados por cerca de 10.000 habitantes), Brescos, e de Giz: por acordo;
L) Todas as infraestruturas de transporte, a partir do ponto de recolha, tratamento e rejeição dos efluentes domésticos são propriedade e da responsabilidade da ……, a partir da receção até ao destino final: por acordo;
M) A fatura nº………, com a data de emissão de 31.12.2011 e vencimento em 29.02.2012, no valor de €22.308,31 (vinte e dois mil, trezentos e oito euros e trinta e um cêntimos), referente a efluentes domésticos rececionados no Sistema e provenientes da cidade de V.N.S.A., com o volume de 49.126 m3: cfr. Doc. 3 junto com a PI;
N) A fatura nº………, com a data de emissão de 31.01.2012 e vencimento em 31.03.2012, no valor de €24.955,96 (vinte e quatro mil, novecentos e cinquenta e cinco euros e noventa e seis cêntimos), referente a efluentes domésticos rececionados no Sistema e provenientes da cidade de V.N.S.A., com o volume de 53.350 m3: cfr. Doc. 4 junto com a PI;
O) A fatura nº………, com a data de emissão de 29.02.2012 e vencimento em 29.04.2012, no valor de €8.399,88 (oito mil, trezentos e noventa e nove euros e oitenta e oito cêntimos), referente a efluentes domésticos rececionados no Sistema e provenientes da cidade de V.N.S.A., com o volume de 17.957 m3: cfr. Doc. 5 junto com a PI;
P) A fatura nº………, com a data de emissão de 31.03.2012 e vencimento em 30.05.2012, no valor de €16.774,99 (dezasseis mil, setecentos e setenta e quatro euros e noventa e nove cêntimos), referente a efluentes domésticos rececionados no Sistema e provenientes da cidade de V.N.S.A., com o volume de 35.861 m3: cfr. Doc. 6 junto com a PI;
Q) Até à presente data o R. não pagou o valor das faturas acima melhor identificadas, devolvendo-as sistematicamente ao A.: por acordo;
R) O R. não cobra aos seus munícipes o saneamento básico da cidade V.N.S.A.: por acordo;
S) Os “utilizadores” dos serviços de recolha, tratamento e destino final de efluentes domésticos são os munícipes da Cidade de V.N.S.A.: por acordo;
T) O R. não foi chamado a intervir nas negociações que tiveram por conclusão o contrato de concessão celebrado entre o Estado Português e a A.: cfr. confronto entre a prova testemunhal e documental produzida;
U) a fatura os serviços de recolha em alta e tratamento de efluentes domésticos que presta aos utentes/clientes de V.N.S.A.: cfr. resulta do depoimento da Testemunha ………… e do confronto com a demais prova testemunhal e documental produzida;
V) A A. foi criada, existe e presta os serviços visados nesta ação abrangendo também o território sob jurisdição do R.: cfr. resulta do confronto de toda a prova testemunhal e documental produzida e ainda A) a G) da matéria assente;
W) A A. não tem contrato com os Munícipes quanto ao saneamento, tendo, contudo, contrato com cerca de 5600 clientes na Cidade de V.N.S.A. quanto à água para consumo humano: cfr. resulta do depoimento da Testemunha ………… e do confronto com a demais provas testemunhais e documentais produzida;
X) A A. recebe, trata e dá destino final aos efluentes domésticos provenientes dos residentes na Cidade de V.N.S.A.: cfr. resulta do confronto entre toda a prova testemunhal e documental produzida;
Y) O sistema de efluentes domésticos de V.N.S.A. inicia-se no Concelho de Santiago do Cacém, na cidade de V.N.S.A., existindo para o efeito aí um ponto de recolha da A.: cfr. confronto entre toda a prova testemunhal e documental produzida;
Z) O R. encaminha os efluentes domésticos provenientes da cidade de V.N.S.A., recebidos em “Baixa” na rede municipal de recolha para o sistema concessionado à A.: cfr. confronto entre toda a prova testemunhal e documental produzida; (vd. INFRA)
AA) A A. sempre recebeu e tratou na ETAR, de Ribeira de Moinhos, os efluentes domésticos, procedendo à sua adequada rejeição: cfr. confronto entre toda a prova testemunhal e documental produzida, vide depoimento testemunha ………………;
BB) O R. não foi chamado a intervir, nem, por qualquer meio, interveio nas negociações que tiveram por conclusão o contrato de concessão celebrado entre o Estado Português e a A.: cfr. resulta do depoimento das Testemunhas …………… e ………… e confronto com a demais prova testemunhal e documental produzida;
CC) Nem nunca esse contrato foi formalmente comunicado ao R., cujo teor integral só chegou ao seu conhecimento, por mero acaso: cfr. resulta do depoimento da Testemunha ……………… e confronto com a demais prova testemunhal e documental produzida;
DD) A A., fornece, em exclusivo, água aos residentes na Cidade de V.N.S.A.: cfr. resulta do depoimento das Testemunhas …………… e ………………;
EE) Até à criação da A., o Estado Português, através da Direção Geral de Recursos Naturais e depois INAG (Instituto Nacional da Água), geriu esse sistema, fornecendo água e recolhendo e tratando os efluentes domésticos aos residentes na Cidade de V.N.S.A.: cfr. depoimento das Testemunhas …………… e …………… e ainda do confronto com a demais prova testemunhal e documental produzida;
FF) E nunca cobrou ou faturou ao Município R, e nunca a autarquia pagou fosse o que fosse, a qualquer título, por aquela gestão, e mais concretamente pela recolha e tratamento de efluentes domésticos de V.N.S.A.: cfr. depoimento das Testemunhas …………… e ………… e ainda do confronto com a demais prova testemunhal e documental produzida;
GG) A A. usa, sem acordo ou autorização expressa do Município R., e sem lhe pagar qualquer contrapartida, a rede de esgotos que é propriedade da autarquia, para a condução dos efluentes que recolhe e trata e dá destino: cfr. prova testemunhal e documental produzida;
HH) É o Município R. que procede à reparação e conservação da rede de esgotos (suportando, assim, os correspondentes custos): cfr. resulta do depoimento das Testemunhas ……………, ……………, …………… e …………;
II) A A. fatura os serviços de recolha em alta e tratamento de efluentes domésticos que presta aos utentes/clientes de V.N.S.A.: cfr. resulta do depoimento da Testemunha …………… e do confronto com a demais prova testemunhal e documental produzida;
JJ) Nos locais de receção, os efluentes domésticos provenientes da recolha em “Baixa” pelos municípios e entregues nos locais de receção, são sujeitos a um método de controlo e medição do caudal, por meio de caudalímetros: cfr. resulta dos depoimentos das Testemunhas ………… e ………………;
KK) A tarifa devida pela recolha, tratamento e destino final de efluentes domésticos é sempre calculada de acordo com a água individualmente fornecida a cada utilizador: cfr. resulta do depoimento da Testemunha …………… e do confronto com a demais prova testemunhal e documental produzida;
LL) A água é fornecida pela A. que a cobra, diretamente, a cada utilizador o respetivo consumo: cfr. depoimentos das Testemunhas …………… E …………….
*
II.2 - APRECIAÇÃO DO RECURSO
A) CUMPRIMENTO DO AC. DO STA DE 07-12-2017
O presente acórdão tem sobretudo em vista cumprir o Ac. do STA de 07-12-2017.
Em tal aresto, o STA, assentando em outros arestos do STA sobre questões de facto e de direito concretas diferentes das do presente processo (o nosso ac. de 24-11-2016 – complementado pelo Ac. de 30-03-2017 - contém factualidade diferente das dos arestos do STA invocados e transcritos pelo Ac. do STA de 07-12-2017, bem como julgamentos de direito diferentes dos de outros acs. deste TCA-Sul e respetivas sentenças dos TACs), considerou haver contradição entre os seguintes pontos de facto deste processo:
J) As águas residuais urbanas, isto é, os efluentes domésticos de V.N.S.A., e outras pequenas localidades do Concelho de Santiago do Cacém, são recolhidas pela rede municipal do Réu Município de Santiago do Cacém e tratadas na ETAR (Estação de tratamento de águas residuais) de Ribeira de Moinhos propriedade da A. - por acordo;
K) No ponto de recolha de V.N.S.A., procede-se à recolha de rede dos esgotos seguintes: Vila Nova de Santo André (efluentes gerados por cerca de 10.000 habitantes), Brescos, e de Giz. - por acordo;
L) Todas as infraestruturas de transporte, a partir do ponto de recolha, tratamento e rejeição dos efluentes domésticos são propriedade e da responsabilidade da A. (CONCESSIONÁRIA do ESTADO), a partir da recepção até ao destino final. - por acordo;
V) A A. foi criada, existe e presta os serviços visados nesta acção abrangendo também o território sob jurisdição do R: cfr. resulta do confronto de toda a prova testemunhal e documental produzida e ainda A) a G) da matéria assente;
X) A A. recebe, trata e dá destino final aos efluentes domésticos provenientes dos residentes na Cidade de V.N.S.A: cfr. resulta do confronto entre toda a prova testemunhal e documental produzida;
Y) O sistema de efluentes domésticos de V.N.S.A. inicia-se no Concelho de Santiago do Cacém, na cidade de V.N.S.A., existindo para o efeito aí um ponto de recolha da A.: cfr. confronto entre toda a prova testemunhal e documental produzida;
Z) O R. encaminha os efluentes domésticos provenientes da cidade de V.N.S.A., recebidos em “Baixa” na rede municipal de recolha para o sistema concessionado à A.: cfr. confronto entre toda a prova testemunhal e documental produzida;
GG) A A. usa, sem acordo ou autorização expressa do Município R. e sem lhe pagar qualquer contrapartida, a rede de esgotos que é propriedade da autarquia para a condução dos efluentes que recolhe e trata e dá destino cfr. prova testemunhal e documental produzida;
HH) É o Município R. que procede à reparação e conservação da rede de esgotos (suportando, assim, os correspondentes custos): cfr. resulta do depoimento das testemunhas E, H, I e J;
JJ) Nos locais de recepção, os efluentes domésticos provenientes da recolha em “Baixa” pelos municípios e entregues nos locais de recepção, são sujeitos a um método de controlo e medição do caudal, por meio de caudalímetros: cfr. resulta dos depoimentos das Testemunhas K e C.
Porém, merece ser referida mais factualidade, a mais importante aqui provada por acordo ou admissão dos litigantes:
I) A água é captada, tratada, distribuída, utilizada e uma vez utilizada é recolhida, tratada e rejeitada numa parte, que constitui o efluente doméstico: por acordo;
R) O R. não cobra aos seus munícipes o saneamento básico da cidade V.N.S.A: por acordo;
S) Os utilizadores dos serviços de recolha, tratamento e destino final de efluentes domésticos são os munícipes da Cidade de V.N.S.A.: por acordo
U) A A. factura os serviços de recolha em alta e tratamento de efluentes domésticos que presta aos utentes/clientes de V.N.S.A.: cfr. resulta do depoimento da Testemunha B e do confronto com a demais prova testemunhal e documental produzida;
Y) O sistema de efluentes domésticos de V.N.S.A. inicia-se no Concelho de Santiago do Cacém, na cidade de V.N.S.A., existindo para o efeito aí um ponto de recolha da A.: cfr. confronto entre toda a prova testemunhal e documental produzida;
LL) A água é fornecida pela A. que a cobra, directamente, a cada utilizador o respectivo consumo: cfr. depoimentos das Testemunhas B e F.
Foi com base nesse todo factual (que vai de A) a LL), apenas) que este TCA-Sul emitiu o acórdão de 24-11-2016, agora revogado (ou anulado) pelo STA com base na referida contradição fáctica.
Este TCA-Sul atendeu sobretudo à relação de compreensibilidade factual dada pelo teor dos factos sob J), X) (referidos pelo STA) e S), para atribuir um significado correto ao facto sob Z) (aparentemente contraditório). Caso contrário, teria de presumir-se que nem as partes, nem o TAC, saberiam exprimir-se quanto a um evento material fáctico da vida.
O sentido atribuído neste processo (processo diferente de muitos outros existentes com esta mesma A.) resultou, assim, sobretudo da natureza das coisas (dados pré-legais) e dos factos em que as partes acordaram durante os articulados, tendo presente a linguagem comum contextualizada naquela factualidade global: o facto Z) foi e é lido à luz dos importantes e esclarecedores factos J), X), S), U) e LL), sendo assim contextualizado, como se vê também na fundamentação de direito. O mesmo terá ocorrido na 1ª instância.
Assim, quando, no facto Z), se escreveu no TAC “o R. encaminha” quis-se dizer, assim nos parecia, até por causa do acordo factual das partes, quis-se dizer o que factualmente já constava das outras cits. e prévias als., ou seja, que os efluentes domésticos (naturalmente dos citados utilizadores particulares do serviço que o Estado concessionou à A.) chegam à A. através de uma rede “intermediária”, rede preexistente e pertencente ao município.
Na realidade da vida, de outro modo não poderia ser; teria de ser pela cit. intermediação factual da rede municipal preexistente, como é de senso comum com base no facto notório da existência no país de tal tipo de redes. Os munícipes teriam de se servir da rede municipal preexistente, (i) sob pena de os seus direitos serem violados e (ii) sob pena de a A não poder cumprir a lei e o cit. contrato com o Estado. Basta ver a factualidade provada referente ao que ocorria antes deste contrato de concessão entre a A e o Estado, alheio ao R.
Os munícipes e não o município servem-se, naturalmente, da única maneira preexistente para o poderem fazer, ou seja, através da rede municipal preexistente, para escoarem os seus efluentes. Depois, a autora recolhe ou recebe esses efluentes, como lhe manda a lei e o contrato de concessão.
Tal intermediação da rede municipal preexistente à concessão estatal da A foi, pois, entendida pelo TAC e por este TCA-Sul (que, aliás, o afirmou) como sendo a “tolerância” do município de que fala o aresto do STA em que o Ac. do STA aqui emitido se baseou, transcrevendo-o.
É de esclarecer, ainda, que, ao contrário do outro ac. transcrito pelo douto Ac. do STA de 07-12-2017, aqui não se provou, entre outros factos referidos naqueloutro primeiro aresto, o seguinte:
-que as partes antes acordaram no que quer que fosse;
-que não se considerou inexistir contrato com base na recusa de uma onerosidade por parte do R;
-que o R aderiu a um serviço.
Note-se que mais nenhum facto essencial alegado se mostra ausente da fundamentação. Como, aliás, o denotaram as partes e o STA.
Respeitando a conclusão do STA de que há uma contradição na factualidade provada e exposta pelo TAC, este TCA-Sul, ponderando agora o teor do aresto do STA e os elementos de prova dos autos, decide, ao abrigo (i) dos artigos 607º/4 e 662º/1 do CPC, (ii) do acima explanado e (iii) da prova produzida, alterar e clarificar (cf. A. ABRANTES GERALDES, Temas da Reforma do Processo Civil, II, 4ª ed., 2010, p. 223-225, falando de decisão de conteúdo explicativo e de resposta conjunta a diversos pontos de facto controvertidos) a redação do cit. facto Z) para o seguinte e nestes precisos termos:
“- Z) Os efluentes domésticos provenientes da cidade de V.N.S.A., recebidos e encaminhados (a partir das habitações) pela rede municipal para o sistema concessionado à A, são recebidos em “baixa” naquela rede municipal.
“Motivação deste julgamento da matéria de facto:
“- a base do ora apurado é a cit. prova (i) testemunhal e (ii) a prova documental produzida, avaliadas aqui também (iii) no contexto dos cits. factos provados sob J), S) e U).
“- Na verdade, (i) nenhuma testemunha e (ii) nenhum documento permitem-nos concluir (iii) diferentemente do teor dos factos sob J), S) e U), ou (iv) que seja a R que, proativamente, encaminha os efluentes de cada munícipe até à entidade concessionária estatal, entidade esta que, aliás, fornece e cobra a água aos mesmos munícipes (a ora A.); (v) tudo se passa, no plano dos factos, como antigamente quando era o Estado que, diretamente, fazia aquilo que agora faz a A. O que resulta dos depoimentos testemunhais e dos documentos é o normal e geral ocorrido no país, de todos conhecido: que os munícipes emitem os seus efluentes domésticos para uma rede preexistente “de transporte” dos mesmos até um certo destino final. Aqui, o destino final é a infraestrutura que o Estado transmitiu para a sua concessionária, a ora A, a fim de esta fazer o respetivo tratamento; antigamente, antes da era do tratamento dos efluentes, o destino era o mar, os rios ou outros locais. Tal rede preexistente - junto às habitações - era e é propriedade dos municípios.”
*
B) DO MÉRITO DO RECURSO
A questão a resolver consiste em apurar se o Tribunal Administrativo de Círculo errou (de direito), ao considerar que
(i) não existe entre as partes qualquer contrato administrativo (de prestação de serviços) válido (por falta da forma escrita; cfr. artigo 184º do Código do Procedimento Administrativo/96 e artigos 220º e 294º do Código Civil) e que
(ii) não há lugar à restituição do possível (equivalente à utilidade retirada pelo devedor) prevista nos artigos 285º/1 e 289º do Código Civil, uma vez (i) que o R não aceita nem reconhece e devolveu as faturas apresentadas pela A (como consta da factualidade provada e da contestação) e (ii) que o serviço cobrado pela A foi prestado aos habitantes do município e não a este (como consta da factualidade provada).
a)
A recorrente, para fundar a sua discordância quanto à sentença, alega que:
- O utilizador do seu (seu, por concessão atribuída pelo Estado: cfr. o contrato junto como doc. 1 da pet.i.) “sistema físico de abastecimento de água, de saneamento e de resíduos sólidos” seria o ora réu e não os consumidores e produtores de resíduos domésticos (isto apesar de o facto provado S nos dizer o seguinte: «Os “utilizadores” dos serviços de recolha, tratamento e destino final de efluentes domésticos são os munícipes da Cidade de V.N.S.A.»);
- O réu, embora não tenha celebrado qualquer acordo escrito com o Estado ou com a autora, teria aceite tacitamente o “sistema jurídico intermunicipal” decorrente de normas legislativas abaixo identificadas e do Contrato de Concessão celebrado pela ora autora/recorrente com o Estado em 2001 (doc. 1 da pet.i.), onde se integra o alegado contrato administrativo de prestação de serviços em que se baseiam as faturas cuja cobrança é aqui reclamada pela autora;
- Haveria, da empresa autora para o ora réu município e não para os munícipes ou particulares residentes na cidade, uma prestação factual de serviços de tratamento e rejeição dos efluentes domésticos provenientes dos munícipes da cidade de Vila Nova de Santo André - V.N.S.A., cidade que territorialmente pertence ao Município réu, embora não haja contrato sob forma escrita;
- Pelo que haveria que aplicar aqui o previsto nos artigos 285º/1 e 289º/1 do Código Civil (ex vi artigo 185º/1/3-b do Código do Procedimento Administrativo/96), por causa da nulidade do alegado contrato com o réu, como resulta dos artigos 220º e 294º do Código Civil e dos artigos 184º e 185º/3-b) do Código do Procedimento Administrativo/96 – trata-se, esta, de matéria jurídica já abordada q.b. pelas partes e pelo Tribunal Administrativo de Círculo de acordo com o artigo 9º do Código Civil e com a jurisprudência e doutrina atuais (Ou seja: «II - No domínio da nulidade do contrato e do seu regime especial de restituição de tudo o que tiver sido prestado (art. 289º, nº 1, do C. Civil), está vedado o recurso aos princípios do instituto do enriquecimento sem causa, em função do carácter subsidiário deste. III - A declaração de nulidade do negócio jurídico tem efeito retroativo, devendo ser restituído tudo o que tiver sido prestado (art.º 289.º, n.º 1, do C. Civil). IV - Mas, não sendo possível nos contratos de execução continuada, como é o caso da empreitada - em virtude de a obra feita nunca mais poder ser restituída -, a restituição em espécie, haverá, então, que condenar o réu no pagamento do "valor correspondente" à utilidade advinda da sua realização» (Acórdão do STA-P de 18- 2-2010, Processo nº 0379/07));
- A conduta do réu, de não pagar aqueles serviços, constituiria um abuso de direito, devendo aplicar-se ao caso a figura das inalegabilidades formais;
- O preço ou tarifa em causa é fixado administrativamente pelo Governo (cfr. o artigo 7°, n°3, do Decreto-lei 171/2001, de 25 de Maio e a cláusula 27, n°1, alínea b), do contrato de concessão; fixação feita para «assegurar a proteção dos interesses dos utilizadores, a gestão eficiente do sistema, o equilíbrio económico-financeiro da concessão e as condições necessárias para a qualidade do serviço durante e após o termo da concessão - cláusula 15 do contrato de concessão»), pelo que seria oponível ao réu.
b)
O contexto normativo do presente litígio resulta dos
-Decreto-Lei nº 372/93 (que alterou a Lei nº 46/77, de 8 de julho - lei de delimitação de sectores - no que se refere ao acesso pelas entidades privadas ou outras entidades da mesma natureza, as atividades económicas de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, de recolha, tratamento e rejeição de efluentes e de resíduos sólidos, e de telecomunicações),
-Decreto-Lei nº 379/93 (regime de exploração e gestão dos sistemas multimunicipais e municipais de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, de recolha, tratamento e rejeição de efluentes e de recolha e tratamento de resíduos sólidos),
-Decreto-Lei nº 294/94 (regime jurídico da concessão de exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de tratamento de resíduos sólidos urbanos) e
-Decreto-Lei nº 171/2001 (constitui a sociedade Águas de Santo André, S. A., concessionária da exploração e gestão do sistema de abastecimento de água, de saneamento e de resíduos sólidos de Santo André).
Releva ainda o contrato de concessão celebrado ente a ora A/recorrente e o Estado. Ora, o sistema para captação, tratamento e distribuição de água, para recolha, tratamento e rejeição de efluentes e para recolha, tratamento e destino final de resíduos sólidos, constituído por imóveis, infraestruturas e equipamentos cuja propriedade foi transmitida para o Estado pelo Decreto-Lei 115/89, de 14 de Abril, e cuja administração foi cometida à delegação da DGRN em Santo André, que transitou para o Instituto da Água (INAG) por força do disposto no artigo 18.º-A do Decreto-Lei 191/93, de 24 de Maio, acrescentado a este último diploma pelo Decreto-Lei 110/97, de 8 de Maio, e que serve, parcialmente, os municípios de Santiago do Cacém e Sines, passou a ter a designação de sistema de abastecimento de água, de saneamento e de resíduos sólidos de Santo André.
E com a outorga do contrato de concessão com o Estado, a concessionária ora recorrente obrigou-se (ante o Estado) a assegurar de forma regular, continua e eficiente, (i) o abastecimento de água para consumo publico e industrial e (ii) a proceder igualmente ao tratamento e rejeição de efluentes canalizados, cujo destino seja o sistema, (iii) bem como o processamento de resíduos industriais - cfr. a cláusula 3 do contrato de concessão.
Ora, tendo presente tudo o já exposto neste acórdão, devemos afirmar que o primeiro passo para apurar se o Tribunal Administrativo de Círculo decidiu bem ou mal é identificar o que é que liga, eventualmente, o réu a esta autora, no contexto dos factos apurados.
É que quase toda a discussão de direito havida na 1ª instância tomou como assente, mas sem fundamento fático para tal, que o réu é o devedor da autora, ou melhor, que o réu é contraparte contratual da autora como parece decorrer das faturas emitidas pela autora “contra” o réu.
c)
Contrato (civil ou administrativo) é o resultado de duas ou mais declarações negociais contrapostas, mas integralmente concordantes entre si, de onde resulta uma estipulação unitária de efeitos jurídicos.
Se o suposto devedor nega a dívida invocada, o credor tem o encargo de provar o crédito que invoca (artigo 342º do Código Civil; cf. J. LEBRE DE FREITAS, Introdução…, 4ª ed., 2017, p. 41 nota 33, p. 42 nota 34, p. 178-181, p. 69 nota 41 e p. 48 nota 49), o que pressupõe, desde logo e como parece lógico, a demonstração da existência e a identificação correta da contraparte, do devedor: trata-se de o credor (a autora) alegar e ver a final provado que (i) prestou a este concreto réu (suposto devedor), (ii) a pedido deste ou (iii) por imposição legal, os serviços a que se reportam as faturas devolvidas pelo suposto devedor.
Ora, aqui não é a lei que liga o réu a esta autora: não existe qualquer norma legal a vincular o município réu à autora, no âmbito dos serviços mencionados nas faturas da autora, relativas a tratamento de águas residuais ou efluentes domésticos.
Também não é a vontade do réu, como é notório. (i) O réu nada acordou verbalmente ou por escrito com a autora, (ii) recusa expressamente o teor das faturas e (iii) devolveu-as à autora, (iv) não sendo de supor que o réu devesse impedir os cidadãos e munícipes de terem os seus efluentes domésticos recolhidos e tratados.
Por outro lado, não se pode aqui supor a vontade do réu, no sentido de ter celebrado um contrato informal, já que não está demonstrado qualquer comportamento claro do réu nesse sentido (cfr. o artigo 217º do Código Civil: quando se deduz de factos que, com toda a probabilidade, revelam uma declaração negocial); não existe qualquer comportamento que o réu pudesse ter ou não ter, opcionalmente, relativamente (i) tanto à atividade da autora (imposta por lei e pelo contrato de concessão, note-se bem) (ii) como aos cidadãos ou munícipes utentes dos serviços públicos de água, saneamento e tratamento de resíduos. Como escreve P. PAIS DE VASCONCELOS (in T.G.D.C., 6ª ed., 2010, nº 123, p. 461), a declaração tácita (diferente de silêncio) é o comportamento do qual se deduza com toda a probabilidade a expressão ou a comunicação de algo.
A declaração negocial, expressa ou tácita, é o mínimo exigível para se poder falar em acordo ou contrato informal obrigacional entre as partes, relativamente às atividades que, aqui, a lei e o cit. contrato de concessão impõem à autora como concessionária do Estado.
Ora, a conduta provada do réu não permite dizer, com o mínimo de razoabilidade e probabilidade, que ele se comportou ante a autora como estando “a contratar” com ela as atividades de prestação de serviços referidas (i) nas faturas, (ii) no Decreto-Lei nº 171/2001 e (iii) no contrato de concessão celebrado entre a autora e o Estado.
O réu é, pois, terceiro em relação à prestação aqui feita pela autora/recorrente.
E não é exigível ao réu que bloqueie a “sua” rede interna “pública” de saneamento ou águas - tarifas da água que, aliás, a autora cobra diretamente aos cidadãos - pois que isso prejudicaria de imediato os cidadãos e munícipes que necessitam de tal rede municipal para se ligarem à rede da A/concessionária, ou seja, afetaria muito negativamente o bem comum ou interesse público.
Finalmente, cabe sublinhar que a Lei nº 159/99 (cfr. artigo 26º/1-a)-b)) não permite transformar a ausência de qualquer declaração negocial do ora réu, para com a autora, em vinculação contratual; por outro lado, não existe qualquer deliberação municipal para a aquisição deste tipo de serviço mencionado nas faturas apresentadas pela autora (cfr. o artigo 64º/1-d) da Lei nº 169/99).
E há, ainda, que respeitar o princípio constitucional da autonomia local (cfr. artigos 235º ss da Constituição da República Portuguesa), do qual se pode extrair a conclusão de que este tipo de despesa (transporte e tratamento dos efluentes domésticos) terá de pressupor, necessariamente, o acordo do município ou a emissão de ato legislativo nesse sentido.
d)
Portanto, sem um acordo informal e claro de vontades, ainda que tácitas (cfr. o artigo 217º do Código Civil)(2)relativamente às atividades da autora mencionadas nas faturas devolvidas pelo réu, nada existe a relacionar jurídico-contratualmente estas duas partes processuais; não há sequer uma relação contratual informal.
É o que se provou no caso em apreço.
É, assim, desnecessário, porque ilegal, recorrer ao enriquecimento sem causa ou ao artigo 289º/1 do Código Civil para compensar/pagar esta atividade prosseguida pela ora autora/recorrente (matérias amplamente discutidas na 1ª instância e nas alegações de recurso, bem como em jurisprudência administrativa superior já existente): apenas as faturas da autora, a cuja elaboração o réu é alheio, permitem falar do réu como contraparte contratual e devedor.
Não basta apresentar faturas a outrem, para se poder concluir pela existência de um contrato, ainda que informal e nulo: é necessário que credor e devedor tenham vontades confluentes e claras, ainda que tácitas, ou seja, um acordo de vontades; e sobretudo no sentido do sinalagma próprio deste tipo de contratos.
Mas isso não está demonstrado nos presentes autos.
e)
Concluímos, pois, que não existe base jurídica – lei ou contrato informal assente em declaração negocial tácita do réu - para considerar o ora réu como o contratante e o devedor daquela atividade da autora a que se reportam estas faturas (tratamento de águas residuais domésticas), a fim de se lhe aplicar o regime resultante do cit. artigo 289º/1 do Código Civil (pagamento do "valor correspondente" à utilidade advinda da realização por parte do credor, ora autora, da prestação obrigacional).
Nesse sentido vai ainda:
- o facto (de senso comum e de síntese) provado sob S) («Os “utilizadores” dos serviços de recolha, tratamento e destino final de efluentes domésticos são os munícipes da Cidade de V.N.S.A.»)
- e o cit. facto provado sob Z),
- bem como, ainda, o disposto nos seguintes artigos do Decreto-Lei nº 171/2001:
Artigo 7º/3: «as tarifas a cobrar aos utilizadores serão aprovadas pelo concedente, após emissão de parecer do Instituto Regulador de Águas e Resíduos»;
Artigo 11º: «são considerados utilizadores quaisquer pessoas singulares ou coletivas, públicas ou privadas, no caso da distribuição direta de água e da recolha direta de efluentes integradas no sistema, sendo obrigatória para os mesmos a ligação a este».
Não está provado, portanto, que:
- o réu fosse ou seja beneficiário ou utilizador dos serviços da autora,
- nem que o réu tenha aderido ao serviço prestado pelo réu; caso concreto diferente foi o julgado no Acórdão do STA de 10-11-2016, Processo nº 0391/16.
A “despesa” feita pela autora, ou melhor, a prestação realizada pela autora existe, porque a lei e o contrato de concessão a obrigam a tal; e não porque o município réu o tenha querido - com uma vontade expressa ou tácita - nem porque a lei tenha imposto ao município réu a contraprestação pecuniária da prestação realizada pela aqui autora.
Não se pode, por isso, falar sequer em contrato informal entre autora e réu.
Enfim, os autónomos municípios só são “utilizadores” no sentido específico impositivo previsto no artigo 2º/2/3/4 do DL 379/93(3). E não para efeitos contratuais e de criação de despesa financeira municipal.
f)
Mas, caso houvesse um contrato informal:
A recorrente considera ainda que o réu está a agir em “abuso do direito” (segundo A. MENEZES CORDEIRO, uma disfuncionalidade de comportamentos jurídico-subjetivos por, embora consentâneos com normas jurídicas, não confluírem no sistema jurídico em que estas se integram : cf. Tratado de Direito Civil, V, 3ª ed., 2017, p. 409).
É ilegítimo (ou melhor, ilícito(4)) o exercício de um direito, quando o titular exceda manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito (artigo 334º do Código Civil).
Ora, o réu/recorrido, ao recusar reconhecer as faturas e ao recusar pagar, não está a abusar de nada. Está, simplesmente, a afirmar a inexistência de uma obrigação, porque esta não tem fonte legal ou contratual, a exercer a sua autonomia e a defender o seu património material e jurídico.
Ainda nesta sede do abuso do direito, a recorrente invoca a figura da inalegabilidade formal.
Trata-se da situação da pessoa que, por exigências do sistema, não se possa prevalecer da nulidade de um negócio jurídico causada por vício de forma (cf. A. MENEZES CORDEIRO, Tratado de Direito Civil, V, 3ª ed., 2017, p. 333 e 348).
Tem os seguintes pressupostos:
1- Um comportamento gerador de confiança, por a falta de forma do negócio resultar de comportamento de quem invoca a nulidade;
2- Existência de uma situação de confiança;
3- Efetivação de um investimento de confiança;
4- Frustração da confiança por parte de quem a gerou;
5- Devem estar em jogo apenas os interesses das partes envolvidas; não, também, os de terceiros de boa fé;
6- A situação de confiança deve ser censuravelmente imputável à pessoa a responsabilizar;
7- O investimento de confiança deve ser sensível, sendo dificilmente assegurado por outra via.
Como se vê, é claro que aqui não se verifica nenhum dos pressupostos, simplesmente porque o réu não adotou qualquer comportamento gerador de confiança na autora, no sentido por esta pressuposto na petição inicial ou na alegação de recurso: o réu não causou a falta de forma escrita do alegado contrato, nem atuou por modo a aceitar para si próprio a prestação da autora.
Não há abuso do direito, portanto, quando o ora réu invoca a nulidade formal de um contrato suposto pela autora, já que a falta da forma escrita não foi causada por aquele.
g)
A autora agiu como agiu, porque (i) a lei e (ii) o contrato de concessão a obrigaram e obrigam a isso. A prestação de serviços de tratamento de efluentes domésticos referida nas faturas não resultou de qualquer conduta do réu, mas sim da lei e do contrato de concessão cit.
Mas, como a lei e a concessão nada dizem sobre o modo de custear as despesas da autora, esta, sem fundamento na lei ou em contrato, resolveu pedir o pagamento ao ora réu, apesar de este ser um terceiro em relação ao Decreto-Lei nº 171/2001, ao contrato de concessão e ao benefício resultante da prestação feita pela autora.
*
III. DECISÃO
Por tudo quanto vem de ser exposto e de harmonia com os poderes conferidos no artigo 202º da Constituição, acordam os Juízes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso, julgando-o improcedente.
Custas a cargo da recorrente.
Lisboa, 15-02-2018
(Paulo H. Pereira Gouveia - relator)
(Nuno Coutinho)
(Carlos Araújo)
(1)- Tendo sempre presente que o Direito é uma ciência social especialmente condicionada pela linguagem.
(2)- Cf. ainda P. LIMA/A. VARELA, C.C.A., I, notas ao artigo 217º.
(3) 2- Tendo em vista a concretização dos princípios enunciados no número anterior, é obrigatória para os utilizadores a ligação aos sistemas previstos no presente diploma e, se for caso disso, a criação de condições para harmonização com os respectivos sistemas municipais.
3- A obrigação consagrada no número anterior não se verifica quando razões ponderosas de interesse público o justifiquem, reconhecidas por despacho do Ministro do Ambiente e Recursos Naturais, no caso de sistemas multimunicipais, ou por deliberação da câmara municipal respectiva, no caso de sistemas municipais.
4- São considerados utilizadores, para os efeitos do n.º 2, os municípios, no caso de sistemas multimunicipais, e qualquer pessoa singular ou colectiva, pública ou privada, no caso de sistemas municipais ou da distribuição directa integrada em sistemas multimunicipais.
(4)- Cf. A. MENEZES CORDEIRO, Tratado de Direito Civil, V, 3ª ed., 2017, p. 271-272, 279 e 413. |
