Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	13278/16

Secção:	CA- 2º JUÍZO


Data do Acordão:	06/02/2016

Relator:	CONCEIÇÃO SILVESTRE

Descritores:	MAGISTRADO DO MINISTÉRIO PÚBLICO; ACUMULAÇÃO DE FUNÇÕES

Sumário:	Os magistrados do Ministério Público só têm o “direito a remuneração”, previsto no artigo 63º, n.º 6, do EMP, por acumulação de funções, se esta derivar de um acto enquadrável no tipo legal previsto nos n.ºs 4 e 5 do mesmo artigo.


Votação:	UNANIMIDADE




Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SECÇÃO ADMINISTRATIVA DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL:

RELATÓRIO

ALDA ………………., ANA ………………….., ANA PAULA ……………… e JOSÉ ………………………….instauram no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa acção administrativa especial contra o MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, com vista a obter (i) a anulação dos despachos do Secretário de Estado Adjunto e da Justiça de 18/03/2009, que 18 de Março de 2009, que indeferiram o pedido de remuneração compensatória por acumulação de funções e (ii) a condenação da entidade demandada a praticar os actos de fixação aos autores da remuneração suplementar devida nos termos dos n.ºs 4, 5 e 6 do artigo 63º e n.º 4 do artigo 64º do Estatuto do Ministério Público, na redacção então vigente.

Por decisão de 30/11/2015, a acção foi julgada procedente e, em consequência foram anulados os despachos impugnados e condenada a entidade demandada a praticar os actos peticionados.

Inconformada, a entidade demandada interpôs recurso jurisdicional, formulando as seguintes conclusões:
“A. O Tribunal a quo errou ao ter determinado a anulação dos actos impugnados, condenando o Recorrente “(…) a praticar os actos de fixação (…) da remuneração suplementar devida nos termos dos n.ºs 4, 5 e 6 do art.º 63º (…)”.
B. Ao decidir como decidiu o Tribunal a quo desvalorizou, por completo, quer o estabelecido na lei, quer o sentido dos pareceres proferidos pela Senhora Procuradora-Geral Distrital de Lisboa.
C. A acumulação de funções é uma medida excepcional de gestão de recursos humanos à qual apenas se pode recorrer em situações de acumulação de serviço, vacatura do lugar ou impedimento do titular do lugar, destinando-se a fazer face a situações conjunturais, de duração previsível superior a 15 dias.
D. Em obediência ao princípio da estabilidade, a acumulação de funções caduca ao fim de seis meses, não podendo ser renovada quanto ao mesmo Procurador da República, sem o seu assentimento, antes de decorridos três anos.
E. A remuneração do trabalho desenvolvido em acumulação depende da sua duração efectiva superior a 30 dias, sendo fixada pelo Ministro da Justiça, com base no parecer do Conselho Superior do Ministério Público, no qual se procede à avaliação do trabalho realizado em acumulação e dos resultados obtidos.
F. Atendendo à natureza excepcional a remuneração devida, pela realização transitória de tarefas que não são próprias do cargo, deve ser fixada, sob proposta do CSMP, entre o mínimo de 1/5 e o máximo da totalidade do vencimento do interessado.
G. Nas situações objecto da presente lide o parecer do CSMP foi negativo.
H. O artigo 64.º do EMP determina que os procuradores-adjuntos exercem funções em comarcas segundo o quadro constante das leis de organização judiciária, competindo-lhes representar o Ministério Público nos tribunais de 1.ª instância, norma que indicia uma fungibilidade de funções destes magistrados.
I. A par da figura da acumulação de funções surge a figura da distribuição de serviço, instrumento de gestão de serviço e dos recursos humanos que em nada se confunde com a acumulação de funções.
J. Não obstante as diferenças assinaláveis entre as duas figuras, ambas são instrumentos de gestão que se encontram à disposição da hierarquia do Ministério Público, cabendo ao MP a decisão sobre a aplicação e opção por qualquer um destes meios gestionários.
K. É no contexto do decidido pela hierarquia do Ministério Público que será de equacionar a atribuição de uma remuneração suplementar, apenas devida quando validamente decidido pela entidade competente a actuação do instituto da acumulação de funções, obtido o parecer favorável do CSMP.
L. Os quadros orgânicos dos procuradores da República nas sedes de distrito judicial e procuradores-adjuntos nas comarcas, onde se inserem os Recorridos, são globais, dando lugar à fungibilidade de funções, cfr. resulta do mapa VII anexo ao Decreto-Lei n.º 186-A/99, de 31 de maio.
M. A acumulação de funções pressupõe um acréscimo transitório de trabalho motivado pelo exercício de tarefas que não são próprias do cargo, o que justifica a remuneração suplementar, distinguindo-se da situação em que o magistrado do MP, colocado numa determinada comarca, em lugar compreendido dentro de uma dotação global da circunscrição, cabendo-lhe os poderes de representação previstos na lei, para o seu nível hierárquico, desenvolve o serviço que lhe foi distribuído pelo superior hierárquico.
N. Se a hierarquia do Ministério Público entendeu, in casu, no uso das suas competências legais, adoptar a distribuição do serviço como mecanismo de gestão, afastando o recurso à figura da acumulação de funções, deve o Ministério da Justiça, na parte que lhe compete, observar tal decisão, como, aliás, já se pronunciou o TCA Norte.
O. Inexistindo previsão legal que preveja a fixação de uma remuneração suplementar quando exista uma mera distribuição de serviço, como se verifica nos presentes autos, qualificação que a própria sentença recorrida acolhe, não pode ser o Réu condenado a fixar a remuneração peticionada pelos Recorridos.
P. Nos presentes autos não se encontram preenchidos os pressupostos da acumulação de funções, como bem se percebe pela sentença ora recorrida.
Q. Na verdade quando os Recorridos iniciaram funções nos Juízos Criminais de Lisboa já estava determinado superiormente que os magistrados providos naqueles cargos assumiriam a direcção e investigação criminal em determinados processos de inquérito, como resulta dos Factos Provados.
R. Ou seja, os cargos em que os Recorridos foram investidos não sofreram qualquer modificação, não passaram a ter qualquer sobreposição ou “junção”, já que os Recorridos sempre desenvolveram as mesmas tarefas desde o início das suas colocações.
S. O serviço foi desenvolvido dentro da mesma área (criminal), as tarefas foram cumpridas dentro do tempo e no local normal de trabalho, não se identificando o plus que justifique o acréscimo remuneratório requerido.
T. O conteúdo do cargo de Magistrado do Ministério Público nos Juízos Criminais de Lisboa incluía, pelo menos desde 1999, as tarefas que os Recorridos vieram exercendo e que motivaram o presente litígio, tarefas que não estavam atribuídas a outro magistrado ao qual corresponda um lugar no respectivo quadro.
U. Como é evidente só se poderia concluir pela acumulação de funções, ao invés do que fez o Tribunal a quo, se se tivesse dado como provado, o que não sucedeu, que as tarefas acrescidas estavam distribuídas a outros magistrados com lugar no quadro, que faltou, ficou impedido, foi transferido ou que de qualquer forma provocou a vaga do lugar, ou, se em exercício, tinha serviço acumulado que tinha que ser garantido com recurso a outro magistrado. Esta é a única configuração possível da acumulação de funções.
V. No caso dos autos estamos perante uma situação de distribuição de serviço por magistrados da mesma comarca, serviço legitimamente determinado pela hierarquia e que se contém no âmbito das funções próprias correspondentes ao cargo ocupado pelos Recorridos.
W. A posição sufragada pelo Tribunal a quo de que “(…) não é verdade a afirmação de que "nada na Lei ou no Estatuto do Ministério Público, imperativamente impõe que a direcção do inquérito de todos os crimes cometidos na área da comarca de Lisboa têm de ser adstrita ao DÍAP e integram o conteúdo funcional dos magistrados que ali prestam serviço”, viola o disposto no n.º 3 do artigo 64.º do EMP.
X. A decisão recorrida afronta, ainda, os princípios da confiança e da igualdade.
Y. Viola o princípio da confiança quando, volvidos mais de 5 anos sobre o início do exercício de funções, exercício que se prolongou por todo esse tempo exactamente nos mesmos moldes, e em relação ao qual os Recorridos nunca se opuseram, atende ao peticionado.
Z. Sendo certo que se a situação tivesse sido equacionada de imediato poderiam ter sido tomadas medidas de distribuição de serviço e racionalização de custos bem diferentes.
AA. Num período de forte contenção orçamental e de austeridade, como vivemos actualmente, a condenação em causa importa relevantes custos para o erário público, em nítido prejuízo da melhor racionalização dos meios públicos.
BB. Os Recorridos, aproveitando-se de uma sua inércia, contrária às mais elementares regras de boa-fé no relacionamento funcional, reclamam e vêem ser-lhes reconhecido o direito ao recebimento de elevadíssimos valores, sem qualquer fundamento legal, situação que foi já qualificada como um verdadeiro abuso de direito pelo TCA Norte.
CC. A condenação de que ora se recorre, a ser mantida, viola, igualmente, o princípio da igualdade, por atribuir apenas a um conjunto de magistrados uma remuneração acrescida, deixando sem receber tal remuneração todos os outros que, desde 1999, desempenharam funções no mesmo Tribunal, nas mesmas exactas condições em que os Recorridos as desempenharam.
DD. Conclui-se, pelo exposto, que a decisão proferida pelo Tribunal a quo está ferida de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito.

Os recorridos apresentaram contra-alegações, nas quais formularam as seguintes conclusões:
“A. A douta decisão recorrida do TAC de Lisboa de 30.11.2015 julgou totalmente procedente a acção proposta pelos Autores, ora Recorridos, e nessa medida, anulou os despachos impugnados e condenou o Réu, ora Recorrente, a praticar os actos necessários à fixação da remuneração suplementar por acumulação de funções devida aos Recorridos, nos termos dos n.ºs 4, 5 e 6 do artigo 63.º, aplicável ex vi o n.º 4 do artigo 64.º do Estatuto do Ministério Público (adiante 'EMP'), na redacção vigente à época dos factos.
B. Tal decisão não merece qualquer reparo, uma vez que os Recorridos têm direito à fixação da remuneração suplementar devida em resultado do exercício de funções em acumulação, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 63.º, n.º 4 e 6, e 64.º, n.º 4 do EMP.
C. Estas disposições legais dispunham, na redacção vigente à data, que "4 - Em caso de acumulação de serviço, vacatura do lugar ou impedimento do seu titular, por período superior a 15 dias, os procuradores-gerais distritais podem, mediante prévia comunicação ao Conselho Superior do Ministério Público, atribuir aos procuradores da República o serviço de outros círculos, tribunais ou departamentos. [...] 6 - Os procuradores da República que acumulem funções por período superior a 30 dias têm direito a remuneração a fixar pelo Ministro da Justiça, ouvido o Conselho Superior do Ministério Público, entre os limites de um quinto e a totalidade do vencimento.".
D. Este regime é analisado e clarificado, designadamente, através do Parecer n.º 499/2000, de 16 de Junho de 2004, onde se conclui que: "Sempre que, para além das funções compreendidas no cargo, definidos nos termos das conclusões anteriores [nomeação, colocação e transferência de magistrados que ficam afectos a um determinado tribunal, juízo, vara, departamento, serviço ou lugar], o magistrado passa a exercer, em acumulação, as funções que correspondem ao cargo atribuído, ou a atribuir, a outro magistrado - ao qual corresponde um lugar no respectivo quadro - por motivos de acumulação de serviço, falta ou impedimento do titular do segundo cargo, ou por vacatura de lugar, e desde que a acumulação se prolongue por período de tempo superior a trinta dias, é devida ao primeiro a compensação remuneratória prevista no n.º 6 do artigo 63.º do Estatuto do Ministério Público.".
E. Em função do critério legal estabelecido pelo legislador, o que releva é a verificação da existência, ou não, de uma situação de acumulação de funções, valorável para os efeitos de remuneração suplementar.
F. Os Recorridos estiveram, desde as datas das suas respectivas colocações (a 1.ª Recorrida, em 14.09.2000; a 2.ª Recorrida, em 20.09.2001 (ambas as Recorridas, até 30.06.2010); e o 3.º Recorrido, em 12.05.2003 (este último, até 29.10.2008), a exercer funções nos Juízos Criminais de Lisboa, encontrando-se as funções compreendidas no seu cargo delimitadas pelas competências dos respectivos Juízos Criminais.
G. Nos termos do artigo 100.º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais então em vigor (Lei n.º 3/99, de 13 de Janeiro), competia aos Juízos Criminais"[...] proferir despachos nos termos dos artigos 311.º a 313.º do Código de Processo Penal e proceder ao julgamento e termos subsequentes nos processos de natureza criminal não atribuídos às varas criminais e aos juízos de pequena instância criminal.".
H. Por força dos Despachos de 27.11.1997 e 06.04.2000 do Senhor Procurador-Geral Distrital de Lisboa, os Recorridos, para além das funções inerentes ao seu cargo, desempenharam também funções próprias dos magistrados do Ministério Público do Tribunal de Instrução Criminal, especificamente no DIAP.
I. O EMP institucionalizou os chamados Departamentos de Investigação e Acção Penal ao dispor que na comarca sede de cada distrito judicial existe um departamento de investigação e acção penal, determinando ainda a sua estrutura e definindo as suas competências de direcção do inquérito e do exercício da acção penal por crimes cometidos na área da Comarca [cfr. artigos 70.º, 72.º e 73.º do EMP, na redacção então vigente, em especial a alínea a) do n.º 1 deste último].
J. Em coerência, o legislador estabeleceu os quadros dos Departamentos de Investigação e Acção Penal e as regras de provimento dos magistrados do Ministério Público (cfr. artigo 120.º do EMP).
K. Na Comarca de Lisboa, a direcção do inquérito e o exercício da acção penal cabem ao respectivo Departamento de Investigação e Acção Penal de Lisboa, estando tais funções, ab initio, excluídas do conteúdo funcional do cargo dos magistrados do Ministério Público colocados nos Juízos Criminais de Lisboa.
L. Pois, como consta (e bem) na Sentença recorrida: "[...] se o legislador quisesse tinha expressamente incluído num único departamento as competências dos juízos criminais e do DIAP e previsto um único quadro de magistrados indistintamente adstritos às duas áreas, ou tinha, mantendo, embora, as duas áreas separadas, previsto um quadro único de magistrados adstritos indistintamente às duas áreas. Mas não foi isso que fez; o que fez, inspirado nos princípios da organização racional do trabalho, designadamente no princípio da especialização, foi separar as duas áreas do ponto de vista orgânico, atribuir-lhes competências distintas e dotá-las do número de magistrados que considerou necessários e suficientes para o exercício das competências que pertencem aos serviços que operam em cada uma das áreas (arts.ºs 61º, 64º, n.ºs 1 e 2, 72º, n.º 5 e 73º do EMP). [...]" (sublinhado nosso).
M. A ampliação das funções exercidas pelos Recorridos por via do despacho do Senhor Procurador-Geral Distrital de Lisboa de 27.11.1997 e 06.04.2000 (para além da representação do Ministério Público nos processos judiciais em tramitação nos Juízos Criminais de Lisboa), à acção penal e direcção dos inquéritos relativos a acidentes de viação, direitos de autor e direitos conexos e às infracções contra a economia e a saúde pública, significa uma acumulação de serviço relevante para efeitos do disposto nos artigos 63.º e 64.º do EMP.
N. Esta acumulação de serviço resultou de determinação hierárquica.
O. E prolongou-se ininterruptamente por mais de 30 dias, pelo que também este pressuposto se encontra preenchido.
P. Como salienta o Recorrente nas suas Alegações, citando o Relatório de Actividades de Conselho Superior de Magistratura, do ano de 2004: “[...] A acumulação de funções em mais de um tribunal ou juízo é um instrumento de gestão com natureza excepcional, usada em três tipos de situações: [...] Auxílio de juízes com volumes de pendência ou entradas elevadas, distribuição de processos complexos (mega-processos) ou com diminuição de produtividade, em que se verifica, na prática, um reforço do quadro previsto na lei para aquele lugar [...] A acumulação de funções, que se prolongue por mais de 30 dias, supõe, com efeito, um acréscimo de trabalho motivado pelo exercício de tarefas que não são próprias do cargo". (sublinhado e negrito nossos).
Q. As tarefas cumuladas pelos Recorridos estavam inseridas no conteúdo funcional de cargo cujo respectivo lugar no quadro pertencia a outros magistrados - aos magistrados colocados junto do DIAP, tendo sido transitoriamente e por decisão hierárquica (Despachos do senhor Procurador-Geral Distrital de 27.11.1997 e 06.04.2000), atribuídas, em parte, aos magistrados colocados nos Juízos Criminais de Lisboa, como é o caso dos Recorridos, que por essa razão tiveram, precisamente, um acréscimo de trabalho motivado pelo exercício de funções não compreendidas nos seus cargos.
R. Este acréscimo de funções determinou não só uma consequente especialização diferenciada dos Recorridos, como uma consequente necessidade de aumentar o tempo de trabalho despendido pelos Recorridos a fim de fazer face ao maior volume de serviço que lhes foi atribuído.
S. No sentido da argumentação ora expendida e em situações idênticas às dos aqui Recorridos, pronunciou-se já o Tribunal Central Administrativo do Sul: quer no já mencionado Acórdão de 19.12.2007 (processo n.º 06018/02), considerando configurar uma acumulação de serviço relevante, para efeitos do n.º 6 do artigo 63.º e do n.º 4 do artigo 64.º, ambos do EMP, o exercício das funções inerentes ao cargo de magistrado do Ministério Público colocado nos Juízos Criminais, em cumulação com a direcção da investigação e exercício da acção penal relativamente às matérias especificadas nos despachos, quer no Acórdão de 24.01.2008, (processo n.º 06007/02), onde fixou o direito a acumulação de funções.
T. Pronunciou-se também o Tribunal Central Administrativo Norte, no Acórdão de 08.05.2015 (processo n.º 02908/1 1.9BEPRT), considerando que [...] 3 - Tendo a autora sido colocada nos juízos criminais, esse é o cargo por referência ao qual as suas funções e responsabilidades são delimitadas. 4 - As funções que lhe foram atribuídas de dirigir o inquérito e exercer a acção penal no âmbito do DIAP correspondem «ao cargo atribuído, ou a atribuir, a outro magistrado ao qual corresponde um lugar no respectivo quadro» [...]”.
U. E ainda no Acórdão de 22.05.2015 (processo n.º 02919/11.4BEPRT) onde, de forma clara, se determina que "I) - O serviço prestado por Procurador-adjunto em DIAP para onde não foi colocado representa, face ao que prevalece de lei, mesmo que na ordem hierárquica assim não tenha sido projectado, acumulação de funções, pela qual pode ser solicitada remuneração. […] (sublinhados nossos).
V. O entendimento contrário, isto é, de que as competências dos Magistrados não se encontram delimitadas pelos lugares onde se encontram afectos, permitindo que um Magistrado acumulasse as suas funções com quaisquer outras, representaria uma clara subversão do regime de acumulação de funções, pois os magistrados teriam de desempenhar trabalho suplementar sem, no entanto, receber qualquer compensação por tal facto.
W. Nesta medida, como eloquentemente se sintetiza na decisão a quo: Uma remuneração do serviço prestado em tais circunstâncias é reclamada pelo princípio da justiça, na espécie justiça retributiva, pois que se impõe compensar a disponibilidade do magistrado para o serviço, da qual resulta sacrificada ou, em todo o caso, diminuída a disponibilidade para assuntos da vida privada e o maior esforço exigido pela prestação de serviço nessas condições.". (sublinhado e negritos nossos).
X. Dúvidas não há de que estão verificados in casu os pressupostos legais de que depende a verificação de uma situação de acumulação de funções relevante para efeitos do artigo 63.º, n.º 6 e do artigo 64.º, n.º 4, do EMP, ou seja: (i) atribuição de funções correspondentes a outro cargo; (ii) por determinação hierárquica; e (iii) por período superior a 30 dias.
Y. Devendo, por conseguinte, improceder a argumentação expendida a este propósito pelo Recorrente e, consequentemente, ser mantida a Sentença recorrida, a qual se acompanha em absoluto e onde se escreve que: No caso sub judice, está provado que os Autores, além do serviço inerente às funções normais que exercem nos juízos criminais, foram chamados a prestar também, e fizeram-no ininterruptamente desde a sua colocação nos juízos criminais de Lisboa, serviço que releva das competências do DIAP, ao abrigo de orientações e critérios estabelecidos pelos despachos de 27 de Novembro de 1997 e de 6 de Abril de 2000 do Procurador-Geral Distrital de Lisboa […]."
Z. Os Recorridos não podem, igualmente, deixar de assinalar que, também a propósito da natureza do parecer a emitir pelo CSMP a propósito da verificação de uma situação de acumulação de funções, o Recorrente labora em erro.
AA. O Recorrente, pese embora sem especificar como fundamento autónomo da sua discordância com a decisão a quo, indicia, ao longo da sua alegação, ser seu entendimento que a competência para fixar o montante da remuneração devida por acumulação de funções se encontra atribuída ao Ministro da Justiça, ouvido o CSMP e apenas quando exista parecer favorável deste último.
BB. A exigência de pronúncia por parte do CSMP decorre do artigo 63.º n.º 6 (actual n.º 7) do EMP que dispõe que "Os procuradores da República que acumulem funções por período superior a 30 dias têm direito a remuneração a fixar pelo Ministro da Justiça, ouvido o Conselho Superior do Ministério Público, entre os limites de um quinto e a totalidade do vencimento.
CC. Trata-se de um parecer obrigatório, mas não vinculativo, tal como resulta inequivocamente o n.º 2 do artigo 98.º do CPA.
DD. O parecer do CSMP é obrigatório, mas a competência para decidir é do Ministério da Justiça, ora Recorrente.
EE. A competência para deferir ou indeferir os requerimentos que lhe foram dirigidos pelos Recorridos cabe ao Recorrente e não ao CSMP, pois a este compete apenas emitir parecer (veja-se a este respeito o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul, de 19.12.2007, processo n.º 06018/02 e ainda o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 08.05.2015, processo n.º 02908/11.9BEPRT).
FF. Tratando-se de parecer não vinculativo, o Recorrente, enquanto instância decisória, não está obrigado a acatá-lo, quer nas suas conclusões, quer nos seus fundamentos, estando sim obrigado a ponderar ou a ajuizar sobre o que se sustenta em tal parecer, podendo decidir em sentido diferente, indicando as razões que levaram a afastar as conclusões e/ou fundamentos daquele mesmo parecer.
GG. Devendo mesmo, aliás, decidir em sentido diverso quando tal se revele necessário para dar cumprimento aos dispositivos legais vigentes, como se lhe impõe, designadamente deferindo o acréscimo remuneratório legalmente devido, uma vez verificados os pressupostos da acumulação de funções.
HH. A decisão recorrida também não viola o princípio da igualdade nem o princípio da confiança, nem tão-pouco os Recorridos actuaram, ao requerer a remuneração que lhe assiste nos termos dos artigos 63.º e 64.º do EMP, em abuso de direito.
II. Os Recorridos sublinham que se trata de questão suscitada pela primeira vez nas alegações de recurso do Recorrente, porquanto nem na contestação, nem nas alegações apresentadas ao abrigo do n.º 4 do artigo 91.º do CPTA, o Recorrente havia invocado a alegada violação dos referidos princípios constitucionais.
JJ. Os Recorridos acompanham novamente a decisão recorrida na constatação de que "[...] a remuneração do serviço prestado em tais circunstâncias excepcionais é reclamada pelo princípio da justiça, na espécie de justiça retributiva, pois que se impõe compensar a disponibilidade do magistrado [...]”.
KK. Com efeito, os Recorridos não reclamam nestes autos o pagamento de quaisquer valores injustificados ou sem fundamento jurídico, mas apenas e tão-só o pagamento do acréscimo remuneratório pela prestação de trabalho em acumulação de funções, a cuja percepção têm direito.
LL. Os Recorridos não podem deixar de realçar que, à semelhança dos demais funcionários públicos, também eles têm sido sujeito a substanciais cortes salariais no seu vencimento mensal, bem como têm sido sujeitos às demais medidas de contenção orçamental.
MM. Diferentemente, não podem os Recorridos ver-lhes ser negado o exercício de um direito que legalmente lhes assiste, uma vez verificados os respectivos pressupostos legais, por conta de factores de racionalização de meios públicos, designadamente a nível de gestão de recursos humanos, que lhe são inteiramente alheios e com os quais não podem ser onerados.
NN. Sendo certo que ao invocar uma alegada legítima expectativa de não exercício do direito ao abonamento do acréscimo remuneratório devido pela acumulação de funções, o Recorrente reconhece, ainda que de forma implícita, que efectivamente a situação dos ora Recorridos configura urna acumulação de funções, relevante para efeitos do disposto nos artigos 63.º e 64.º do EMP, pelo que, diga-se, fundamento existe para os Recorridos solicitarem tal abonamento.
OO. Tem entendido a doutrina e jurisprudência que existirá um exercício abusivo de um direito quando alguém, detentor embora de um determinado direito, válido em princípio, o exercita, todavia, no caso concreto, fora do seu objectivo natural e da razão justificativa da sua existência e em termos, apodicticamente, ofensivos da justiça e do sentimento jurídico dominante, designadamente com intenção de prejudicar ou de comprometer o gozo do direito de outrem ou de criar uma desproporção objectiva entre a utilidade do exercício do direito por parte do seu titular e as consequências a suportar por aquele contra o qual é invocado.
PP. Afigura-se, in casu, como determinante para a verificação de uma situação de abuso de direito, alegadamente, merecedora de tutela jurídica nos termos do artigo 334.º do Código Civil, a criação de uma expectativa legítima por parte do Recorrente do não exercício pelos Recorridos do direito à percepção de remuneração suplementar por acumulação de funções que legalmente lhe assiste, de tal sorte que esse exercício, a verificar-se, se torne inesperado e contrário aos ditames da boa-fé.
QQ. Ora, quanto à alegada "inactividade dos Recorridos, enquanto elemento indiciador de inexistência de qualquer situação de acumulação de funções ou aceitação da mesma enquanto mera distribuição de serviço, não podem os Recorridos deixar de notar que o regime legal vigente não condiciona o pedido de reconhecimento do direito à percepção da remuneração suplementar devida pela acumulação de funções a qualquer prazo particular, tanto mais que em momento algum os Recorridos manifestaram prescindir de tal direito.
RR. Pelo que, salvo o devido respeito, não pode o Recorrente invocar a alegada violação do princípio da confiança, decorrente de uma pretensa conduta dos Recorridos susceptível de gerar tal confiança de não exercício, quando é a própria lei que não condiciona a qualquer prazo tal exercício do direito.
SS. Nem nunca os Recorridos, expressa ou tacitamente, renunciaram a tal direito, de molde a gerar uma confiança junto do Recorrente, merecedora da tutela que ora pretende fazer valer.
TT. Acresce que a acumulação de funções exercida pelos Recorridos resultou de determinação hierárquica, unilateral e contínua, por força dos Despachos do senhor Procurador-Geral Distrital de Lisboa.
UU. No âmbito da Magistratura do Ministério Público, vigora o princípio da hierarquia, previsto de forma expressa no n.º 3 do artigo 76.º do EMP, como um dos seus principais traços caracterizadores, que se traduz na subordinação dos magistrados do Ministério Público aos magistrados de grau superior, nos termos do EMP, e na consequente obrigação de acatamento por aqueles das directivas, ordens e instruções recebidas.
VV. Também por força deste princípio, os Recorridos nada mais fizeram - nem outra coisa poderiam fazer - do que acatar o que lhes fora hierarquicamente determinado, cumulando as suas funções junto dos Juízos Criminais de Lisboa, onde se encontravam colocados, com a instrução dos processos de inquérito da competência do DIAP.
WW. Entender-se o contrário, ou seja configurar a legítima pretensão dos Recorridos em obter a remuneração suplementar por acumulação de funções, a que por lei têm direito, como alegadamente consubstanciadora de abuso de direito, revela-se, assim, manifestamente desproporcional,
XX. Traduzindo-se num resultado contra-legem, violador do princípio da justiça: o de os Recorridos terem exercido as suas funções junto dos Juízos Criminais de Lisboa, cumulando-as com a instrução e direcção dos processos de inquérito da competência do DIAP e dos magistrados do MP aqui colocados, por determinação hierárquica, sem que possam fazer valer o seu direito a ser remunerados pelo trabalho que efectivamente prestarem, sob pena de alegadamente violarem os ditames de boa-fé.
YY. Não se verifica, assim, no presente caso qualquer violação pelos Recorridos do princípio da confiança, constitucionalmente consagrado, ou qualquer outra actuação contrária aos ditames da boa-fé reconduzível a uma situação de abuso de direito, devendo também por esta razão improceder o presente recurso.
ZZ. E muito menos se verifica qualquer violação do princípio da igualdade pelos Recorridos: por um lado, tendo a presente acção sido intentada pelos Recorridos, a decisão proferida nos presentes autos apenas poderia decidir pela verificação de uma situação de acumulação de funções e consequente atribuição de remuneração acrescida a estes; por outro, estando na disponibilidade de cada magistrado recorrer aos tribunais para reclamar a percepção de remuneração por acumulação de funções, e não o tendo feito, tal omissão não pode, em caso algum, prejudicar os Recorridos que, efectivamente, actuaram em defesa dos seus direitos.
AAA. Cumpre sublinhar que o caso dos Recorridos é em tudo semelhante ao de outros Magistrados do Ministério Público que se encontravam na mesma situação e que intentaram igualmente as respectivas acções, sendo que, nalguns casos já transitados em julgado) os Magistrados do Ministério Público em causa foram já ressarcidos pelo Estado.
BBB. Relembramos o que escrevem J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, em comentário ao artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa “[...] servindo o princípio da igualdade como princípio negativo de controlo: nem aquilo que é fundamentalmente igual deve ser tratado arbitrariamente como desigual, nem aquilo que é essencialmente desigual deve ser arbitrariamente tratado como igual, Neste perspectiva, o princípio da igualdade exige positivamente um tratamento igual de situações de facto iguais e um tratamento diverso de situações de facto diferentes. [...]”.
CCC. Pelo que, a contrario do defendido pelo Recorrente, a decisão que entenda não estarem verificados os requisitos da acumulação de funções no caso dos Recorridos, que estão em situação idêntica à de outros Magistrados que viram a sua situação reconhecida como acumulação de funções, é uma decisão inconstitucional por violação do princípio da igualdade, o que não deixará de se arguir com todas as legais consequências.
DDD. Pelo que, face a tudo quanto ficou exposto, andou bem Sentença recorrida que julgou totalmente procedente a acção proposta pelos Autores, ora Recorridos, e nessa medida, anulou os despachos impugnados e condenou o Réu, ora Recorrente, a praticar os actos necessários à fixação da remuneração suplementar por acumulação de funções devida aos Recorridos, nos termos dos n.ºs 4, 5 e 6 do artigo 63.º, aplicável ex vi o n.º 4 do artigo 64.º do Estatuto do Ministério Público (adiante 'EMP'), na redacção vigente à época dos factos, devendo ser a mesma mantida na íntegra.”

O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, não se pronunciou.

A questão que se coloca é a de saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao concluir que os autores têm direito à remuneração suplementar a que se referem os n.º 4 a 6 do artigo 63º do EMP, aplicável ex vi do n.º 4 do artigo 64º do EMP.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

FUNDAMENTAÇÃO

Matéria de facto

O Tribunal a quo considerou provados os seguintes factos:
A) As 1ª, 2ª e 3ª Autoras são magistradas do Ministério Público, com a categoria de procuradoras-adjuntas, encontrando-se a exercer funções nos Juízos Criminais da Comarca de Lisboa desde o dia 8 de Julho de 2008, 14 de Setembro de 2000 e 20 de Setembro de 2001, respectivamente (doc. 1, 2 e 3 juntos à p.i. e cujos teores se dão por reproduzidos).
B) O 4º Autor foi magistrado do Ministério, com a categoria de procurador-adjunto, tendo exercido funções nos Juízos Criminais da Comarca de Lisboa entre 12 de Março de 2003 e 29 de Outubro de 2008 (doc. 4 junto à p.i. e cujo teor se dá por reproduzido).
C) Além da representação do Ministério Público nos actos judiciais da competência dos Juízos Criminais da Comarca de Lisboa, os Autores asseguraram, e as três Autoras vêm assegurando, a direcção e investigação criminal em processos de inquérito (alegação não impugnada).
D) Ao abrigo dos despachos de 27 de Novembro de 1997 e de 6 de Abril de 2000 do Procurador-Geral Distrital de Lisboa.
E) Situação que se vem prolongando ininterruptamente por mais de 30 dias (alegação não impugnada).
F) A 1ª e 2ª Autoras remeteram ao Ministro da Justiça, no dia 20 de Fevereiro de 2008, requerimento solicitando a concessão da remuneração suplementar prevista nos n.ºs 4, 5 e 6 do art.º 64º do Estatuto do Ministério Público (Lei n.º 60/98, de 27 de Agosto) - doc. 5 e 6 juntos à p.i. e cujos teores se dão por reproduzidos.
G) No dia 14 de Fevereiro de 2008, a 2ª e o 4º Autores haviam remetido ao Ministério da Justiça requerimento solicitando igualmente a concessão da remuneração suplementar prevista nos n.ºs 4, 5 e 6 do art.º 64º do Estatuto do Ministério Público (doc. 7 e 8 juntos à p.i. e cujos teores se dão por reproduzidos).
H) O fundamento de tais solicitações radicava no facto de terem exercido, de forma ininterrupta, nos Juízos Criminais da Comarca de Lisboa, desde as datas acima indicadas, vindo a assegurar, desde então, e para além do serviço próprio desse tribunal, a direcção e investigação criminal em processos de inquérito, funções essas legalmente atribuídas aos magistrados do Ministério Público colocados no Departamento de Investigação e Acção Penal (DIAP) de Lisboa (alegação não impugnada).
I) Por ofícios datados de 9 de Maio de 2008 (dirigidos às 1ª e 2ª Autoras e 4º Autor) e de 30 de Maio de 2008 (dirigido à 2ª Autora), os interessados foram notificados de despachos do Vice- Procurador-Geral da República com os seguintes teores: “Concordo com a posição da Exm.ª PGD, razão por que o pedido deverá ser indeferido. Cumpra-se, por isso, o disposto nos artigos 100º e 101º do CPA. Prazo: 15 dias. D.N.” e “Em face da da Exm.ª PGD entendo que é de indeferir o pedido. Cumpra-se, por isso, o disposto nos artigos 100º e 101º do CPA, transcrevendo-se o que consta dos pontos 1 a 4.1 daquela informação. Prazo 15 dias” (doc. 10, 11, 12 e 13 juntos à p.i. e cujos teores se dão por reproduzidos).
J) Em anexo a tais ofícios constavam as Informações n.ºs 18, 19, 20 e 27/2008, subscritas pela Procuradora-Geral Distrital de Lisboa e datadas de 23 de Abril e 13 de Maio de 2008, respectivamente, apreciando a solicitação da cada um dos interessados e emitindo parecer negativo (doc. 10, 11, 12 e 13 cit.).
K) A 2ª Autora e o 4º Autor pronunciaram-se em 9 de Junho de 2008, sintetizando os argumentos justificativos do pedido de remuneração suplementar (doc. 14 junto à p.i e cujos teores se dão por reproduzidos).
L) Por despachos do Secretário de Estado Adjunto e da Justiça, de 18 de Março de 2009, foram indeferidos os pedidos dos Autores (acervo de documentos junto como doc. 15 e cujo teor se dá por reproduzido).

Do Direito

Os ora recorridos instauraram no TAC de Lisboa, contra o Ministério da Justiça, a presente acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido, no caso o acto de fixação da remuneração suplementar que considera devida, nos termos dos n.ºs 4, 5 e 6 do artigo 63º e n.º 4 do artigo 64º, ambos do Estatuto do Ministério Público (EMP).
Sustentam, para tanto e em síntese, que, por determinação hierárquica, vêm acumulando com as funções que exercem nos Juízos Criminais da Comarca de Lisboa, a direcção e investigação criminal em processos de inquérito, funções essas legalmente atribuídas (cfr. artigos 72º e 73º do Estatuto do Ministério Público, na redacção então vigente) aos magistrados do Ministério Público colocados no Departamento de Investigação e Acção Penal de Lisboa.
O TAC de Lisboa julgou a acção procedente e condenou a entidade demandada a praticar os actos peticionados.
Inconformado, o Ministério da Justiça interpôs recurso jurisdicional, imputando à sentença recorrida erro de julgamento de direito, pois entende, em síntese, que, ao contrário do que foi entendido pelo TAC de Lisboa, não estamos perante uma situação de acumulação de funções, mas antes de mera distribuição do serviço como mecanismo de gestão.
A questão que se coloca é, assim, a de saber se os autores/recorridos, magistrados do MP colocados nos Juízos Criminais da Comarca de Lisboa que, por determinação hierárquica, tiveram de assegurar, além desse serviço, a direcção e investigação criminal em processos de inquérito, estão numa situação de acumulação de funções que confira o direito à atribuição da remuneração suplementar prevista no artigo 63.º, n.º 6, do EMP.
Esta questão foi apreciada (recentemente) pelo STA nos Acórdãos de 10/03/2016, proc. n.º 01428/15, 7/04/2016, proc. n.º 01389/15, 14/04/2016, proc. n.º 0904/15 e 12/05/2016, proc. n.º 01427/15.
Assim, no acórdão de 10/03/2016, cuja jurisprudência veio a ser inteiramente secundada nos demais acórdãos citados, entendeu-se que:
“Pareceria, pois, que, «ante omnia», haveríamos - decerto por referência aos conteúdos funcionais dos magistrados do MºPº em exercício nos Juízos Criminais e no DIAP - de apurar se aquela afectação de inquéritos à recorrida traduzira uma verdadeira acumulação de funções ou, antes, uma mera distribuição do serviço por imposição legítima da hierarquia. Mas não é exactamente assim, porquanto - e como melhor veremos «infra» - o desfecho da causa não depende, em absoluto rigor, da resolução dessa alternativa.
É certo que o «direito» previsto no art. 63º, n.º 6, do EMP – «direito a remuneração a fixar pelo Ministro da Justiça» – pressupõe que o Procurador-Adjunto haja acumulado funções por período superior a 30 dias (cf. também o art. 64º, n.º 4, do mesmo diploma). Todavia, esse n.º 6 não pode desligar-se dos ns.º 4 e 5, que o antecedem e explicam. Assim, o referido direito não brota de uma qualquer acumulação de funções; é que ele só verdadeiramente se constitui se derivar de um acto enquadrável no tipo legal previsto no art. 63º, n.ºs 4 e 5, do EMP.
Estes números dizem-nos o seguinte: a acumulação de funções causal do surgimento do direito do magistrado a uma remuneração acrescente tem de se suportar num acto com as seguintes características: um acto do Procurador-Geral Distrital que atribua ao Procurador-Adjunto «o serviço de outros círculos, tribunais ou departamentos»; um acto motivado por «acumulação de serviço, vacatura do lugar ou impedimento do seu titular, por período superior a 15 dias»; um acto precedido de «prévia comunicação» ao CSMP; e um acto cuja «medida» não pode vigorar por mais de seis meses.
O condicionalismo legal dos actos desse género existe para protecção dos magistrados, pois não apenas delimita os casos em que pode impor-se-lhes «o serviço de outros círculos, tribunais e departamentos», como configura o modo e o tempo dessa imposição. Mas o dito condicionalismo também existe para salvaguarda do Estado, que só se verá na contingência de custear uma acumulação de funções nos casos – aliás, sempre restringidos no tempo – em que a lei tipicamente preveja que ela se justificaria.
Portanto, o regime da acumulação remunerada de funções opera dentro de um quadro que abrange os n.ºsº 4, 5 e 6 do art. 63º do EMP. Não é possível cindir o n.º 6 dos anteriores e encarar uma qualquer acumulação de funções como geradora do direito aí previsto. O direito somente emerge de uma acumulação imposta ao magistrado dentro do circunstancialismo dito nos números anteriores - onde precisamente se prevê o tipo legal do acto determinativo da acumulação de funções, acto esse que funciona como causa mediata da constituição do direito à remuneração suplementar. E, no fundo, tudo isto se adequa a uma ideia jurídica geral: a de que é impossível que algum direito subjectivo nasça ou se constitua sem previamente se dar o condicionalismo legal de que ele dependa.
Aliás, o problema «sub specie» não pode ter outra solução satisfatória. Se olharmos o n.º 6 do art. 63º do EMP, logo vemos que a intervenção do CSMP, aí aludida, se restringe à emissão de parecer sobre o «quantum» da remuneração a fixar. Isso deduz-se do pormenor da referência à audição do CSMP estar intercalada dentro da previsão da única pronúncia exigida ao Ministro da Justiça - a qual consiste em fixar a remuneração «entre os limites de um quinto e a totalidade do vencimento». É apenas sobre isso que o CSMP é «ouvido»; o que bem se compreende, visto ser esse órgão quem está nas melhores condições para avaliar a quantidade e a qualidade do trabalho acrescente desempenhado pelo titular do direito, isto é, para fornecer ao Ministro da Justiça os critérios relevantes na concretização do abono.
E a questão de saber se deveras ocorreu uma acumulação de funções - potencialmente geradora de despesa pública - há-de ser resolvida pelo CSMP. Por isso é que o acto atributivo do «serviço de outros círculos, tribunais ou departamentos», previsto nos n.ºs 4 e 5 do art. 63º do EMP, tem de ser previamente comunicado ao CSMP. Dando o seu aval, expresso ou tácito, a essa medida, o CSMP automaticamente reconhece que o magistrado referido no acto entrará em acumulação de funções - e obterá o direito à remuneração suplementar correspondente se ela se prolongar por mais de 30 dias. Ao invés, qualquer serviço atribuído pela hierarquia fora do condicionalismo previsto nos n.ºs 4 e 5 do art. 63º do EMP não pode assumir-se como um antecedente da consequência dita no n.º 6 do mesmo artigo; é que a lei une incindivelmente as previsões constantes desses números, articulando-os numa relação lógica - em que o «direito» só se segue dessa outra coisa, se anteriormente posta.
Portanto, a acção dos autos perspectivou mal o problema. O Ministério da Justiça não tem de ser convencido de que houve uma acumulação de funções - visto que a intervenção do Ministro se localiza a jusante disso, limitando-se à fixação do «quantum» remuneratório. Com efeito, das duas, uma: ou as coisas se passaram no âmbito dos n.ºs 4 e 5 do art. 63º do EMP - ou seja, com prévio reconhecimento, pelo CSMP, de que o magistrado esteve em acumulação - e o direito à remuneração suplementar surge ao fim de 30 dias, restando pedi-la e fixá-la; ou as coisas não se passaram naquele âmbito - e tal direito, pura e simplesmente, não surge nem existe.
Ora, os provimentos que oneraram a autora - bem como outros colegas dela, colocados nos Juízos Criminais - com um acréscimo de trabalho não se inscreveram no tipo legal de acto previsto no art. 63º, n.ºs 4 e 5, do EMP.
Na verdade, esse acréscimo resultou de uma reorganização do serviço que não se deveu a uma acumulação transitória de processos - e a exigência dessa transitoriedade acompanha a caducidade, «ao fim de seis meses» (n.º 5), da «medida» prevista no n.º 4 - ou à vacatura de um lugar ou ao impedimento do seu titular. Tais provimentos - com excepção do primeiro, de 4/1/94 - não emanaram do Procurador-Geral Distrital nem foram, face aos dados disponíveis, objecto de «prévia comunicação» ao CSMP. Estas circunstâncias evidenciam imediatamente que os mencionados provimentos não são enquadráveis no tipo de actos impositivos de uma acumulação de funções causal de um direito remuneratório. Donde fatalmente se conclui que o circunstancialismo em que a autora se encontra desde que tomou posse nos Juízos Criminais do Porto não configura a precisa acumulação de funções que, segundo os n.ºs 4, 5 e 6 do art. 63º do EMP, lhe conferiria o direito patrimonial cuja titularidade invoca.
Portanto, e carecendo a autora e aqui recorrida de tal direito, a acção destes autos está votada à improcedência; pois, na ausência do direito, inexiste também a obrigação correlativa da entidade demandada - a de praticar o acto que a autora crê ser devido e que precisamente consistiria no reconhecimento do direito e na concomitante fixação do «quantum» a pagar”.
A situação que se discute nos presentes autos é em tudo semelhante à que se apreciou no acórdão acabado de citar, pelo que concluímos que não se configura a acumulação de funções invocada pelos autores/recorridos. Assim sendo, não têm os mesmos direito à atribuição da remuneração suplementar, nos termos dos n.ºs 4, 5 e 6 do artigo 63º e n.º 4 do artigo 64º do Estatuto do Ministério Público. Ao entender em sentido diverso, a sentença do TAC de Lisboa errou no julgamento que fez, o que determina a sua revogação.

DECISÃO

Nestes termos, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida, e julgar improcedente a presente acção administrativa especial e, em consequência, absolver a entidade demandada dos pedidos.
Custas em ambas as instâncias pelos autores/recorrentes.

Lisboa, 2 de Junho de 2016

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(Conceição Silvestre)

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(Cristina dos Santos)

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(Paulo Pereira Gouveia)