Em 24 de novembro de 2025, o referido Tribunal julgou procedente a providência requerida, e condenou a Requerida a emitir provisoriamente a autorização de residência para o exercício de atividade profissional subordinada.

Inconformada, a AIMA, Recorrente, interpôs recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos:

“A. Entendeu o Tribunal “a quo”, por sentença proferida nos presentes autos, a presente ação, “decreto a seguinte providência:
(i) A suspensão da eficácia do acto de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência e da determinação para o abandono voluntário e;.”
(ii) A emissão ao Requerente de autorização de residência temporária para o exercício de actividade profissional subordinada, com as seguintes condições: a. Prazo de validade por 6 meses, findo o qual a autorização de residência e respectivo título caducam; b. Condição resolutiva accionada pela prática de novo acto de indeferimento pela Entidade Requerida, após consulta do SIS, ainda que dentro do prazo de validade da autorização provisória. c. Tudo sem prejuízo do disposto no artigo 124.º do CPTA,” estribando-se na fundamentação que aqui se dá por integralmente reproduzida
B. Não se conformando com a decisão proferida, a aqui recorrente vem interpor o presente recurso para esse douto Tribunal, apresentando, com a devida vénia as competentes alegações.
C. A presente situação não preenche completamente a hipótese do n.º 3 do art. 120.º do CPTA, posto que este exige [também] que a providência adotada seja menos gravosa para o interesse público visado pelo ato sub judice, o que não se verifica, pois é notório que, pelos motivos acima expostos, uma suspensão de eficácia do ato ou dos atos em questão não impede a Entidade Administrativa de sujeitar o A. às consequências da sua permanência ilegal em território nacional.
D. Ainda não se verificou o evento que cria a necessidade da tutela cautelar, como seja a ordem de abandono do território nacional. Nessa ocasião é que se verifica a necessidade da tutela cautelar, pois só dessa forma o cidadão poderá ser afastado do território nacional. Como o convite ao abandono não implica ainda a expulsão do cidadão, não ocorre periculum in mora, nem facto consumado.
E. Não podendo o convite ao abandono do território nacional ser executado coercivamente, conclui-se que não existe necessidade da tutela cautelar.
F. A manifestação de interesse não confere qualquer direito “automático” à autorização de residência e que a mesma, ainda que na sequência da manifestação de interesse, fica sempre dependente da verificação das demais condições cumulativas constantes no n.º 1 do artigo 77º da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho.
G. É inequívoco que uma das condições exigidas é que a “ausência de indicação no sistema de informação Schengen” tal como previsto na alínea i) do n.º 1 do artigo 77º da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, condição que não é cumprida pelo Requerente atendendo que sobre o mesmo existe uma indicação no SIS.
H. Quer o Regulamento (UE) 2018/1861, de 28 de novembro, do Parlamento Europeu e do Conselho, quer o Regulamento (UE) 2018/1860 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018, determinam competência exclusiva para proferir a decisão final de conceder ou não um título de residência a um nacional de país terceiro ao Estado-Membro de concessão, independentemente da posição adotada pelo Estado Membro aquando da consulta efetuada, seja expressa ou silente, fazendo alusão à consulta do Estado-Membro de recusa quando “ponderar conceder ou prorrogar”.
I. A decisão de obviar à aplicação do disposto no artigo 77.º, n.º 1, alínea i), da Lei 23/2007 não é da livre iniciativa dos particulares interessados, antes dependendo de manifestação de vontade nesse sentido por parte do Conselho Diretivo da AIMA, tratando-se de uma decisão discricionária, que reveste carácter excecional, e que não constitui um direito subjetivo do requerente.
J. Assim, por se tratar de ato de conteúdo vinculado, e não tendo o autor demonstrado a verificação dos pressupostos de que depende a concessão da autorização de residência requerida, não cabe, em nosso respeitoso ponto de vista, ao Tribunal a quo conhecer dos vícios imputados ao ato, pois não trariam qualquer utilidade ao autor nem se pode aqui equacionar o aproveitamento do ato administrativo (cfr. artigo 163.º, n.º 5, alíneas a) e c) do CPA).
K. Assim, reiterando tudo quanto foi vertido em sede de contestação, bem como no processo administrativo que aqui se dá por integralmente reproduzido e se considera parte integrante das presentes alegações, entende a aqui recorrente que deve ser revogada a sentença recorrida, determinando-se a absolvição da ora Ré face à totalidade do peticionado pelo ora A no presente meio processual.
Nestes termos, e no mais de direito, deve o presente recurso e pedido formulado ser julgados procedentes com todas as legais consequências.”

O Recorrido, notificado para o efeito, apresentou contra-alegações, com as seguintes conclusões:

“1) A sentença recorrida não padece de qualquer nulidade ou erro de julgamento.
2) Os atos impugnados produzem efeitos jurídicos lesivos, sendo admissível a tutela cautelar.
3) Verificam-se, de forma clara, os pressupostos do periculum in mora e do fumus boni iuris.
4) A omissão de consulta prévia ao Estado-Membro responsável pela indicação SIS consubstancia vício procedimental relevante.
5) A providência decretada enquadra-se plenamente no poder de conformação do Tribunal, nos termos do artigo 120.º, n.º 3 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Nestes termos, requer-se Vossa Excelência que se digne a declarar a improcedência ao recurso interposto pela AIMA, I.P., mantendo-se integralmente a Douta Sentença recorrida, em todas as legais consequências.”

O recurso foi admitido com subida imediata nos próprios autos e efeito suspensivo.

O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso apresentado.

Com dispensa dos vistos, atento o carácter urgente dos presentes autos, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos Srs. Juízes Desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Delimitação do objeto do recurso

Considerando que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação da apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º 2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA), verificando-se que a nulidade da sentença por excesso de pronúncia não foi levada às conclusões, cabe a este Tribunal apreciar se a sentença incorreu em erro de julgamento.

3. Fundamentação de facto

3.1. Na decisão recorrida deram-se como indiciariamente provados os seguintes factos:

“1. O Autor é nacional da Índia – cfr. fls. 1 do processo administrativo apenso.
2. O Requerente submeteu manifestação de interesse no SAPA, registada sob o n.º 11....... – cfr. fls. 1 do processo administrativo apenso.
3. O Requerente efectuou descontos para a Segurança Social – cfr. fls. 32 do processo administrativo apenso.
4. O Autor está inscrito no Registo Central do Contribuinte, com o número de identificação fiscal 31....... – cfr. fls. 7 do processo administrativo apenso.
5. Em 18.07.2022, o Autor outorgou o documento “contrato de trabalho a termo certo”, na qualidade de trabalhador, com a empresa S......., Lda., na qualidade de empregador, para o exercício de actividade agrícola – cfr. fls. 9 e seguintes do processo administrativo apenso.
6. As autoridades da Índia certificaram que o Requerente não tem quaisquer antecedentes criminais/condenações até à data de emissão do referido certificado – cfr. fls. 19 e seguintes do processo administrativo apenso.
7. Foi mencionado no histórico do Sistema de gestão interno da Entidade Requerida, a indicação no sentido de ser recusada a entrada, permanência ou regresso do Requerente – cfr. fls. 28 do processo administrativo apenso.
8. Em 23.05.2025, o Requerente recebeu no seu correio electrónico a decisão final de indeferimento do pedido de autorização de residência, com a seguinte fundamentação:
“Considerando que:
1. O requerente acima identificado apresentou pedido de autorização de residência em território nacional através da manifestação de interesse n.º 11......., de acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na redação vigente à data da apresentação do pedido.
2. A concessão de autorização de residência prevista depende da verificação cumulativa dos requisitos previstos nas alíneas b) a j) do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho.
3. Da análise dos documentos apresentados e da consulta das bases de dados relevantes para a apreciação do pedido, constatou-se que:
a) Impende sobre o requerente uma medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860;
b) Existe no Sistema de Informação Schengen uma indicação no sentido de ser recusada a entrada, permanência ou regresso, nos termos dos artigos 33.º e 33.º-A da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, verificando-se o incumprimento do disposto no artigo 77.º, n.º 1, al. i), da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho.
4. Notificado para se pronunciar em sede de audiência prévia sobre o projeto de decisão de indeferimento, nos termos dos artigos 121.º e 122.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), com fundamento nas circunstâncias anteriormente identificadas no ponto 3, tendo-lhe sido concedido prazo para apresentar alegações, em sede de audiência prévia, sob pena de ver o seu pedido ser alvo de indeferimento final.
5. Na sequência da audiência prévia realizada não se recolheram elementos que justifiquem a alteração da proposta de decisão sobre a qual o requerente foi convidado a pronunciar-se em sede de audiência prévia, nomeadamente que prejudiquem a validade da circunstância invocada como fundamento para o indeferimento.
DECISÃO FINAL
Face ao exposto, determina-se o indeferimento do pedido de autorização de residência apresentado pelo requerente, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação, por não reunir os requisitos exigidos nas disposições normativas aplicáveis, nomeadamente o disposto na alínea i) do n.º 1 do art.º 77.º do referido diploma legal.”
(…)
Considerando a presente a decisão de indeferimento, fica por este meio notificado o requerente de que deverá abandonar o Território Nacional no prazo de vinte (20) dias, nos termos do artigo 138.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação.
– cfr. fls. 69 e seguintes do processo administrativo apenso.

3.2. Consignou-se na sentença a respeito dos factos não provados,

“Nada mais foi provado com interesse para a decisão da causa e inexistem quaisquer outros factos não provados com tal relevo, atenta a causa de pedir.”

3.3. E em sede de motivação de facto consta da sentença,

“A matéria de facto dada como assente nos presentes autos (expurgada da matéria de direito e daquela que se mostrava conclusiva) foi a considerada relevante para a decisão da causa controvertida, segundo as várias soluções plausíveis das questões de direito. A formação da nossa convicção, para efeitos da fundamentação dos factos atrás dados como provados, resulta das posições assumidas pelas partes nos seus articulados, conjugados com os documentos juntos aos autos e do processo administrativo.”

4. Fundamentação de direito

4.1. Do efeito do recurso

O Tribunal a quo admitiu o recurso atribuindo-lhe efeito suspensivo ao abrigo do artigo 143.º, n.º 5 do CPTA por entender que “no fundo, denote- se a existência de uma situação de especial urgência, passível de dar causa a uma situação de facto consumado, pelo que a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso resultaria na produção de danos em medida superiores àqueles que poderiam resultar da sua não atribuição”.
Recorda-se que a decisão do tribunal recorrido “porque não forma caso julgado, [deve] a questão ser (re)apreciada no tribunal de recurso pelo juiz a quem o processo é distribuído [cfr. artigo 652.º, n.º 1, al. a), do CPC]” (Ac. do STJ de 15.5.2025, proferido no processo 1518/14.3T8VNG.P1-A.SI). E a decisão de atribuição de efeito suspensivo ao recurso não pode ser mantida.
De facto, como emerge do artigo 143.º, n.º 2 al. b) do CPTA os recursos interpostos de decisões respeitantes a processos cautelares têm efeito meramente devolutivo.  
Prevendo-se nos n.ºs 3 a 5 deste artigo 143.º que,  
“ 3 — Quando a suspensão dos efeitos da sentença seja passível de originar situações de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para a parte vencedora ou para os interesses, públicos ou privados, por ela prosseguidos, pode ser requerido ao tribunal para o qual se recorre que ao recurso seja atribuído efeito meramente devolutivo.  
4 — Quando a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso possa ser causadora de danos, o tribunal pode determinar a adoção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos e impor a prestação, pelo interessado, de garantia destinada a responder pelos mesmos.  
5 — A atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso é recusada quando os danos que dela resultariam se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição, sem que a lesão possa ser evitada ou atenuada pela adoção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos.”  
Como resulta destes dispositivos o pressuposto da aplicação das medidas previstas no n.º 4 é que estejamos perante situação em que é o Tribunal que, ao abrigo do disposto no n.º 3, atribui, a requerimento do interessado, efeito meramente devolutivo ao recurso, por reconhecer que a suspensão dos efeitos da sentença é passível de originar situações de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para a parte vencedora ou para os interesses por ela prosseguidos.  
Assim, não se encontra prevista a possibilidade de atribuição de efeito suspensivo ao recurso, antes fixando a lei que os recursos interpostos de decisões respeitantes a processos cautelares têm efeito meramente devolutivo [artigo 143.º, n.º 2, alínea b), do CPTA].   
Pelo que o recurso tem efeito meramente devolutivo.  

4.2. Do erro de julgamento

Insurge-se a AIMA contra a sentença recorrida aduzindo, em suma, que não se mostravam reunidos os pressupostos para que o Tribunal pudesse, ao abrigo do n.º 3 do artigo 120.º do CPTA, substituir a providência de suspensão de eficácia peticionada por uma medida antecipatória de autorização provisória de permanência/residência,
Entende, ainda, que a providência cautelar de suspensão de eficácia do ato de indeferimento do pedido de autorização de residência carece de instrumentalidade por se tratar de um ato de conteúdo negativo, que deixa o requerente sem nada adquirir ou perder no que respeita à regularização da sua permanência
Aduz que ainda não se verificou o evento que cria a necessidade da tutela cautelar, qual seja a ordem de abandono do território nacional, pois que o convite ao abandono não implica a expulsão do cidadão, a qual carece de distinto procedimento administrativo e que, mesmo que haja lugar a detenção, o cidadão é novamente ouvido e dispõe de meios de defesa judiciais, não ocorrendo o periculum in mora e, bem assim, faltando interesse em agir na tutela cautelar.
Acrescenta que quer a notificação para abandonar voluntariamente o território nacional quer a denegação da autorização de residência são insuscetíveis de suspensão da eficácia por não produzirem efeitos próprios que sejam lesivos para o ora Recorrente, na medida em que a necessidade do concurso da vontade do próprio Requerente, ora Recorrente, para se verificar o abandono do país, retira ao ato em apreço a característica de definição unilateral de uma situação jurídica concreta, essencial para o ato ser caracterizado como ato administrativo.
Considera, ainda, que o ato não produz efeitos lesivos e, nessa medida, o pedido de suspensão da eficácia tem um objeto impossível por inexistirem efeitos a suspender, porquanto: o ato de expulsão é meramente conjuntural e futuro e não se confunde com o convite a abandonar voluntariamente o território nacional, sendo que a possibilidade de ser detido não resulta do ato em apreço, mas sim da sua permanência ilegal no país; do ato de indeferimento da autorização de residência não resulta qualquer efeito prejudicial na esfera jurídica do Requerente, que fica exatamente na mesma situação que antes se encontrava - em situação ilegal e não autorizado a residir em Portugal -, sendo que as eventuais consequências negativas, designadamente não poder aqui desenvolver qualquer atividade profissional, não resultam da não autorização, mas sim da situação de permanência ilegal no país, devendo o pedido de suspensão ser rejeitado.
Entende não se verificar o periculum in mora invocado na douta sentença recorrida porquanto a permanência sem título não decorre do ato ou dos atos cuja suspensão o A. pede, sendo a tutela cautelar peticionada inútil e não admissível.
Considera, ainda, que a provisoriedade própria do processo cautelar, que garantiria uma tutela precária ao A., como estrangeiro já residente em Portugal há vários anos, não é adequada à situação daquele.
Advoga que a manifestação de interesse não confere qualquer direito à autorização de residência, que fica dependente da verificação das demais condições cumulativas constantes no n.º 1 do artigo 77º da Lei n. º 23/2007, de 04 de julho e que, existindo sobre o Requerente uma indicação no SIS, esta é fundamento de indeferimento nos termos da al. i) do n.º 1 do artigo 77.º. Entende cabe aos Estados fixar na sua legislação as condições ou requisitos para a concessão de título de residência, e que, por isso, a consulta prevista no artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018, não constitui qualquer procedimento ou requisito (prévio) necessário à emissão da autorização de residência, antes visando zelar pelos interesses do Estado autor da indicação e do Estado de concessão. E que só no caso de decisão do Conselho Diretivo da AIMA, discricionária e excecional, de obviar à aplicação do disposto no artigo 77.º, n. º 1, alínea i), da Lei 23/2007 é que há lugar à comunicação/consulta prévia.
Pelo que, estando averbado no SIS a indicação de uma medida cautelar, a decisão exarada pela AIMA, à luz do princípio da legalidade, não poderia ser outra, em virtude de o ato ser de natureza vinculada quanto ao teor da decisão, que é o indeferimento, por aplicação do artigo 77.º, n. º 1, alínea i), da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, e não tendo o autor demonstrado a verificação dos pressupostos de que depende a concessão da autorização de residência requerida, não se verifica o fumus boni iuris.
Esclareça-se, em primeiro lugar, que as questões da falta de instrumentalidade, falta de interesse em agir/desnecessidade de tutela cautelar, inimpugnabilidade dos atos e impossibilidade do objeto, não só não foram apreciadas pelo Tribunal a quo, sem que a Recorrente apontasse à sentença nulidade por omissão de pronúncia, como, com exceção da falta de interesse em agir/desnecessidade de tutela cautelar, não foram vertidas para as conclusões que, como dissemos supra, delimitam o objeto do recurso, e como tal não serão apreciadas por este Tribunal ad quem.
Assim, apenas será apreciado o apontado erro de julgamento quanto ao preenchimento dos pressupostos do periculum in mora e do fumus boni iuris e quanto à decisão de substituição da providência cautelar requerida nos termos do n.º 3 do artigo 120.º do CPTA.
No artigo 120.º do CPTA estão enunciados os critérios de que a lei faz depender a possibilidade de concessão de providências cautelares, nos seguintes termos,
1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2 - Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
Assim, deste normativo resulta que são pressupostos, de preenchimento cumulativo, para a adoção de medida cautelar (i) a verificação de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (periculum in mora), (ii) a probabilidade de que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente (fumus boni iuris) e (iii) caso se verifiquem estes dois requisitos, o tribunal terá ainda de proceder ao juízo relativo à ponderação dos interesses públicos e privados em presença, que poderá determinar a recusa da providência quando, num juízo de proporcionalidade, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.

No que respeita ao requisito do periculum in mora, entende-se que este se encontra preenchido sempre que exista fundado receio que, quando o processo principal termine e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar resposta adequada ou cabal às situações jurídicas e pretensão objeto de litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque tal evolução gerou ou conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.
Tem-se considerado que se está perante uma situação de facto consumado sempre que da não adoção da providência cautelar ocorra uma situação de impossibilidade total de reintegração da situação jurídica conforme ao Direito. Assim, haverá uma situação de facto consumado quando, na pendência de qualquer ação principal, a situação de facto se altere de modo a que a decisão que nela venha a ser proferida, sendo favorável ao requerente, perca toda a sua eficácia (Ac. do TCA Norte de 5.4.2024, proferido no processo 00419/23.9BEPRT).
A providência também deve ser concedida quando os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio da produção de “prejuízos de difícil reparação” no caso de a providência ser recusada, seja porque a reintegração no plano dos factos se perspetiva difícil, seja porque pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente.
Refira-se que para aferir da verificação do requisito do periculum in mora, o juiz “deve fazer um juízo de prognose colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há ou não razão para recear que tal sentença venha a ser inútil, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica. Neste juízo, o fundado receio há-de corresponder a uma prova, em princípio a cargo do Requerente, de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar ‘compreensível ou justificada’ a cautela que é solicitada. Como decorre da universalidade das providências admitidas, tanto releva actualmente o periculum in mora de infrutuosidade, que exigirá, em regra, uma providência conservatória, de modo a manter a situação existente, como o periculum in mora de retardamento, que postulará a adopção de uma providência antecipatória, que antecipe parcial ou mesmo totalmente, ainda que sempre em termos provisórios, a solução pretendida ou regule interinamente a situação” [Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 14ª edição, Coimbra, Almedina, 2015, p. 293].
Determina a lei que o receio deve ser fundado, ou seja, “apoiado em factos que permitam afirmar, com objectividade e distanciamento, a seriedade e actualidade da ameaça e a necessidade de serem adoptadas medidas tendentes a evitar o prejuízo”, não bastando “simples dúvidas, conjecturas ou receios meramente subjectivos ou precipitados assentes numa apreciação ligeira da realidade, embora, de acordo com as circunstâncias, nada obste a que a providência seja decretada quando se esteja face a simples ameaças advindas do requerido, ainda não materializadas, mas que permitam razoavelmente supor a sua evolução para efetivas lesões” (Abrantes Geraldes, “Temas da Reforma do Processo Civil”, Volume III, Almedina, 2ª edição, pág. 87).
O periculum in mora “pressupõe, assim, um juízo qualificado ou um temor racional, isto é, deve assentar em factos concretos e consistentes que permitam afirmar, com objetividade e distanciamento, a seriedade e a atualidade da ameaça, bem como a necessidade de serem adotadas medidas urgentes, que permitam evitar o prejuízo. O mesmo é dizer que só a presença de um prejuízo atual, concreto e real, reconhecido como efetivamente grave, iminente e irreparável, resultante da demora da sentença definitiva de mérito, pode justificar o acolhimento do pedido apresentado pela via da urgência. Exige-se, no fundo, um juízo de probabilidade “forte e convincente”, a ser valorado pelo julgador segundo um critério objetivo”, de tal forma que uma providência cautelar “será injustificada se o periculum in mora nela invocado se fundar num juízo hipotético, genérico, abstrato, futuro ou incerto, ou num receio subjetivo, sustentado em meras conjeturas” (Marco Carvalho Gonçalves, Providências Cautelares, 2015, Almedina, pp. 206-213).
Entendeu-se a tal respeito na sentença recorrida que,
“Descendo ao caso concreto dos autos, concomitantemente ao acto de indeferimento de autorização de residência, a Entidade Requerida notificou o Requerente para abandonar voluntariamente o território nacional no prazo de 20 dias, sob cominação de “ficar sujeito a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo previsto no artigo 146.° da Lei n.° 23/2007, de 4 de Julho” - cfr. facto 8) do probatório.
O prazo concedido (20 dias úteis) já foi ultrapassado.
O artigo 146.° da Lei n.° 23/2007, de 4 de Julho, prevê que a ilegalidade da permanência de um cidadão estrangeiro em território nacional pode originar a sua detenção em centro de instalação temporária, para posterior procedimento de afastamento coercivo. Ou seja, a Entidade Requerida notificou o Requerente da possibilidade de detenção como acto subsequente ao incumprimento do afastamento voluntário e, o acto de afastamento voluntário, por sua vez, é subsequente ao acto de indeferimento da autorização de residência temporária, cuja legalidade o Requerente impugna. O incumprimento da decisão de afastamento voluntário é condição contributiva para a detenção com vista ao afastamento coercivo - cfr. artigos 138.°, n.° 2, 140.°, n.° 1, 142.°, n. 1, alínea c) e 146.°, n.° 1 da Lei n.° 23/2007, de 04 de Julho.
Atenta a relação causal - e não de mera correlação - entre o acto de indeferimento da autorização de residência e a possibilidade de detenção por órgão policial, verifica-se que caso o Requerente permaneça em território nacional, a conclusão óbvia a que se chega é a de que está verificado o periculim in mora, isto porque, a mera possibilidade de ser detida num centro de instalação temporária - independentemente de tal suceder ou não - tem, segundo as regras do senso comum, consequências gravosas sobre a situação pessoal, psicológica, emocional, familiar, profissional ou social do Requerente.
A circunstância, mesmo que eventual, de uma pessoa ser detida, a qualquer momento, por uma força policial, configura uma restricção de um dos direitos fundamentais mais próximos à dignidade da pessoa humana, qual seja o de se poder movimentar em liberdade e segurança, e cuja restricção deve cingir-se ao estritamente necessário - cfr. artigos 1.°, 18.°, n.° 2 e 27.°, n.° 1 e n.° 3, alínea c) da CRP. Portanto, não se afigura que a referida restrição ou dominação aqui em causa seja aceitável.”
O assim decidido é de manter, alinhando-se com a posição que, em situações idênticas à dos autos, tem vindo a ser adotada pela ora relatora, entre outros, nos Acórdãos deste Tribunal Central Administrativo Sul nos processos 894/25.7BELRA.CS1, de 5.2.2026, 48807/25.8BELSB.CS1, de 5.2.206, 58247/25.3BELSB.CS1, de 22.1.2026, e cuja fundamentação aqui reiteramos.
Recorde-se que em sede de requerimento inicial e para o efeito de demonstrar a verificação do periculum in mora o Recorrente alegou que se encontra em território português, tem a sua residência em Torres Vedras, mostrando-se integrado em Portugal, sendo que a execução da decisão inviabiliza a continuidade do procedimento administrativo e a manutenção da sua vida quotidiana, quebrando os vínculos habitacionais, profissionais e sociais, e determinando barreiras ao acesso aos tribunais, tornando inútil a decisão a proferir na ação principal. Aduz que lhe causa prejuízos de difícil reparação traduzidos na perda de rendimentos, desorganização da vida familiar, riscos habitacionais e de saúde e que pode ocorrer a qualquer momento a sua detenção, por se encontrar a correr o prazo de abandono de 20 dias.
Importa considerar que o probatório revela que o Recorrente se encontra em Portugal ao abrigo do procedimento de manifestação de interesse (facto 2), que submeteu em 19.7.2022, efetuou descontos para a Segurança Social (facto 3), entre agosto e dezembro de 2022, janeiro, setembro a dezembro de 2023, e desde janeiro a dezembro de 2024, está inscrito para efeitos fiscais (facto 4.) e em 18.7.2022 outorgou contrato de trabalho a termos certo com entidade empregadora (facto 5).
Verifica-se, ainda, que o único fundamento do indeferimento foi o não preenchimento do pressuposto da ausência de indicação no SIS a que se reporta a al. i) do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007.
Ora, impõe-se, desde logo, considerar que, opostamente ao que advoga a Recorrente, não corresponde à realidade que, previamente à prática do ato suspendendo, o Recorrido se encontrasse em situação de permanência irregular em Portugal de tal forma que da produção de efeitos do ato não derivasse qualquer alteração ou lesão à sua esfera jurídica, designadamente a permanência sem título e a impossibilidade de desenvolver atividade profissional.
Com efeito, é que o Recorrido encontra-se em Portugal ao abrigo de manifestação de interesse, procedimento estabelecido pela Lei n.º 23/2007, de 4.7, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 59/2017, de 31.7 (e revogado pela Lei n.º 37-A/2024, de 3.7), que permitia a regularização da permanência em território nacional, por meio do exercício de uma atividade profissional subordinada ou independente, a imigrantes sem visto válido para o efeito, por força do n.º 2 do artigo 88.º e do n.º 2 do artigo 89.º da Lei n.º 23/2007. Este procedimento de manifestação de interesse permite ao cidadão estrangeiro permanecer regularmente em território nacional, ainda que tenha entrado de forma irregular no País, até ser proferido e ser notificado do despacho final que decida o seu pedido de concessão de autorização de residência.
Assim, é a produção dos efeitos do ato suspendendo que determina, por um lado, a irregularidade da permanência do Recorrente em território nacional, porque não autorizada de harmonia com o disposto na Lei n.º 23/2007, de 4 de julho (Regime da Entrada, Permanência, Saída e Afastamento dos Estrangeiros do Território Nacional) ou na lei reguladora de asilo [artigo 181.º, n.º 2 al. a) da Lei n.º 23/2007] e, por outro, a obrigação de abandonar voluntariamente o território nacional (art.º 138.º da Lei n.º 23/2007). E o incumprimento da determinação de abandono voluntário acarreta a possibilidade de detenção (ao abrigo do artigo 146.º da Lei n.º 23/2007), com colocação em centro de instalação temporária ou espaço equiparado, sujeito às condições de detenção a que se reporta o artigo 146.º-A, e à decisão de afastamento coercivo ou expulsão judicial nos termos da al. a) do artigo 134.º, n.º 1 da Lei n.º 23/2004.
De facto, é que além da perda da regularidade da sua situação em território nacional e, consequentemente dos direitos a esta inerentes (artigo 83.º da Lei n.º 23/2007), durante o período de duração da ação principal, condição essa que o Recorrente visa manter, representar em si mesmo um prejuízo – que não pode ser integralmente reparado, se não para o futuro (na medida em que, transitada em julgado a decisão a proferir no processo principal - que, por força do disposto nos artigos 54.º, n.º 4, 66.º e 67.º, n.º 1 al. b) do CPTA, não é meramente impugnatória, mas sim de condenação à prática de ato devido-, na hipótese de nela obter vencimento, resultará, enquanto efeito da reconstituição da situação atual hipotética, a possibilidade exercer os direitos inerentes à autorização de residência e regressar a território nacional) -, este fica sujeito à obrigação de abandonar o território nacional quando aqui já se encontra e reside há mais de 3 anos, sem que do ato resulte que se conteste o preenchimento de pressupostos como a presença em território português, dispor de alojamento, a posse de meios de subsistência ou encontrar-se inscrita na segurança social [artigo 77.º, n.º 1 als. c) d), e), f) da Lei n.º 23/2007].
Ou seja, o ato suspendendo tem como efeito a rutura dos vínculos que a permanência em território nacional durante um período per si considerável, foi suscetível de criar na esfera do autor. Em termos que são, em si mesmos e à luz das regras da experiência, e num contexto em que não é possível antecipar que a decisão da causa principal venha a ser tomada num período de tempo tão curto apto a evitá-los ou torná-los inconsequentes, representativos de um prejuízo de difícil reparação.
Acrescente-se que se é certo que a ordem de abandono voluntário se distingue da decisão afastamento coercivo ou de expulsão judicial (artigos 134.º e ss. da Lei n.º 23/2007), nem assim ela deixa de, em si mesma, produzir efeitos lesivos na esfera do Recorrido, que consubstanciam o periculum in mora. Além de lhe impor a obrigação de abandonar o território nacional, o seu incumprimento determina a possibilidade de detenção com vista ao posterior afastamento coercivo, detenção que se assume como uma consequência da produção de efeitos do ato suspendendo. E a detenção afeta o cerne do direito fundamental à liberdade, contendendo a privação da liberdade com o mais elementar âmago da essência do ser humano.
Ou seja, em si mesma, a privação da liberdade não pode deixar de ser considerada um prejuízo de difícil reparação, pois retira do indivíduo um dos direitos fundamentais mais básicos do ser humano, que sofre limitações na sua autodeterminação, sem possibilidade de, com a prolação de decisão na ação principal, vir a ser reparada.
O que significa que a sentença não padece de erro de julgamento encontrando-se verificado o requisito do periculum in mora.

Quanto ao fumus boni iuris, pressuposto relativamente ao qual a lei exige que “seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”, entende-se que sobre o requerente impende o encargo de fazer prova sumária do bem fundado da pretensão deduzida no processo principal, cabendo ao juiz verificar em sede cautelar o grau de probabilidade de êxito do requerente na ação principal.
De notar que o juízo sobre a aparência do direito deve ser positivo, mas não deixa de ser apenas perfunctório. Isto é, ao julgar a providência o juiz não antecipa o julgamento da ação, não formulando um juízo de certeza da procedência, mas cumpre-lhe adiantar se é plausível e provável o seu êxito.
O Tribunal a quo considerou verificado o requisito do fumus boni iuris, julgando nos seguintes termos,
“Ora, descendo ao caso concreto, do processo administrativo instrutor consta a indicação que um Estado Membro incluiu uma indicação no Sistema de Informação Schengen relativa ao Requerente. Uma das condições gerais para a emissão de autorização de residência temporária é a ausência de indicação no SIS - cfr. artigo 77.°, n.° 1, alínea i) da Lei n.° 23/2007. Foi com base nesta circunstância - e apenas com base nesta condição - que o acto de indeferimento foi proferido - cfr. facto 8) do probatório.
Não obstante, a verdade é que a mera indicação no SIS é insuscetível de justificar o indeferimento automático da concessão de autorização. A existir indicação no SIS, o n.° 6 do artigo 77.° da Lei n.° 23/2007 prevê um subprocedimento de comunicação entre o Estado-Membro onde é requerida a autorização (no caso, Portugal) e o Estado-Membro autor da indicação, nos termos consignados no artigo 27.° do Regulamento (UE) 2018/1861, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Novembro de 2018. Este subprocedimento não é uma formalidade qualquer. Ou invés, trata-se de uma formalidade essencial para o acerto da decisão administrativa.
Como resulta da alínea d) do artigo 27.° do Regulamento (UE) 2018/1861, “ao tomar a decisão pertinente, o Estado-Membro de concessão tem em conta os motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação e tem em consideração (...) qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros’’. Quer isto dizer que a consulta transnacional resulta de disposições vinculativas que impõem deveres dirigidos aos Estados-Membros envolvidos, com os correlativos direitos-pretensão dos nacionais de países terceiros envolvidos, o que significa que não basta a singela indicação no SIS para considerar preenchido o pressuposto de indeferimento da autorização de residência. Há que saber o que originou essa indicação e, bem assim, se os factos que a sustentam têm gravidade suficiente para que a autorização de residência seja indeferida, por colocar em causa a ordem ou segurança públicas. Não se questiona que a AIMA, I.P. terá margem de valoração ou discricionariedade em determinar o que pode ou não pode colocar em causa a ordem ou segurança pública - e, naturalmente, não caberá ao tribunal substituir-se nessa valoração típica da função administrativa. Mas a liberdade ou discricionariedade valorativa é um juízo conclusivo, dependente de premissas a obter dos concretos factos recolhidos do subprocedimento de consulta entre os Estados-Membros, para além da decisão se encontrar balizada pelos princípios gerais da actividade administrativa, como seja o da prossecução do interesse publico, o do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos interessados e o da proporcionalidade - cfr. artigo 266.°, n.° 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa.
Do procedimento administrativo junto aos autos não consta qualquer evidência de que a Entidade Requerida tenha cumprido com o subprocedimento de consulta e, consequentemente, tenha apurado os factos pertinentes para a decisão, como aliás, o Requerente bem alega no requerimento inicial. No fundo, impendia sobre as autoridades nacionais, designadamente, quando confrontadas com a indicação no sistema de informação de segurança, o dever de diligenciar, junto das autoridades europeias ou por intermédio da entidade de controle do SIS, ao abrigo dos seus poderes de direcção do procedimento e da averiguação oficiosa dos factos, o sentido de saber se ainda se justificava a subsistência da indicação de não admissão.”
Em suma, o Tribunal a quo entendeu que, não sendo a mera indicação no SIS suscetível de justificar o indeferimento automático da concessão de autorização, quando existe a indicação no SIS, ao abrigo do n.° 6 do artigo 77.° da Lei n.° 23/2007 e dos “seus poderes de direcção do procedimento e da averiguação oficiosa dos factos”, impor-se-á o cumprimento do subprocedimento de comunicação/consulta prévia ao Estado-Membro autor da indicação, “para saber o que originou essa indicação e, bem assim, se os factos que a sustentam têm gravidade suficiente para que a autorização de residência seja indeferida, por colocar em causa a ordem ou segurança públicas” e “se ainda se justificava a subsistência da indicação de não admissão”.
Decisão com que o Recorrente não se conforma por considerar que a não verificação da condição de “ausência de indicação no SIS” prevista na al. i) do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007 determinar, como ato vinculado, o indeferimento do pedido de autorização de residência e que a consulta prevista no artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018, não constitui um procedimento ou requisito (prévio) necessário à emissão da autorização de residência.
Refira-se que, in casu, a indicação no SIS corresponde a impender “sobre o requerente uma medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860” e “existe no Sistema de Informação Schengen uma indicação no sentido de ser recusada a entrada, permanência ou regresso, nos termos dos artigos 33.º e 33.º-A da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, verificando-se o incumprimento do disposto no artigo 77.º, n.º 1, al. i), da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho”.
Embora se imponha esclarecer que “a alínea i) do nº 1 do art 77º da Lei nº 23/2007 refere-se à ausência de indicação no Sistema de Informação Schengen que significa que o estrangeiro não deve estar referenciado no SIS para efeitos de regresso ou de recusa de entrada e permanência em território Schengen” e a “alínea j) do nº 1 do art 77º da Lei nº 23/2007 refere-se a Ausência de indicação no SII UCFE [Sistema Integrado de Informações UCFE - Unidade de Coordenação de Fronteiras e Estrangeiros] para efeitos de recusa de entrada e de permanência ou de regresso, nos termos dos artigos 33.º e 33.º-A, relativo a impedimentos de âmbito nacional, também relacionados com a segurança ou ordem pública, regista cidadãos de países terceiros que estão proibidos de entrar, permanecer ou que devem ser afastados de Portugal e do Espaço Schengen, devido a decisões judiciais ou administrativas (como expulsões, condenações criminais ou decisões de afastamento impostas por Portugal)”, notando-se que “[o] artigo 33º trata da indicação de cidadãos estrangeiros para efeitos de recusa de entrada e permanência em Portugal, por causa de situações como condenação por crimes graves ou beneficiários de apoio ao regresso voluntário, sendo os dados registados no Sistema Integrado de Informação do UCFE para recusa de entrada e permanência” e “[o] artigo 33ºA estatui que as decisões de afastamento ou de expulsão judicial executadas por Portugal dão origem à inserção de uma indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência no SII UCFE e no SIS e nos processos de afastamento nos quais se determine um prazo para a saída voluntária a decisão de afastamento dá origem à inserção de uma indicação para efeitos de regresso no SIS” (Acórdão deste TCA Sul de 22.1.2026, proferido no processo 538/25.7BELLE.CS1, disponível em www.dgsi.pt), o certo é que da fundamentação do ato impugnado resulta estar em causa o requisito legal previsto na al. i) do n.º 1 do art 77.º da Lei nº 23/2007 por impender no SIS sobre o Requerente uma “indicação no sentido de ser recusada a entrada, permanência ou regresso”.
A presente questão foi já decidida pela ora relatora nos Acórdãos proferidos nos processos supra citados, disponíveis em www.dgsi.pt., cuja fundamentação aqui, em síntese, reiteramos.
Tal como se tem vindo a entender, a circunstância de o requerente não satisfazer o requisito da “ausência de indicação no SIS” previsto no artigo 77.º, n.º 1 al. i) da Lei n.º 23/2007, isto é, de relativamente ao mesmo existir uma indicação no SIS, não determina inelutavelmente, por não corresponder a uma atuação vinculada da Administração, o indeferimento da autorização de residência.
Assim sucede porque o que o artigo 77.º, n.º 1 al. i) da Lei n.º 23/2007 prevê, textualmente, é que para a concessão de autorização de residência deve o requerente satisfazer o requisito da “ausência de indicação no SIS”, mas os n.ºs 6 e 7 do mesmo normativo, como também o artigo 123.º, regulam, como abordaremos seguidamente, hipóteses em que, ainda que não cumpra tal condição, ao requerente relativamente ao qual consta uma indicação no SIS pode ser concedida autorização de residência. E de resto, como se deu nota nos Acs. do TCA Norte de 19.12.2025, proferidos nos processos 333/25.3BEPNF, 476/25.3BEAVR.CN1 e 1084/25.4BEPRT, disponíveis em www.dgsi.pt, a “obrigação de consulta resultaria totalmente inútil ou desprovida de sentido, se se entendesse que a AIMA se encontra vinculada a indeferir pedido de autorização de residência temporária, sempre que o requerente fosse objeto de indicação SIS, o que não se mostra razoável”. Afastando, portanto, uma leitura a contrario do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, que impusesse uma atuação vinculada da Administração a indeferir a pretensão que lhe foi apresentada.
Mas ainda que exista uma indicação no SIS para efeitos de regresso e/ou de recusa de entrada e permanência, da interpretação do artigo 77.º, n.º 1 al. i) e n.º 6 da Lei n.º 23/2007, conjugado com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 e artigo 11.º, n.º 4 da Diretiva 2008/115/CE, o que resulta é que, apenas e sempre, que a entidade administrativa (do Estado-Membro da concessão) pondere/considere a concessão ou prorrogação de um título de residência a um nacional de Estado terceiro que seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, não poderá decidir o pedido sem cumprir o subprocedimento de consulta prévia, previsto, consoante o caso, no artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou no artigo 9.º, n.º 1 ou 2 do Regulamento (UE) 2018/1860, ao Estado-Membro autor da indicação. Não se impondo que proceda a tal consulta (entendida em termos latos, abrangendo quer o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, quer o n.º 1 do artigo 9.º do Regulamento (UE) 1860/2018 ou o n.º 2 do mesmo normativo) em todas as situações em que exista a referida indicação e que, por não satisfação do requisito al. i) do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, conduzam a uma decisão de não concessão.
O que se compreende na medida em que as entidades administrativas consultam os dados inscritos no SIS e por via dos procedimentos previstos na Decisão de Execução (UE) 2017/1528 da Comissão de 31 de agosto de 2017 e na Decisão de Execução da Comissão de 18.11.2021 C (2021) 7900 final, obtêm informações suplementares e, assim, podem conhecer os fundamentos subjacentes à referida indicação.
E em face do princípio da colaboração e confiança recíproca entre os Estados-Membros, reconhecendo-se a competência e idoneidade do Estado-Membro para a inscrição (e manutenção) da indicação, que obedece a regras estritas, quer quanto aos seus fundamentos e condições [artigos 24.º e ss. do Regulamento (UE) 2018/1861 e Diretiva 2008/115/CE (para a decisão de regresso)], quer quanto ao seu conteúdo [artigos 20.º e 21.º do Regulamento (UE) 2018/1861], prevendo-se regimes de consulta prévia e posterior à própria introdução de uma indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência [artigos 28.º e 29.º do Regulamento (UE) 2018/1861 e artigos 10.º e 11.º do Regulamento (UE) 2018/1860] e devendo sempre ser feita com respeito pelo princípio da proporcionalidade [artigo 21.º do Regulamento (UE) 2018/1861], a necessidade da consulta prévia do Estado-Membro autor da indicação apenas existirá quando o Estado-Membro da concessão/execução, ainda assim, pondere conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração, afastando-se, portanto, da indicação aposta no SIS por outro Estado-Membro.
Ou seja, a consulta prévia regulada no n.º 1 do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 e no artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 visa que os Estados “conversem” antes de uma decisão que valide a permanência, possibilitando ao Estado-Membro da concessão ter em conta, na sua decisão “os motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação e “em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros” [9.º, n.º 1 al. d) do Regulamento (UE) 2018/1860 e artigo 27.º, al. d) do Regulamento (UE) 2018/1861]. Sendo que a prestação de informação prevista no n.º 2 do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, destina-se a que o Estado-Membro autor da indicação a suprima, eliminando a existência de decisões contraditórias.
A consulta prévia mostra-se, portanto, desnecessária se o Estado-Membro da concessão não pondera conceder ou prorrogar um título de residência, pois, nesse caso, limita-se a executar uma decisão de regresso ou manter a proibição de entrada introduzida pelo Estado-Membro autor da indicação.
Sem prejuízo, como também se deu nota nos Acórdãos referidos, o legislador português quando está em causa o requisito da ausência de indicação no SIS, cuja não verificação não determina inevitavelmente o indeferimento do pedido de autorização de residência, por via do n.º 7 do artigo 77.º e do artigo 123.º da Lei n.º 23/2007, ao excecionar os "casos em que a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada" e introduzir o regime excecional do artigo 123.º da Lei n.º 23/2007, impõe – por força do dever de instrução que sobre a AIMA recai ao abrigo do artigo 82.º, n.º 1 da Lei n.º 23/2007 -, que a entidade administrativa não só conheça as razões e motivos da indicação (designadamente, se necessário, por via do regime de intercâmbio de informações em caso de resposta positiva previsto no ponto 2.3. da Decisão de Execução (UE) 2017/1528 da Comissão de 31 de agosto de 2017), como também, à luz da situação individual e concreta do requerente, avalie o seu enquadramento nos casos de “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou nas razões excecionais previstas no artigo 123.º ex vi artigo 77.º, n.º 7 da Lei n.º 23/2007, de 04/07 (notando-se, a tal respeito, que o n.º 2 do artigo 62.º do Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 05 de Novembro, na redação introduzida pelo Decreto Regulamentar n.º 1/2024, de 17 de Janeiro, vincula a administração “a considerar, ponderadas as circunstâncias concretas do caso, como razões humanitárias a inserção no mercado laboral por um período superior a um ano”).
Um entendimento que possibilitasse perante uma resposta positiva (hit) no SIS – e, portanto, à míngua de informações como aquelas a que se reporta o conteúdo mínimo de dados a introduzir numa indicação SIS [artigo 22.º, n.º 1 do Regulamento (UE) 2018/1861], designadamente o motivo da indicação, a referência à decisão que originou a indicação e a base da decisão de recusa de permanência - a entidade administrativa indeferisse o pedido de autorização de residência, sem obter informações suplementares, teria como significado atribuir um carácter vinculado – que, como vimos, este não tem - no sentido do indeferimento às situações em que o que está em causa a existência de uma indicação no SIS, esvaziando de qualquer conteúdo este regime de afastamento do cumprimento do requisito da “ausência de indicação no SIS” que o legislador nacional estabeleceu nos artigos 77.º n.º 7 e 123.º da Lei n.º 23/2007.
Portanto, só depois de realizada essa atividade instrutória, analisando a situação individual e concreta do requerente, incluindo os fundamentos e razões que subjazem à indicação no SIS, a entidade administrativa pode concluir se a não verificação do requisito da “ausência de indicação no SIS” determina o indeferimento do pedido ou se considera a concessão porque estamos apenas perante a “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou pondera essa concessão, nos termos do juízo de discricionariedade subjacente ao artigo 123.º. Será nestas duas últimas hipóteses que a consulta prévia, prevista no artigo 9.º, n.º 1 do Regulamento (UE) 2018/1860 e no artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, ou a prestação de informação a que se reporta o n.º 2 do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, consoante o caso, emerge como obrigatória.
O que está em causa é, como alinhavou o Tribunal a quo embora subsumindo aos “poderes de direcção do procedimento e da averiguação oficiosa dos factos”, é o (in)cumprimento do dever de instrução que sobre a AIMA recai, nos termos do artigo 82.º, n.º 1 da Lei n.º 23/2007, com vista a dotar-se das informações necessárias, designadamente quanto ao motivo determinante da indicação no SIS, analisando a situação individual e concreta do requerente, que possibilitasse concluir pelo indeferimento ou pelo enquadramento na situação de “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou nas situações previstas no artigo 123.º, ponderando, de forma efetiva, a concessão ou prorrogação da autorização de residência. E será perante esse juízo, que a consulta prévia, ao abrigo do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 ou do artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, emerge ou não como obrigatória.
Ora, o probatório não reflete que a AIMA tenha realizado esta atividade instrutória e de análise da situação individual e concreta do Recorrido, que possibilitasse a realização de tais juízos de ponderação.
Na realidade, o que se verifica é que verificou no seu histórico do Sistema de gestão interno existir a respeito do Recorrido uma indicação no sentido de ser recusada a entrada, permanência ou regresso, apurando que impende “sobre o Requerente uma medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860” e que existe “no sistema de informação Schengen uma indicação no sentido de ser recusada a entrada, permanência ou regresso, nos termos dos artigos 33.º e 33.º A da lei 23/2007, de 4 de julho, verificando-se o incumprimento do disposto no artigo 77.º, n.º 1, al. i), da lei 23/2007, de 4 de julho”, considerando automaticamente que tal constitui motivo de indeferimento.
Ou seja, a Recorrente, AIMA, quando proferiu a decisão, desconhecia os fundamentos pelos quais foi aplicada ao requerente a medida cautelar de regresso e a decisão de recusa de entrada e de permanência, designadamente se esta foi emitida ao abrigo da al. a) do n.º 1 do artigo 24.º do Regulamento (UE) 2018/1861 [e a sua causa nos termos do n.º 2] ou da al. b) do mesmo normativo [e a sua causa nos termos do artigo 11.º e 6.º da Diretiva 2008/115/CE] e, consequentemente, não realizou qualquer juízo verdadeiramente decisório quanto ao enquadramento na situação de “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou de discricionariedade subjacente ao artigo 123.º ou ao próprio (in)deferimento.
Tal impossibilita que se possa considerar preterido o dever de consulta prévia nos termos do artigo 77.º, n.º 6 da Lei n.º 23/2007, de 04/07 e do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/186 ou 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, por se desconhecer se o mesmo era (ou não) obrigatório, e em que termos deveria ser realizado, no que, portanto, não se acompanha a decisão recorrida.
Contudo, a preterição pela AIMA das diligências instrutórias necessárias, designadamente por via do mecanismo de prestação de informações suplementares, a analisar a situação individual e concreta do requerente, incluindo quanto aos motivos e fundamentos da indicação no SIS, e a proceder ao juízo decisório quanto ao (in)deferimento, ao enquadramento na situação de “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou de discricionariedade subjacente ao artigo 123.º e, sendo o caso nos termos já aqui indicados, ao dever de consulta prévia ao abrigo do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 ou do artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, conduzem à invalidação do ato [e à condenação da AIMA a proceder às diligências instrutórias omitidas e, sendo o caso, ao dever de consulta prévia ao abrigo dos artigos 77.º, n.º 6 da Lei n.º 23/2007 e 9.º, n.º 1 ou 2 do Regulamento (UE) 2018/1860 ou 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861].
No que não incorreu a sentença em erro ao julgar verificado o requisito do fumus boni iuris.

Não discutindo a Recorrente o juízo realizado quanto à ponderação de interesses, todavia insurge-se quanto à decisão de, ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 120.º do CPTA, em cumulação com “a suspensão de eficácia do acto de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência e da determinação para o abandono voluntário”, adotar a providência de “emissão ao Requerente de autorização de residência temporária para o exercício de actividade profissional subordinada, com as seguintes condições:
a. Prazo de validade por 6 meses, findo o qual a autorização de residência e respectivo título caducam;
b. Condição resolutiva accionada pela prática de novo acto de indeferimento pela Entidade Requerida, após consulta do SIS, ainda que dentro do prazo de validade da autorização provisória.
c. Tudo sem prejuízo do disposto no artigo 124.° do CPTA.”.
Para fundar tal decisão entendeu o Tribunal a quo que,
“Ora, o que é pedido pelo Requerente é apenas e tão só a suspensão do acto administrativo negativo de indeferimento da autorização de residência. Como nos parece evidente, a providência requerida revela-se inócua em relação às causas de pedir, pois não evita a lesão dos interesses que o Requerente pretende acautelar com a providência e, sobretudo, com a acção principal. O mero decretamento da suspensão da eficácia do acto - e que a simples propositura da acção cautelar origina a proibição da sua execução - manteria o Autor em situação irregular e, pior, com um estatuto cognitivamente dissonante: por um lado, não estaria autorizado a permanecer em território nacional, com todas as consequências daí advenientes, designadamente, na impossibilidade de exercer actividade profissional, subordinada ou independente, também requisito necessário para a concessão da autorização de residência; por outro lado, estaria vedada, por ordem do tribunal, a possibilidade de afastamento voluntário e subsequentemente de afastamento coercivo, dada a suspensão do acto de indeferimento, enquanto acto necessário. Mas a suspensão do acto de indeferimento também colocaria a Entidade Requerida numa situação anómala: não poderia emitir a autorização de residência, dado que a mera suspensão do acto de indeferimento, enquanto acto negativo, não implica a emissão de um acto positivo de deferimento e a subsequente emissão do título; mas também ficaria impedida de afastar a Requerente do território nacional, por ordem do tribunal.
Com efeito, por despacho de 28 de Outubro de 2025, foram as partes notificadas para se pronunciarem sobre a proposta de substituição da providência requerida - enquanto poder-dever do tribunal, caucionado no n.° 3 do artigo 120.° do CPTA - com vista a acautelar o risco de lesão dos interesses do Requerente, e porque a proposta de substituição da providência por outra, também se afigurava menos gravosa para os interesses públicos defendidos pela Entidade Requerida. A proposta de substituição consistiu no decretamento de autorização ou resolução provisória da situação jurídica do Requerente, consubstanciada na emissão de autorização de residência temporária para o exercício de actividade profissional subordinada, sujeita a prazo de caducidade (artigo 88.° da Lei n.° 23/2007 e artigo 112.°, n.° 2, alíneas e) e d) do CPTA). Esta proposta de substituição, por um lado, não inutilizaria a acção principal, uma vez que a autorização de residência a emitir seria por um prazo curto; por outro lado, o interesse público (consubstanciado pela manutenção da ordem e segurança públicas) pode ainda ser prosseguido com a comunicação entre Estados-Membros no âmbito da indicação no SIS, após o qual a Entidade Requerida pode manter ou, eventualmente, alterar o acto suspendendo com aproveitamento ou não na acção principal.
[…] É claro que o tribunal pode autorizar provisoriamente o início de uma actividade ou a adopção de uma conduta ou regular provisoriamente a situação jurídica em liça - cfr. artigo 112.°, n.° 2, alíneas d) e e) do CPTA.
Por outro lado, nada impossibilita a Entidade Requerida de emitir provisoriamente a autorização de residência para o exercício de actividade subordinada.
Permite-o, desde logo, o artigo 88.° da Lei n.° 23/2007, de 04 de Julho. E a alínea a) do n.° 2 do artigo 1.° do Regulamento (CE) n.° 1030/2002 do Conselho, de 13 de Julho de 2020, que define o título de residência como “qualquer autorização emitida pelas autoridades de um Estado-Membro que permite a um nacional de um país terceiro permanecer legalmente no seu território”, não se tratando de nenhuma das excepções previstas nas subalíneas i) a iii). Ao cidadão estrangeiro autorizado a residir em Portugal deve ser emitido título de residência. Trata-se de um documento emitido em modelo próprio, comum aos Estados-Membros da União Europeia, e em formato autónomo - cfr. artigo 1.°, n.° 1 do Regulamento (CE) n.° 1030/2002 do Conselho, de 13 de Julho de 2020. A posse do título de residência autoriza a permanência em território nacional sem necessidade de visto, para além de substituir, para todos os efeitos legais, o documento de identificação civil - cfr. artigos 10.°, n.° 3, 74.°, n.° 2 e 84.° da Lei n.° 23/2007, de 04 de Julho e artigo 70.°, n.° 1 do Decreto Regulamentar n.° 84/2007, de 05 de Novembro.
Um modelo comum aos Estado-Membros, quanto ao seu formato e especificações técnicas, não impede a emissão de autorização de residência, por ordem do tribunal, com prazo de caducidade mais curto do que o previsto no n.° 1 do artigo 75.° da Lei n.° 23/2007, de 04 de Julho, e sob condição resolutiva - tal como o tribunal propôs. É o que se extrai, desde logo, da permissão do n.° 1 do artigo 1.° do Regulamento (CE) n.° 1030/2002 do Conselho, de 13 de Julho de 2020 quando estabelece que “os Estados-Membros podem acrescentar no espaço do modelo uniforme previsto para o efeito quaisquer informações importantes quanto à natureza do título e ao estatuto jurídico do seu titular, incluindo informações sobre se este possui ou não uma autorização de trabalho. Sendo certo que o título tem um campo autónomo para o prazo de validade (ponto 11 do Anexo ao Regulamento (CE) n.° 1030/2002 do Conselho, de 13 de Julho de 2002). Mas, também, é o que se extrai do n.° 1 do artigo 75.° da Lei n.° 23/2007, quando refere “sem prejuízo das disposições legais especiais aplicáveis”. O artigo 112.°, n.° 1 e n.° 2, alíneas d) e e) do CPTA são disposições especiais ao concederem ao tribunal o poder de conformar provisoriamente a situação de residência temporária do Requerente, num prazo inferior a 2 anos.
E a autorização ou regulação provisória da situação jurídica do Requerente no território nacional, ordenada pelo tribunal, em nada belisca a possibilidade da autorização ser cancelada, enquanto vigorar a providência, nos termos gerais previstos no artigo 85.° da Lei n.° 23/2007 e da providência ser revogada, a requerimento, nos termos do artigo 124.° do CPTA. E do lado do Requerente, caso a Entidade Requerida nada faça ou ultrapasse o prazo de caducidade da autorização ou regulação provisória, pode sempre requerer a alteração, nomeadamente, a prorrogação, do prazo de validade da providência cautelar.
Com esta substituição da providência, ficam melhor acautelados os interesses particulares e públicos em presença.”
O assim decidido não se pode manter, porque assume erroneamente o Tribunal a quo - como faz a Recorrente - que a requerida suspensão de eficácia do ato de indeferimento do pedido de autorização de residência e ordem de abandono de território nacional não salvaguardaria o status quo do Recorrente, ou melhor a sua permanência regular em território nacional, afastando, portanto, a obrigação de cumprimento da ordem de abandono voluntário e as consequências desta ou do seu incumprimento.
Com efeito, como se decidiu nos Acórdãos deste Tribunal Central Administrativo Sul de 23 de outubro de 2025, processos n.ºs 285/25.0 BEBJA e 213/25.2BEBJA e de 6 de novembro de 2025, no processo 263/25.9BEBJA (disponíveis em www.dgsi.pt), a respeito da falta de instrumentalidade quando está em causa o indeferimento de pedidos de autorização de residência em que se verifica que o requerente permaneceu em território nacional a coberto das normas da Lei dos Estrangeiros que lhe permitiam a regularização da permanência em território nacional, mediante o procedimento administrativo (manifestação de interesse) previsto no artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4.7, para concessão de autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada, tais atos só aparentemente são negativos.
Assim, seguindo-se o entendimento do Acórdão deste TCA Sul de 23 de outubro de 2025, proferido no processo 213/25.2BEBJA,
“A manifestação de interesse era um procedimento estabelecido pela Lei nº 23/2007, de 4.7, na redação que lhe foi dada pela Lei nº 59/2017, de 31.7 (revogado pela Lei nº 37-A/2024, de 3.7), que permitia a regularização da permanência em território nacional, por meio do exercício de uma atividade profissional subordinada ou independente, a imigrantes sem visto válido para o efeito, ao abrigo do nº 2 do artigo 88º e do nº 2 do artigo 89º da Lei dos Estrangeiros (cfr preâmbulo da Lei nº 37-A/2024).
Por esta via, o cidadão estrangeiro que já se encontrava em Portugal, além dos requisitos previstos no art.º 77º, nº 1, als b) a j) da Lei nº 23/2007, desde que tivesse entrado legalmente em Portugal, estivesse inscrito e com situação regularizada na Segurança Social e possuísse relação laboral comprovada podia requerer autorização de residência.
Com as alterações introduzidas na Lei nº 23/2007, de 4.7, pela Lei nº 59/2017, de 31.7 e, depois, pela Lei nº 28/2019, de 29.3, o legislador da alteração operada na Lei dos Estrangeiros pela Lei nº 37-A/2024, de 3.6 (esta versão não se aplica ao caso por força do estipulado no seu art 3º, nº 2, a)), assume (no preâmbulo) que «com estas alterações [de 2017 e 2019], admitiu-se, de forma clara, a possibilidade de qualquer cidadão estrangeiro permanecer em território nacional, ainda que tenha entrado de forma irregular no País».
O mesmo é dizer que até ser proferido e ser notificado o despacho final de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência, a 29.5.2025, o requerente/ recorrente permaneceu em território nacional a coberto das normas da Lei dos Estrangeiros que lhe permitiam a regularização da permanência em território nacional, mediante o procedimento administrativo previsto no artigo 88º da Lei nº 23/2007, de 4.7, para concessão de autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada.
Com a prática e notificação do ato suspendendo, o requerente, ora recorrente, teve conhecimento do indeferimento do seu pedido de concessão de autorização de residência, por sobre ele impender uma medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860.
Foi notificado de que deverá abandonar o Território Nacional no prazo de vinte (20) dias (…); deverá comprovar documentalmente junto da AIMA … o abandono do Território Nacional e Espaço Schengen, Estados Membros da União Europeia ou Estados Parte ou Associados da Convenção da Aplicação do Acordo de Schengen, para o país de que é nacional, ou outro Estado terceiro, no qual tenha garantida a admissão.
E, ainda foi notificado de que, caso não abandone voluntariamente Território Nacional nos termos supramencionados, poderá ficar sujeito (a) detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo (…).
Em face desta factualidade, o ato suspendendo não deixa intocada a esfera jurídica do recorrente, a ponto de pelo ato nada ter sido criado, modificado, retirado ou extinto relativamente ao status anterior a 29.5.2025 (cfr ac do STA de 19.2.2003, processo nº 289/03, citado na conclusão 21 do recurso).
Com o ato suspendendo o recorrente deixa de ter, perde a situação de permanência autorizada em território nacional a coberto das normas da Lei dos Estrangeiros que lhe permitiam a regularização da permanência em território nacional, por meio do exercício de uma atividade profissional subordinada, sem visto válido para o efeito.
Pelo que, assiste razão ao recorrente, há um efeito positivo imediato com a suspensão de eficácia do ato de indeferimento, que consiste, como decidiu recentemente o TCAN, em acórdão proferido a 26.9.2025, no processo nº 449/25.6..., sobre caso idêntico ao dos autos, em «manter o estatuto que a manifestação de interesse lhe proporciona, servindo cautelarmente a preservar uma permanência em território nacional que em ação principal pretende(rá) almejar em definitivo».
Sustentando ainda o mesmo acórdão do TCAN: sem que valha afirmar de inútil ou sem positivo efeito a suspensão porque o requerente/ recorrente se manteria em situação ilegal, quando este, com tal manifestação de interesse, é recolector de situação de permanência autorizada de harmonia com o disposto na Lei nº 23/2007, de 4.7, e quando sendo de fundamento do ato que «impende sobre o requerente uma medida cautelar, nos termos do disposto no art 3º do Regulamento (EU) 2018/1860», que expressamente admite uma «suspensão ou o adiamento da execução da decisão de regresso, inclusive como resultado da interposição de um recurso (art 3º, nº 5),verte, precisamente, que tal hipótese não verta operativa nos seus efeitos.
Acresce que, se for de suspender a eficácia do ato de indeferimento do pedido de autorização de residência do recorrente, também as demais notificações ordenadas pela decisão suspendenda não podem manter eficácia. Isto porque, como alega o recorrente, o indeferimento é um ato de conteúdo negativo, porém é o ato pressuposto da ordem de abandono voluntário do país e da posterior coercividade nesse abandono, sem o qual estas não existiriam.”
Ou seja, per si a suspensão de eficácia do ato de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência possibilita a permanência regular do Recorrido em Portugal, durante a pendência da ação principal, ao abrigo da manifestação de interesse apresentada nos termos do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4.7, e, consequentemente, obsta à necessidade de cumprimento da ordem de abandono voluntário e, sendo disso caso, à posterior instauração do procedimento coercivo.
O que significa que era, e é, em si mesma a providência adequada e necessária a salvaguardar os interesses do requerente e a menos gravosa para o interesse público, na medida em que não determina a necessidade de emitir uma autorização de residência temporária para o exercício de atividade profissional subordinada e, nesse sentido, consumir, ainda que parcialmente, o objeto da ação principal.
No que, portanto, errou a sentença em condenar a Recorrida a emitir ao Requerente de autorização de residência temporária para o exercício de atividade profissional subordinada, com as condições que especificou, devendo, nessa parte, ser revogada.

4.3. Da condenação em custas

Vencidos, são a Recorrente e o Recorrido responsáveis pelas custas, na proporção do decaimento que se computa em ¾ e ¼, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficie o Recorrido (art.ºs 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).

5. Decisão

Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul, em,
a. Conceder parcial provimento ao recurso e, em consequência, revogar a sentença recorrida na parte em que condenou a Recorrente na “emissão ao Requerente de autorização de residência temporária para o exercício de actividade profissional subordinada, com as seguintes condições:
a. Prazo de validade por 6 meses, findo o qual a autorização de residência e respectivo título caducam;
b. Condição resolutiva accionada pela prática de novo acto de indeferimento pela Entidade Requerida, após consulta do SIS, ainda que dentro do prazo de validade da autorização provisória.
c. Tudo sem prejuízo do disposto no artigo 124.° do CPTA.”.
b. Condenar a Recorrente e o Recorrido nas custas, na proporção do decaimento que se computa, respetivamente, em ¾ e ¼, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficie o Recorrido.