| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
O MINISTÉRIO PÚBLICO, através de seu representante junto do TAC de Lisboa, intentou ali uma A.A.E. contra
× MUNICÍPIO LISBOA e
× I…………….. - GESTÃO ………….., S. A., como Contra-Interessada.
Pediu que o TAC de Lisboa declare nulo o despacho de 19.5.2004, que deferiu a favor de "I………..- Gestão de …………, S.A." o pedido de licenciamento de construção, proferido pela Sra. Vereadora da Câmara Municipal de Lisboa, Ora E ………………..
Entretanto, após os articulados, por despacho do T.A.C. foi deferido um pedido feito pela C-I de autorização judicial para o prosseguimento dos trabalhos licenciados pelo despacho impugnado, nos termos e para os efeitos previstos no artigo 69º nº 3 do Dec-Lei n° 555/99 (RJUE), a que o A. se opusera por req. de 31-5-2005.
Inconformado, vem o AUTOR recorrer deste despacho para este Tribunal Central Administrativo Sul, tendo formulado as seguintes CONCLUSÕES:
«1 - Na Acção Administrativa Especial supra referenciada, proposta pelo Ministério Público, pretende-se que seja declarada a nulidade do despacho de 19/5/2004, proferido pela Sr.ª Vereadora do Pelouro do Licenciamento Urbanístico e Reabilitação Urbana da Câmara Municipal de Lisboa, que deferiu o licenciamento de uma obra de construção, na freguesia de Alcântara.
2 - Como melhor se demonstra na p. i. e remetendo-nos para a documentação que a acompanhou, o local onde se situa a construção em causa encontra-se abrangido pelo PDM de Lisboa, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 94/94, de 14/7/94, estando classificada como "Área de Reconversão Urbanística de Usos Mistos ", sendo-lhe aplicável as disposições dos arts. 75 a 77 do RPDM de Lisboa.
3 - Tal local é também abrangido pela U.O.P n° 19, respeitante a Alcântara Rio.
4 - Para esta zona, apesar de a tal obrigar o PDM e seu Regulamento, não existia plano de urbanização ou pormenor.
5 - No entanto, decorre dos arts. 76° e 77° do RPDML, em conjugação com o objectivo anunciado no ponto II.I do respectivo Preâmbulo, que o licenciamento de novas construções deve ser precedido de plano de urbanização ou de pormenor.
6 - E, o art. 124° do RPDM, em consonância com o objectivo enunciado no nº 2 do ponto III do Preâmbulo, determina a obrigatoriedade, em relação às U.O.P. previstas no art. 125°, em que se inclui a n° 19, de Alcântara Rio (1), da elaboração de plano ou regulamento específico.
7 - Na falta destes, as obras novas, de acordo com o disposto no nº 3 do art. 75° do RPDM, só são permitidas a título excepcional, por deliberação da Câmara Municipal, quando forem consideradas de interesse urbanístico, social ou económico e desde que não seja posta em causa a reestruturação urbanística da área.
8 - Mas a obra licenciada pelo despacho impugnado não reúne nenhum destes requisitos, que aliás não foram invocados para fundamentar o deferimento.
9 - Acresce que tal obra não foi licenciada pelo órgão competente para o efeito, a Câmara Municipal, conforme determina o aplicável preceito do PDM.
10- Por contrariar as referidas disposições do PDML, designadamente o seu art. 75°, nº 3, e tendo sido proferido por órgão que não detinha competência para o efeito, é que o despacho impugnado é nulo, nos termos do art. 68°, al. a), do DL 555/99, de 16/12, alterado pelo DL 177/2001, de 4/6 e do art. 103° do DL 380/99, de 22/9, alterado pelo DL 310/2003, de 10/12.
11 - No decurso desta acção, assim sinteticamente explanada, foi proferida a decisão recorrida que autorizou o prosseguimento dos trabalhos da obra, requerido pela contra interessada "Imoretalho, S.A. ", ao abrigo do nº 3, do art. 69, do DL 555/99, de 16/12.
12 - A decisão recorrida fundamenta a autorização apenas no facto de ter sido praticado novo acto pela CM, a deliberação n° 255/CM/2005, o que, no entender do Mmo. Juiz " a quo", conferiu novos contornos à arguida nulidade, a ponto de questionar agora a plausibilidade de tal arguição.
13 - Só que, ao assim decidir, o Mmo. Juiz fez errada interpretação e aplicação do nº 3, do art. 69° do DL 555/99 de 16/12, que condiciona o deferimento da autorização de prosseguimento dos trabalhos à circunstância de resultarem do recurso indícios de ilegalidade da sua interposição ou da sua improcedência.
14 - Mas nenhuma pronúncia expressa sobre a ilegalidade ou improcedência da acção contém a decisão sob censura, que, desta forma, violou o citado nº 3 do art. 69°.
15 - Por outro lado, ao atribuir à mencionada deliberação de CM (proferida, como se pode ler na proposta nº 255/2005, transcrita pelo Mmo. Juiz, com o intuito de proceder à eliminação dos vícios de que padece o despacho impugnado), o efeito de se repercutir no acto impugnado, a decisão recorrida violou os art. 134°, nº 1 e 2, 137°, n° 1 e 139, nº 1, al. a), todos do CPA, bem como o principio" tempus regit actum ",
16 - Isto porque, sendo nulo o acto impugnado, não produz quaisquer efeitos jurídicos e não é susceptível de se tornar válido por qualquer forma de convalidação como a reforma, conversão, revogação ou sanação, sendo irrelevante para aferir da sua legalidade a invocada deliberação da CM que pretendeu legalizar "a posteriori”o licenciamento deferido pelo despacho cuja declaração de nulidade é a causa de pedir da proposta acção administrativa especial.
17 - O certo é que, deliberação não tem qualquer reflexo na legalidade do despacho impugnado, como parece sustentar o Mmo. Juiz, sendo por isso também irrelevante a consideração tecida à circunstância aludida a fls. 278, parágrafo 3°, da decisão sob censura.
18 - Assim, tendo em conta os alegados erros de interpretação e aplicação, bem como as invocadas violações, das citadas disposições legais, em que incorreu a decisão recorrida, não pode esta ser mantida.
19 - Deve, pois, ser revogada e substituída por outra que indefira a requerida autorização de prosseguimento dos trabalhos da obra.»
Foram apresentadas CONTRA-ALEGAÇÕES, onde se concluiu que:
(O RÉU)
«O acto praticado pela Sra. Vereadora padecia quer do vício de incompetência, quer do vício de forma por falta de fundamentação. Sucede que tais vícios foram, como o poderiam ter sido, eliminados por força da Deliberação nº 255/CM/2005. »
(A C-I)
«1. A acção interposta junto do tribunal a quo assenta nos vícios da incompetência do autor do acto e da falta de fundamentos do acto (v. arts. 18º e 19º da p.i.), vícios conducentes à anulabilidade do acto e não à sua nulidade, pelo que não lhe pode ser reconhecido o efeito suspensivo previsto no art. 69°/2 do D.L. n° 555/99 de 16 de Dez.
2. Não gozando a acção de efeito suspensivo, não há que averiguar se os pressupostos legais para a autorização requerida e concedida pelo Tribunal a quo, estão ou não reunidos, o que significa que o presente recurso é absolutamente inútil, devendo como tal decretar-se a extinção da instância no respeitante ao incidente de autorização e ao presente recurso jurisdicional daí emergente.
3. Ao recurso jurisdicional da decisão que autoriza a prossecução dos trabalhos no incidente processual previsto no art. 69°/3 do D.L. nº 555/99, de 16 de Dez., dada a sua natureza cautelar dever-se-á atribuir efeito meramente devolutivo, por aplicação analógica do disposto nos arts. 143°/2 do CPTA e 115°/4 do DL nº 555/99 de 16 de Dez.
4. A atribuição de efeito suspensivo ao recurso jurisdicional das decisões de autorização previstas no art. 69°/3 do D.L. 555/99, de 16 de Dez., anularia em absoluto o efeito decorrente da autorização, inutilizando o objectivo que levou o legislador a prever a autorização judicial como forma de equilibrar os interesses conflituantes presentes protegendo o titular da licença dos efeitos decorrentes de uma suspensão automática.
5. No caso presente, sempre deverá ser atribuído efeito devolutivo ao recurso nos termos do nº 3 artigo 143° do CPTA, já que a suspensão dos efeitos da sentença, implicando a imediata paragem dos trabalhos licenciados, causará com toda a certeza prejuízos de difícil reparação para a recorrida particular e, bem assim, prejuízos para o próprio Município, o que não pode deixar de se concluir à luz da matéria de facto que a ora recorrida alegou no seu pedido de autorização para a prossecução das obras - sem qualquer tipo de oposição por parte da Autora no seu articulado de resposta ao incidente, a fls. 213. O presente recurso mostra-se interposto e foi admitido pelo Tribunal a quo com efeito suspensivo - dos autos - sendo certo que a admissão do recurso com certo efeito não vincula o Tribunal superior que pode corrigir a qualificação dada ao recurso, o efeito e regime fixado para a sua subida (v. art. 7000/1/b) do CPC). Ora, salvo o devido respeito, no caso dos autos deverá pelo Tribunal ad quem ser atribuído ao presente recurso efeito meramente devolutivo, quer por aplicação analógica do disposto nos arts. 143°/2 do CPTA e 115°/4 do DL nº 555/99, de 16 de Dez., quer ao abrigo do disposto no nº 3 do artigo 143° do CPTA, atentos os prejuízos de difícil reparação para a recorrida particular e para o próprio Município, o que se requer com as presentes alegações.
6. Improcede a conclusão 14 das alegações da recorrente, não enfermando a sentença recorrida de qualquer nulidade por omissão de pronúncia ou por falta de fundamentos, já que é manifesto que o Tribunal decidiu todas as questões a cuja decisão estava obrigado - e sendo perceptíveis os fundamentos da decisão, como aliás se apreende facilmente da leitura das alegações de recurso da recorrente.
7. Decidiu bem o Tribunal a quo, ao autorizar a prossecução das obras licenciadas pelo despacho impugnado, pois existem indícios de ilegalidade da interposição da acção e da sua improcedência, sendo ainda certo que o prosseguimento das obras não causa qualquer dano para o interesse público, causando a sua paragem graves prejuízos para a ora requerente, para a empresa que se encontra a executar as obras, para demais empreiteiros e trabalhadores envolvidos, para os promitentes adquirentes de fracções e para o próprio Município de Lisboa.
8. Acresce que na decisão que ao Tribunal cabe tomar quanto ao efeito suspensivo da acção nos termos do art. 69°/3 do 555/99, de 16 de Dez., o Tribunal deve ponderar os interesses públicos e privados em presença, devendo autorizar o prosseguimento dos trabalhos sempre que não existia um dano especialmente grave para o interesse público com o curso das obras e se verifiquem, pelo contrário, prejuízos de difícil reparação com a paragem das obras.
9. A decisão de autorização sub judice não merece qualquer censura, pois resulta da matéria de facto alegada no pedido de autorização e não contestada pelo Ministério Público, no caso concreto não existe qualquer dano para o interesse público com a execução das obras no decurso da presente acção administrativa, pois mesmo que a acção viesse a ser julgada procedente, o que se verificaria era que, em execução de sentença, seria praticado um novo acto com a adequada fundamentação, nenhum prejuízo daí resultando para o interesse público com a execução das obras na pendência da acção, bem pelo contrário.
10. A decisão de autorização sub judice não merece qualquer censura, pois resulta da matéria de facto alegada no pedido de autorização e não contestada pelo Ministério Público que os prejuízos que se verificarão com a paragem das obras até decisão da acção com trânsito em julgado - prejuízos para a aqui recorrida e para terceiros - mostram-se muito superiores àqueles que eventualmente poderiam resultar da prossecução dos trabalhos na pendência da acção.
11. Improcedem todas as alegações de recurso, devendo manter-se a decisão sub judice e conceder-se efeito meramente devolutivo ao presente recurso jurisdicional nos termos do nº 3 artigo 143° do CPTA.
12. A instância respeitante ao presente recurso é absolutamente inútil, uma vez que é manifesto que os vícios assacados na p.i. ao acto impugnado conduzem à sua anulabilidade e não à nulidade, pelo que nunca poderá estar em causa a atribuição de qualquer efeito suspensivo à acção administrativa interposta pelo Autor e, consequentemente, não gozando a acção de efeito suspensivo, não há que averiguar se os pressupostos legais para a autorização requerida e concedida estão ou não reunidos. o que significa que o presente recurso é absolutamente inútil, devendo como tal decretar-se a extinção da instância respeitante ao incidente de autorização e ao presente recurso daí emergente.»
Os vistos foram dispensados ao abrigo do art. 707º-2 do CPC (redacção anterior a 2008).
Importa agora apreciar e decidir em conferência.
II. FUNDAMENTAÇÃO
II.1. FACTOS RELEVANTES PROVADOS
A)
O pedido nesta acção é o de que o TAC de Lisboa declare nulo o despacho de 19.5.2004, que deferiu a favor de "I………… - Gestão de ……………, S.A." o pedido de licenciamento de construção, proferido pela Sra. Vereadora da Câmara Municipal de Lisboa, E ………………..
B)
O autor invoca na p.i. a violação do art. 75º-3 do RPDM de Lisboa (2), bem como a incompetência do órgão emissor da licença de edificação (v. arts. 12 a 23 e 25 da p.i.).
C)
O teor do requerimento da C-I que, depois da oposição do autor, foi deferido pelo despacho aqui recorrido é:
«12.0
A ora requerente é proprietária dos terrenos que formam o quarteirão sito na Rua Cascais tornejando para a Rua Fradeso da Silveira, Largo das Fontainhas e Rua da Cozinha Económica, em Alcântara - cfr. certidões juntas com a p.i.
13.0
No citado terreno existiram, até à sua demolição há mais de um ano, um supermercado (Pingo Doce de Alcântara) e um conjunto de armazéns degradados.
14.0
O terreno em causa encontra-se inserido em área definida no Plano Director Municipal de Lisboa (PDM) como "Área de Reconversão Urbanística Mista" - v. arts. 75° a 77º do Regulamento do PDM de Lisboa, ratificado por Resolução do Conselho de Ministros n° 94/94, de 14.07.94, publicada no D.R. de. 29.09.94, com alteração publicada na 2ª Série do DR nº 64, de 16 de Março de 2004.
15.0
Em 30.03.2003 a ora requerente apresentou junto da Câmara Municipal de" Lisboa um pedido de licenciamento, tendo por objecto um projecto de construção de um edifício de habitação, comércio e serviços, a erigir no citado terreno de sua propriedade - cfr. Instrutor e art. 1° da p.i.
16.0
O citado projecto constitui a "continuação ao já construído nos terrenos adjacentes na antiga fábrica das Fontainhas (Alcântara Rio) ", correspondendo esta 4. 3" Fase da construção - cfr. Informação camarária junta à p.i, como Doc. 17.
Com efeito,
17.0
Anteriormente e no âmbito do processo camarário n° 366/OB/2000, o Município de Lisboa aprovou para o quarteirão contíguo, igualmente inserido em Área de Reconversão Urbanística Mista, as lª e 2ª FASES do empreendimento ALCÂNTARA-RlO - cfr. docs. juntos com a p.i. e Doc. nº 1 adiante junto.
18.0
O projecto apresentado pela requerente em 30.03.2003 (38 FASE do ALCANTARA-RIO) tem as mesmas características e dimensões dos projectes licenciados na lª e 2ª fases do empreendimento, igualmente licenciadas e já construídas - cfr. Instrutor, facto que é reconhecido de forma expressa pelo Autor no artigo 6° da p.i.
19.0
A legalidade dos projectos urbanísticos respeitantes à lª e 2ª fases do empreendimento nunca foram questionadas pelo Ministério Público, nem o são na presente acção.
20.
De acordo com o pedido de licenciamento deferido pelo acto impugnado, o projecto urbanístico II contribui para a revitalização de um núcleo habitacional, comercial e terciário de grande significado para esta zona tão degradada da nossa cidade e continuação ao já construído nos terrenos adjacentes na antiga fábrica das Fontainhas (Alcântara Rio)" - cfr. ponto 1 da Memoria Descritiva do projecto, junta com a p.í. como doc. Nº 12. - representando "um acréscimo ( ... ) na reconversão de uma área tão sensível da nossa cidade" - cfr. ponto 4 do mesmo documento, que neste local se dá por integralmente reproduzido e articulado.
21.0
Por despacho de 19.05.2004 - acto impugnado - a Vereadora do Pelouro do Urbanismo deferiu o pedido de licenciamento apresentado pela requerente em 30.03.2003 (3a FASE do ALCANTARA-RIO), tendo o respectivo alvará de licença de construção sido emitido em 26.05.2004 por 18 meses - cfr. alvará n° 58/CE/2004 junto com a p.í. como Doc. n° 22.
22.0
A requerente celebrou com uma terceira empresa - a sociedade ALCÂNTARA RIO - EMPREENDIMENTOS IMOBILIÁRIOS, S.A. - um contrato promessa de permuta por via do qual, além do mais! a requerente prometeu vender à Alcântara Rio, S.A. os terrenos referidos no art. 120 do presente articulado em troca de uma fracção autónoma do edifício a construir no mesmo local (3a Fase do empreendimento Alcântara-Rio) - cfr. Doc. N° 2 que adiante se junta e que neste local se dá por integralmente reproduzido e articulado.
23.0
De acordo com o citado contrato, a Alcântara Rio, S.A. obrigou-se a construir o edifício, construção que vem promovendo, tendo para o efeito celebrado contratos de empreitada e de prestação de serviços com terceiras empresas - cfr. Doc. n° 2 adiante junto.
24.0
A construção em causa - 3a. Fase do Alcântara Rio - representa um investimento global estimado em 20.000.000 € (Vinte milhões de Euros).
25º
Nas obras de construção em curso, participam 182 (CENTO E OITENTA E DOIS) TRABALHADORES e 42 (quarenta e duas) EMPRESAS.
26º
Nem a ora requerente nem a Alcântara-Rio, S.A. - empresa que se encontra a realizar as obras de construção - têm outras construções em curso.
27º
A Alcântara Rio - Empreendimentos Imobiliários, S.A. celebrou já 38 (trinta e oito) contratos promessa de compra e venda com terceiros tendo por objecto fracções autónomas a constituir no edifício, num valor total de 10.848.000 € . (Dez milhões e oitocentos e quarenta e oito mil Euros) - cfr. Doc. n° 3 adiante junto, que neste local se dá por integralmente reproduzida e articulado.
III. - DOS INDÍCIOS DE ILEGALIDADE DA INTERPOSIÇÃO DA ACÇÃO E DA SUA IMPROCEDÊNCIA
28.0
De acordo com o disposto no art. 69°/3 do D.L. n° 555/99, de 16 de Dez., o efeito suspensivo das acções administrativas interpostas pelo Ministério Público não deve ser reconhecido quando existam indícios de ilegalidade da sua interposição / ou indícios da sua improcedência, sendo certo que no caso vertente existem indícios de ambos os tipos apontados.
29.0
Como resulta do acima já exposto (v. Questão Prévia supra suscitada), a interposição da presente acção afigura-se ilegal, pois com a mesma o Autor pretende obter o efeito suspensivo próprio das acções especiais que tenham por fundamento as nulidades previstas no art. 68° do DL 555/99 - efeito que é peticionado na p.i, - quando o certo é que na p.i, não é apresentado como fundamento do pedido de declaração de nulidade qualquer vício conducente à nulidade do acto impugnado (cfr. o alegado supra nos arts. 10 a 110 da p.i.).
30.0
Por outro lado, verificam-se no caso vertente vários e fortes indícios da improcedência da acção, desde logo porque, se é certo que a Senhora Vereadora do Pelouro do Urbanismo não dispõe de competências próprias para a prática do acto impugnado, certo é que a mesma praticou tal acto ao abrigo de competências delegadas, como certamente demonstrará a entidade demandada com a sua contestação e aliás resulta do Doc. n° 18 junto com a p.i. onde se faz referência expressa à "delegação Despacho n° 199/P/03, BM de 29/05/03" (Doc. 18 junto à p.i.),
31.0
Ao contrário do que o Autor afirma na p.i., o despacho de deferimento impugnado mostra-se suficientemente fundamentado atentas as informações e pareceres que o antecedem e o pedido que foi formulado pela requerente.
32.0
Em qualquer caso, é manifesto que o projecto urbanístico licenciado pelo acto impugnado não viola o Plano Director Municipal (PDM), pois como reconhece o Ministério Público na própria p.i, o PDM admite para o local em causa o licenciamento de construções novas sem precedência de qualquer Plano de Urbanização ou Plano de Pormenor, quando estejam em causa construções consideradas de interesse urbanístico, social ou económico" e não seja posta em causa a reestruturação urbanística da área", o que no caso presente imperativamente se verifica, pois para além do mais e como resulta demonstrado, o projecto em causa inteira um conjunto de três fases das Quais as duas primeiras (cuja legalidade nunca foi, nem é questionada) se encontram já concluídas.
33º
Com efeito, de acordo com o disposto no art. 75° /3 do Regulamento do PDM, "Poderão excepcionalmente, por deliberação da Câmara Municipal, ser autorizadas loteamentos e obras novas que não estejam abrangidos pelo numero anterior, com ou sem mudança de uso, quando os mesmos forem considerados de interesse urbanístico, social ou económico e desde que não seja posta em causa a reestruturação urbanística da área, devendo o loteamento, a obra ou os novos usos ser compatíveis com a categoria de espaço onde se localizam" - cfr. art. 75°/3 do Regulamento do PDM de Lisboa, na redacção conferida pela alteração publicada na 2a Série do DR n° 64, de 16 de Março de 2004.
34.0
Sublinhe-se que o conceito de "interesse urbanístico, social ou económico", assim como a definição de saber se com certa intervenção é ou não "posta em causa a reestruturação urbanística da área", são conceitos indeterminados a preencher pela Administração com base em regras técnicas e científicas e valorizações subjectivas de situações de facto, sendo o preenchimento desses conceitos uma actividade em larga medida excluída de controlo judicial, sendo sindicável pelos Tribunais apenas e só em caso de erro grosseiro ou de uso de critério manifestamente inadequado.
35.0
Ora, no caso vertente não existe, nem por qualquer forma é invocado qualquer erro na aplicação do citado preceito - muito menos erro ostensivo ou manifesto -, sendo aliás inegável que o projecto urbanístico em causa nos autos foi deferido pelo acto impugnado, além dos mais, pela sua qualidade urbanística e por contribuir para a reestruturação da área (cfr. memoria descritiva que integra a proposta aceite pelo acto impugnado e fotografias agora juntas), razão pela qual nunca poderia colocar em causa essa reestruturação.
36.0
Registe-se que não basta demonstrar a existência de uma discrepância entre um projecto urbanístico e a factispecie de normas do Plano para se concluir pela nulidade do acto de licenciamento por violação do Plano, pois como observa Alves Correia, para que um determinado projecto observe as prescrições do Plano "não é necessário que aquele reproduza estrita e rigorosamente o que está previsto neste, bastando que, no conjunto ou no seu todo, o projecto urbanístico licenciado ou autorizado dê cumprimento às exigências significativas ou expressivas constantes do plano" (cfr. Alves Correia, in Manual de Direito do Urbanismo, 2a ed., pág. 505).
37.0
Por isso mesmo, "não é tarefa/dai saber quando é que um projecto urbanístico viola o disposto num plano, sobretudo num plano director municipal" (cfr. Alves Correia, ob. e loc. cit.), sendo dificilmente compreensível que à luz da matéria de facto e de direito que se mostra alegada na p.i. possa a Digna Magistrada do Ministério Público concluir que o projecto urbanístico objecto do acto impugnado viola o Plano Director Municipal de Lisboa.
IV. - DOS GRAVES PREJUÍZOS RESULTANTES DA SUSPENSÃO DAS OBRAS E DA INEXISTÊNCIA DE LESÃO PARA O INTERESSE PÚBLICO
(…).»
D)
A decisão recorrida tem o seguinte conteúdo:
«Através do articulado de fls. 103-109, vem pedida autorização judicial para o prosseguimento dos trabalhos licenciados pelo despacho de 19.5.2004.
Para formular tal pedido, a contra-interessada alega que não se mostram reunidos os pressupostos para que a acção interposta goze do efeito suspensivo previsto no art. 69.°/2 do DL 555/99, de 16 de Dezembro (o que conclui por entender que não é apresentado como fundamento da acção qualquer vício conducente à nulidade do acto) e que, independentemente disso, existem no caso indícios de ilegalidade da interposição da acção ou da sua improcedência, não causando o prosseguimento das obras qualquer dano para o interesse público, antes causando a sua paragem graves prejuízos para a requerente, para a empresa que se encontra a executar as obras, para os demais empreiteiros e trabalhadores envolvidos, para os promitentes adquirentes das fracções e para o próprio Município de Lisboa.
A fls. 158 dos autos, o Município de Lisboa veio requerer a extinção da instância por perda de objecto e consequente inutilidade da lide, apresentando a deliberação n° 255/CM/2005, correspondente à reunião de Câmara realizada em 16/05/05.
A Ilustre Magistrada do Ministério Público tomou posição sobre o pedido de autorização dos trabalhos, nos termos do articulado de fls. 213-214, concluindo que o mesmo deve ser indeferido. Concluiu no mesmo sentido quanto à questão da inutilidade com os fundamentos constantes do articulado de fls. 216 a 220 dos autos.
Resulta dos autos o seguinte:
a) Por requerimento apresentado em 30.06.03 a sociedade contra-interessada requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Lisboa o licenciamento de uma obra de construção no quarteirão definido pelas Ruas de Cascais, Rua da Cozinha Económica e Largo das Fontainhas, na freguesia de Alcântara, em Lisboa (cfr. docs nº 1, 2 e 3 juntos com a p.i, a fls. 12 a 16 dos autos).
b) O pedido formulado, que deu origem ao processo camarário n° 866/EDI/2003, respeitava ao licenciamento de uma construção nova, constituindo o projecto apresentado a 3a fase de um empreendimento imobiliário, denominado Alcântara-Rio, cuja 1a Fase, de idênticas características e dimensões, já se encontrava concluída.
c) Por despacho da Vereadora do Pelouro do Licenciamento Urbanístico e Reabilitação Urbana da Câmara Municipal de Lisboa, Eduarda Napoleão, de 19.05.2004, foi deferido o pedido de licenciamento (cfr. docs. nº 20 e 21, juntos com a p.i, a fls. 83 e 84 dos autos).
d) Não existe para esta zona plano de urbanização ou pormenor.
e) A Câmara, em reunião realizada em 16.05.05, aprovou, por maioria, a deliberação n° 255/CM/2005 com os fundamentos constantes da proposta do seguinte teor:
  
Fls. 161 a 166 dos autos.
À luz do que antecede, há que decidir o pedido de autorização para o prosseguimento dos trabalhos.
E, se, à data da interposição da acção, se encontrava arguida a nulidade com plausibilidade, não é menos certo que a questão assumiu novos contornos, não podendo deixar de pesar o facto de ter sido proferida a deliberação n° 255/CM/2005, na qual é feita pela Câmara uma ponderação concreta do pedido de licenciamento da obra dos autos nos termos antes transcritos.
Como não pode deixar de se atender à circunstância de não se encontrarem questionados os fundamentos de facto da referida deliberação, concretamente, para o que interessa, os que constam dos pontos 10 e 11: o Ministério Público foi chamado a pronunciar-se e, tendo embora insistido que a situação em causa e o correspondente acto de licenciamento não é enquadrável no art. 75.°, n° 3, do RPDM Lisboa, optou por não concretizar os factos em que apoia tal conclusão, sendo certo que, com a deliberação em causa, o podia ter feito.
Ou seja, a circunstância de ter sido praticado novo acto pela Câmara nos termos antes referidos, justifica, no nosso entendimento, a autorização requerida nos termos do art. 69.°, n° 3 do Dec-Lei 555/99, de 16 de Dezembro.
Assim sendo, decido autorizar o prosseguimento dos trabalhos.»
*
PREVIAMENTE, QUANTO AO EFEITO (suspensivo ou devolutivo) DO RECURSO:
O tribunal a quo fixou o efeito suspensivo do recurso (arts 142º-5, 143º-1, 144º CPTA, e arts 734-2 e 737-1 CPC).
É evidente que o CPC não é a lei especial referida no artº143-1 CPTA. Esta norma é clara ao atribuir a este tipo de recurso o efeito que foi fixado ( este regime é , alias, o antes existente na LPTA ( artº 105).
Pelo que improcede a questão prévia colocada quanto ao efeito do recurso.
11.2. APRECIAÇÃO DO RECURSO
O âmbito do recurso jurisdicional é delimitado pela Recorrente nas conclusões das suas alegações (sem prejuízo do conhecimento das questões de conhecimento oficioso), donde resulta que cabe resolver o seguinte:
- A decisão recorrida não se pronunciou sobre os indícios referidos no nº 3 do art. 69º RJUE?
- A decisão recorrida violou os arts. 69º-3 RJUE e 134º-1, 137º-1 e 139º-1 CPA?
A. Artigo 69º do RJUE
O tribunal a quo agiu sob a égide do art. 69º RJUE:
«Artigo 69.º
Participação, acção administrativa especial e declaração de nulidade
1 — Os factos geradores das nulidades previstas no artigo anterior e quaisquer outros factos de que possa resultar a invalidade dos actos administrativos previstos no presente diploma devem ser participados, por quem deles tenha conhecimento, ao Ministério Público, para efeitos de propositura da competente acção administrativa especial e respectivos meios processuais acessórios.
2 — Quando tenha por objecto actos de licenciamento, de admissão da comunicação prévia ou autorizações de utilização com fundamento em qualquer das invalidades previstas no artigo anterior, a citação ao titular da licença, comunicação prévia ou autorizações de utilização para contestar a acção referida no n.º 1 tem os efeitos previstos no artigo 103.º para o embargo, sem prejuízo do disposto no número seguinte.
3 — O tribunal pode, oficiosamente ou a requerimento dos interessados, autorizar o prosseguimento dos trabalhos, caso do recurso resultem indícios de ilegalidade da sua interposição ou da sua improcedência, devendo o juiz decidir esta questão, quando a ela houver lugar, no prazo de 10 dias.
4 — A possibilidade de o órgão que emitiu o acto ou deliberação declarar a nulidade caduca no prazo de 10 anos, caducando também o direito de propor a acção prevista no n.º 1 se os factos que determinaram a nulidade não forem participados ao Ministério Público nesse prazo, excepto relativamente a monumentos nacionais e respectiva zona de protecção.»
O artigo 69º do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, estabelece um regime especial para os processos interpostos pelo Ministério Público (especial autor de processos em sede de “acção pública”) com fundamento em qualquer das nulidades previstas no artigo 68º do mesmo diploma legal para os actos de licenciamento e autorização de obras de urbanização. Interposto um desses processos, o Ministério Público fica dispensado de obter decisão jurisdicional de suspensão da licença ou autorização impugnadas, pois que este efeito resultará directamente da citação do respectivo titular para contestar (cfr. Ac. do STA de 13-5-2004, P. nº 155/04).
Parta o TAC autorizar o fim da suspensão de eficácia operada pela citação para um processo em que o MP invoque uma nulidade das previstas no art. 68º RJUE (v.g., violação de PDM, como aqui ocorre na p.i.), têm de existir, portanto, indícios de ilegalidade da interposição do processo ou da improcedência do mesmo.
Sublinhemos que é evidente que a p.i. invoca uma nulidade (violação do art. 75º RPDM; art. 68º-a) RJUE), ao contrário do que, estranhamente, a C-I entende.
Também estranhamente, a C-I invoca vagamente a inconstitucionalidade do art. 69º-2 RJUE, por alegado desrespeito do princípio da proporcionalidade e do da igualdade. Não o fundamenta, sequer. Não vemos qualquer inconstitucionalidade.
B. Validade da decisão recorrida
A decisão recorrida não se pronunciou sobre os indícios referidos no nº 3 do art. 69º RJUE?
O despacho recorrido é, no essencial, o seguinte:
«E, se, à data da interposição da acção, se encontrava arguida a nulidade com plausibilidade, não é menos certo que a questão assumiu novos contornos, não podendo deixar de pesar o facto de ter sido proferida a deliberação n° 255/CM/2005, na qual é feita pela Câmara uma ponderação concreta do pedido de licenciamento da obra dos autos nos termos antes transcritos.
Como não pode deixar de se atender à circunstância de não se encontrarem questionados os fundamentos de facto da referida deliberação, concretamente, para o que interessa, os que constam dos pontos 10 e 11: o Ministério Público foi chamado a pronunciar-se e, tendo embora insistido que a situação em causa e o correspondente acto de licenciamento não é enquadrável no art. 75.°, n° 3, do RPDM Lisboa (3), optou por não concretizar os factos em que apoia tal conclusão, sendo certo que, com a deliberação em causa, o podia ter feito.
Ou seja, a circunstância de ter sido praticado novo acto pela Câmara nos termos antes referidos, justifica, no nosso entendimento, a autorização requerida nos termos do art. 69.°, n° 3 do Dec-Lei 555/99, de 16 de Dezembro. »
Ad latere, note-se que o tribunal a quo não se pronunciou sobre o req. feito para extinção da instância.
Mas, voltando ao req. feito para prosseguimento dos trabalhos, ao abrigo do art. 69º-3 RJUE, logo se vê que o tribunal a quo não explicou minimamente os “novos contornos” a que se refere.
Por outro lado, parece até exigir que o autor concretize factos quanto a uma questão meramente jurídica.
O breve despacho recorrido não referiu, ainda, quais os indícios de a interposição da AAE ser ilegal ou quais os indícios da improcedência da acção (art. 69º-3 RJUE). E tinha de o fazer. Não fazendo, incorreu na nulidade prevista no art. 668º-1-d) CPC.
O nº 3 do art. 69º do RJUE, porque no âmbito da acção pública interposta pelo MP, exige que se prove a existência de indícios concretos de que o processo foi interposto de forma ilegal ou de que irá improceder.
Pelo que procede a conclusão nº 14.
A decisão recorrida violou os arts. 69º-3 RJUE e 134º-1, 137º-1 e 139º-1 CPA?
Quanto à substância do art. 69º-3 RJUE e aos arts. 134º-1, 137º-1 e 139º-1 CPA, que regulam as relações entre a ratificação (e a revogação) e a nulidade, a verdade é que o despacho é muito vago para se poder concluir ou não pelo respeito de tais normas, não se percebendo se a Mmª Juiza a quo concluiu que o acto impugnado na p.i. fora revogado ou ratificado.
O despacho recorrido não analisou de todo a legalidade e/ou os efeitos jurídicos da ratificação (acto através do qual o órgão competente procede à sanação de um vício de um acto administrativo relativo à respectiva competência, forma ou formalidades, ou seja, de um acto anulável; art. 137º CPA) feita pela CML, à qual atribuiu decisiva relevância.
Na verdade, pelo transcrito vemos que falta ao despacho a fundamentação de direito, o que é uma nulidade (art. 668º-1-b) CPC).
Mas é seguro que a ratificação não abrangeu, e não poderia abranger (art. 137º-1 CPA), qualquer eventual nulidade do acto impugnado na AAE. E é certo que a p.i. invoca a nulidade do acto impugnado: violação dos arts. 75º e 77º do RPDM de Lisboa e ainda dos arts. 94º e 97º-1 do RJIGT (Decreto-Lei 380/99).
Esta alegada nulidade do acto não foi declarada pelo réu, nem poderia ser sanada. E também não pode ter havido válida substituição, atento o teor dos arts. 147º e 141º-1 do CPA.
Cfr. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA et al., CPA Comentado, 2ª ed., pp. 663 ss.
Se a ratificação sanou algum vício dos invocados na p.i., foi apenas o da incompetência, cujo desvalor jurídico é a anulabilidade (art. 135º CPA). Mas não as nulidades expressamente invocadas na acção, com referência aos arts. 75º e 77º RPDM (v. art. 68º-a) RJUE) e 94º e 97º RJIGT (v. art. 103º).
C. A questão de fundo do incidente previsto no art. 69º-3 do RJUE
Uma vez que temos ao dispor todos os elementos necessários para decidir e as partes já tiveram oportunidade de contraditar neste incidente, apreciemos agora o requerimento feito pela C-I para prosseguir na obra (art. 69º-3 RJUE), cuja licença é considerada na p.i. como sofrendo de falta de competência legal do seu autor (anulabilidade) e de desrespeito pelo art. 75º do RPDM (nulidade: art. 68º-a) RJUE) e pelos arts. 94º e 97º-1-c)-d) do RJIGT (Decreto-Lei 380/99: art. 103º) – cfr. o confuso art. 18º da p.i. e os arts. 12º a 17º e 25º da p.i..
Não tem o mínimo fundamento a consideração da C-I de que o MP não invocou na p.i. nenhuma ilegalidade cominada com a nulidade. O MP invocou expressamente o desrespeito pelos arts. 75º e 77º do RPDM e pelos arts. 94º e 97º-1-c)-d) do RJIGT, que, violados, dão lugar a nulidades (art. 68º-a) RJUE e art. 103º RJIGT).
E também não assiste razão à C-I quando coloca a violação do nº 3 do art. 75º do RPDM como uma questão de fundamentação do acto administrativo. O art. 75º cit. não se refere a fundamentação, antes impõe limites e proibições. E estes limites e proibições poderão ser excepcionadas em certos casos concretos e fundamentados pelo decisor administrativo.
Pelo que cabe apurar se existem no processo os indícios de ilegalidade da instauração da AAE ou de improcedência da mesma exigidos no art. 69º-3 RJUE.
A C-I invoca no art. 29º do req., como indícios de ilegalidade da instauração da AAE, o facto (falso) de a p.i. não invocar uma nulidade da licença. Dada a notória incorrecção deste argumento, este cai por terra.
A C-I invoca como indícios da improcedência da AAE (1º) a sanação da incompetência pelo acto de ratificação e ainda (2º) um excurso que a C-I faz no req. sobre o interesse urbanístico, social ou económico do projecto referido na p.i., o alegado facto de não ser posta em causa a reestruturação urbanística da área e o alegado facto de a obra ou os novos usos serem compatíveis com a categoria de espaço onde se localizam.
Quanto ao 1º argumento, já vimos a sua irrelevância, pois está em causa o respeito pelo art. 75º RPDM, sob pena de nulidade (art. 68º-a) RJUE), desvalor este insusceptível de ratificação-sanação (arts. 137º, 139º e 141º-1 CPA).
Quanto ao 2º argumento, é um conjunto de conclusões ou opiniões aqui irrelevantes, pois deve ser a licença de edificação a ponderar expressamente os condicionalismos exigidos no art. 75º cit. E da p.i. resulta invocado que a licença não fez tal ponderação, o que não surge impugnado nas contestações e é, aliás, confirmado pelo teor do acto de ratificação.
Nesta sede ainda, relembremos sempre a expressa proibição legal lógica de sanar ou revogar uma nulidade (arts. 137º, 139º, 141º e 147º CPA). E no processo foi invocado o desrespeito pelo art. 75º do RPDM como fonte de uma nulidade da licença (art. 68º-a) RJUE).
Em suma, não existem neste processo indícios de que esta AAE foi ilegalmente apresentada, nem de que a improcedência irá ocorrer a final. Quanto a este ponto, é aliás certo que, se se provar a factualidade invocada na p.i. (arts. 1 a 7 e 10 a 14), a licença atacada na p.i. é nula e assim será declarada.
Nada mais cabe ponderar nesta sede do incidente previsto no nº 3 do art. 69º RJUE, nomeadamente fazer uma ponderação do tipo previsto no art. 120º-2 CPTA. Precisamente, porque o objectivo da norma é, nestes tipos de situações detectadas pelo específico órgão judiciário representante do Estado junto dos Tribunais, evitar a lógica perversa dos factos consumados.
III. DECISÃO
Em conformidade com o exposto e com a fundamentação ora apresentada, acordam os juizes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em manter o efeito suspensivo do recurso, julgar procedente o recurso, anular o despacho recorrido e indeferir o pedido da C-I feito ao abrigo do nº 3 do art. 69º do RJUE, devendo, pois, a obra continuar suspensa.
Custas a cargo dos recorridos em ambas as instâncias. Taxa de justiça: 3 UC na 1ª e 6 UC neste Tribunal Central Administrativo Sul.
Lisboa, 13-1-2011 Paulo H. Pereira Gouveia
Cristina dos Santos
António Vasconcelos |
