Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:336/21.7BEALM
Secção:CA
Data do Acordão:04/21/2022
Relator:ANA PAULA MARTINS
Descritores:PROVIDÊNCIA CAUTELAR
FUMUS BONI IURIS
Sumário:Não logrando o Requerente alegar e demonstrar a probabilidade de procedência da acção principal, o desfecho não pode ser outro senão o da recusa da providência cautelar requerida.
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Administrativo, do Tribunal Central Administrativo Sul:

I – RELATÓRIO

R…, melhor identificado nos autos, instaurou contra o Município do Seixal providência cautelar para a suspensão da eficácia de acto administrativo, pedindo a suspensão de eficácia da “decisão final do Presidente da Câmara do Requerido proferida ao abrigo do Despacho n.º 625-VJCG/2020 de 14 de outubro”.
*
Por sentença de 03.11.2021, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada julgou improcedente o processo cautelar e, em consequência, recusou o decretamento da providência cautelar requerida.
*
Inconformado com a sentença proferida, o Requerente vem recorrer da mesma, concluindo as suas alegações nos seguintes termos:
1. Conforme resulta devidamente provado nos presentes autos, o concreto imóvel encontra-se licenciado pelo Governo Civil de Setúbal, através do Alvará n.º 7…/87 emitido em 21 de Dezembro de 1987.
2. Alvará que foi emitido no âmbito do artigo 37.º do Decreto-lei n.º 328/86 de 30 de Setembro;
3. Posteriormente, seguiu-se o Decreto-lei 168/97, de 04 de julho, que veio definir como estabelecimentos de restauração, qualquer que fosse a sua denominação, “os estabelecimentos destinados a proporcionar, mediante remuneração, refeições e bebidas para serem consumidas no próprio estabelecimento ou fora dele” – Cfr. Artigo 1.º, n.º 1.
4. O artigo 51.º do Decreto-lei 168/97, de 04 de julho, previa a autorização de abertura dos estabelecimentos de restauração e de bebidas existentes à data da entrada em vigor do presente diploma, concedida (…) nos termos do artigo 36.º do Decreto -Lei nº 328/86, de 30 de Setembro, ou de legislação anterior, só seria substituída por licença de utilização para serviços de restauração ou de bebidas na sequência dos casos previstos no artigo 50.º, ou seja, casos em que tenham sido realizadas obras de ampliação, reconstrução ou alteração no estabelecimento.
5. Sucede que tal preceito legal foi objeto de reformulação operada por meio do Decreto-lei 57/2002 de 11 de março, pelo qual passou a resultar da sua redação que as licenças emitidas ao abrigo de «legislação anterior» mantinham-se válidas, somente sendo substituídas nos exatos casos já elencados no parágrafo anterior.
6. Deste modo, dúvidas não restam de que, ao contrário do defendido pelo Tribunal a quo na Sentença objeto do presente Recurso, o concreto regime incluía as autorizações concedidas pelos governos civis, porquanto ao empregar o termo de «legislação anterior», foi intenção do próprio legislador conferir plena validade a todas as licenças obtidas ao abrigo de legislação em vigor em momento anterior, na qual, não existem razões objetivamente válidas para excluir as autorizações concedidas pelos governos civis.
7. Posteriormente, surgiu o Decreto-Lei n.º 234/2007, de 19 de Junho, cujo principal objetivo foi o de agilizar os procedimentos de licenciamentos e que instituiu um sistema de declaração prévia, recorrendo, para o efeito, nos termos da alínea a) do artigo 26.º, à revogação expressa do Decreto-lei n.º 168/97 de 4 de julho.
8. Deste modo, em face do “novo” quadro legal então em vigor, existindo uma licença ou autorização de utilização para determinado estabelecimento de restauração ou de bebidas o titular da exploração deveria apresentar uma declaração junto da DGAE;
9. Em sentido convergente, o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril, visando dar cumprimento a um compromisso do “Programa Simplex”, instituiu o regime do «licenciamento zero», pretendendo, assim, «reduzir encargos administrativos sobre os cidadãos e as empresas, por via da eliminação de licenças, autorizações, vistorias e condicionamentos prévios para actividades específicas, substituindo-os por acções sistemáticas de fiscalização a posteriori e mecanismos de responsabilização efectiva dos promotores».
10. Mantendo-se a instalação de um estabelecimento sujeita a um regime de mera comunicação prévia, ficando o titular da exploração obrigado a manter atualizados todos os dados comunicados, nos exatos termos previsto nos números 2 e 4 do artigo 4.
11. Sucede que não obstante os diplomas legais supra referidos, entendeu o Tribunal a quo, que tendo em conta o facto de no Alvará emitido pelo Governo Civil de Setúbal constar que a exploração só poderia ser assegurada pelo respetivo titular ou por quem estabeleça com este um contrato escrito de cessão de exploração, que a transferência da propriedade por trespasse obriga a averbamento de novo titular neste alvará.
12. Todavia, salvo devido respeito, não se considera assistir qualquer razão ao Tribunal a quo, pelo facto de, não obstante o que se possa encontrar redigido no documento que atesta a concessão do alvará, certo é que o que prevalece são as regras que resultam dos normativos legais em vigor.
13. Pelo que, dúvidas não se colocam que a conceção de Alvarás reporta-se às condições que determinado espaço físico reúne para a prática de uma concreta atividade.
14. Deste modo a concessão do concreto Alvará por parte do Governo Civil de Setúbal, atesta que o imóvel em questão nos presentes autos reúne as condições necessárias para a prática da atividade de restauração, em nada relevando qualquer caraterística pessoal da pessoa singular que solicitou a conceção de tal Alvará.
15. Resultando, assim, claro que a conceção de Alvarás não reveste qualquer natureza intuito personae.
16. Em sentido convergente, todo o desenvolvimento legislativo verificado desde 21 de Dezembro de 1987, vai no sentido de evidenciar o caracter puramente objetivo da conceção de alvarás, porquanto o principal enfoque subjacente à conceção de determinado alvará consiste na concentração num determinado espaço de todas as condições exigíveis para a prática de determinada atividade.
17. Deste modo, mercê do supra exposto, sempre se deverá considerar que os Alvarás/Licenças emitidas por competente entidade administrativa não reveste qualquer carácter intuito personae, reportando-se sim ao local no qual se visa exercer determinada atividade, pelo que não existindo no concreto local qualquer ato que possa condicionar, de algum modo, a aptidão do mesmo para a prossecução de determinada atividade sempre se deverão considerar como válidas as respetivas licenças/alvarás independentemente do titular do respetivo estabelecimento.
18. De facto conforme referido pelo Tribunal a quo, na Sentença sob censura, figura necessária o averbamento do novo titular no alvará;
19. De facto, todo o desenvolvimento legislativo ocorrido tem por objetivo a redução de encargos administrativos sobre os cidadãos e as empresas, pelo que se encontra previsto o regime de mera comunicação (Artigo 4.º do Decreto-lei 48/2011) segundo o qual o titular da exploração encontra-se obrigado a manter atualizados todos os dados comunicados, entres os quais encontra-se logicamente, a própria identificação do respetivo titular.
20. Sucede que, nos termos do artigo 9.º do Código Civil sob a epígrafe «Interpretação da lei» resulta a necessidade de se atender, aquando da interpretação de determinada norma jurídica, ao seu elemento teleológico.
21. Nesta senda, resulta claro que o objetivo inerente ao dever de comunicação referido supra é o de manter as entidades administrativas informadas sobre quais as pessoas singulares responsáveis por determinado estabelecimento.
22. Pelo que, sempre se deverá entender que com as comunicações realizadas pelo ora Apelante e juntas ao Requerimento Inicial como Documentos n.º 6 e 7 garantem o propósito subjacente aos normativos legais que preveem a obrigação de comunicação prévia.
23. De todo o modo, não obstante o supra exposto, importa não olvidar que a questão relacionada com o cumprimento ou incumprimento das obrigações de comunicação, configura-se como uma questão subsidiária em relação à questão principal nos presentes autos que se prende com a validade do Alvará concedido, que de forma alguma será aferida em função do cumprimento da sobredita comunicação prévia.
24. Pelo que, atento o supra exposto, se tem por verificado o fumus boni iuris, impondo-se, cremos, o reconhecimento que a exploração do estabelecimento encontra-se devidamente licenciada, bem como o reconhecimento do desvalor de anulabilidade associado à decisão de cessação da atividade no estabelecimento por falta de licença;
25. Termos em que se impõe a revogação da douta sentença recorrida, substituindo-se a mesma por douto Acórdão que considere perfuntoriamente demonstrado o fumus boni iuris e, em consequência, determine a apreciação do periculum in mora.
A sentença sob censura violou, entre outros, os seguintes preceitos legais:
• Artigo 9.º do Código Civil;
• Artigos 36.º, 37.º, do Decreto-lei n.º 328/86, de 30 de Setembro;
• Artigos 10.º e 51.º do Decreto-lei n.º 168/97 de 4 de Julho;
• Artigos 11.º, 12.º, 24.º, 26.º Decreto-lei n.º 234/2007 de 19 de
Junho;
• Artigos 4.º, 14.º e 39.º do Decreto-lei n.º 48/2011 de 01 de Abril;
• Artigo 120.º, do CPTA.
*
O Recorrido contra-alegou, pugnando pela improcedência do recurso.
*
O Ministério Público junto deste Tribunal, emitiu parecer, nos termos e para os efeitos dos artigos 146º e 147º do CPTA, no sentido da improcedência do recurso.
*
Sem vistos, atento o disposto nos arts. 36º nºs 1 e 2 e 147º do CPTA, mas com prévia divulgação do projecto de acórdão pelos Senhores Juízes Desembargadores Adjuntos, o processo vem submetido à Conferência.
*
II - OBJECTO DO RECURSO

Atentas as conclusões das alegações do recurso interposto, que delimitam o seu objecto, salvo questão de conhecimento oficioso, nos termos dos arts 635º, nº 4 e 639º, nºs 1 e 2 do CPC, ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, a questão decidenda passa por aferir se, ao contrário do entendido na sentença recorrida, se encontra preenchido o requisito do fumus boni iuris.
*
III – FUNDAMENTAÇÃO

De Facto
A sentença recorrida deu como indiciariamente provada a seguinte factualidade que, por não impugnada, se mantém:
1. Em 21 de dezembro de 1987, o Governador Civil de Setúbal emitiu o alvará n.º 7…/87, do qual consta o seguinte:
“1. Identificação do Titular:
1.1. Nome M…. Av.1
1.2. Número de pessoa coletiva ou Equiparada 14………... Av.1
Identificação do Estabelecimento:
2.1. Natureza Similar de Hotelaria 2.2. Grupo 2
2.3. Actvidades BAR.
2.6. Designação Comercial “F…”.
2.7. Localização Qta. Santa T… – Cruz de Pau A…. – SEIXAL
3. Entidades Consultadas:
3.1. C.M.Seixal
4. Condicionamentos no verso:
PRECEITOS REGULAMENTARES:
- A exploração do estabelecimento só pode ser assegurada pelo titular deste Alvará ou por quem estabeleça com este contrato escrito de cessão de exploração.
- A transferência da propriedade por trespasse obriga a averbamento do novo titular neste alvará.
- O encerramento definitivo por cessação de atividade ou mudança de ramo obriga à participação ao Governo Civil no prazo de 30 dias - art.º 53.º, 3. DL. 328/86.
- A exploração das actividades tituladas por este alvará obriga à obtenção de licença anual de funcionamento.” (documento n.º 5, do requerimento inicial).
2. No ano de 2012, a propriedade do prédio misto onde funcionava o estabelecimento denominado “F…”, mencionado no alvará referido no número anterior, sito na Quinta de Santa T…, freguesia de A…, concelho do Seixal, foi adquirida por A…, NIF 178………, M…, NIF 193………., T…, NIF 204………. e T…, NIF 212……… (documento n.º 4, do requerimento inicial).
3. Em 01 de abril de 2020, o ora Requerente e T…, NIF 212………., celebraram entre si contrato de comodato que aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual se extrai o seguinte:
“CONSIDERANDO QUE:
A. O Primeiro Outorgante é legítimo possuidor do prédio misto sito na Quinta de Santa T…, no lugar de Cruz de P…, freguesia de A…, concelho do Seixal, descrito na Conservatória do Registo Predial de A… com o n.º 37… da freguesia de A…, inscrito na respetiva matriz predial sob os artigos urbanos 1…. e 1….. da freguesia de A… e na matriz rústica sob o artigo 4… da Secção AB;
B. Em parte do prédio identificado no Considerando anterior encontra-se instalado um estabelecimento de bar, restauração, bebidas e similares aí instalado, com as anteriores denominações comerciais de “F…” e “H…”, que carece de manutenção, nomeadamente ao nível dos revestimentos de chão, paredes e telhados, bem como uma área ajardinada, carecida de manutenção semanal (corte de relva e eliminação de vegetação daninha);
C. Por força do atual estado de pandemia, foi aprovado o Decreto n.º 2-A/2020, de 20 de março, que determinou, em execução da declaração do estado de emergência efetuada pelo Decreto do Presidente da República n.º 14-A/2020, de 18 de março, o encerramento de instalações e estabelecimentos, decorrentes da obrigação legal de encerramento, estando, por isso, o estabelecimento referido no Considerando A) encerrado;
D. O Segundo Outorgante, assim que sejam levantadas as medidas legislativas de confinamento e encerramento de estabelecimentos, pretende explorar em parte do prédio identificado no considerando anterior o estabelecimento de bar, bebidas e similares de hotelaria aí instalado, com as anteriores denominações comerciais de “F…” e “H…”;
E. O Primeiro Outorgante, para evitar a degradação e desgaste da edificação e dos equipamentos onde se encontra instalado o estabelecimento referido no Considerando A) pretende emprestar o mesmo ao Segundo Outorgante, assumindo este, imediatamente, a sua conservação e manutenção;
F. O estabelecimento referido no considerando anterior encontra-se licenciado pelo Governo Civil de Setúbal, através de alvará n.° 7…/87 emitido em 21 de dezembro de 1987.
G. Em razão dos Considerandos supra, é livremente celebrado e reduzido a escrito, nos termos dos artigos 1129. ° e seguintes do Código Civil, o presente CONTRATO DE COMODATO, o qual se regerá pelas seguintes Cláusulas:
Cláusula Primeira
(Objeto do contrato)
1. Pelo presente contrato, o Primeiro Outorgante empresta ao Segundo, que aceita, a parcela do prédio identificado no Considerando A), melhor identificada no polígono preenchido a cor amarela e contornado a vermelho infra:
(…)
2. Para além da parcela identificada no número anterior, o Primeiro Outorgante empresta ao Segundo o equipamento eletrónico, informático, iluminação, áudio e vídeo aí instalado, composto por 4 colunas graves, marca Eliminator KW, com 1000W de potência, 6 colunas top’s, marca TurboSound, 4 colunas top’s, marca HK Audio, 2 colunas top’s, marca HK Bronc, 2 colunas graves, marca HK Brons, 2 colunas top’s, marca Wharfedale Pro, 4 robôs, marca Martins, 2 robôs pequenos, marca Martin, 2 colunas graves, marca EV, 2 colunas top’s, marca Sx200, 2 DBX Crossover/Graphic, 2 equalizadores, 2 amplificadores, marca LabGruppen IP 1350, 2 amplificadores, marca LabGruppen IP 2100, 2 amplificadores, marca VX 800, 2 amplificadores, marca JBL MPA 750 e 2 amplificadores, marca Sound Standard.
Cláusula Segunda
(Destino da parcela emprestada)
1. O presente comodato tem por fim a utilização da parcela emprestada como estabelecimento de bar, bebidas e similares de hotelaria aí instalado, a explorar pelo Segundo Outorgante, de acordo com a licença de abertura titulada pelo Alvará identificado no Considerando C), não lhe podendo ser dado qualquer outro uso.
(…)” (documento n.º 1, do requerimento inicial).
4. O Requerente exerce as atividades de restauração, bebidas e similares no espaço onde funcionou o bar denominado “F…” mencionado no alvará n.º 7…/87, de 21.12.1987, sito na Quinta de Santa T…, A… - Seixal (artigo 1º, do requerimento inicial primitivo e documentos do processo administrativo).
5. Com data de 15 de setembro de 2020, o Comando Distrital de Setúbal da Polícia de Segurança Pública elaborou o relatório de fls. 32, e seguintes, do processo administrativo, do qual se extrai o seguinte:
“Assunto: Realização de eventos em condições de grave risco para a saúde pública no estabelecimento denominado “H…”, sito na Estr. J…. B…. 2….., A… - Seixal
1. Do cotejo entre os elementos recebidos através de mensagens de correio eletrónico e outros meios, com teor reclamatório, e o registo da atividade operacional da Divisão Policial Destacada do Seixal, do Comando Distrital de Setúbal da PSP, resultam reforçados fortes indícios de que no estabelecimento denominado “H…”, sito na Estr. J… B… 2…., A… - Seixal, e do qual M…, titular do cartão de cidadão n.° 09…….., e residente na Praceta Quinta do S…. da I…., n.° …, ….°… - A… (Seixal) se arroga proprietária/responsável, são frequentemente desenvolvidas atividades em condições de grave risco para a saúde pública, e que subsiste o perigo de continuação da atividade em desrespeito das regras e orientações em vigor elaboradas pela DGS;
2. Decorre dos elementos probatórios coligidos que:
a. pelo menos desde 06-06-2020 até ao dia 13 de setembro, inclusive, são realizados eventos festivos no citado estabelecimento, com especial incidência aos fins-de-semana, sobretudo aos domingos durante o dia, e que implicam grande aglomeração de pessoas e sem que tenham sido precedidos de avaliação de risco pelas autoridades de saúde locais, para determinação da viabilidade e condições da sua realização;
b. a Polícia de Segurança Pública, através da Divisão Policial do Seixal, do Comando Distrital de Setúbal, logo que teve conhecimento da realização dos eventos efetuou a competente fiscalização do cumprimento do disposto nas resoluções em vigor, o que, numa primeira intervenção culminou com o encerramento do estabelecimento e a cessação da atividade, tendo sido elaborado o expediente com o número de registo NPP: 22……/2020 - remetido para a Secretaria do Ministério Público do Seixal;
c. Todavia, o promotor, não se coibindo, deu continuidade ao exercício da atividade, alegando autorização para funcionar como café com esplanada (gozando da prerrogativa, no contexto da atual situação epidemiológica, de os bares e outros estabelecimentos de bebidas poderem funcionar como cafés ou pastelarias, sem necessidade de alteração da respetiva classificação de atividade económica);
d. Entretanto têm-se verificado inúmeras reclamações e intervenções policiais (sempre que a disponibilidade de meios e a avaliação de risco o aconselham);
e. Entre as várias situações de incumprimento que são referidas nas denúncias; reclamações e nos autos elaborados figuram o incumprimento do uso de máscaras para acesso e permanência no estabelecimento; o incumprimento das regras de ocupação e normas de distanciamento físico, atenta a aglomeração de pessoas sempre se verifica nos dias dos eventos e o incumprimento das regras de fornecimento, venda e consumo de bebidas alcoólicas, considerando a situação de contingência e as medidas excecionais aplicáveis à Área Metropolitana de Lisboa;
Face ao exposto, e considerando o facto de terem ocorrido incumprimentos reiterados das normas e que subsiste o perigo de continuação da atividade em desrespeito das regras e orientações em vigor elaboradas pela DGS, torna-se necessário intervir, fazendo cessar a atividade desenvolvida pelo proprietário/promotor dos eventos, de modo a evitar a continuação das atividades em condições de grave risco para a saúde pública.” (documento de fls. 32, e seguintes, do PA).
6. Em 14 de setembro de 2020, a Polícia de Segurança Pública comunicou ao Presidente da Câmara Municipal do Seixal e à Delegada de Saúde Coordenadora do ACS Almada Seixal, que “na sequência das reclamações relativas ao funcionamento do estabelecimento denominado “H…”, sito na Estr. J… B… 28…, A…, resultam reforçados fortes indícios de que no referido estabelecimento são frequentemente desenvolvidas atividades em condições de grave risco para a saúde pública, e que subsiste o perigo de continuação da atividade em desrespeito das regras e orientações em vigor elaboradas pela DGS”, recomendando o encerramento do espaço (documento de fls. 29, do PA).
7. Em 08 de junho de 2020, o Requerente submeteu no portal “eportugal” o formulário relativo ao compromisso de adoção das “Medidas para a Diminuição da Transmissão da Covid-19”, para obtenção do “Selo Estabelecimento Saudável & Seguro”, indicando nos campos relativos à identificação do estabelecimento e atividades o seguinte: nome/insígnia: “H…”; localização: Quinta Santa T…, Estrada J… B…, A… – Seixal; atividades / código de classificação da atividade económica: “restauração e bebidas” / “CAE 56301 - Cafés” (documentos n.ºs 6 e 7, do RI/documentos de fls. 50, e seguintes, do PA).
8. Em 18 de setembro de 2020, a Autoridade de Saúde Coordenadora do ACES Almada Seixal emitiu ordem de encerramento provisório do espaço e cessação de todas as atividades aí desenvolvidas como medida de exceção indispensável ao controlo da pandemia COVID-19 (documento de fls. 33 e 34, do PA).
9. Em 19 de setembro de 2020, o Município do Seixal dirigiu a M… o Ofício n.º 15…, com o seguinte teor:
“Assunto: Notificação para cessação do estabelecimento de Restauração e Bebidas "H…"
Serve o presente para informar V. Exa., na qualidade de titular do direito de propriedade da fração onde labora o estabelecimento denominado “H…”, sito na Quinta de Santa T…, Estrada J… B…, Freguesia de A…, que na sequência de inúmeras participações de ruído, que nos foram remetidas por munícipes, bem como de participações lavradas pela PSP, que informam do funcionamento de estabelecimento de Restauração e Bebidas no espaço supracitado, foram realizadas as diligências destinadas a apurar o cumprimento da legislação aplicável ao funcionamento do referido estabelecimento, tendo-se concluído que não dispõe de autorização de utilização para o uso de Restauração e Bebidas, conforme determinado pelo n.º 5 do artigo 4.° do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, na redação atualmente em vigor.
Neste seguimento, deverá V. Exa. ficar ciente que a ocupação de edifícios ou suas frações autónomas sem autorização de utilização ou em desacordo com o uso fixado no respetivo alvará, constitui contraordenação punível com coima graduada de € 500 até ao máximo de € 100.000,00 no caso de pessoa singular, e de €
1.500,00 até € 250.000,00, no caso de pessoa coletiva, de acordo com o artigo 98. °, n.º 1, alínea d) e n.º 4 do diploma legal referenciado.
Assim, a Câmara Municipal pode ordenar e fixar o prazo para a cessação da utilização de edifícios ou das suas frações autónomas quando sejam ocupados sem a necessária autorização de utilização ou quando estejam a ser afetos a fim diverso do previsto no alvará, de acordo com o n.º 1 do artigo 109 ° do mesmo diploma legal.
De acordo com o exposto, informamos V. Exa. que é intenção desta Câmara Municipal ordenar, no prazo de 10 dias úteis, a cessação de utilização de fração para a atividade de Restauração e Bebidas, por a mesma não estar autorizada para o efeito.
Nesta conformidade, deverá V. Exa., no prazo de 10 dias úteis contados da data de receção do presente ofício, pronunciar-se sobre o sentido provável de cessação de utilização da referida fração.
Caso pretenda obter esclarecimentos adicionais sobre o assunto, poderá entrar em contacto com a Divisão de Fiscalização Municipal, através do n° indicado no cabeçalho deste ofício, das 09:00 às 12:00 e das 14:00 às 16:30 horas.” (documentos de fls. 17, e seguintes, do PA)
10. Por requerimento de 22.09.2020, M… pronunciou-se sobre a intenção da Câmara Municipal do Seixal ordenar a cessação de utilização de fração comunicada pelo ofício referido no número anterior (documento de fls. 58, e seguintes, do PA).
11. Na sequência do requerimento mencionado na alínea anterior, o Município do Seixal dirigiu a M… o Ofício n.º 17…, de 14.10.2020, do qual se extrai o seguinte:
“…somos a informar que a fundamentação para a cessação da fração recai na falta de autorização de utilização da fração, a qual é exigida nos termos do n.º 5 do artigo 4. ° do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, na redação atualmente em vigor.
Vem V. Exa. invocar que o estabelecimento encontra-se devidamente licenciado ao abrigo do Licenciamento Zero, tendo por entendimento que esse licenciamento está unicamente sujeito à entrega de uma mera comunicação prévia que dirigiu à Câmara Municipal do Seixal através do preenchimento e submissão de formulário efetuado no Balcão do Empreendedor, sendo que a mesma não deu entrada nesta Autarquia.
Não obstante, cabe-nos informar que a apresentação de mera comunicação prévia não licencia o espaço onde a atividade é exercida, porquanto a instalação de estabelecimento de restauração e bebidas necessita, nos termos do n.º 5 do artigo 4. ° do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, na redação atualmente em vigor, de um Alvará de Licença de Utilização emitido por esta Autarquia.
Nesta conformidade, informa-se que o processo com vista à cessação do estabelecimento prosseguirá nos termos da notificação que lhe foi emitida com vista à Decisão Final.” (documento de fls. 244/245, do PA).
12. Em 16 de outubro de 2020, o Município do Seixal comunicou a M… o Despacho n.º 625-VJCG/2020, de 14.10.2020, proferido pelo Vereador do Pelouro do Desporto, Obras Municipais, Fiscalização e Trânsito, que aqui se reproduz:
“DESPACHO N° 625-VJCG/2020
DECISÃO FINAL
(para os efeitos do artigo 109.º n.º 1 do Decreto-Lei n.º 555/99 de 16 de dezembro, conjugado com os artigos 13. ° e 148.º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo)
J…, Vereador do Pelouro do Desporto, Obras Municipais, Fiscalização e Trânsito, no uso da competência delegada por Despacho n.º 2267- PCM/2019, de 11 de outubro, o qual foi publicado através do Edital n.º 316/2019, de 15 de outubro, e afixado nos locais de estilo habituais, determina a continuidade do Procedimento Administrativo destinado a ordenar e fixar o prazo para a cessação da utilização da fração sita na Estrada J… B…, Freguesia de A…, ocupada sem a necessária autorização de utilização para a atividade de restauração e bebidas, devendo para o efeito ser notificada: M…, residente na Praceta Quinta do S… da I…, n° …, 6 A, no lugar de A…, Freguesia de Amora, na qualidade de titular do direito de propriedade da fração acima descrita;
Pelos fundamentos de facto e de Direito que seguidamente se enunciam:
- a) No seguimento de várias participações sobre a ocorrência de eventos com carácter ruidoso, foram realizadas diligências que permitiram apurar que a fração não possui licença de utilização para restauração e bebidas
- b) A par desta factualidade, os eventos que têm ocorrido configuram um grave atentado à saúde pública, tendo em conta o desrespeito pelas regras e orientações em vigor elaboradas pela Direção-Geral da Saúde no que concerne à pandemia COVID-19. Com efeito, nas várias deslocações efetuadas ao local pela PSP, Comando Distrital de Setúbal, Divisão Policial do Seixal, foi possível observar a não utilização de máscaras no acesso e permanência no estabelecimento, bem como o incumprimento das regras de ocupação e normas de distanciamento físico e o incumprimento das regras de fornecimento, venda e consumo de bebidas alcoólicas;
- c) Salienta-se que a PSP já havia ordenado a cessação da atividade, sendo que a ordem não foi acatada em virtude de o promotor dos eventos alegar ter autorização para o espaço funcionar como café com esplanada;
- d) Nesta conformidade, foi notificada a senhoria da fração, em 19/09/2020, através do ofício nº 15…, para a cessação de utilização da fração no prazo de 10 dias úteis. Em sede de audiência de interessados, a senhoria exerceu o direito de resposta, registada com o nº 64…., de 23/09/2020, sendo que a mesma em nada alterou o sentido provável de decisão final;
- e) Através do ofício nº 17…, de 14/10/2020, foi reiterado, por esta Autarquia, o teor da notificação realizada através do ofício nº 15…, de 19/09/2020.
Para os devidos efeitos legais fica V. Exa. notificada que deve proceder, no prazo de 10 dias úteis, a contar da data da receção desta notificação, à cessação da utilização da fração, ocupada sem a necessária autorização de utilização para a atividade de restauração e bebidas, de acordo com o disposto no artigo 109.º, n.º 1. do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de dezembro, com as alterações em vigor.
Deverá a notificada ficar ciente que:
I - O não cumprimento da decisão de cessação de utilização da fração, por inexistência de título autorizativo constitui contraordenação nos termos vertidos na alínea d) do n.º 1 do artigo 98.º, do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, na redação atualmente em vigor, sancionável, em conformidade com o n.º 4 do mesmo artigo 98.º, com coima de € 500,00 até € 100 000,00 no caso de pessoa singular, e de € 1 500,00 até € 250 000,00 no caso de pessoa coletiva.
II - Em caso de incumprimento, a Câmara Municipal pode ainda tomar as medidas necessárias para o despejo administrativo, de acordo com o n.º 2 do artigo 109º do mesmo diploma legal.
Mais, deverá a notificada ficar ciente que caso se verifique o incumprimento da ordem dada, e não obstante a aplicação das respetivas coimas, esta Câmara Municipal pode também efetuar a devida participação criminal junto dos Serviços do Ministério Público da Comarca do Seixal, porquanto tal conduta constitui crime de desobediência, nos termos do artigo 348.º do Código Penal.
Notifique-se a interessada do texto integral deste ato administrativo, que consubstancia a decisão final do presente processo, nos termos e para os efeitos plasmados no artigo 114.º do Código do Procedimento Administrativo.
Cumpra-se observando as formalidades legais.” (documentos de fls. 63, e seguintes, do PA).
13. Em 17 de novembro de 2020, M…, representada por advogado, interpôs recurso hierárquico para o Presidente da Câmara Municipal do Seixal do Despacho n.º 6…-VJCG/2020, de 14 de outubro de 2020, reproduzido na alínea anterior (documentos de fls. 82, e seguintes, do PA).
14. Com data de 12 de fevereiro de 2021, foi elaborada a informação da Divisão Fiscalização Municipal n.º 71….., que tem o seguinte teor:
“Assunto: Falta de Licença de Utilização para restauração e bebidas do espaço designado "F…"
No que concerne ao processo relativo à falta de licença de utilização para restauração e bebidas do espaço designado “H…” cumpre-me informar:
- Desde 2019 que existem queixas de ruído que a DFM tem reportado à PSP por se inserirem no âmbito do ruído de vizinhança, uma vez que essas ocorrências se verificam no período noturno e, nomeadamente, ao fim de semana;
- No âmbito das diligências efetuadas por esta Divisão, verificou-se que o espaço não detém Licença de Utilização para restauração e bebidas. Esta situação foi-nos confirmada pela DGU, através da consulta do processo de obra 5…/E/2003;
- No contexto da atual pandemia, a Autoridade de Saúde Coordenadora do ACES Almada Seixal determinou o encerramento provisório e a cessação das atividades do espaço desde 18 de setembro e por um período de 21 dias, tendo em conta a proliferação de casos de contágio de COVID19 no Concelho do Seixal e as participações acerca da existência de festas no mencionado espaço, em que não eram respeitadas as regras de distanciamento social.
De referir que a PSP havia acorrido ao local em 23/08/2020, tendo elaborado um auto de notícia devido a estar a decorrer uma festa com cerca de 500 pessoas;
- Neste seguimento, a PSP requereu a colaboração da DFM para proceder à notificação da titular do direito de propriedade do espaço com vista à cessação das atividades na fração. A notificação foi efetuada pessoalmente, através de mandado de notificação.
Como resposta a esta notificação, a Sra. M… remeteu uma carta a esta autarquia em que refere que o espaço encontra-se licenciado ao abrigo do regime jurídico do “Licenciamento Zero” e que, por isso, a exploração do espaço “F…” não está dependente de autorização a conceder pela Câmara Municipal do Seixal, mas apenas da mera comunicação prévia de exploração. Salienta-se que a PSP já havia ordenado a cessação da atividade, sendo que a ordem não foi acatada em virtude de o promotor dos eventos alegar ter autorização para o espaço funcionar como café com esplanada;
- Através do ofício n° 17… de 14/10/2020, remetido à titular do direito de propriedade do espaço, refere-se que a fundamentação para a cessação da fração recai na falta de autorização de utilização da fração, a qual é exigida nos termos do nº 5 do artigo 4o do Decreto-Lei n° 555/99 de 16 de Dezembro, na redação atualmente em vigor, ou seja, a apresentação de mera comunicação prévia não licencia o espaço onde a atividade é exercida, porquanto a instalação de estabelecimento de restauração e bebidas necessita de um Alvará de Licença de Utilização emitido por esta Autarquia. Neste contexto foi elaborada a Decisão Final (Despacho n 6…-VJCG).
4 - Relativamente à Decisão Final remetida, a Sra. M…, através de mandatário constituído, pretende que a mesma seja anulada (MGD 8…, de 18/11/2020).” (documento de fls. 119/120, do PA).
15. Em 05 de maio de 2021, o Presidente da Câmara Municipal do Seixal emitiu o Despacho n.º 5…-PCM/2021, que aqui se reproduz:
“DESPACHO N° 5…-PCM/2021
Execução coerciva da ordem de cessação de utilização de edifícios ou suas frações autónomas
(Em conformidade e para os efeitos previstos no artigo 109.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação e nos artigos do artigo 175.º e seguintes do Novo Código do Procedimento Administrativo)
J..., Presidente da Câmara, no uso da competência delegada por Deliberação n° 380-PCM/2017 de 28 de Outubro, a qual foi publicada mediante afixação do Edital n.º 332/2017, de 30 de outubro, publicado no Boletim Municipal n.º 695 de 2 de novembro de 2017, determina que se notifique:
--M…, residente na Rua J… C…, Monteiro, n° 3, A…, Charneca da Caparica, na qualidade de titular do direito de propriedade da fração sita na Estrada J… B…, Freguesia de A…, para que proceda de imediato à cessação da utilização da fração, ocupada sem a necessária autorização de utilização para a atividade de restauração e bebidas, de acordo com o disposto no n.º 1 do art. 109.º do Dec.-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, com as alterações em vigor, pelos seguintes fundamentos de facto e de direito:
a) Sobre o recurso hierárquico interposto, com data de 17/11/2020, por intermédio do mandatário da proprietária da denominada H…, no âmbito do Processo n.º 2019/50……..01/1….0, Dr. R…, que concluí, em síntese, que o Despacho n.º 625- VJCG/2020 de 14 de outubro, se mostra inquinado do vício de falta de fundamentação, em violação das normas dos art.ºs 152° e 153° do Código do Procedimento Administrativo, e em resposta ao teor do mesmo, reitera-se que o referido ato administrativo - o Despacho n.° 625-VJCG/2020 -, de 14 de outubro, na sua decisão, se consubstancia e fundamenta, sobretudo, no facto de a fração não possuir licença de utilização para restauração e bebidas, fundamento bastante para determinar a cessação da utilização da fração, não se tratando aqui do mero acesso à exploração de estabelecimento de restauração e bebidas, que pode depender de uma mera comunicação prévia, mas da autorização de utilização da fração para esse fim, que depende, nos termos do n.º 5 do art. 4o do Dec.-Lei n.º 555/99 de 16 de dezembro, que hoje vigora com a redação da Lei n.º 118/2019 de 17 de setembro, de um alvará de autorização de utilização emitido pela autarquia, termos em que se considera improcedente o recurso hierárquico interposto, mantendo-se o ato administrativo recorrido;
b) Sobre a decisão final proferida ao abrigo do Despacho n.º 625-VJCG/2020 de 14 de outubro, confirma-se a atualidade do mesmo, determinando-se a cessação imediata da utilização da fração sita na Estrada J… B…, Freguesia de A…, ocupada sem a necessária autorização de utilização para a atividade de restauração e bebidas, pelos fundamentos de facto e de direito já referidos, designadamente que no seguimento de várias participações sobre a ocorrência de eventos com carácter ruidoso, foram realizadas diligências que permitiram apurar que a fração não possui licença de utilização para restauração e bebidas.
c) Mais, deverá a notificada ficar ciente do seguinte:
I - O não cumprimento da decisão de cessação de utilização da fração, por inexistência de título autorizativo constitui contraordenação nos termos vertidos na alínea d) do n.º 1 do art. 98.°, do Dec.-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, na redação atualmente em vigor, sancionável, em conformidade com o n.º 4 do mesmo art. 98. °, com coima de € 500,00 até € 100.000,00 no caso de pessoa singular, e de € 1.500,00 até € 250.000,00 no caso de pessoa coletiva.
II - Em caso de incumprimento, a Câmara Municipal pode ainda tomar as medidas necessárias para o despejo administrativo, de acordo com o n.º 2 do art. 109. ° do mesmo diploma legal.
Mais, deverá a notificada ficar ciente que caso se verifique o incumprimento da ordem dada, e não obstante a aplicação das respetivas coimas, a PSP pode efetuar a devida participação criminal junto dos Serviços do Ministério Público da Comarca do Seixal, porquanto tal conduta constitui crime de desobediência, nos termos do art. 348.º do Código Penal.
Notifique-se a interessada do texto integral deste ato administrativo, que consubstancia a confirmação da decisão final já proferida no presente processo, nos termos e para os efeitos plasmados no art. 114. ° do Código do Procedimento Administrativo.
Cumpra-se observando as formalidades legais.” (documentos de fls. 235 e seguintes, do PA).
16. O Despacho do Presidente da Câmara Municipal do Seixal n.º 5…-PCM/2021, de 05.05.2021, reproduzido no número anterior, foi comunicado a M… pelo Ofício n.º 10…, de 18.05.2021, recebido em 25.05.2021, e ao seu Mandatário pelo Ofício n.º 9…, de 12.05.2021, recebido em 13.05.2021 (documentos de fls. 155, e seguintes, 167 e 168, e 239, e seguintes, do PA).
17. Em 11 de maio de 2021, foi afixado no portão de acesso ao local o Edital n.º 092/2021, de 07.05.2021, com o seguinte teor:
“EDITAL N° 092/2021
J…, Presidente da Câmara Municipal do Seixal
Torna público, em cumprimento do disposto no art. 56° do Anexo à Lei n.º 75/2013 de 12 de setembro, atualizado pela Lei n.º 42/2016 de 28 de dezembro, que alterou a Lei n° 169/99 de 18 de setembro, vigorando com as alterações da Lei n° 50/2018 de 16 de agosto, e com a redação atualizada da Lei n° 66/2020 de 4 de novembro, o despacho n.º 5…-PCM/2021 de 5 de maio:
“Processo n.º 2019/5………….1/1390
Confirmação e execução coerciva da ordem de cessação de utilização de edifícios ou suas frações autónomas, pela denominada H…
(Em conformidade e para os efeitos previstos no artigo 109.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação e nos artigos do artigo 175.º e seguintes do Novo Código do Procedimento Administrativo)
J…, Presidente da Câmara, no uso da competência delegada por Deliberação n° 3…/2017-CMS de 28 de Outubro, a qual foi publicada mediante afixação do Edital n.º 332/2017, de 30 de outubro, publicado no Boletim Municipal n.º 695 de 2 de novembro de 2017, determina que se notifique:
M…, residente na Rua J… C…, M…, n° …, A…, Charneca da Caparica, na qualidade de titular do direito de propriedade da fração sita na Estrada J… B…, Freguesia de Amora, para que proceda de imediato à cessação da utilização da fração, ocupada sem a necessária autorização de utilização para a atividade de restauração e bebidas, de acordo com o disposto no n.º 1 do art. 109.° do Dec-Lei n° 555/99, de 16 de dezembro, com as alterações em vigor, pelos seguintes fundamentos de facto e de direito:
Sobre a decisão final proferida ao abrigo do Despacho n.º 6…-VJCG/2020 de 14 de outubro, confirma-se a atualidade do mesmo, determinando-se a cessação imediata da utilização da fração sita na Estrada J… B…, Freguesia de Amora, ocupada sem a necessária autorização de utilização para a atividade de restauração e bebidas, pelos fundamentos de facto e de direito já referidos, designadamente que no seguimento de várias participações sobre a ocorrência de eventos com carácter ruidoso, foram realizadas diligências que permitiram apurar que a fração não possui licença de utilização para restauração e bebidas.
Fica ainda a referida proprietária notificada de que deve proceder de imediato à cessação da utilização da fração, ocupada sem a necessária autorização de utilização para a atividade de restauração e bebidas, de acordo com o disposto no n.º 1 do art. 109.º do Dec.-Lei n° 555/99, de 16 de dezembro, com as alterações em vigor, ficando ciente do seguinte:
I - O não cumprimento da decisão de cessação de utilização da fração, por inexistência de título autorizativo constitui contraordenação nos termos vertidos na alínea d) do n.º 1 do art. 98.º, do Dec.-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, na redação atualmente em vigor, sancionável, em conformidade com o n.º 4 do mesmo art. 98.º, com coima de € 500,00 até € 100.000,00 no caso de pessoa singular, e de € 1.500,00 até € 250.000,00 no caso de pessoa coletiva.
II - Em caso de incumprimento, a Câmara Municipal pode ainda tomar as medidas necessárias para o despejo administrativo, de acordo com o n.º 2 do art. 109.º do mesmo diploma legal.
Mais, deverá a notificada ficar ciente que caso se verifique o incumprimento da ordem dada, e não obstante a aplicação das respetivas coimas, a PSP pode efetuar a devida participação criminal junto dos Serviços do Ministério Público da Comarca do Seixal, porquanto tal conduta constitui crime de desobediência, nos termos do art. 348.º do Código Penal.
Notifique-se a interessada do texto integral deste ato administrativo, que consubstancia a confirmação da decisão final já proferida no presente processo, nos termos e para os efeitos plasmados no art. 114º do Código do Procedimento Administrativo.
Cumpra-se observando as formalidades legais.” (documento n.º 8, do requerimento inicial e documentos de fls. 220/221, do PA).
18. Foi publicada no Diário da República n.º 95-B/2020, Série I, de 2020-05-17, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 38/2020, que prorrogou a declaração da situação de calamidade, no âmbito da pandemia da doença COVID-19, da qual se extrai o seguinte:
“Artigo 15.º Restauração e similares
1 - É permitido o funcionamento de estabelecimentos de restauração e similares desde que:
a) Observem as instruções especificamente elaboradas para o efeito pela DGS, bem como as regras e instruções previstas no presente regime;
b) A ocupação, no interior do estabelecimento, não exceda 50 % da respetiva capacidade, tal como definida no artigo 133.º do anexo ao Decreto-Lei n.º 10/2015, de 16 de janeiro, na sua redação atual;
c) A partir das 23:00 h o acesso ao público fique excluído para novas admissões;
d) Recorram a mecanismos de marcação prévia, a fim de evitar situações de espera para atendimento nos estabelecimentos, bem como no espaço exterior.
2 - É permitida a ocupação ou o serviço em esplanadas, desde que respeitadas, com as necessárias adaptações, as orientações da DGS para o setor da restauração.
3 - Os estabelecimentos de restauração e similares que pretendam manter a respetiva atividade, total ou parcialmente, para efeitos de confeção destinada a consumo fora do estabelecimento ou entrega no domicílio, diretamente ou através de intermediário, estão dispensados de licença para confeção destinada a consumo fora do estabelecimento ou entrega no domicílio e podem determinar aos seus trabalhadores, desde que com o seu consentimento, a participação nas respetivas atividades, ainda que as mesmas não integrassem o objeto dos respetivos contratos de trabalho.”.
19. O Requerente encontra-se inscrito na Segurança Social como NISS 11…….., tendo efetuado o último desconto em agosto de 2008, pelo regime dos trabalhadores por conta de outrem, com a remuneração mensal de €1.245,45 (documentos n.ºs 6 e 7, juntos com o requerimento de fls. 55).
20. O Requerente esteve emigrado em Angola, onde trabalhou como pasteleiro/gelateiro mediante contrato de trabalho a termo certo, assinado em 05.01.2016, auferindo a retribuição mensal de € 1.700,00 (documentos n.ºs 2 e 3, juntos com o requerimento de fls. 55).
21. O Requerente é pai de R…, nascido em 14 junho de 2003 (documento n.º 1, junto com o requerimento de fls. 55).
22. O filho do Requerente vive com a progenitora (documento n.º 1, junto com o requerimento de fls. 55).
23. O Requerente vive sozinho, suportando os pais as suas despesas com habitação, água e luz.
24. O Requerente está judicialmente obrigado a pagar mensalmente uma pensão de alimentos ao seu filho no valor de €150,00 (documento n.º 1, junto com o requerimento de fls. 55).
25. Em 03 de julho de 2020, o Requerente estava em incumprimento relativamente à obrigação de alimentos (documentos n.ºs 4 e 5, junto com o requerimento de fls. 55).
26. Por deliberação de 14 de julho de 2021, a Câmara Municipal do Seixal reconheceu, para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 128.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que o diferimento da execução do despacho do Vereador do Pelouro do Desporto, Obras Municipais, Fiscalização e Trânsito n.º 6…-VJCG/2020, de 14.10.2020, confirmado pelo despacho Presidente da Câmara Municipal do Seixal n.º 5…-PCM/2021, de 05.05.2021, seria gravemente prejudicial para o interesse público, referindo-se na fundamentação desta deliberação, que aqui se dá por integralmente reproduzida, designadamente, que o espaço não possui alvará de licença de utilização e “existe um acumulado de queixas e autos policiais, que atestam uma prática de desobediência reiterada, que não se compadece com o interesse e saúde públicas que a decisão proferida pretende salvaguardar” (documento de fls. 132, e seguintes).
*
De Direito

Nos presentes autos vem requerida a suspensão da eficácia do despacho n.º 6…-VJCG/2020, de 14.10.2020, que determinou a cessação imediata da utilização da fracção sita na Quinta de S… T…, Estrada J… B…, freguesia de A…, concelho do Seixal, com fundamento na falta de autorização de utilização para as actividades de restauração e bebidas. Despacho esse confirmado pelo despacho n.º 5…-PCM/2021, de 05.05.2021, que julgou improcedente o recurso hierárquico interposto daquele despacho.
Como é sabido, as providências cautelares são mecanismos não autónomos de tutela de pretensões jurídicas que se desenvolvem na dependência de uma acção principal. São acessíveis ao administrado para tutela efectiva dos seus direitos e interesses legalmente protegidos e assumem um carácter de sumariedade, provisoriedade e instrumentalidade.
Os critérios de atribuição das providências cautelares encontram-se fixados no artigo 120º do CPTA.
Para o decretamento de qualquer providência cautelar devem verificar-se de forma cumulativa três requisitos: o periculum in mora, o fumus boni iuris e a prevalência do interesse do requerente cautelar (cfr. art 120º, nº 1 e nº 2 do CPTA).
Relativamente aos dois primeiros, os chamados requisitos positivos, preceitua o nº 1 do art. 120º que “Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adoptadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o Requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”.
No que tange ao critério fumus boni iuris, que se traduz em a atribuição de uma providência estar dependente da formulação de um juízo sobre as perspectivas de sucesso que o requerente tem no processo principal, cabe assinalar que, com a revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), operada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02.10, o mesmo se uniformizou, deixando de obedecer a regimes distintos, consoante a providência requerida fosse conservatória ou antecipatória.
Assim, actualmente, independentemente de a providência requerida ser conservatória ou antecipatória, sempre será de exigir a probabilidade de que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente.
Vem entendendo o Supremo Tribunal Administrativo que, para a integração do requisito ora em análise, “provável” é o que “tem uma possibilidade forte de acontecer, sendo surpreendente ou inesperado que não aconteça”, sendo que, no domínio jurídico, “isso exige que algum dos vícios atribuídos pela requerente ao acto suspendendo se apresente já – na análise perfunctória típica deste género de processos – com a solidez bastante para que conjecturemos a existência de uma ilegalidade e a consequente supressão judicial do acto” – cfr. os acórdãos de 15.09.2016 - Proc. n.º 0979/16; de 08.03.2017 - Proc. n.º 0651/16; de 04.05.2017 - Proc. n.º 0163/17; de 08.06.2017 - Proc. n.º 050/17; 30.11.2017 - Proc. n.º 01197/17; de 08.02.2018 - Proc. n.º 01215/17; de 15.11.2018 - Proc. nº 229/17.
Chamado a apreciar e decidir da verificação dos requisitos necessários ao decretamento da providência cautelar requerida, o Tribunal a quo concluiu pela não ocorrência do fumus boni iuris, isto é, entendeu que o Requerente não logrou alegar e demonstrar a probabilidade de “a pretensão formulada ou a formular” no processo principal vir a “ser julgada procedente”.
Foi esta a fundamentação exarada na sentença recorrida:
“Nos termos do n.º 1, do artigo 109.º, do regime jurídico da urbanização e da edificação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro (RJUE), invocado na fundamentação do ato suspendendo, o presidente da câmara municipal é competente para ordenar e fixar prazo para a cessação da utilização de edifícios ou de suas frações autónomas quando sejam ocupados sem a necessária autorização de utilização ou quando estejam a ser afetos a fim diverso do previsto no respetivo alvará.
O Requerente alegou que, em 01 de abril de 2020, celebrou com T…, o contrato mencionado no n.º 3, da matéria de facto indiciariamente provada, através do qual este lhe emprestou a parcela do prédio misto sito na Quinta de S… T…, no lugar de Cruz de P…, freguesia de Amora, concelho do Seixal identificada na cláusula 1ª do contrato, onde está instalado o “estabelecimento de bar, restauração, bebidas e similares (…) com as anteriores denominações comerciais de “F…” e “H… (…) licenciado pelo Governo Civil de Setúbal, através de alvará n.º 7…/87 emitido em 21 de dezembro de 1987.”, reconhecendo que exerce no local atividades de restauração, bebidas e similares.
Alegou que “o estabelecimento mandado encerrar pelo Requerido dispõe de título administrativo relativo à atividade exercida no estabelecimento, a saber: um alvará emitido pelo Governo Civil de Setúbal em 21 de dezembro de 1987, após consulta do próprio Requerido, tanto que aí se lê o seguinte; “entidades consultadas: (…) C.M.Seixal ”.
Disse que “tendo em vista a abertura ao público do estabelecimento dos autos, o Requerente, em 8 de junho de 2020, preencheu e submeteu formulário no Balcão do Empreendedor (ePortugal), declarando a adoção das “Medidas para a Diminuição da Transmissão da Covid-19”, para aplicação do Selo de “Estabelecimento Saudável e Seguro”, identificando o CAE 56301 – Cafés, procedendo à comunicação da atividade de “restauração e bebidas”, identificando o estabelecimento sob o nome “H…”. – Cfr. docs. 6 e 7”.
Referiu que “[a]pós proceder às referidas comunicações, o Requerente investiu milhares de euros em compras de cafetaria e bebidas junto de fornecedores e abriu o seu estabelecimento ao público”.
Invocou as normas dos artigos 36.º, n.º 1, alínea b), 37.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 328/86, de 30 de setembro, artigos 1.º, n.º 1, 10.º, n.º 1, 51.º, do Decreto-Lei n.º 168/97, de 4 de julho, artigos 11.º, 12.º, n.º 1, 24.º, n.º 2 e 26.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 234/2007, de 19 de junho, e artigos 4.º n.ºs 2, 4, 5 e 6, 14.º, n.º 1, 39.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril.
Concluiu que “o alvará emitido pelo Governo Civil de Setúbal se manteve válido como título para o exercício da atividade do estabelecimento dos autos. Por conseguinte, a exploração do estabelecimento está devidamente licenciada, nos termos legais acima expostos.”.
O alvará n.º 716/87, de 21 de dezembro, foi emitido na vigência do Decreto-Lei n.º 328/86, de 30 de setembro, que estabelecia normas respeitantes ao aproveitamento dos recursos turísticos do país e ao exercício da indústria hoteleira e similar.
O n.º 1, do artigo 36.º, do Decreto-Lei n.º 328/86, de 30 de setembro, invocado pelo Requerente, estipulava: que “Nenhum dos estabelecimentos abrangidos pelo presente diploma poderá iniciar a sua exploração sem prévia autorização, precedida de vistoria, das entidades a seguir indicadas, consoante o caso: a) Da Direcção-Geral do Turismo, quando se tratar de estabelecimentos hoteleiros, dos meios complementares de alojamento turístico, de conjuntos turísticos e dos empreendimentos de animação, culturais e desportivos declarados de interesse turístico; b) Dos governos civis; c) Das câmaras municipais, no que se refere às licenças sanitárias e quando se tratar de estabelecimentos similares dos hoteleiros; d) Da Direcção-Geral dos Espectáculos e do Direito de Autor, relativamente aos estabelecimentos sujeitos ao seu licenciamento.”.
O n.º 1, do artigo 36.º, do Decreto-Lei n.º 328/86, de 30 de setembro, foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 149/88, de 27 de abril, passando a ter a seguinte redação: “Nenhum dos estabelecimentos abrangidos pelo presente diploma poderá iniciar a sua exploração sem prévia autorização, precedida de vistoria, das entidades a seguir indicadas, consoante o caso: a) Da Direcção-Geral do Turismo, quando se tratar de algum dos empreendimentos referidos na alínea a) do n.º 1 do artigo 20.º; b) Dos governos civis; c) Das câmaras municipais, no que se refere às licenças sanitárias e quando se tratar de qualquer dos estabelecimentos referidos na alínea b) do n.º 1 do artigo 20.º; d) Da Direcção-Geral dos Espectáculos e do Direito de Autor, relativamente aos estabelecimentos sujeitos ao seu licenciamento.”.
O artigo 37.º, do mesmo diploma legal, igualmente invocado pelo Requerente, estabelecia: “A autorização de abertura dos estabelecimentos abrangidos pelo presente diploma constará de alvará a emitir pelo governo civil do distrito onde se situar, nos termos a definir em regulamento.” (n.º 1). “O alvará previsto no número anterior substitui todas as licenças e alvarás que eram exigidos para efeitos da exploração destes estabelecimentos até à entrada em vigor do presente diploma.” (n.º 2). “O alvará a que se refere o presente artigo é independente e não substitui a licença municipal de utilização dos edifícios onde se encontra instalado o estabelecimento.” (n.º 3).
O Decreto-Lei n.º 167/97, de 4 de julho, revogou o Decreto-Lei n.º 328/86, de 30 de setembro, à exceção do artigo 34.º, relativo à aprovação definitiva da classificação de empreendimentos turísticos, passando o regime do licenciamento e funcionamento dos estabelecimentos de restauração e de bebidas a constar de diploma autónomo.
O Decreto-Lei n.º 168/97, de 4 de julho, que aprovou o regime jurídico da instalação e funcionamento dos estabelecimentos de restauração e de bebidas, no artigo 1.º, na sua redação originária, invocada pelo Requerente, nos seus n.ºs 1, 2 e 5, estabelecia: “São estabelecimentos de restauração, qualquer que seja a sua denominação, os estabelecimentos destinados a proporcionar, mediante remuneração, refeições e bebidas para serem consumidas no próprio estabelecimento ou fora dele.” (n.º 1). “São estabelecimentos de bebidas, qualquer que seja a sua denominação, os estabelecimentos destinados a proporcionar, mediante remuneração, bebidas e serviço de cafetaria para consumo no próprio estabelecimento ou fora dele.” (n.º 2). “Os requisitos das instalações, classificação e funcionamento de cada um dos tipos de estabelecimentos referidos nos números anteriores são definidos em regulamento próprio.” (n.º 5).
Os n.ºs 1 e 2, do artigo 1.º, do Decreto-Lei n.º 168/97, de 4 de julho, foram alterados pelo Decreto-Lei n.º 57/2002, 11 de março, passando a ter a seguinte redação: “São estabelecimentos de restauração, qualquer que seja a sua denominação, os estabelecimentos destinados a prestar, mediante remuneração, serviços de alimentação e de bebidas no próprio estabelecimento ou fora dele.” (n.º 1). “São estabelecimentos de bebidas, qualquer que seja a sua denominação, os estabelecimentos destinados a prestar, mediante remuneração, serviços de bebidas e cafetaria no próprio estabelecimento ou fora dele.” (n.º 2).
O n.º 1, do artigo 4.º, do Decreto Regulamentar n.º 38/97, de 25 de setembro, que regulava os estabelecimentos de restauração e de bebidas, na sua redação originária, previa que “[n]o mesmo estabelecimento podem ser prestados, simultânea e cumulativamente, serviços de restauração e de bebidas, devendo satisfazer nesse caso os requisitos exigidos para cada um desses tipos de estabelecimento.” (n.º 1). “Nos estabelecimentos de restauração e de bebidas referidos no número anterior, o serviço que constitui a actividade principal do estabelecimento deve ser indicado em primeiro lugar, tanto no nome do estabelecimento como na sua publicidade.” (n.º 2).
O artigo 4.º, do Decreto Regulamentar n.º 38/97, de 25 de setembro, na redação conferida pelo Decreto Regulamentar n.º 4/99, de 1 de Abril, sob a epígrafe “Estabelecimentos de restauração e de bebidas mistos”, estabelecia: “No mesmo estabelecimento podem ser prestados, simultânea e cumulativamente, serviços de restauração e de bebidas, devendo satisfazer nesse caso aos requisitos exigidos para cada um desses tipos de estabelecimento, sem prejuízo do disposto no n.º 3.” (n.º 1). “Nos estabelecimentos de restauração e de bebidas referidos no número anterior, o serviço que constitui a atividade principal do estabelecimento deve ser indicado em primeiro lugar, tanto no nome do estabelecimento como na sua publicidade, seguido da indicação dos restantes serviços prestados.” (n.º 2). “Nos estabelecimentos de restauração e de bebidas mistos as instalações destinadas aos utentes podem ser as mesmas.” (n.º 3).
O artigo 3.º, do Decreto-Lei n.º 168/97, de 4 de julho, na sua redação originária, previa: “Os processos respeitantes à instalação de estabelecimentos de restauração e de bebidas são organizados pelas câmaras municipais e regulam-se pelo regime jurídico de licenciamento municipal de obras particulares, com as especificidades estabelecidas nos artigos seguintes.” (n.º 1). “Nos pedidos de informação prévia e de licenciamento relativos à instalação dos estabelecimentos de restauração e de bebidas, o interessado deve indicar no pedido o tipo de estabelecimento pretendido.” (n.º 2).
O artigo 3.º, do Decreto-Lei n.º 168/97, de 4 de julho, na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 57/2002, 11 de março, estabelecia: “Os processos respeitantes à instalação de estabelecimentos de restauração ou de bebidas são organizados pelas câmaras municipais e regulam-se pelo regime jurídico da urbanização e da edificação, com as especificidades estabelecidas nos artigos seguintes.” (n.º 1). “Nos pedidos de informação prévia, de licenciamento ou de autorização relativos à instalação dos estabelecimentos de restauração ou de bebidas, o interessado deve indicar no pedido o tipo de estabelecimento pretendido.” (n.º 2). “Para os efeitos do disposto nos n.ºs 2 e 3 do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, os pareceres do Serviço Nacional de Bombeiros, do governador civil, da entidade competente no âmbito das instalações elétricas e das autoridades de saúde emitidos ao abrigo do disposto nos artigos 4.º e 6.º a 9.º são obrigatoriamente comunicados por aquelas entidades à câmara municipal competente.” (n.º 3).
O artigo 17.º, do Decreto-Lei n.º 168/97, de 4 de julho, dispunha sobre a alteração ao uso fixado em anterior licença de utilização, prevendo o seguinte: “Se for requerida a alteração ao uso fixado em anterior licença de utilização de forma a permitir que o edifício, ou sua fracção, se destine à instalação de um dos estabelecimentos referidos no artigo 1.º, a licença de utilização para serviços de restauração ou de bebidas carece de parecer do Serviço Nacional de Bombeiros, a emitir nos termos do artigo 6.º, com as necessárias adaptações, ainda que tal alteração não implique a realização de obras ou implique apenas a realização de obras não sujeitas a licenciamento municipal.” (n.º 1). “Nos casos previstos no número anterior, o prazo para a realização da vistoria a que se refere o artigo 12.º conta-se da data do recebimento do parecer.”. (n.º 2). “Se a alteração referida no n.º 1 se destinar à instalação de um estabelecimento de bebidas ou de um estabelecimento de restauração que disponha de sala ou espaços destinados a dança, a respectiva licença de utilização carece ainda de parecer do governador civil do distrito em que o empreendimento se localiza, a emitir nos termos do artigo 7.º, com as necessárias adaptações, contando-se o prazo para a realização da vistoria prevista no artigo 12.º a partir da data do recebimento do último dos pareceres.” (n.º 3). “A licença de utilização para serviços de restauração ou de bebidas referida no n.º 1 é exigida ainda que a anterior licença de utilização autorize a ocupação do local para comércio.” (n.º 4).
O artigo 17.º, do Decreto-Lei n.º 168/97, de 4 de julho, foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 57/2002, 11 de março, passando a ter a seguinte redação: “Se for requerida a alteração ao uso fixado em anterior licença ou autorização de utilização para permitir que o edifício, ou sua fracção, se destine à instalação dos estabelecimentos referidos no artigo 1.º, a câmara municipal deve consultar o Serviço Nacional de Bombeiros e as autoridades de saúde nos termos previstos nos artigos 6.º e 9.º” (n.º 1). “Quando as operações urbanísticas previstas no número anterior envolverem a realização das obras previstas na alínea b) do n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, os pareceres referidos no número anterior englobam a autorização prevista no artigo 10.º” (n.º 2). “O prazo para a realização da vistoria prevista no artigo 12.º conta-se a partir da recepção dos pareceres referidos no n.º 1 ou do termo do prazo para a emissão dos mesmos.” (n.º3). “O prazo para deliberação sobre a concessão da licença ou autorização de utilização ou de alteração da utilização é o constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 30.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, no caso de se tratar de procedimento de autorização, e o previsto na alínea d) do n.º 1 do artigo 23.º do mesmo diploma, no caso de se tratar de procedimento de licenciamento, a contar em ambos os casos a partir da data da realização da vistoria ou do termo do prazo para a sua realização.” (n.º 4).
O n.º 1, do artigo 19.º, do Decreto-lei n.º 168/97, de 4 de julho estabelecia: “A licença de utilização para serviços de restauração ou de bebidas caduca nos seguintes casos: a) Se o estabelecimento não iniciar o seu funcionamento no prazo de um ano a contar da data da emissão do alvará da licença de utilização ou do termo do prazo para a sua emissão; b) Se o estabelecimento se mantiver encerrado por período superior a um ano, salvo por motivo de obras; c) Quando seja dada ao estabelecimento uma utilização diferente da prevista no respectivo alvará; d) Quando, por qualquer motivo, o estabelecimento não preencher os requisitos mínimos exigidos para qualquer dos tipos previstos no regulamento a que se refere o n.º 5 do artigo 1.º”.
O n.º 1, do artigo 18.º, do mesmo diploma legal, na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 57/2002, de 11 de março, determinava: “A licença ou a autorização de utilização para serviços de restauração ou de bebidas caduca nos seguintes casos: a) Se o estabelecimento não iniciar o seu funcionamento no prazo de um ano a contar da data da emissão do alvará de licença ou de autorização de utilização ou do termo do prazo para a sua emissão; b) Se o estabelecimento se mantiver encerrado por período superior a um ano, salvo por motivo de obras; c) Quando seja dada ao estabelecimento uma utilização diferente da prevista no respectivo alvará; d) Quando, por qualquer motivo, o estabelecimento não preencher os requisitos mínimos exigidos para qualquer dos tipos previstos no regulamento a que se refere o n.º 5 do artigo 1.º”.
O Decreto-Lei n.º 234/2007, de 19 de junho, revogou o Decreto-Lei n.º 168/97, de 4 de julho, e o Decreto Regulamentar n.º 38/97 de 25 de setembro, a partir de 19.07.2007, continuando a observar-se até à data de entrada em vigor do decreto regulamentar previsto no seu artigo 5.º, os requisitos de instalação e funcionamento dos estabelecimentos de restauração ou de bebidas previstos no Decreto Regulamentar n.º 38/97, de 25 de Setembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto Regulamentar n.º 4/99, de 21 de Abril, bem como o regime de classificação dos estabelecimentos de restauração ou de bebidas a que alude os artigos 20.º e seguintes, do Decreto-Lei n.º 168/97, de 4 de Julho, alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 139/99, de 24 de abril, 222/2000, de 9 de setembro, e 57/2002, de 11 de março (artigo 27.º).
Nos termos do Decreto-Lei n.º 234/2007, de 19 de junho, que instituiu o novo regime jurídico de instalação e modificação de estabelecimentos de restauração ou de bebidas, bem como o regime aplicável à respetiva exploração e funcionamento, o exercício das atividades de restauração ou de bebidas estava sujeito à concessão de licença ou de autorização nos termos do RJUE. Existindo licença de utilização ou autorização para estabelecimento de restauração ou de bebidas à data da sua entrada em vigor, o titular da exploração estava obrigado a apresentar, antes do início da atividade, uma declaração na Câmara Municipal competente, com cópia à DGAE ou em quem esta expressamente delegasse, na qual se responsabilizava que o estabelecimento cumpria todos os requisitos adequados ao exercício da respetiva atividade, efetuada através de modelo próprio, a aprovar por portaria dos membros do Governo com a tutela do turismo e das autarquias locais e disponibilizado, eletronicamente ou em papel, pelas câmaras municipais e pela DGAE ou em quem esta expressamente delegar (artigo 10.º a 12.º).
O Decreto-Lei n.º 234/2007, de 19 de junho, foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01 de abril, que veio simplificar o regime de exercício de diversas atividades económicas no âmbito da iniciativa «Licenciamento zero», destinada a reduzir encargos administrativos sobre os cidadãos e as empresas, mediante a eliminação de licenças, autorizações, validações, autenticações, certificações, atos emitidos na sequência de comunicações prévias com prazo, registos e outros atos permissivos, substituindo-os por um reforço da fiscalização sobre essas atividades [artigos 1.º e 41.º, alínea i)].
A instalação de estabelecimentos de restauração ou de bebidas indicados no anexo I, do Decreto-Lei n.º 48/2011 de 01 de abril - “5610 Restaurantes (inclui atividades de restauração em meios móveis). 5630 Estabelecimentos de bebidas” -, passou a estar sujeita ao regime de mera comunicação prévia ou, quando dependesse de dispensa prévia de requisitos legais ou regulamentares aplicáveis às instalações, aos equipamentos e ao funcionamento das atividades a exercer no estabelecimento, ao regime de comunicação prévia com prazo, previstos, respetivamente, nos seus artigos 4.º e 5.º, aplicando-se o regime da comunicação prévia à modificação do estabelecimento, decorrente da alteração do ramo de atividade de restauração ou de bebidas, e o regime da comunicação prévia com prazo à modificação do estabelecimento quando dependesse de dispensa prévia de requisitos legais ou regulamentares, nos termos previstos nos artigos 4.º, n.º 5 e 5.º, n.º 1.
Nos termos deste diploma legal, a mera comunicação prévia “consiste numa declaração que permite ao interessado proceder imediatamente à abertura do estabelecimento, à exploração do armazém ou ao início de atividade, consoante os casos, após pagamento das taxas devidas”, “dirigida ao presidente da câmara municipal respetiva e ao diretor-geral das Atividades Económicas, obrigatoriamente efetuada pelo titular da exploração ou por quem o represente no «Balcão do empreendedor»”, devendo conter “[s]em prejuízo de outros elementos, identificados em portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da modernização administrativa, das autarquias locais e da economia”, a identificação do titular da exploração do estabelecimento, com menção do nome ou firma e do número de identificação fiscal; o endereço da sede da pessoa coletiva ou do empresário em nome individual; o endereço do estabelecimento ou armazém e o respetivo nome ou insígnia; a CAE das atividades que são desenvolvidas no estabelecimento, bem como outra informação relevante para a caracterização dessas atividades, designadamente a área de venda e de armazenagem do estabelecimento ou armazém, as secções acessórias existentes, o número de pessoas ao serviço, o tipo de localização e o método de venda; a data de abertura ao público do estabelecimento ou de início de exploração do armazém; a declaração do titular da exploração do estabelecimento de que tomou conhecimento das obrigações decorrentes da legislação identificada no anexo iii e de que as respeita integralmente, encontrando-se o titular da exploração do estabelecimento “obrigado a manter atualizados todos os dados comunicados, devendo proceder a essa atualização no prazo máximo de 60 dias após a ocorrência de qualquer alteração”, bem como a comunicar o encerramento do estabelecimento no «Balcão do empreendedor» no prazo máximo de 60 dias após a sua ocorrência. (artigo 4.º).
A comunicação prévia com prazo “consiste numa declaração que permite ao interessado proceder à abertura do estabelecimento, à exploração do armazém ou ao início de atividade, consoante os casos, quando a autoridade administrativa emita despacho de deferimento ou quando esta não se pronuncie após o decurso do prazo de 20 dias, contado a partir do momento do pagamento das taxas devidas”, sendo “da competência do presidente da câmara municipal territorialmente competente na área de localização do estabelecimento”, suscetível de delegação nos vereadores, com faculdade de subdelegação ou nos dirigentes dos serviços municipais, devendo ser “acompanhadas de todos os elementos considerados obrigatórios e identificados em portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da modernização administrativa, das autarquias locais e da economia e se mostrarem pagas as taxas devidas.” (artigos 5.º e 15.º).
O regime de instalação e de modificação de estabelecimentos de restauração ou de bebidas, de comércio de bens, de prestação de serviços ou de armazenagem aprovado pelo Decreto-Lei n.º 48/2011 de 01 de abril, foi revogado, a partir de 01 de março de 2015, pelo Decreto-Lei n.º 10/2015 de 16 de janeiro (artigos 13.º, alínea m), 15.º e 17.º).
Este diploma mantém-se em vigor com as alterações introduzidas pelos seguintes diplomas: Decreto-Lei n.º 102/2017, de 23 de agosto, que simplifica e harmoniza obrigações de informação ao consumidor que devem estar afixadas nos estabelecimentos comerciais de venda de bens e/ou prestação de serviços, procedendo à alteração de vários diplomas; Lei n.º 15/2018, de 27 de março, que procede à segunda alteração ao regime jurídico de acesso e exercício de atividades de comércio, serviços e restauração, aprovado em anexo ao Decreto-Lei n.º 10/2015, de 16 de janeiro, de modo a possibilitar a permanência de animais de companhia em estabelecimentos comerciais; Decreto-Lei n.º 9/2021, de 29 de janeiro, que aprova o regime jurídico das contraordenações económicas.
O regime jurídico de acesso e exercício de atividades de comércio, serviços e restauração aprovado em anexo ao Decreto-Lei n.º 10/2015, de 16 de janeiro (RJACSR), aplica-se às atividades indicadas no seu artigo 1.º, nomeadamente à exploração dos estabelecimentos de restauração e de bebidas identificados na lista V do seu anexo I: “56101 Restaurantes tipo tradicional. 56102 Restaurantes com lugares ao balcão. 56103 Restaurantes sem serviço de mesa. 56104 Restaurantes típicos. 56105 Restaurantes com espaço de dança. 56106 Confeção de refeições prontas a levar para casa. 56107 Restaurantes, n. e. (inclui atividades de restauração em meios móveis). 56210 Fornecimento de refeições para eventos. 56290 Outras atividades de serviço de refeições. 56301 Cafés. 56302 Bares. 56303 Pastelarias e casas de chá. 56304 Outros estabelecimentos de bebidas sem espetáculos. 56305 Estabelecimentos de bebidas com espaço de dança.” (artigo 1.º, n.º 1, alínea q), e lista V do anexo I, do RJACSR).
Para efeitos do RJACSR, entende-se por «Estabelecimento de bebidas» “o estabelecimento de serviços destinado a prestar, mediante remuneração, serviços de bebidas e cafetaria no próprio estabelecimento ou fora dele” [artigo 2.º, alínea p)], e por «Estabelecimento de restauração» “o estabelecimento destinado a prestar, mediante remuneração, serviços de alimentação e de bebidas no próprio estabelecimento ou fora dele, não se considerando contudo estabelecimentos de restauração ou de bebidas as cantinas, os refeitórios e os bares de entidades públicas, de empresas, de estabelecimentos de ensino e de associações sem fins lucrativos, destinados a fornecer serviços de alimentação e de bebidas exclusivamente ao respetivo pessoal, alunos e associados, e seus acompanhantes, e que publicitem este condicionamento” [artigo 2.º, alínea t)].
As normas do RJACSR que disciplinam o acesso e o exercício destas atividades, em vigor desde o dia 01 de março de 2015, abrangem os empresários que já tenham acedido a essas atividades à data da sua entrada em vigor, aplicando-se aos factos relativos ao exercício dessas atividades que tenham lugar após aquela data (artigos 15.º e 17.º, do Decreto-Lei n.º 10/2015 de 16 de janeiro).
O RJACSR consagra a liberdade de acesso e exercício das atividades abrangidas pelo seu âmbito de aplicação, desde logo afirmada no respetivo preâmbulo, onde se refere, designadamente, que “a regra geral prevista no presente decreto-lei passa pela exigência de meras comunicações prévias, destinadas apenas a permitir às autoridades um conhecimento sobre o tecido económico português”, mantendo-se “procedimentos de permissão administrativa apenas nos casos em que tal resulta de exigência do Direito da União Europeia ou de impactos importantes da atividade, nomeadamente no espaço urbano e no ordenamento do território.”.
Dispõe o n.º 1, do artigo 3.º, do RJACSR, que “[o] acesso e exercício às atividades de comércio, serviços e restauração abrangidas pelo presente decreto-lei, bem como o exercício dessas atividades em regime de livre prestação, não estão sujeitos a qualquer permissão administrativa que vise especificamente a atividade em causa, salvo em situações excecionais expressamente previstas.”.
De acordo com o disposto no n.º 2, do mesmo artigo 3.º, “[p]ara efeitos do disposto no presente decreto-lei, não se consideram específicos para o acesso e exercício de determinada atividade de comércio, serviços e restauração os controlos e requisitos que não regulamentem especificamente a atividade em causa, mas que sejam legalmente exigidos para o exercício da atividade, tais como: a) Os controlos prévios de urbanização e edificação nos termos do regime jurídico da urbanização e edificação (RJUE), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro; b) A obtenção de título privativo de uso de domínio público; c) Os controlos relativos a gestão de resíduos, nos termos do Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de setembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 173/2008, de 26 de agosto, pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, pelos Decretos-Leis n.ºs 183/2009, de 10 de agosto, 73/2011, 17 de junho, e 127/2013, de 30 de agosto; d) A avaliação de impacte ambiental (AIA), nos termos do Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 47/2014, de 24 de março; e) A avaliação de incidências ambientais, nos termos do Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de abril, alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 49/2005, de 24 de fevereiro, e 156-A/2013, de 8 de novembro, aplicável à instalação de estabelecimentos em áreas da Rede Natura 2000 ou em áreas com valores naturais protegidos; f) A prevenção e o controlo das emissões de poluentes para a atmosfera, nos termos do Decreto-Lei n.º 78/2004, de 3 de abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 126/2006, de 3 de julho, aplicável à exploração de oficinas de manutenção e reparação de veículos automóveis, motociclos e ciclomotores; g) O controlo das emissões de compostos orgânicos voláteis para o ambiente, resultantes da aplicação de solventes orgânicos em certas atividades e instalações, nos termos do Decreto-Lei n.º 127/2013, de 30 de agosto, aplicável às lavandarias com limpeza a seco; h) Os controlos de natureza fiscal ou do domínio da segurança social.”.
O artigo 4.º, do RJACSR, indica as atividades cujo acesso está sujeito à apresentação de uma mera comunicação prévia, resultando do disposto neste preceito legal, no que respeita às atividades de restauração e bebidas, que se encontram sujeitas a mera comunicação prévia:
- a exploração de estabelecimentos de restauração ou de bebidas nos casos em que não deva haver lugar a pedido de dispensa dos requisitos referidos nos artigos 126.º a 130.º e 133.º - requisitos específicos dos estabelecimentos de restauração e de bebidas [artigo 4.º, n.º 1, alínea l)], e
- a alteração significativa das condições de exercício da exploração de estabelecimentos de restauração ou de bebidas sujeitos a comunicação prévia, bem como a alteração da titularidade do estabelecimento, quando aplicável [artigo 4.º, n.º 2, do RJACSR].
As comunicações prévias apresentadas ao abrigo da alínea l), do n.º 1 e do n.º 2, do artigo 4.º, do RJACSR, são dirigidas ao município territorialmente competente através do «Balcão do empreendedor», nos termos do artigo 20.º, e devem conter os dados e ser acompanhadas dos elementos indicados no n.º 1, do artigo 2.º, da Portaria n.º 206-B/2015, de 14 de julho, em vigor desde o dia 15 de julho de 2015. Nas comunicações prévias apresentadas ao abrigo do no n.º 2, do artigo 4.º, deve ser indicado, ainda, o tipo de alteração. Caso a instalação do estabelecimento envolva a realização de operações urbanísticas sujeitas a controlo prévio municipal nos termos do RJUE, as comunicações prévias devem ser instruídas com o competente título urbanístico ou com o respetivo código de acesso [artigos 7.º, n.ºs 1, 3 e 5, do RJACSR, e 2.º, n.ºs 1 e 6, da Portaria n.º 206-B/2015, de 14 de julho].
O n.º 7, do artigo 2.º, da Portaria n.º 206-B/2015, de 14 de julho, prevê a dispensa da apresentação por parte dos interessados dos elementos instrutórios nela previstos “quando estes estejam em posse de qualquer autoridade administrativa pública nacional, devendo para o efeito dar o seu consentimento para que a entidade responsável pela prestação do serviço proceda à sua obtenção, nos termos da alínea d) do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de julho, e do artigo 28.º-A do Decreto-Lei n.º 135/99, de 22 de abril, alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 29/2000, de 13 de março, 72-A/2010, de 18 de junho, e 73/2014, de 13 de maio, e do n.º 10 do artigo 20.º do RJACSR.”. Quando façam uso da faculdade prevista neste preceito, os interessados indicam o número do documento, ou os dados necessários para a obtenção dos elementos instrutórios em questão [artigo 2.º, n.º 8, da Portaria n.º 206-B/2015, de 14 de julho].
A exploração de estabelecimentos de restauração ou de bebidas, nos casos em que deva haver lugar a pedido de dispensa dos requisitos constantes dos artigos 126.º a 130.º e 133.º está sujeita a autorização do município, nos termos da alínea c), do n.º 1, do artigo 5.º, do RJACSR.
Os pedidos de autorização formulados ao abrigo deste preceito legal devem conter os dados e ser acompanhados dos elementos instrutórios indicados no n.º 2, do artigo 2.º, da Portaria n.º 206-C/2015, de 14 de julho.
A alteração significativa das condições de exercício da exploração de estabelecimentos de restauração ou de bebidas sujeitos ao regime de autorização, bem como a alteração da titularidade do estabelecimento, quando aplicável, está sujeita a averbamento na autorização, nos termos do artigo 3.º, da Portaria n.º 206-C/2015, de 14 de julho [artigo 5.º, n.º 3, do RJACSR].
O n.º 1, do artigo 4.º, da Portaria n.º 206-C/2015, de 14 de julho, prevê a dispensa da apresentação pelos interessados dos elementos instrutórios nela previstos, “quando estes estejam em posse de qualquer autoridade administrativa pública nacional, devendo para o efeito dar o seu consentimento para que a entidade responsável pela prestação do serviço proceda à sua obtenção, nos termos da alínea d) do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de julho, e do artigo 28.º-A do Decreto-Lei n.º 135/99, de 22 de abril, alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 29/2000, de 13 de março, 72-A/2010, de 18 de junho, e 73/2014, de 13 de maio, bem como do no n.º 10 do artigo 20.º do RJACSR.”. Quando façam uso da faculdade prevista no número anterior, os interessados indicam o número do documento, ou os dados necessários para a obtenção dos elementos instrutórios em questão.” [artigo 4.º, n.º 2, da Portaria n.º 206-C/2015, de 14 de julho].
Como já anteriormente deixámos referido, o Requerente invoca o alvará n.º 716/87, emitido pelo Governador Civil de Setúbal em 21 de dezembro de 1987.
Este alvará foi emitido a favor de M… para instalação e funcionamento de um bar/estabelecimento de bebidas, denominado “F…”, sito na Quinta de S… T… – Cruz de P… A… - Seixal”, constando do mesmo o seguinte:
“- A exploração do estabelecimento só pode ser assegurada pelo titular deste Alvará ou por quem estabeleça com este contrato escrito de cessão de exploração.
- A transferência da propriedade por trespasse obriga a averbamento do novo titular neste alvará.
- O encerramento definitivo por cessação de atividade ou mudança de ramo obriga à participação ao Governo Civil no prazo de 30 dias - art.º 53.º, 3. DL. 328/86.
- A exploração das actividades tituladas por este alvará obriga à obtenção de licença anual de funcionamento.” (cf. n.º 1, da matéria de facto indiciariamente provada).
O próprio Requerente referiu que explora o espaço onde funcionou o referido bar/estabelecimento de bebidas instalado no prédio misto sito na Quinta de S… T…, por força do contrato de comodato que celebrou em 01.04.2020, com T…, desenvolvendo no local atividades de restauração, bebidas e similares (n.ºs 1 a 4, da matéria de facto indiciariamente provada).
Como decorre do alvará, a exploração do estabelecimento só podia ser assegurada pelo respetivo titular ou por quem estabelecesse com este contrato escrito de cessão de exploração, tendo o alvará sido emitido a favor de M… para um estabelecimento de bebidas, para além de que, como também resulta do próprio alvará, a exploração da atividade dependia da obtenção de licença anual de funcionamento.
Dos artigos 36.º e 37.º, do Decreto-Lei n.º 328/86, de 30 de setembro, invocados pelo Requerente, resulta que a exploração dos estabelecimentos abrangidos pelo âmbito de aplicação deste diploma, vigente à data da emissão do referido alvará, dependia de autorização, precedida de vistoria, a emitir, consoante os casos, pela Direção-Geral do Turismo, governos civis, câmaras municipais e Direcção-Geral dos Espetáculos e do Direito de Autor; que a autorização de abertura do estabelecimento devia constar de alvará, a emitir pelo governo civil do distrito onde este se situasse, nos termos a definir em regulamento, a qual substituía todas as licenças e alvarás que eram exigidos para efeitos da exploração destes estabelecimentos até à entrada em vigor do diploma, mas era independente e não substituía a licença municipal de utilização dos edifícios onde se encontrava instalado o estabelecimento.
O n.º 1, do artigo 1.º, do Decreto-Lei n.º 168/97, de 4 de julho, igualmente invocado pelo Requerente, contém a definição legal de estabelecimento de restauração, sendo que consta do seu n.º 2, a definição de estabelecimento de bebidas, resultando do disposto neste diploma legal e das normas que o regulamentam, nomeadamente dos preceitos legais e regulamentares que citámos, que a lei estabelecia requisitos de instalação e funcionamento para cada um destes estabelecimentos, prevendo a existência de estabelecimentos mistos, em que os serviços de restauração e de bebidas são prestados simultânea e cumulativamente, devendo estes satisfazer os requisitos exigidos para cada um dos tipos de estabelecimento.
O n.º 1, do artigo 10.º, do mesmo diploma legal, também invocado pelo Requerente, prevê que o funcionamento dos estabelecimentos de restauração e de bebidas depende apenas de licença de utilização para serviços de restauração ou de bebidas a emitir nos termos previstos neste diploma legal, a qual constitui, relativamente a estes estabelecimentos, a licença prevista no artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de novembro. O artigo 26.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 234/2007, de 19 de junho, revoga o Decreto-Lei n.º 168/97, de 4 de julho.
Estes preceitos legais invocados pelo Requerente manifestamente não suportam a alegação de que “o alvará emitido pelo Governo Civil de Setúbal se manteve válido como título para o exercício da atividade do estabelecimento dos autos.”.
Decorre dos regimes jurídicos de acesso e de exercício das atividades de restauração e bebidas invocados pelo Requerente, constantes dos diplomas legais que se sucederam no tempo desde a data em que foi emitido o alvará em causa até à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01 de abril, que o acesso e o exercício das atividades de restauração e bebidas estava dependente da emissão de licença ou autorização administrativa, passando este último diploma legal a exigir uma mera comunicação prévia ou uma comunicação prévia com prazo.
A norma do artigo 51.º, do Decreto-Lei n.º 168/97, de 4 de julho, e as normas dos artigos 11.º, 12.º, n.º 1 e 24.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 234/2007, de 19 de junho, também invocadas pelo Requerente, pressupõem a existência de um título válido à data da respetiva entrada em vigor, sendo que o artigo 51.º, do Decreto-Lei n.º 168/97, de 4 de julho, não prevê as autorizações concedidas pelos governos civis.
O artigo 51.º, do Decreto-Lei n.º 168/97, de 4 de julho, na sua redação inicial, previa: “A autorização de abertura dos estabelecimentos de restauração e de bebidas existentes à data da entrada em vigor do presente diploma, concedida pela Direcção-Geral do Turismo ou pelas câmaras municipais nos termos do artigo 36.º do Decreto-Lei n.º 328/86, de 30 de Setembro, ou de legislação anterior, só é substituída por licença de utilização para serviços de restauração ou de bebidas na sequência dos casos previstos no artigo anterior.” (n.º 1). “À autorização de abertura referida no número anterior aplica-se o disposto no artigo 19.º, com as necessárias adaptações.”.
O artigo 51.º, do Decreto-Lei n.º 168/97, de 4 de julho, na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 57/2002, de 11 de março, estabeleci: “A autorização de abertura dos estabelecimentos de restauração ou de bebidas existentes à data da entrada em vigor do presente diploma, concedida pela Direcção-Geral do Turismo ou pelas câmaras municipais nos termos do artigo 36.º do Decreto-Lei n.º 328/86, de 30 de Setembro, ou de legislação anterior, mantém-se válida, só sendo substituída pelo alvará de licença ou de autorização de utilização para serviços de restauração ou de bebidas previsto no presente diploma, na sequência de obras de ampliação, reconstrução ou alteração.” (n.º 1). “À autorização de abertura referida no número anterior aplica-se o disposto no artigo 19.º, com as necessárias adaptações.” (n.º 2).
Como vimos, o alvará n.º 7…/87, foi emitido pelo Governador Civil de Setúbal, em 21 de dezembro de 1987, na vigência do Decreto-Lei n.º 328/86, de 30 de setembro, a favor de M… para um estabelecimento de bebidas, constando do mesmo que a exploração do estabelecimento só pode ser assegurada pelo respetivo titular ou por quem estabeleça com este contrato escrito de cessão de exploração, que a transferência da propriedade por trespasse obriga a averbamento do novo titular neste alvará e a exploração da atividade depende da obtenção de licença anual de funcionamento.
Perante o exposto, temos de concluir que o alvará n.º 7…/87, de 21 de dezembro de 1987, não autoriza o Requerente a exercer as atividades de restauração, bebidas e similares.
Para além deste alvará, o Requerente juntou a declaração mencionada no n.º 7, da matéria de facto indiciariamente provada, que submeteu no portal “eportugal” em 08 de junho de 2020, resultando do alegado, nomeadamente nos artigos 32.º a 35.º, do requerimento inicial primitivo (aperfeiçoado pelo requerimento de fls. 55, e seguintes, apresentado na sequência do convite ao aperfeiçoamento formulado a fls. 50/51), que através desta declaração pretende demonstrar o cumprimento das obrigações previstas nos n.ºs 4, 5 e 6, do artigo 4.º, do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01 de abril.
Nos referidos artigos 32.º a 35.º, do requerimento inicial, o Requerente alega que o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01 de abril, institui “um regime de mera comunicação prévia, ficando o titular da exploração obrigado a manter atualizados todos os dados comunicados (Cfr. n.ºs 2 e 4 do artigo 4.º). Quanto ao direito transitório, o n.º 3 do artigo 39.º preceituou que a verificação dos factos referidos nos n.ºs 4, 5 e 6 do artigo 4.º e no n.º 1 do artigo 14,º determinava a necessidade de ser dado cumprimento ao estipulado no diploma, ou seja, no que releva para o caso, a alteração dos dados da comunicação prévia (v.g a alteração da identidade do titular da exploração), a alteração do ramo de atividade do estabelecimento e o encerramento do estabelecimento implicavam a realização de uma comunicação prévia, [o] que, saliente-se, foi cumprindo in casu. – Cfr. docs. 6 e 7”.
A norma do n.º 3, do artigo 39.º, do Decreto-Lei n.º 48/2011 de 01 de abril, invocada pelo Requerente, estabelece: “A verificação de um dos factos referidos nos n.ºs 4, 5 e 6.º do artigo 4.º e no n.º 1 do artigo 14.º determina que seja dado cumprimento ao estipulado no presente decreto-lei.”.
O n.º 1, do artigo 14.º, mencionado neste preceito legal, não se aplica às atividades em causa nos presentes autos. Os n.ºs 4, 5 e 6.º, do artigo 4.º, estabelecem o seguinte: “O titular da exploração do estabelecimento é obrigado a manter atualizados todos os dados comunicados, devendo proceder a essa atualização no prazo máximo de 60 dias após a ocorrência de qualquer alteração, sem prejuízo do disposto no número seguinte.” (n.º 4). “Está igualmente sujeita ao regime da mera comunicação prévia no «Balcão do empreendedor» a modificação de um estabelecimento, abrangido pelos n.ºs 1 e 2 do artigo 2.º, decorrente da alteração do ramo de atividade de restauração ou de bebidas, de comércio de bens ou de prestação de serviços, aplicando-se, com as devidas adaptações, o disposto nos n.ºs 2 e 3.” (n.º 5). “O encerramento do estabelecimento abrangido pelos n.ºs 1 e 2 do artigo 2.º deve ser comunicado no «Balcão do empreendedor» no prazo máximo de 60 dias após a sua ocorrência.” (n.º 6).
Perante o alegado pelo Requerente para demonstrar a probabilidade de êxito da ação principal, dirigida à anulação o ato suspendendo, onde invoca os n.ºs 4, 5 e 6.º do artigo 4.º, do Decreto-Lei n.º 48/2011 de 01 de abril, só podemos concluir que defende que apenas tinha de efetuar as comunicações aí previstas, no pressuposto de que “o alvará emitido pelo Governo Civil de Setúbal se manteve válido como título para o exercício da atividade do estabelecimento dos autos”, e que cumpriu as obrigações decorrentes destes preceitos legais através da declaração que submeteu no portal “eportugal” em 08 de junho de 2020, juntando para prova deste facto os documentos n.ºs 6 e 7, do requerimento inicial primitivo.
Estes documentos comprovam que, no dia 08 de junho de 2020, o Requerente submeteu no portal “eportugal” o formulário relativo ao compromisso de adoção das “Medidas para a Diminuição da Transmissão da Covid-19”, para obtenção do “Selo Estabelecimento Saudável & Seguro”, indicando nos campos relativos à identificação do estabelecimento e atividades o seguinte: nome/insígnia: “H…”; localização: Quinta S… T…, Estrada J… B…, A… – Seixal; atividades / código de classificação da atividade económica: “restauração e bebidas” / “CAE 56301 - Cafés”.
A declaração submetida no portal “eportugal” em 08.06.2020, que comprova que o Requerente se comprometeu a adotar as “Medidas para a Diminuição da Transmissão da Covid-19” (n.º 7, da matéria de facto indiciariamente provada), não consubstancia qualquer comunicação para efeitos do disposto nos referidos preceitos legais, nem constitui título válido de abertura de um estabelecimento de restauração ou bebidas nos termos do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01 de abril.
Como vimos, o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01 de abril, sujeitava a instalação de estabelecimentos de restauração ou de bebidas ao regime de mera comunicação prévia ou, quando dependesse de dispensa prévia de requisitos legais ou regulamentares aplicáveis às instalações, aos equipamentos e ao funcionamento das atividades a exercer no estabelecimento, ao regime de comunicação prévia com prazo, previstos, respetivamente, nos seus artigos 4.º e 5.º, aplicando-se o regime da comunicação prévia à modificação do estabelecimento, decorrente da alteração do ramo de atividade de restauração ou de bebidas, e o regime da comunicação prévia com prazo à modificação do estabelecimento quando dependesse de dispensa prévia de requisitos legais ou regulamentares, nos termos previstos nos artigos 4.º, n.º 5 e 5.º, n.º 1.
A declaração “Estabelecimento Saudável & Seguro”, para adoção de normas sanitárias emitidas pela Direção-Geral da Saúde, que o Requerente submeteu no portal “eportugal”, no dia 08 de junho de 2020, também não consubstancia qualquer comunicação prévia nos termos do regime jurídico de atividades de comércio, serviços e restauração (RJACSR), aprovado em anexo ao Decreto-Lei n.º 10/2015, de 16 de janeiro, aplicável caso dos autos. Este diploma legal, que se mantém em vigor, revogou o regime jurídico de atividades de comércio, serviços e restauração aprovado pelo Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01 de abril, a partir de 01 de março de 2015.
Como vimos, o RJACSR sujeita a comunicação prévia a exploração de estabelecimentos de restauração ou de bebidas nos casos em que não deva haver lugar a pedido de dispensa dos requisitos referidos nos artigos 126.º a 130.º e 133.º (requisitos específicos dos estabelecimentos de restauração e de bebidas), bem como a alteração significativa das condições de exercício da exploração e a alteração da titularidade de estabelecimentos de restauração ou de bebidas sujeitos a comunicação prévia [artigo 4.º, n.ºs 1, alínea l), e 2], e sujeita a autorização a exploração de estabelecimentos de restauração ou de bebidas, nos casos em que deva haver lugar a pedido de dispensa dos requisitos constantes dos artigos 126.º a 130.º e 133.º, encontrando-se sujeita a averbamento na autorização a alteração significativa das condições de exercício da exploração de estabelecimentos de restauração ou de bebidas sujeitos ao regime de autorização, bem como a alteração da titularidade do estabelecimento [artigos 5.º, n.ºs 1, alínea c) e 3].
As comunicações prévias, previstas na l), do n.º 1 e no n.º 2, do artigo 4.º, do RJACSR, devem ser dirigidas ao município territorialmente competente através do «Balcão do empreendedor», nos termos do artigo 20.º, e ser instruídas nos termos dos artigos 7.º, n.ºs 1, 3 e 5, do RJACSR, e 2.º, n.ºs 1 e 6, da Portaria n.º 206-B/2015, de 14 de julho, em vigor desde o dia 15 de julho de 2015, sem prejuízo do disposto no n.º 7, do artigo 2.º, desta Portaria n.º 206-B/2015. Nas comunicações prévias apresentadas ao abrigo do no n.º 2, do artigo 4.º, deve, ainda, ser indicado, o tipo de alteração. Caso a instalação do estabelecimento envolva a realização de operações urbanísticas sujeitas a controlo prévio municipal nos termos do RJUE, as comunicações prévias devem ser instruídas com o competente título urbanístico ou com o respetivo código de acesso. Os pedidos de autorização devem conter os dados e ser acompanhados dos elementos instrutórios indicados no n.º 2, do artigo 2.º, da Portaria n.º 206-C/2015, de 14 de julho, sem prejuízo do disposto no n.º 1, do artigo 4.º, da mesma Portaria.
Perante o exposto, temos de concluir não existe uma probabilidade forte de a ação principal vir a ser julgada procedente, o que obsta à concessão da tutela cautelar requerida, por não se verificar um dos requisitos cumulativos de que a lei faz depender a concessão de medidas cautelares, o requisito do fumus boni iuris, agora enquadrado no plano da probabilidade da existência do direito que se pretende fazer valer, independentemente da natureza conservatória ou antecipatória das providências - artigo 120.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro.”
Inconformado, o Recorrente alega que a sentença enferma de erro de direito, por incorrecta interpretação das normas de direito e a qualificação jurídica dos factos, em violação dos arts. 9º do Código Civil, 36º e 37º do Dec. Lei nº 328/86, de 30/09, 10º e 51º do Dec. Lei nº 168/97, de 04/07, 11º, 12º, 24º e 26º do Dec. Lei nº 234/2007, de 19/06, 4º, 14º e 39º do Dec. Lei nº 48/2011, de 01/04 e 120º do CPTA.
Porém, sem razão.
Como bem decidiu o Tribunal a quo, não se verifica o fumus boni iuris.
Os vícios que o Requerente imputa ao acto suspendendo não se apresentam – na análise perfunctória típica deste género de processos – com a solidez bastante para que seja possível conjecturar a existência de uma ilegalidade e a consequente supressão judicial do acto.
O Requerente, na qualidade de pessoa que explora “o estabelecimento de bar, bebidas e similares de hotelaria com as anteriores denominações comerciais de “F…” e “H…””, vem sindicar a decisão do Município do Seixal no sentido da cessação da utilização da fracção sita na Estrada J… B…, freguesia de Amora, com fundamento na sua ocupação sem a necessária autorização de utilização para actividade de restauração e bebidas, nos termos do artigo 4º, nº 5 do Decreto-lei nº 555/99 de 16.12, na redacção dada pela Lei nº 118/2019 de 17.09., segundo o qual está sujeita a autorização “a utilização dos edifícios ou suas frações, bem como as alterações da utilização dos mesmos.”
Afirma o Requerente que explora o estabelecimento em causa por força do contrato de comodato, celebrado em 01.04.2020, e que o estabelecimento dispõe de título administrativo relativo à actividade exercida, a saber: o alvará n.º 7…/87, emitido pelo Governo Civil de Setúbal, em 21.12.1987.
Argumenta o Requerente que o citado alvará corresponde ao previsto no artigo 37.º do Decreto-Lei n.º 328/86, de 30.09, e, após efectuar uma análise da legislação atinente que lhe sucedeu, conclui que este se manteve válido como título para o exercício da atividade do estabelecimento dos autos.
O aludido diploma, destinado a “estabelecer normas respeitantes ao aproveitamento dos recursos turísticos do País e ao exercício da indústria hoteleira e similar e do alojamento turístico em geral, em ordem a preservar e valorizar as características sócio-económicas locais e o meio ambiente e a garantir a qualidade da oferta turística nacional”, estabelece, no art. 37.º, inserido no Capítulo IV, referente ao funcionamento dos estabelecimentos, que:
“1 - A autorização de abertura dos estabelecimentos abrangidos pelo presente diploma constará de alvará a emitir pelo governo civil do distrito onde se situar, nos termos a definir em regulamento.
2 - O alvará previsto no número anterior substitui todas as licenças e alvarás que eram exigidos para efeitos da exploração destes estabelecimentos até à entrada em vigor do presente diploma.
3 - O alvará a que se refere o presente artigo é independente e não substitui a licença municipal de utilização dos edifícios onde se encontra instalado o estabelecimento.”
O disposto no nº 3 da norma transcrita aponta no sentido defendido pela Entidade Requerida, ou seja, de que o alvará emitido pelo governo civil para exploração do estabelecimento não substitui a licença de utilização do edifício onde se encontra o estabelecimento; licença esta a emitir pelo município.
Acresce que, do título invocado pelo Requerente, de que é titular M…, resultam claramente, para o que aqui releva, os seguintes “condicionamentos”: “A exploração do estabelecimento só pode ser assegurada pelo titular deste Alvará ou por quem estabeleça com este contrato escrito de cessão de exploração; e “A exploração das actividades tituladas por este alvará obriga à obtenção de licença anual de funcionamento.”
Ora, o Requerente nada diz e nada demonstra quanto à obtenção de licença anual de funcionamento.
Ainda, o Requerente, que não é titular do alvará, não alega nem demonstra que tenha celebrado com este contrato escrito de cessão de exploração. O que vem alegado e demonstrado pelo Requerente é que celebrou, em 01.04.2020, um contrato de comodato com T… - que não é titular do alvará -, figurando este na qualidade de “legítimo possuidor” do prédio onde se encontra instalado “o estabelecimento de bar, bebidas e similares de hotelaria com as anteriores denominações comerciais de “F…” e “H…”.
A este respeito, afirma o Requerente, ora Recorrente, que “não se considera assistir qualquer razão ao Tribunal a quo, pelo facto de, não obstante o que se possa encontrar redigido no documento que atesta a concessão do alvará, certo é que o que prevalece são as regras que resultam dos normativos legais em vigor.”
Ou seja, o Requerente pretende valer-se de um alvará emitido em 1987, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 328/86, de 30.09, independentemente da legislação que lhe sucedeu, mas apenas até certo ponto, isto é, apenas no limite do que lhe convém.
Noutra perspectiva, argumenta o Requerente que, na hipótese de não se considerar válido o alvará de 1987, deve considerar-se que foi dado cumprimento às obrigações legais vigentes, ou seja, à mera comunicação prévia.
Pretende o Requerente que se considere que efectuou a referida comunicação prévia quando, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros n.º 38/2020, de 17.05.2020, entrada em vigor às 00:00 h do dia 18.05. 2020, - que permitiu o funcionamento de estabelecimentos de restauração e similares desde que observadas as instruções especificamente elaboradas para o efeito pela DGS, bem como as regras e instruções previstas no referido regime -, tendo em vista a abertura ao público do estabelecimento, em 08.06.2020, preencheu e submeteu formulário no Balcão do Empreendedor (ePortugal), declarando a adoção das “Medidas para a Diminuição da Transmissão da Covid-19”, para aplicação do Selo de “Estabelecimento Saudável e Seguro”, identificando o CAE 56301 – Cafés, procedendo à comunicação da atividade de “restauração e bebidas”, identificando o estabelecimento sob o nome “H…”.
Ainda que se siga a linha de raciocínio do Requerente, isto é, a de que as obrigações legais vigentes se bastam com a mera comunicação prévia (não sendo necessária a autorização de utilização, como é solidamente invocado pela Entidade Requerida), não lhe assiste razão.
Carece de qualquer fundamento a pretensão de fazer equivaler a declaração que comprova que o Requerente se comprometeu a adoptar as “Medidas para a Diminuição da Transmissão da Covid-19” a uma comunicação prévia para efeitos do disposto no Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01.04.
A referida declaração pressupõe um estabelecimento devidamente licenciado. Não tem a capacidade de o licenciar.
Tanto basta para que não se possa afirmar a probabilidadade de procedência da acção principal.
Não logrando o Requerente, ora Recorrente, alegar e demonstrar a probabilidade de procedência da acção principal, o desfecho não pode ser outro senão o da recusa da providência cautelar requerida.
Termos em que, não se verificando erro de julgamento na apreciação feita acerca da não verificação do requisito do fumus boni iuris, tem o recurso que improceder.
*
IV - DECISÃO

Pelo exposto, acordam os Juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida.
*
Custas a cargo do Recorrente.
*
Registe e notifique.
***
Lisboa, 21 de Abril de 2022
Ana Paula Martins
Carlos Araújo
Frederico Macedo Branco