Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	816/24.2BESNT

Secção:	CA


Data do Acordão:	07/03/2025

Relator:	PAULA FERREIRINHA LOUREIRO

Descritores:	PRÉ-CONTRATUAL RELVADOS SINTÉTICOS ESPECIFICAÇÕES TÉCNICAS MODO DE DESCRIÇÃO DAS ESPECIFICAÇÕES EXIGÊNCIA DE CERTIFICAÇÕES

Sumário:	I. Examinado o art.º 10.º.1.x do PC, constata-se que, a par de outra documentação, encontram-se exigidos os documentos certificativos relativos ao cumprimento, por parte do relvado artificial a instalar nos 3 campos de futebol, da Norma Europeia *EN 71-3: 2019, bem como da Normativa Europeia* *EU Regulation (EC) N° 1272/2013-REACH Annex XVII entry 50 (PAH). II.* Estas certificações servem para atestar a ausência de determinados metais pesados na relva sintética e para atestar a ausência de determinadas substâncias possuidoras de perigosidade para a saúde humana. III. Também emerge do ponto 3.2 das especificações técnicas do CE que a relva sintética deverá possuir determinadas características em termos de tipo de fibra, composição de fibra, altura mínima da fibra, densidade mínima da fibra, espessura mínima da fibra e quantidade de tufos por m2. IV. Porém, para além destas características, o mesmo ponto das especificações técnicas descreve um conjunto de técnicas e métodos que deverão ser adotados na aplicação do relvado sintético, sendo que, na descrição destes métodos encontra-se, entretecida, a consagração de outras exigências e características que a relva sintética deverá possuir e cumprir, nomeadamente, que a borracha SBR deverá ser livre de metais pesados. V. Assim, não subsiste qualquer dúvida de que a ausência de metais pesados e o cumprimento de determinados parâmetros no que se refere a hidrocarbonetos sempre esteve consignada nas peças concursais, mormente, no CE. VI. E se, porventura, ainda restasse qualquer dúvida de que aqueles parâmetros atinentes a metais pesados e hidrocarbonetos constituíam características exigidas para a relva sintética a fornecer, tais dúvidas encontram-se absolutamente dissipadas pelos esclarecimentos prestados pelo júri do concurso em 14/06/2024, em sede de interpretação do clausulado nas peças concursais e antes da apresentação das propostas, o que deve ser valorizado nos termos do art.º 50.º, n.º 9 do CCP. VII. Pelo que é de concluir que, efetivamente, participam das especificações técnicas descritas no CE, enquanto características do relvado sintético a aplicar, os parâmetros exigidos relativamente aos metais pesados e aos hidrocarbonetos. VIII. Quer isto significar, portanto, que as imposições inscritas nas especificações técnicas no que se refere aos parâmetros de metais pesados e hidrocarbonetos, completadas e aclaradas pelos esclarecimentos prestados pelo júri em 14/06/2024, configuram verdadeiros termos ou condições, a que a proposta se deve vincular e cumprir. IX. Por conseguinte, estando em causa certificações que visam a comprovação do cumprimento de termos ou condições, a exigência de apresentação desses documentos enxerta-se na al. c) do n.º 1 do art.º 57.º do CCP. X. Pelo que, a não junção dos ditos documentos na proposta, especialmente após a utilização, por banda do júri, do mecanismo descrito no art.º 72.º, n.º 3 do CCP, deve conduzir à consideração de que os mencionados termos ou condições não se encontram cumpridos, por omissão da respetiva comprovação. XI. O que vem de se concluir importa, logicamente, a verificação do disposto no art.º 70.º, n.º 2 al. a) do CCP, o que implica, irremediavelmente, a exclusão da proposta assim apresentada, consonantemente com o preceituado nos art.ºs 70.º, n.º 2, al. a) e 146.º, n.ºs 2, al.s d) e o) do CCP.


Votação:	Unanimidade


Indicações Eventuais:	Subsecção de Contratos Públicos


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SUBSECÇÃO DE CONTRATOS PÚBLICOS DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I. RELATÓRIO
O Município de Cascais (Recorrente) vem, na presente ação de contencioso pré-contratual contra si proposta por ..., S.A. (Recorrida), interpor recurso jurisdicional da sentença proferida em 19/03/2025 pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, e nos termos da qual foi julgada procedente a ação e anulada «a decisão do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Cascais, de 6 de setembro de 2024, que teve por base o relatório final II, no âmbito do concurso público para a "Empreitada de Substituição de relva de 3 Campos de Futebol — Clube Desportivo da ..., ... Clube, Clube ...", que excluiu a proposta da autora e adjudicou o mesmo à CI., e todos os atos subsequentemente praticados com vista à celebração do contrato».
A Recorrida ... veio, na vertente ação, peticionar, precisamente, a anulação do ato adjudicatório emitido em 06/09/2024, e através do qual o contrato concursado foi adjudicado à contrainteressada, bem como a anulação do ato de exclusão da sua proposta e de todos os subsequentes atos tendentes à celebração do aludido contrato. E, ademais, peticionou a condenação do Recorrente a adjudicar-lhe o contrato concursado.
O Tribunal recorrido, como se disse, julgou a ação procedente parcialmente, e anulou o ato de exclusão da proposta da Recorrida e o ato de adjudicação, entendendo que o pedido de condenação na adjudicação do contrato queda prejudicado por o contrato já ter sido integralmente executado.
O Recorrente discorda do assim julgado, tendo apresentado recurso jurisdicional.
Neste recurso jurisdicional, o Recorrente formula as seguintes conclusões:
«I. O presente recurso vem interposto da decisão proferida pelo Tribunal a quo, a qual julgou totalmente procedente a ação interposta por ..., S.A, tendo sido determinada a , anulação da decisão do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Cascais, de 6 de setembro de 2024, que teve por base o relatório final II, no âmbito do concurso público para a “Empreitada de Substituição de relva de 3 Campos de Futebol – Clube Desportivo da ..., ...Clube, Clube ...”, que excluiu a proposta da autora e adjudicou o mesmo à CI., e todos os atos subsequentemente praticados com vista à celebração do contrato.
II. A decisão ora posta em crise não atendeu, na íntegra, aos documentos disponíveis no processo, mormente o Caderno de Encargos, tendo considerado que a Recorrida ... teria apresentado todos os documentos exigidos na proposta.
III. Esta análise efetuada pelo Tribunal a quo não tem em consideração, de forma completa, o disposto no ponto 3.2. do Caderno de Encargos, que, para facilidade de consulta se transcreve:
(…)
“3.2. A solução preconizada para a substituição do relvado sintético dos campos de futebol consta da aplicação de relva sintética, com cargas de areia de sílica e granulado de borracha ambiental (SBR), com as seguintes características físicas:
Tipo de fibra - Monofilamentar;
Composição da fibra – polietileno;
Altura mínima da fibra – 60 mm;
Densidade mínima da fibra – > ou = 12 125 Dtex
Espessura mínima da fibra – > ou = 365 micron
Tufos por m2 mínimo – 6 filamentos por ponto, calibre ¾, 8.820 pontos por m2
A distribuição dos rolos deverá ser efetuada com o apoio de trator equipado com suspensor hidráulico de rolos que os coloca no local correto e os desenrola mecanicamente seguindo o plano de instalação fornecido pelo fornecedor da relva, fabricante da relva sintética, o qual será entregue uma cópia à fiscalização.
Deverão desenrolar os rolos ao longo do campo com recurso a equipamento específico sendo posteriormente afinada a junta de dilatação entre eles, através da remoção de uma pequena banda longitudinal (bainha) que impede que o tapete, pela sua termoplasticidade, possa enrugar e assim provocar deformações superficiais.
Todo o tapete será pousado livremente sobre a base, sem recurso a qualquer fixação mecânica.
Após um período de acomodação térmica e morfológica dos tapetes, deverá iniciar-se o processo de consolidação dos mesmos de forma a obter-se uma superfície contínua de relva, sem juntas, de plano altimétrico uniforme. Processo de União dos Rolos.
A união dos rolos de relva, dispostos no sentido da largura do campo, deverá ser executada em obra por um processo livremente pousado sobre a base, sendo colados à relva sintética entre si utilizando uma banda de colagem sobre a qual se aplica uma cola de poliuretano de dois componentes, resistente à água.
A união entre os rolos é um método de polimerização química com uma resina poliuretano com dois componentes com alta resistência á tração, entre o tardoz do tapete e a entretela de colagem.
Após a conclusão da operação de consolidação dos tapetes, deverá proceder-se á retificação das juntas e controle da qualidade das mesmas. Marcações dos Campos de 11, 9 e 7.
A piquetagem das linhas de jogo do campo, deverão ser acompanhadas de topografia, para posterior corte e inserção das mesmas na mesma fibra e conceção do tapete e segundo plano de marcação, fora das juntas de colagem dos tapetes entre si, e segundo as regras e medidas da modalidade e da cor regulamentar.
O corte do tapete nas zonas de encastração das linhas será feito com recurso a ferramentas apropriadas.
As marcações dos campos de futebol de 11, 9 ou 7 são unidos também pelo processo livremente pousado sobre a base, sendo colados à relva sintética entre si utilizando uma banda de colagem sobre a qual se aplica uma cola de poliuretano de dois componentes, resistente à água.
Aplicação de Cargas:
O sistema de relvado proposto, compreende a colocação de cargas acessórias no interior das fibras que compõem o tapete.
Estas cargas, areia e borracha, são os elementos funcionais dum relvado artificial para a prática do futebol, pois são estas, especialmente a camada da borracha, que estabelecem os padrões de qualidade desportiva e funcional de todo o sistema.
Deverá proceder-se á carga do tapete com areia de sílica pura, de forma arredondada, com espessura de 0,8/1,2 mm, aplicada em duas camadas sucessivas, com recurso a espalhadora calibradora, sendo cada camada devidamente escovada para uniformização.
Terminada a carga de areia, deverá proceder-se á carga da borracha SBR, livre de metais pesados 0,5/2,5mm, aplicada em duas camadas sucessivas, com recurso a espalhadora calibradora, sendo cada camada devidamente escovada para uniformização.”
IV. Ora, claramente, a decisão que ora se impugna apenas tem em conta as caraterísticas físicas do material a fornecer (tipo de fibra, composição da fibra, altura mínima da fibra, etc).
V. A decisão impugnada não tem em consideração as demais caraterísticas patentes no ponto 3.2 do Caderno de Encargos, como é o caso da “Aplicação de Cargas”.
VI. Na verdade, resulta do ponto 3.2 o seguinte: “Terminada a carga de areia, deverá proceder-se à carga da borracha SBR, livre de metais pesados 0,5/2,5mm, aplicada em duas camadas sucessivas, com recurso a espalhadora calibradora, sendo cada camada devidamente escovada para uniformização.” (sublinhado nosso)
VII. Para aferir se o material está, ou não, livre dos referidos metais pesados, é necessário que o concorrente apresente os certificados requeridos pela entidade contratante, aqui Recorrente.
VIII. Deste modo, e conforme ficou plasmado no processo administrativo constante dos autos, o Programa de Procedimento refere, no ponto 10.1- de forma clara e inequívoca, que ‘Cada proposta deve ser instruída obrigatoriamente com os seguintes documentos:
(…)x- teste laboratorio o DIN 18035-7:2019-12 „Sports ground - Part 7: Synthetic turf systems”, Annex B: Environmental protection recommendations; EN 71 3:2019 “Safety of toys – Part 3: Migration of certain elements”, EU Regulation (EC) N° 1272/2013 - REACH Annex XVII entry 50 (PAH) - test method AfPS GS 2019-05 GC-MS.
IX. Ao referir que cada proposta deve ser instruída obrigatoriamente com determinados documentos, dali se retira, de forma óbvia que, caso não o façam, a proposta não cumpre com os requisitos!
X. Salvo o devido respeito, o Mmo Juiz a quo não analisou bem os factos e os documentos, já que caso o tivesse feito, facilmente chegaria à conclusão de que a Recorrida ... não podia ter visto a sua proposta aceite.
XI. Importa salientar que, para a Recorrente poder aferir da existência dos supra referidos metais pesados, apenas o poderia fazer através dos testes e certificados exigidos!
XII. Entre outras coisas, é justamente para esse efeito que existem os testes, e os certificados e a Recorrente solicita que a entidade adjudicatária deles faça prova pois só assim se garante que cumprem, na íntegra com o disposto no Caderno de Encargos.
XIII. Para se atestar que efetivamente o sistema de relva proposto seria livre de metais pesados, entenda-se, dentro da normalização legal, entendeu o júri do procedimento pedir o referido documento em sede de esclarecimentos (ata de esclarecimentos II), ao abrigo do n.º 1 e alínea a) do n.º 3 do artigo 72.º do CCP, uma vez que o mesmo não havia sido apresentado com a proposta, conforme estipulado no programa do Procedimento – ponto 10 x, que se reporta a um termo ou condição plasmado no Caderno de Encargos.
XIV. A não apresentação do mesmo não permite atestar que, de facto, o sistema de relva proposto se encontra livre de metais pesados.
XV. Ao longo de todo o procedimento reiterou-se a justificação da suma importância deste fator, nomeadamente, sendo do interesse do Município, no sentido de maximizar o investimento do dinheiro público, assegurar aos utilizadores uma infraestrutura segura, que cumpra com todas as normativas relevantes, e que não possa pôr em causa alguma a saúde publica, relembrando que a infraestrutura será utilizada por crianças e jovens, tornando-se imperativo comprovar que não existem substâncias prejudiciais aos seus utentes.
XVI. Em razão do supra esclarecido, ficou plasmado no ponto 10 do Programa de Procedimento que os referidos documentos eram de cariz obrigatório.
XVII. Ora, estipular no programa de procedimento que determinados documentos são obrigatórios é o mesmo que dizer que se não os apresentarem a proposta será excluída.
XVIII. Mal andou o Mmo Juiz a quo quando referiu, na decisão que ora se põe em crise que: “Em concreto e independentemente de a exigência de tais documentos poderem impedir, restringir ou falsear a concorrência, o programa do procedimento não cominou expressamente com a exclusão as propostas que não apresentassem tais documentos, pelo que a não apresentação dos mesmos pela autora nunca podia conduzir à exclusão da sua proposta.” (Sublinhado nosso)
XIX. Se a Recorrente estipula que tal apresentação de documentos é obrigatória, será improvável considerar que caso não apresentem um documento obrigatório, a proposta tem o mesmo valor que uma qualquer outra que apresente os documentos obrigatórios?
XX. Segundo estabelece um dicionário da língua portuguesa, “Obrigatório significa algo que é necessário, indispensável, que deve ser cumprido ou realizado.”
XXI. Ora, se o ponto 10 do Programa de Procedimento elenca aqueles documentos como obrigatórios e o Recorrido não os apresenta, estaremos perante uma circunstância justa perante os eventuais demais concorrentes do procedimento?
XXII. É por demais evidente que a sentença recorrida padece de um vício, pois não tomou em consideração os elementos constantes do processo administrativo junto aos autos, leia-se o Caderno de Encargos e o Programa de Procedimento.
XXIII. Caso assim o tivesse feito, comparando até os documentos e o certificado que a empresa à qual foi adjudicada a proposta juntou aos autos (junto com o processo administrativo), o Tribunal a quo jamais teria proferido a decisão da forma como fez.
TERMOS EM QUE Deve o presente recurso ser decretado totalmente procedente, por provado, nos termos e com os fundamentos que supra se expuseram, com todas as consequências legais e em consequência ser revogada a sentença proferida.»

A Recorrida ..., notificada para tanto, não apresentou contra-alegações.

O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer, pugnando pelo improvimento do recurso.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
Considerando as alegações de recurso do Recorrente e respetivas conclusões, importa apreciar o erro de julgamento imputado à sentença recorrida, proferida em 19/03/2024, e que consiste em apurar se a mesma afronta o disposto nos art.ºs 57.º, n.º 1,al. c), 70.º, n.º 2, al. a) e 146.º, n.º 2, al.s d) e o) do CCP.

III. FACTUALIDADE CONSIDERADA PROVADA NA SENTENÇA RECORRIDA
A sentença recorrida considerou provados os factos que, ipsis verbis, se enumeram de seguida:
«A) Por despacho do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Cascais, de 6 de junho de 2024, foi autorizada a abertura do procedimento de formação do contrato para a execução da "Empreitada de Substituição de relva de 3 Campos de Futebol — Clube Desportivo da ..., ...Clube, Clube ...", autorizada a respetiva despesa no montante máximo de € 686.500,42, acrescido de IVA à taxa legal em vigor, fixado o prazo máximo total de execução dos trabalhos em 60 (sessenta) dias, nomeado o júri do procedimento, designado o gestor do contrato e foram aprovadas as peças do procedimento, que foram disponibilizadas no mesmo dia na plataforma eletrónica de contratação pública, dando-se aqui por integralmente reproduzidos o programa do procedimento e o caderno de encargos, destacando-se o seguinte:
Programa do procedimento: «...

“(texto integral no original; imagem)”
“(texto integral no original; imagem)”