l – RELATÓRIO

O MINISTÉRIO PÚBLICO, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada vem recorrer da sentença daquele Tribunal proferida a fls.162 a 168 dos autos, que julgou procedente a impugnação deduzida, revogando o acto de indeferimento expresso, no âmbito do Processo de Apoio Judiciário nº .../2014, por A..., contra o despacho de 06.10.2014, da autoria da Directora do NAJ do Centro Distrital de ... do Instituto da Segurança Social, que lhe indeferiu o requerimento de protecção jurídica apresentado.

Nas suas alegações de recurso formula as seguintes conclusões:

«1.ª Tratando-se no caso de processo iniciado após de 1 de janeiro de 2008 (data da entrada em vigor do Decreto-Lei n°303/2007, de 24 de agosto), a remissão do art.281° do Código de Procedimento e de Processo Tributário para o regime dos recursos de agravo, que foram eliminados por aquele diploma, deve considerar-se feita para o regime do recurso de apelação.

2.ª Devendo, pois, o presente recurso ser julgado como de apelação em processo civil, de subida imediata, nos próprios autos e com efeito meramente devolutivo, em consonância com os arts. 280°, n°1, 281° e 282°, n°1, todos do Código de Procedimento e cie Processo Tributário e com os arts. 644.°, n°1, alínea a), 645°, n°1, alínea a) e 647°, n°1, todos do Código de Processo Civil.

3.ª A douta decisão do Tribunal de 1ª Instância da qual ora se recorre julgou tacitamente deferido o apoio judiciário por força do disposto no art.30°, n°s. 1 e 2 da Lei n°34/2004 de 29 de julho.

4.ª Desde logo discordarmos do enquadramento feito no art.30° da Lei n°34/2004 de 29 de julho (na redação que lhe foi conferida pela Lei n°47/2007 de 28 de agosto), uma vez que o n°1 deste preceito se reporta a temática diversa e o n°2 foi revogado pela referida Lei n.°47/2007.

5.ª Não obstante, por força do disposto no art.25° n°2 da mesma Lei 34/2004 na mencionada redação - doravante Lei de Proteção Jurídica -, tendo, no caso concreto, o requerimento para obtenção de apoio judiciário sido apresentado em 16/06/2014 e a decisão sobre o mesmo sido proferida em 06/1O/2014, é de considerar o pedido em causa tacitamente deferido a 16/07/2014.

6.ª Concordamos, pois, com a ocorrência de formação de ato tácito de deferimento.

7.ª A Mm.a Juíza a quo entendeu que, tratando-se de um ato constitutivo de direito, apenas poderia ser revogado nos termos e condições estabelecidas no art.140 ° do CPA e que, não estando as mesmas reunidas, aquele ato não poderia ser validamente revogado.

8.ª À semelhança do constante da decisão objeto de recurso, não se nos oferece dúvidas que o ato tácito de deferimento em questão se trata de um ato constitutivo de direitos. Isto porque introduz uma modificação na ordem jurídica, criando direitos.

9.ª Sucede, porém, que, quanto a nós, a revogação do mesmo que foi feita pelo ato expresso posteriormente proferido tem implícita a respetiva invalidade.

10.ª Assim sendo, a situação não pode ser enquadrada no citado art.140º do CPA, referente à revogabilidade dos atos válidos.

11.ª Devendo, ao invés, ser apreciada à luz do disposto no normativo subsequente, o art.141.° do mesmo diploma, relativo à revogabilidade dos atos inválidos.

12.ª Preceito do qual decorre que os atos constitutivos de direitos podem ser revogados com fundamento na respetiva ilegalidade e dentro do prazo mais longo de interposição do recurso contencioso.

13.ª Na verdade, o despacho de indeferimento expresso posteriormente proferido pela Segurança Social consagra uma decisão de sentido contrário ao ato de deferimento tácito. Estando inerente àquele a ilegalidade deste por discrepância com as normas jurídicas à situação aplicáveis.

14.ª A formação de ato tácito não impede, portanto, a prática do ato expresso.

15.ª Tem sido nesse sentido o entendimento da jurisprudência dos tribunais superiores, em consonância com o qual a presunção ou ficção legal em que assenta o ato tácito cessa sempre que a Administração profira ato expresso.

16.ª Designadamente nos Acórdãos do STA de 08/02/2012, Processo n°0937/11, em que é Relator o Exm° Sr. Conselheiro Casimiro Gonçalves e de 14/05/2014, Processo n°01772/13, em que é Relator o Exmº Sr. Conselheiro Fonseca Carvalho, ambos em www.dgsi.pt e pronunciando-se ambos sobre situações idênticas à ora em causa.

17.ª Como é referido naquele Acórdão do STA de 08/02/2012, acresce ser de considerar apontarem para a hipótese de revogação em causa quer o art.10°, n°3 da Lei de Proteção Jurídica ao admitir o cancelamento oficioso da proteção jurídica pelos serviços da segurança social em qualquer momento perante a verificação de determinadas condições quer o art.26° do mesmo diploma legal ao impor a notificação da decisão final sobre o pedido.

18.ª O prazo de revogação dos atos inválidos é, em geral, de 1 ano (cfr. o art.58° n°2 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos).

19.ª Tendo, na situação em causa, sido o ato de indeferimento expresso praticado antes de terem decorrido sequer três meses sobre o momento de formação do ato tácito (30 dias após 16/06/2014, isto é, a 16/07/2014), atendendo aos pontos l e V da factualidade provada na sentença objeto de recurso, igualmente por esta via se conclui ter ocorrido uma revogação válida do ato tácito.

20.ª A douta decisão recorrida julgou, pois, mal ao não atribuir relevância ao ato expresso de indeferimento, implicitamente revogador do ato tácito de deferimento anteriormente formado.

21.ª Deve, assim, tal decisão ser revogada e substituída por outra que reconheça o valor revogatório do ato expresso praticado pela Segurança Social e, em consequência, não ser concedido à impugnante o pretendido apoio judiciário».

Não foram apresentadas contra-alegações.

II.1. De Facto

A sentença recorrida julgou provada a seguinte matéria de facto:

«I. Em 16/06/2014 a Impugnante apresentou um requerimento para obtenção de apoio judiciário para propor Impugnação judicial (cfr. doc. junto a fls. 23 e 61 a 64 dos autos);

II. Em data que não se consegue precisar foi efectuada um "Calculo do valor de Rendimento para efeitos de Protecção jurídica" do qual consta que a Impugnante teria direito à Protecção jurídica na modalidade de pagamento faseado da taxa de justiça, no montante de € 60,00 mensais (cfr. doc. junto a fls. 105 dos autos);

III. Por ofício de 18/09/2014 foi a Impugnante notificada de que de acordo com a simulação identificada no ponto anterior deveria pagar a quantia de € 60,00 por mês, sendo deferido o pedido de apoio judiciário na modalidade de pagamento faseado da taxa de justiça, (cfr. doc. junto a fls. 106 dos autos);

IV. Do oficio identificado no ponto anterior constava ainda que: "(...)A presente proposta de decisão carece de ACEITAÇÃO EXPRESSA do requerente. Se a resposta do requerente à presente proposta de decisão não contiver declaração expressa da aceitação da mesma a decisão proferida será de INDEFERIMENTO TOTAL. (...)" (cfr. doc. junto a fls. 106 dos autos);

V. Em 06/10/2014 foi proferido despacho de indeferimento do pedido de apoio judiciário em virtude de nada ter sido dito no que respeita à proposta de decisão (cfr. doc. junto a fls. 111 dos autos)»

E, em sede factualidade não provada consignou-se na sentença recorrida que a convicção do Tribunal assentou «Do processo remetido pelo ISS não consta nenhum documento que comprove que a Impugnante foi notificada da decisão final.
Dos factos constantes da Impugnação, todos objectos de análise concreta, não se provaram os que não constam da factualidade supra descrita».

Questão prévia

Nas conclusões 1.ª e 2ª vem a recorrente invocar que tratando-se no caso de processo iniciado após 1 de janeiro de 2008 (data da entrada em vigor do Decreto-Lei n°303/2007, de 24 de agosto), a remissão do art.281° do Código de Procedimento e de Processo Tributário para o regime dos recursos de agravo, que foram eliminados por aquele diploma, deve considerar-se feita para o regime do recurso de apelação. Devendo, pois, o presente recurso ser julgado como de apelação em processo civil, de subida imediata, nos próprios autos e com efeito meramente devolutivo, em consonância com os arts. 280°, n°1, 281° e 282°, n°1, todos do Código de Procedimento e de Processo Tributário e com os arts. 644.°, n°1, alínea a), 645°, n°1, alínea a) e 647°, n°1, todos do Código de Processo Civil.

Esta questão considera-se decidida uma vez que no despacho de sustentação da decisão recorrida, a Mma. Juíza do Tribunal a quo corrigiu o despacho de admissão do recurso na parte em que este se refere ao recurso de agravo, passando dele a constar recurso de apelação (fls. 193) de acordo com o invocado pela recorrente.

De outro modo, constituindo o recurso um meio impugnatório de decisões judiciais, neste apenas se pode pretender, salvo questões de conhecimento oficioso, a reapreciação do decidido e não a prolação de decisão sobre matéria não submetida à apreciação do Tribunal a quo.

Assim, atento o exposto e as conclusões das alegações do recurso interposto, temos que no caso concreto, a única questão a apreciar e a decidir é se o deferimento tácito, ocorrido relativamente ao pedido de apoio judiciário, constitui facto constitutivo de direito na esfera da impugnante, sendo irrelevante o indeferimento expresso pela autoridade ou serviço competente, ou se, pelo contrário, esse expresso indeferimento constitui acto revogatório do benefício tacitamente deferido.

Em sede de aplicação do direito, a sentença recorrida, em síntese, julgou procedente a impugnação deduzida, revogando o acto de indeferimento expresso, por considerar que se tinha formado um acto tácito de deferimento, e estando nós perante um acto constitutivo de direito este apenas poderá ser revogado nos termos e condições estabelecidas no art. 140º do CPA que não se encontravam reunidas, pelo que não poderia aquele acto tácito de deferimento ser validamente revogado. Termos em que se considerou tacitamente deferido o pedido de apoio judiciário.

O recorrente discorda do julgado invocando, em síntese, que a formação de acto tácito não impede a prática do acto expresso, apoiando-se na Jurisprudência dos Tribunais Superiores, em consonância com a qual a presunção ou ficção legal em que assenta o acto tácito cessa sempre que a Administração profira acto expresso - Acórdãos do STA de 08/02/2012, Proc. 0937/11 e de 14/05/2014, Proc. 01772/13 [conclusões 14ª, 15ª e 16ª].

Vejamos.

A Lei nº 34/2004 de 29 de Julho criou um regime específico relativamente à concessão da protecção jurídica.

Dispõe o art. 25º da referida Lei:

«1 - O prazo para a conclusão do procedimento administrativo e decisão sobre o pedido de protecção jurídica é de 30 dias (…).

2 - Decorrido o prazo referido no número anterior sem que tenha sido proferida uma decisão, considera-se tacitamente deferido e concedido o pedido de protecção jurídica.
3 - No caso previsto no número anterior é suficiente a menção em tribunal da formação do acto tácito (…)»

Confrontando o disposto neste normativo com o regime previsto no CPA para os actos tácitos, decorre, desde logo, uma especialidade face ao regime regra constante deste último compêndio: este fixa, como regime regra, o prazo de 90 dias para prolação de decisão do procedimento administrativo e para a consequente presunção do deferimento (nº 2 do art. 108º do CPA) ou do indeferimento (art. 109º do CPA) tácito, caso não tenha sido proferida decisão naquele prazo.

Mas, para além desta especialidade quanto ao prazo em que se pode formar o deferimento tácito relativamente ao pedido de apoio judiciário, nenhum outro regime especial resulta da Lei nº 34/2004 que, nesta matéria, afaste as demais regras previstas no CPA. Nomeadamente as que prevêem a possibilidade de prolação de acto expresso de indeferimento por parte da entidade administrativa sobre a pretensão formulada pelo interessado, revogando o deferimento tácito (cfr. arts. 135º, 136º, 138º, 139º, 140º, 141º, 142º, 143º, 144º, 145º todos do CPA), aplicáveis por força do disposto no art. 37º da Lei nº 34/04.

Como apontam Mário Esteves de Oliveira et al. (Código do Procedimento Administrativo, Anotado, Vol. I, Almedina, 1993, comentário X ao art. 108º, p. 556) o interessado pode «exigir do órgão requerido - e de terceiros - o respeito pelo acto tácito praticado ou produzido, ou seja, os efeitos jurídicos consequentes dessa aprovação ou autorização: (…) Por outro lado, se o órgão requerido quiser indeferir a pretensão formulada, depois de decorrido o prazo do n° 2, tal acto é uma revogação de um anterior acto (tácito) constitutivo - pelo menos, nos casos de procedimentos particulares -, só podendo, portanto, ocorrer com fundamento em ilegalidade e dentro do prazo previsto por lei para o efeito.»

Retomando aos autos, foi isso precisamente que sucedeu: o ISS, IP., procedeu à revogação expressa da pretensão (pedido de protecção jurídica) que a impugnante havia formulado.

Ora, a revogação de actos administrativos é, aliás, permitida nos termos dos arts. 140º e 141º do CPA, sendo que mesmo os actos revogatórios de actos constitutivos de direitos são válidos, desde que proferidos dentro do prazo de um ano e com fundamento em ilegalidade, acrescendo, ainda, no caso, que também o disposto no nº 3 do art. 10º e no art. 26º da Lei 34/2004, apontam para a possibilidade dessa revogação.

Na situação em causa, tendo sido o acto de indeferimento expresso praticado antes de terem decorrido sequer três meses sobre o momento de formação do acto tácito (30 dias após 16/06/2014, isto é, a 16/07/2014), atendendo aos pontos l e V da factualidade provada na sentença objeto de recurso, igualmente por esta via se conclui ter ocorrido uma revogação válida do acto tácito.

Em suma, tendo sido proferido acto expresso de indeferimento do pedido de apoio judiciário, o acto tácito de deferimento deixou de ser invocável, por ter desaparecido da ordem jurídica, subsistindo apenas o acto expresso de indeferimento.(1)

Deste modo, a prolação do acto expresso de indeferimento do pedido de apoio judiciário faz desaparecer da ordem jurídica os efeitos do acto tácito que constituindo uma manifestação da vontade presumida da administração cede perante a vontade real que o acto administrativo do indeferimento manifesta.

Assiste, assim, razão à recorrente, pelo que importa reconhecer o valor revogatório do acto expresso praticado pela Segurança Social e, em consequência, determinar a não concessão à impugnante do pretendido apoio judiciário.

Deste modo, julga-se procedente o presente recurso e, consequentemente, revoga-se a decisão recorrida, ao que se provirá na parte dispositiva deste acórdão.

III- Decisão

Face ao exposto, acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida, e julgar a impugnação improcedente.

Sem Custas.

Registe e Notifique.

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[Lurdes Toscano]

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[Ana Pinhol]

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[Jorge Cortês]

(1) Acórdão do STA de 08/02/2012, Proc. 0937/11.