| Decisão Texto Integral: | José ...., com os sinais nos autos, inconformado com a sentença proferida pela Mma. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa dela vem recorrer, concluindo como segue:
1. Nos termos do disposto no artigo 120° do Código do Procedimento Administrativo, o acto administrativo supõe uma decisão proferida ao abrigo de normas de direito público.
2. Com efeito, é acto administrativo aquele em que um órgão da Administração age no exercício de um poder público, ao abrigo de normas de direito administrativo e aplicando o direito público no caso concreto, sendo que o direito administrativo é o conjunto de normas jurídicas especiais que regem a actividade da Administração e são aplicadas pelo juiz administrativo.
3. Ora, no caso, está em causa uma deliberação da Caixa Geral de Depósitos proferida ao abrigo do regime jurídico que rege a relação individual de trabalho, fundando-se no Direito do Trabalho e aplicando normas jurídicas desse ramo do direito privado.
4. Assim, o juiz administrativo, no caso, para conhecer do mérito da causa, não pode aplicar qualquer norma de direito público, tendo antes de interpretar e aplicar, aos factos que vierem a provar-se, as normas de direito privado que a Ré também interpretou e aplicou, para decidir o despedimento do Autor,
5. Isto é, tem de interpretar e aplicar aos factos o regime jurídico da LCT e da LCCT, aprovados pelo Decreto-Lei n° 49.408, de 24 de Novembro de 1969, e pelo Decreto-Lei n° 64-A/89, de Fevereiro, respectivamente.
6. Isso significa que, nesta acção, o Tribunal "a quo" foi chamado a pronunciar-se sobre se, face às normas, de direito privado, do contrato individual de trabalho - as quais, em regime contratual peculiar, integram o contrato de provimento sub judice, entre o Autor e a Ré -, a Ré cumpriu ou não esse regime de direito privado que integra o contrato.
7. A presente acção não implica, portanto, o conhecimento e aplicação de qualquer norma de direito administrativo.
8. Mas sim das normas de direito privado que foram aplicadas pela Ré com o efeito de uma resolução contratual.
9. Sendo que o Autor tem tal resolução por ilícita, nula e de nenhum efeito, face ao contrato e à lei que à sua execução e resolução se aplica.
10. Assim, o Tribunal "a quo" tendo entendido que a questionada deliberação da Ré constitui um acto administrativo, julgou erroneamente e contra a lei.
11. Tal erro radica, desde logo, na falácia que levou o Tribunal "a quo" a afirmar que a Ré adoptou a sua deliberação ao abrigo do Regulamento Disciplinar dos Funcionários Públicos.
12. Tal afirmação não corresponde à realidade, como se alcança do teor da referida deliberação, a fls. 71 da certidão, constante dos autos, extraída do processo n° 184/01, do 3° Juízo, 3a Secção, tribunal do trabalho de Lisboa.
13. De facto, o Tribunal "a quo" confundiu a natureza do contrato entre o Autor e a Ré, que é de provimento, com a natureza privada das normas jurídicas que a Ré, efectivamente, aplicou, e ao abrigo das quais a Ré decidiu unilateralmente resolver o contrato.
14. Não se tratando de um acto administrativo, a deliberação da Ré não pode destacar-se do contrato para ser objecto de recurso de anulação, ao contrário do que o Tribunal "a quo" afirma.
15. Antes tem a referida deliberação de ser considerada como um acto unilateral de resolução contratual, imputável à Ré, o qual o Autor considera violador de normas de direito privado que integram o contrato, fazendo parte do seu conteúdo.
16. De resto, o mérito da causa depende da produção de prova tendo por objecto os factos alegados pelas partes.
17. E até pela natureza desses factos se vê que o recurso contencioso de anulação não seria apto ao fim que o Autor visa com a presente acção.
18. Já a presente forma de processo é perfeitamente adequada à causa de pedir e ao pedido, bem como à tramitação processual que se torna necessária para atingir a verdade e a boa decisão da causa.
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A Recorrida contra-alegou, concluindo como segue:
1. A demissão do Autor foi decretada por deliberação do Conselho de Administração da Recorrida, de 24 de Janeiro de 2001, comunicada ao Autor por carta de 30 de Janeiro de 2001, carta essa que o Autor recebeu em 2 de Fevereiro de 2001 (cf. artigo 125° da p.i. e Does. n.°s l, 2 e 3 juntos com a contestação).
2. A referida deliberação constitui um acto administrativo, definitivo e executório, susceptível de impugnação contenciosa, face à lei então vigente e ao presente caso aplicável.
3. Ora, como se disse na contestação era pacífica a jurisprudência dos Tribunais Administrativos no sentido de que a acção para reconhecimento de um direito não era o meio processual adequado quando o recurso contencioso de anulação, seguido da execução do julgado, se mostrasse idóneo à tutela do direito reclamado (i.a., ACS. STA, de 4.7.02, de 6.6.00, de 26.6.97 e de 14.5.92, in AD, respectivamente, n.° 479, págs. 1425 e segs., n.° 472, págs. 497 e segs., n.° 430, págs. 113 e segs., e n.° 375, págs. 277 e segs.), como sucedia no caso subjudice.
4. Pedindo vénia à Excelentíssima Julgadora da 1a Instância, remetemos aqui para a fundamentação contida na douta sentença recorrida, que damos por reproduzida, concluindo, como na referida douta sentença se concluiu, que: "O A. deveria ter interposto, no prazo de dois meses, após a notificação de tal deliberação - a deliberação punitiva - (ocorrida em 02.02.01), recurso contencioso de anulação da mesma (cf. artigo 28° da LPTA - então em vigor e não a presente acção (proposta em 15 de Junho de 2001)",
5. Esclarecendo-se que a data de 15 de Junho mencionada no trecho da douta sentença acima transcrita, se reporta, não à da instauração da acção no "Tribunal Administrativo", mas à data em que foi instaurada a acção no "Tribunal do Trabalho".
6. Com efeito, como se verifica do carimbo aposto na petição inicial da presente acção, esta foi instaurada em 10 de Janeiro de 2002. Assim,
7. Desde a data em que a deliberação punitiva foi notificada ao Autor (02.02.01), até à data em que foi instaurada a acção no Tribunal do Trabalho (15.06.01), mediaram mais de quatro meses, e, mais ainda, entre a data em que o Autor foi notificado da deliberação punitiva (02.02.01) e a data em que foi instaurada a presente acção (10.01.02), mediaram mais de onze meses, o que significa que o Autor deixou decorrer, sem ter recorrido ao Tribunal (quer ao Tribunal do Trabalho, quer ao Tribunal Administrativo), muito mais dos dois meses de que dispunha para interpor o recurso contencioso de anulação que ao caso se adequava.
8. Verifica-se assim, como bem se decidiu na douta sentença recorrida, uma inadequação da forma processual utilizada pelo Autor, e, por conseguinte, verifica-se também uma excepção dilatória que obsta ao conhecimento do mérito, tal como se pronunciou e decidiu a douta sentença recorrida.
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O EMMP junto deste Tribunal Central Administrativo Sul emitiu parecer no sentido que se transcreve:
“(..)
2. Em meu entender, o recurso deverá improceder, por se verificar correcta interpretação e aplicação dos factos e do direito, pela douta sentença recorrida, em termos isentos de qualquer censura ou reparo, que nem o próprio recorrente sequer ousou sindicar, omitindo até o elementar ónus e a menção obrigatória das normas jurídicas violadas, que o art° 690°, n°s l e 2 do CPC lhe impõe.
Como afirma o parecer do Ministério Público e tal como a douta decisão recorrida sustenta, o acto administrativo porque lhe foi notificado e que não foi impugnado, nem hierárquica nem contenciosamente e que é a deliberação do conselho de administração da R., configura um acto administrativo destacável, cujo adequado meio processual de defesa era o recurso contencioso, pelo que não pode agora o recorrente lançar mão da acção, tanto mais que só de si podendo queixar-se e "sibi imputet", pois no caso concreto, a forma de exercício de direito fora do recurso contencioso, pode configurar uma situação de "venire contra factum proprium" e mesmo de ofender os princípios da boa fé.
Afinal, a acção declarativa proposta, nos termos do art° 72° da LPTA, tal como a acção de reconhecimento de direito a que alude o art. 69°, n°2 da LPTA não constitui meio contencioso supletivo ou subsidiário dos restantes, mas sim deles complementar no sentido em que, exista ou não acto administrativo, o recurso não se mostre necessário para assegurar no caso concreto a tutela judicial efectiva.
Em termos práticos, a acção não será utilizada se os outros meios garantirem uma igual ou melhor tutela, como afirmam por exemplo os Acs. do TCA de 4.7.01, R. 4070; de 15.3.01, R. 317/00; de 11.10.01, R. 3721; de 5.6.03; R. 6101; de 17.6.04, R. 12650; de 30.9.04, R. 6846; de 18.11.04, R. 6364. De resto, uniformemente, tanto o STA como o Tribunal Constitucional há muito declararam que este entendimento é conforme à CRP.
Também o STA ensina que se o interessado, com vista ao reconhecimento de um direito ou de um interesse legalmente protegido, em vez de propor a acção prevista nos artigos 69 e 70 da L.P.T.A., tiver intentado, para o mesmo efeito contra o Estado uma acção declarativa de condenação, verifica-se uso de meio processual impróprio com a consequente absolvição do Réu da instância, porque as referidas acções são substancialmente diferentes, seja quanto ao que cada uma delas está sujeita, seja quanto à legitimidade das partes, seja quanto à natureza da causa de pedir e do pedido, não pode aproveitar-se a, forma de processo inicialmente escolhida pelo autor, ao abrigo do disposto no n. 3 do artigo 474 do C. Processo Civil, cfr. o Ac. do STA de 3.1.05, R. 37363.
3. Em conclusão, porque a sentença recorrida não merece qualquer reparo, até porque o próprio recorrente se dispensou do o produzir e do ónus de qualificação jurídica, deverá improceder o recurso, segundo o meu parecer. (..)”
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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão, em conferência.
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Pela Senhora Juiz, com interesse para a decisão da excepção da inadequação do meio processual utilizado, foi julgada provada a seguinte factualidade:
1. O A foi admitido ao serviço da Caixa Geral de Depósitos, por contrato, por tempo indeterminado, tendo tomado posse em 15/10/76 no lugar de contínuo de 2a da (cfr. doc. de fls. 20 do seu processo individual).
2. O A não optou pelo regime do contrato individual de trabalho, nos termos do n° 2 do artigo 7° do Decreto-Lei n° 287/93, de 20 de Agosto (admitido por acordo).
3. Na sequência do processo disciplinar instaurado contra o A, mediante deliberação do Conselho de Administração da Caixa Geral de Depósitos, datada de 24 de Janeiro de 2001, foi-lhe aplicada a pena disciplinar de despedimento com justa causa (cfr. doc. de fls. 76 dos autos).
4. O A tomou conhecimento desta deliberação no dia 02.02.01 (cfr. docs. de fls. 72 e 73 do processo individual do A).
5. O A intentou a presente acção em 15 de Junho de 2001 no Tribunal de Trabalho (cfr. artigo 17° da pi).
DO DIREITO
O discurso jurídico fundamentador em sede de sentença é o que se transcreve:
“(..)
Cumpre apreciar e decidir a excepção da inadequação do meio processual utilizado. A presente acção está classificada e foi distribuída como acção sobre contratos.
O artigo 71° da LPTA, aprovada pelo Decreto-lei n° 267/85, de 16 de Julho (em vigor à data da propositura da acção) prevê no âmbito do contencioso administrativo, em matéria de contratos administrativos, a existência de acções.
Contudo, a previsão do n° 3 do artigo 9° do ETAF, aprovado pelo Decreto-lei n° 129/84, de 27 de Abril (em vigor igualmente à data da propositura da acção), determina que a existência de acções sobre contratos administrativos, não exclui o recurso contencioso dos actos administrativos destacáveis respeitantes à formação e à execução dos contratos administrativos.
A relação de emprego estabelecida entre o A e o R constituiu-se através de um contrato.
Quando o A foi admitido ao serviço na Caixa Geral de Depósitos, vigorava a Lei Orgânica aprovada pelo Decreto-Lei n° 48.953, de 5 de Abril de 1969, à luz da qual a CGD era uma pessoa colectiva de direito público.
Estabelecia o n° 2 do artigo 31° do Decreto-Lei n° 48.953:
"O referido pessoal continua sujeito ao regime jurídico do funcionalismo público, com as modificações exigidas pela natureza específica da actividade da Caixa como instituição de crédito, de harmonia com o disposto no presente diploma e nos restantes preceitos especialmente aplicáveis ao estabelecimento. "
Em matéria disciplinar, o artigo 36° do Decreto-Lei n° 48.953, de 5 de Abril de 1969, estabelecia:
"O pessoal continua sujeito ao regulamento disciplinar actualmente aplicável, incumbindo ao conselho de administração exercer, em relação ao mesmo pessoal, a competência atribuída aos Ministros por aquele regulamento. "
O regime disciplinar a que se encontravam submetidos os funcionários da anterior CGD, Crédito e Previdência, era o constante do Regulamento Disciplinar dos Funcionários Civis do Estado, em vigor com o Decreto de 22 de Fevereiro de 1913, publicado no Diário do Governo, n° 44, de 24 de Fevereiro de 1913 (artigo 31° n° 2 do Decreto-Lei n° 48.953, de 5 de Abril de 1969, artigo 36° n° 2 deste diploma, na redacção que lhe deu o artigo 1° do Decreto-Lei n° 461/77, de 7 de Novembro, artigo 279° do Decreto-lei n° 8162, de 29 de Maio de 1922, e artigo 116° n° l do Regulamento da CGD, Crédito e Previdência, aprovado pelo Decreto-Lei n° 694/70, de 31 de Dezembro, na redacção que lhe deu o artigo 2° do Decreto-lei n° 461/77).
Trata-se de um regime disciplinar de direito público.
O Decreto-Lei n° 287/93, de 20 de Agosto, transformou a Caixa Geral de Depósitos, Crédito e Previdência, pessoa colectiva de direito público (nos termos do Decreto-Lei n° 48.953, de 5 de Abril de 1969), em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos.
Nos termos do n° 2 do artigo 7° do Decreto-Lei n° 287/93, de 20 de Agosto, os trabalhadores que se encontravam ao serviço da Caixa na data da entrada em vigor desse diploma continuaram sujeitos ao regime que até aí lhes era aplicável, tendo podido, contudo, optar pelo regime jurídico do contrato individual de trabalho, mediante declaração escrita feita nos termos e em prazo a fixar pela Administração da CGD.
Como resulta dos factos assentes, o A não optou pelo regime jurídico do contrato individual de trabalho, pelo que, continuou sujeito ao regime jurídico do funcionalismo público, nos termos do artigo 9°, n° 3 do Decreto-lei n° 287/93, de 20 de Agosto, e do artigo 31°, n° 2 do Decreto-Lei n° 48.953, de 5 de Abril de 1969.
Pelo que, entre o A e o R vigorava, à data da deliberação de 24 de Janeiro de 2001 do conselho de administração da CGD, uma relação jurídica de emprego público e não uma relação jurídica enquadrada pelo direito do trabalho, cujo título constitutivo era um contrato administrativo de provimento.
Proferida no âmbito dessa relação jurídica pública, regulada pelo regime específico do funcionalismo público aplicável à A (a que supra se aludiu), a deliberação do conselho de administração referida configura um acto administrativo, ao contrário do defendido pelo A.
Na verdade, o facto de a R se ter transformado em sociedade anónima de direito privado não implica que deixe, por via disso, de praticar actos administrativos e de praticá-los no domínio das relações jurídicas administrativas em que se envolve, como é bem elucidativo o artigo 14° do Decreto-Lei n° 558/99, de 17 de Dezembro, que estabelece o regime do sector empresarial do Estado.
Cumpre apreciar se tal deliberação do conselho de administração da CGD de 24/01/01 é um acto administrativo destacável no âmbito do contrato administrativo de provimento celebrado entre a A e o R, ou, por outras palavras, se a fonte do direito que o A diz assistir-lhe reside em acto unilateral e autoritário da R ou no acordo de vontades livremente negociado entre ambos.
A aplicação de uma pena no âmbito de um contrato administrativo de provimento, neste caso, a pena de demissão, não é algo que tenha sido produto da fonte negocial entre o A e a R aquando da celebração do contrato de provimento, antes resulta do regime disciplinar de direito público aplicável a tal contrato (a que supra se fez referência), o qual, por ser imperativo, nem sequer era susceptível de ser negociado.
A fonte do direito que o A diz assistir-lhe não reside, portanto, no acordo de vontades negociado entre este e a R.
De acordo com o artigo 180° do CPA, que preceitua sobre os poderes da administração no âmbito dos contratos administrativos, entre os poderes daquela, figura a aplicação das sanções previstas para a inexecução do contrato, sendo certo que as penas disciplinares são, por excelência, as sanções previstas para o contrato administrativo de pessoal.
Segundo Mário Esteves de Oliveira, in Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2° edição, página 827 "Pode afirmar-se também que a previsão legal ou contratual das sanções leva a considerá-las, no seio dos contratos administrativos, como objecto de poderes de decisão e aplicação unilateral pelo contraente público, mediante acto administrativo (dito destacável do contrato”
A deliberação do conselho de administração da R, em causa, configura, pois, um acto administrativo destacável, sendo, à face da lei em vigor à data da mesma (ETAF e LPTA), o recurso contencioso de anulação o meio processual de defesa adequado para dela reagir judicialmente.
Assim, o A deveria ter interposto, no prazo de dois meses, após a notificação de tal deliberação (ocorrida em 02.02.01), recurso contencioso de anulação da mesma (cfr. n° l do artigo 28° da LPTA) e não a presente acção (proposta em 15 de Junho de 2001).
Há, pois, uma inadequação da forma processual utilizada pelo A e, por conseguinte, há uma excepção dilatória que obsta ao conhecimento do mérito da causa. (..)”
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Diga-se, desde já, que a sentença recorrida é para confirmar in totum, de acordo com a explanação doutrinária e jurisprudencial dela constante e consequente sentido decisório, que a presente formação deste TCA Sul também sufraga sem qualquer declaração de voto e se confirma inteiramente, ao abrigo do disposto no artº 713º nº 5 CPC ex vi artº 102º LPTA.
Pelo que vem de ser dito, improcedem as questões suscitadas nos §§ 1 a 8 das conclusões de recurso
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Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas a cargo do Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em €200 (duzentos) e a procuradoria em metade.
Lisboa, 09.MAR.2006,
(Cristina dos Santos)
(Teresa de Sousa)
(Xavier Forte) |
