| Decisão Texto Integral: | As Juntas de Freguesia de Vale de Figueira e outras, com os sinais nos autos, inconformadas com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria dela vêm recorrer, concluindo como segue:
1. O Tribunal a quo julgou extinta a instância por ter entendido que o acto cuja suspensão se requeria já havia sido executado e as requerentes não tinham utilidade relevante na suspensão do mesmo, o que na sua óptica determinava que não estivessem preenchidos os pressupostos do art° 129° do CPTA e determinava a extinção da instância por inutilidade superveniente, referida na alínea e) do art° 287° do CPC.
2. Salvo o devido respeito, o aresto em recurso enferma de erro de julgamento ao considerar que a providência requerida se tornara supervenientemente inútil, violando frontalmente o direito de acesso à justiça e à tutela judicial efectiva consagrados nos art°s 20° e 268°/4 da Constituição, uma vez que representa uma denegação da mais elementar justiça que um Tribunal não decida a providência em dois meses e depois se recuse a decidir essa mesma providência com o argumento de que a mesma se tornou inútil exactamente por não ter sido decidida atempadamente e o acto ter sido entretanto executado.
3. Mais notório se torna a violação daqueles direitos e da proibição de indefesa quando se sabe que o Tribunal a quo poderia oficiosamente ter decretado provisoriamente a providência cautelar [v. neste sentido, Mário Aroso de Almeida, Carlos Cadilho, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pp. 871 e 872), pelo que é de todo caricato que não julgue atempadamente, não decrete provisoriamente a providência e depois extinga a instância com o argumento de que o acto cuja execução não se impediu já se encontra executado. Acresce que,
4. O erro de julgamento em que incorreu ao resto em recurso decorre ainda de ter considerado como executado um acto que ainda não estava efectivamente executado, pois enquanto não fosse publicada a lei que incorporasse a decisão de extinguir e fundir as ora requerentes não se poderia considerar executada a deliberação da Assembleia Municipal que propusera justamente essa extinção por fusão. Por outro lado,
5. Só se todos os efeitos nocivos do acto se tiverem já consumado e as consequências da execução forem materialmente irreversíveis é que a suspensão da eficácia não terá utilidade relevante para O requerente (v. Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário no Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pp. 863), pelo que seguramente enquanto não fosse publicada a lei (formal, pois materialmente é uma decisão administrativa) Q aprovar a extinção e fusão das ora requerentes jamais se poderia considerar que os efeitos da deliberação da Assembleia Municipal eram irreversíveis e que a providência cautelar não tinha qualquer utilidade relevante para as requerentes. Aliás,
6. Para além de não estar executada, também os efeitos da deliberação da Assembleia Municipal de Santarém não eram irreversíveis e sempre se prolongariam muito para além da sua mera execução material, pelo que se a suspensão fosse decretada as requerentes teriam logrado assegurar a paralisação do procedimento tendente à Sua fusão - por não ser credível que o Presidente da República promulgasse uma lei que se baseou numa pronúncia que não produzia efeitos e a que não se poderia atender - OU, no mínimo, assegurado que no procedimento conducente à sua extinção e fusão haveria um vício de tramitação, uma vez que a decisão de extinção e fusão se baseara numa pronúncia ineficaz e a que não se poderia atender - por força da eficácia retroactiva do decretamento da suspensão.
7. Em qualquer dos casos, a utilidade relevante do decretamento da providência sempre resultaria bem evidente do facto de a execução do acto em causa e a consequente aprovação pela Assembleia da República da extinção e fusão das requerentes levar a uma situação de facto consumado que comprometerá a execução da decisão favorável que venha a ser proferida na acção principal, pois se a suspensão não vier a ser decretada e a acção principal for julgada procedente a pronúncia da Assembleia Municipal será ilegal e, como tal, é todo o procedimento que deu origem à extinção e fusão que é ilegal, estando consumada nessa altura uma situação de facto completamente incompatível com essa ilegalidade. Consequentemente,
8. O aresto em recurso violou frontalmente o art° 129° do CPTA ao considerar que a situação sub judicie se subsumia à previsão do art° 129° do CPTA e que a providência se tornara supervenientemente inútil por os requerentes não terem uma utilidade relevante na suspensão do acto, pois não só o acto cuja suspensão se requererá não estava executado como seguramente as consequências da sua eventual execução não eram materialmente irreversíveis, havendo uma clara e relevante utilidade para as requerentes na suspensão de tal acto, ainda que por hipótese o mesmo estivesse executado. Por fim,
9. O aresto em recurso incorreu ainda em erro de julgamento ao declarar extinta a instância com fundamento na inutilidade superveniente da lide referida na alínea e) do art° 287° do CPC, pois esta inutilidade só ocorre quando o acto desaparece da ordem jurídica ou o efeito útil que com a providência se pretendia obter veio a ser alcançado (v. entre outros, o Ac° do STA de v.Ac° do STA de 22/6/93, Rec. 31.402), o que inequivocamente não sucedia no caso sub judicie, razão pela qual a extinção da instância sem o conhecimento do mérito da providência é uma clara violação do citado art° 287° do CPC e dos direitos de acesso à justiça e à tutela judicial efectiva.
*
O Recorrido contra-alegou, sustentando a bondade do decidido.
*
Com dispensa de vistos substituídos pela entrega das competentes cópias aos Exmos. Senhores Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência – cfr. artº 707º nº 2 e 3 CPC ex vi artºs. 36º nº 2 e 140º CPTA.
*
Pelo Senhor Juiz foram julgados provados os seguintes factos:
1. Em 22.05.2012 o Presidente da Comissão Municipal de Estudo para a Extinção, Fusão e Criação de Freguesias, solicitou ao Presidente da Assembleia Municipal de Santarém que através dos serviços do secretariado da Assembleia Municipal fossem requeridos à Câmara Municipal de Santarém, bem como às Juntas de Freguesia os seguintes elementos documentais: 1) informação detalhada sobre índice populacional do concelho, repartido por freguesias, de acordo com o último censo realizado; 2) caracterização do concelho e freguesias, de acordo com os "itens" constantes do n94 do art.59 da Proposta de Lei nº 44/XII (texto final indiciário); 3) a emissão de parecer pela Câmara Municipal nos termos do art.11º, nº2 "in fine" da sobredita proposta de Lei; 4) que sejam oficiadas as Juntas de Freguesia, para se pronunciarem nos termos do nº 4 do art. 11ºda referida proposta de Lei. Cfr. Doe.4 (pág.2) junto pelo Requerido, cujo conteúdo se considera como reproduzido para todos os efeitos legais.
2. Por sua vez, em 23.05.2012, o Presidente da Assembleia Municipal solicitou ao Presidente da Câmara Municipal de Santarém a prestação de informação relativa aos pontos l, 2 e 3 do requerimento referido supra. Cfr. Doe.4 (pág.l) junto pelo Requerido, cujo conteúdo se considera como reproduzido para todos os efeitos legais.
3. Por ofício datado de 11.07.2012 do Presidente da Assembleia Municipal, os Presidentes das Requerentes foram convocados para uma sessão extraordinária, a realizar no dia 20 de Julho, cuja ordem de trabalhos incluía a apreciação e votação do Relatório apresentado pela Comissão de Estudo para a Fusão, Extinção e Criação de Freguesias e apreciação e votação das propostas apresentadas no âmbito da Pronúncia prevista no art.11º da Lei nº 22/2012, de 30 de Maio. Cfr. Doe. 2 junto pelas Requerentes, cujo conteúdo se considera reproduzido para todos os efeitos legais.
4. Em 20.07.2012 realizou-se a sessão extraordinária da Assembleia Municipal, tendo dado entrada na Mesa, nesse mesmo dia, três propostas, onde se inclui a proposta apresentada pela bancada do Partido Social Democrata (PSD) em substituição da anteriormente enviada e onde o Plenário da Assembleia concordou, por unanimidade, que as referidas propostas fossem discutidas e votadas nessa sessão. Cfr. Doe. l (pág.2) junto pelas Requerentes, cujo conteúdo se considera como reproduzido para todos os efeitos legais.
5. A bancada do PSD na Assembleia Municipal apresentou a seguinte proposta para reorganização administrativa territorial autárquica do Concelho de Santarém: Cfr. Does.2 (pág.ll) e 3 junto pelas Requerentes, cujos conteúdos se consideram como reproduzidos para todos os efeitos legais.
Marvila
Santa Iria da Ribeira de Santarém União
S. Salvador
S. Nicolau |
Achete
Azoia Baixo
Póvoa Santarém | União |
Várzea
Romeira | União |
Tremez
Azoia Cima | União |
Casevel
Vaqueiros | União |
S. Vicente Paul
Vale Figueira | União |
| Transferência do Pombalinho para Município da Golegã |
6. Tal proposta acabou por ser aprovada por maioria, com trinta e dois votos a favor, vinte e um votos contra e duas abstenções. Cfr. Doe.2 (pág.12) junto pelas Requerentes, cujo conteúdo se considera como reproduzido para todos os efeitos legais.
7. Em 23.08.2012 o Presidente da Assembleia Municipal de Santarém remeteu a cada um dos Presidentes das Assembleias de Freguesia e Presidentes das Juntas de Freguesia das Requerentes ofícios solicitando a emissão de parecer sobre a proposta de reorganização em causa, nos termos do nº 4 do art.11º da Lei nº 22/2012, de 30 de Maio. Cfr. Doe.3 junto pelas Requerentes, cujo conteúdo se considera como reproduzido para todos os efeitos legais.
8. Ainda em 23.08.2012 o Presidente da Assembleia Municipal de Santarém deu conhecimento da proposta aprovada ao Presidente da Câmara de Santarém com vista a uma eventual emissão de parecer de acordo com o estipulado na Lei n522/2012. Cfr. Doe. junto no requerimento apresentado pelo Requerido em 10.12.2012, cujo conteúdo se considera como reproduzido para todos os efeitos legais.
9. Segundo o Relatório da Comissão Municipal de Estudo para a Extinção, Fusão e Criação de Freguesias, de 17 de Julho de 2012, apreciado na reunião da Assembleia Municipal de Santarém de 20.07.2012, sob o ponto 12, e aprovado, por maioria, a Freguesia de Vale da Figueira, aqui Requerente, elaborou parecer de harmonia com o nº4 do art.llº da Lei nº 22/2012, contra qualquer agregação. Cfr. Doe.l (págs. 77 e 97) junto pelas Requerentes, cujo conteúdo se considera como reproduzido para todos os efeitos legais.
10. Ainda, segundo sse Relatório, também as demais Requerentes se manifestaram, desde logo contra a agregação através do envio de moções, deliberações ou abaixo-assinados. Cfr. Doe.l (págs. 77 e 97) junto pelas Requerentes, cujo conteúdo se considera como reproduzido para todos os efeitos legais.
11. Em 30.08.2012 os membros da Assembleia Municipal Fernando ……………, Manuel …………….., Firmino ……………, Idália …………, Maria ………….., Pedro …………., Luís …………., António …………….., Aires ………, Bruno ……, Catarina …………, Joaquim ……….., Carlos …………, Salomé ………., Luís …………, Luís …………, José …………., Maria ………… e Ricardo ……….. requereram ao Presidente da Assembleia Municipal de Santarém a convocação de reunião extraordinária, com a seguinte ordem de trabalhos: "l- Proposta de revogação da pronúncia da Assembleia Municipal de Santarém sobre a organização administrativa, tomada de acordo com a Lei nº 22/2012, de 30 de Maio, deliberada na reunião do dia 20 de Julho de 2012; 2- Recomendação para que as assembleias de freguesia se pronunciem sobre a agregação de freguesias até ao dia l de Outubro de 2012 (...) 3º Recomendação à Câmara Municipal de Santarém para que emita parecer prévio sobre a agregação de freguesias, previamente à pronúncia da Assembleia Municipal". Cfr. Doe.2 (pág.4) junto pelo Requerido, cujo conteúdo se considera como reproduzido para todos os efeitos legais.
12. A Assembleia de Freguesia de Vale de Figueira ao interpretar a proposta aprovada pela Assembleia Municipal à luz dos critérios da Lei nº 22/2012, de 30/5 emitiu parecer negativo quanto à sua agregação com a Freguesia de S. Vicente do Paul. Cfr. Doc.l (págs.47 a 55) junto pelo Requerido, cujo conteúdo se considera como reproduzido para todos os efeitos legais.
13. Por edital 11/2012, de 03.10.2012, o Presidente da Assembleia Municipal de Santarém convocou os membros da Assembleia Municipal para uma reunião extraordinária a realizar no dia 9 de Outubro de 2012, com a ordem de trabalhos anteriormente proposta e enunciada no ponto 8. Cfr. Doc.l (págs.47 a 55) junto pelo Requerido, cujo conteúdo se considera como reproduzido para todos os efeitos legais.
14. No dia 09.10.2012 reuniu a Assembleia Municipal tendo a proposta de revogação da pronúncia da Assembleia Municipal de Santarém sobre a reorganização administrativa, tomada de acordo com a Lei nº 22/2012, deliberada na reunião do dia 20.07.2012, sido rejeitada por maioria com vinte e nove votos contra, vinte e um a favor e uma abstenção. Cfr. Doe.2 (págs.2 a 3) junto pelo Requerido, cujo conteúdo se considera como reproduzido para todos os efeitos legais.
15. Por ofício do Presidente da Assembleia Municipal, de 10.10.2012, foi dado conhecimento ao Presidente da Unidade Técnica para a Reorganização Administrativa do Território da pronúncia desta Assembleia em resultado da sua reunião extraordinária de 20.07.2012, nos termos do artº 11º da Lei nº 22/2012, de 30 de Maio. Cfr. Doc.l (págs. l a 5) junto pelo Requerido, cujo conteúdo se considera como reproduzido para todos os efeitos legais.
16. Em 26.10.2012 a Unidade Técnica para a Reorganização Administrativa do Território emitiu parecer no sentido da conformidade da pronúncia apresentada pela Assembleia Municipal com o disposto nos artigos 6 e 7 da Lei 22/2012, uma vez que foi proposta uma redução global de nove (9) freguesias. Cfr. Doe. junto no requerimento apresentado pela Requerente em 09.11.2012, cujo conteúdo se considera como reproduzido para todos os efeitos legais.
17. Em 17.12.2012 realizou-se a votação na generalidade do Projecto de Lei nº 320/XII/2.? (PPD/PSD e CDS-PP) - Reorganização Administrativa do Território das Freguesias tendo o mesmo sido aprovado, com os votos a favor do PPD/PSD e CDS-PP e votos contra do PS, PCP, BE e PEV, e a consequente baixa à II.ª Comissão. Cfr. facto público e notório nos termos do documento designado "Votações efectuadas em 2012-12-07" da Divisão de Apoio ao Plenário da Direcção de Serviços de Apoio Técnico e Secretariado da Assembleia da República, disponibilizado no site www.parlamento.pt .
DO DIREITO
Na presente acção cautelar em que as ora Recorrentes apresentam como entidade Requerida o Município de Santarém, vem peticionada a suspensão de eficácia da deliberação da Assembleia Municipal tomada na sessão extraordinária de 20.07.2012 que aprovou por maioria a proposta para reorganização administrativa territorial autárquica do Concelho de Santarém levada ao probatório supra sob o item 5.
A relação material controvertida em que entronca a providência jurisdicional requerida de suspensão da reorganização administrativa de Juntas de Freguesia respeita à matéria constante da ordem de trabalhos de apreciação e votação do Relatório apresentado pela Comissão de Estudo para a Fusão, Extinção e Criação de Freguesias das propostas apresentadas no âmbito da Pronúncia prevista no art. 11º da Lei nº 22/2012, de 30 de Maio e em que o Plenário da Assembleia concordou, por unanimidade, que as referidas propostas fossem discutidas e votadas nessa sessão.
Trata-se de, em via normativa primária, determinar a organização politico-administrativa de base territorial respeitante às Juntas de Freguesia ora Recorrentes, pelo que a relação material controvertida trazida a juízo na presente acção cautelar e, consequentemente, na acção principal de que esta é dependente, não tem natureza jurídico-administrativa mas jurídico-legislativa e, por isso, arredada do domínio do poder de sindicabilidade jurisdicional em obediência ao princípio da separação de poderes, no caso, dos Poderes Judicial e Legislativo.
A modificação territorial das autarquias locais (e as juntas de freguesia são autarquias locais, vd. artº 236º nº 1 CRP), comporta consequências substantivas e organizativas para a população que em concreto resida na(s) parcela(s) do território em causa, cujo regime de criação, extinção e modificação (incluindo o desmembramento e a fusão) faz parte da reserva absoluta de competência legislativa do Parlamento e traduz-se na emissão de lei de enquadramento e de valor reforçado, vd. artºs 164º n) e 112º nº 3 CRP, no caso a Lei nº 22/2012, de 30.5.
Por isso, a modificação territorial das autarquias locais tem conteúdo normativo primário tanto na vertente de exercício da competência pela Assembleia da República, como na vertente do processo de decisão dos órgãos representativos da população das autarquias envolvidas no processo legislativo, no caso, as Juntas de Freguesia presentes nos autos.
Neste sentido, a deliberação tomada na sessão extraordinária de 20.07.2012 da Assembleia Municipal de Santarém não configura um acto administrativo contenciosamente impugnável nos termos previstos no artº 120º do CPA, estando o litígio em causa não só fora do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal tal como delimitada na lei, como expressamente excluído, nos termos dos artºs. 1º nº 1 e 4º nº 2 a) do ETAF.
Em consequência da falta de jurisdição, os Tribunais Administrativos são incompetentes em razão da matéria para aferir da validade da concreta deliberação tomada em matéria de modificação territorial das autarquias locais, e cuja suspensão de eficácia vem requerida na presente causa, pois embora o autor seja um órgão da administração pública em sentido orgânico, no caso, das autarquias locais, trata-se de um acto jurídico-público emanado no exercício da função política de determinação e expressão primária da vontade popular no âmbito do poder local, tomada pelos respectivos representantes, cfr. artºs. 6º nº 1 e 235º nº 1 da CRP.
*
No sentido de que “não cabe aos tribunais administrativos interferir no procedimento conducente à produção de actos legislativos, precisamente por não lhes caber apreciar a impugnação desses actos” se pronunciou este TCA no acórdão de 07.03.2013 tomado no rec. nº 9714/13, de cuja formação fizemos parte, e para cuja fundamentação se remete ao abrigo do disposto no artº 713º nº 5 CPC, juntando-se cópia integral retirada da página electrónica.
Pelo que vem de ser dito, nos presentes autos cautelares de suspensão de eficácia da deliberação da Assembleia Municipal de Santarém tomada em 20.07.2012, cumpre declarar a incompetência absoluta do Tribunal para conhecer da matéria suscitada no âmbito da concreta reorganização administrativa territorial autárquica do Concelho de Santarém, absolvendo o Município da presente instância – cfr. artº 105º nº 1 CPC ex vi artº 1º CPTA.
***
Termos em que acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em declarar a incompetência absoluta do Tribunal para conhecer da matéria suscitada no âmbito da concreta reorganização administrativa territorial autárquica do Concelho de Santarém, nos presentes autos cautelares de suspensão de eficácia da deliberação da Assembleia Municipal de Santarém tomada em 20.07.2012, absolvendo o Município da presente instância – cfr. artº 105º nº 1 CPC ex vi artº 1º CPTA.
Custas pelas Recorrentes.
Lisboa, 24.ABR.2013
(Cristina dos Santos) ................................................................................................................
(António Vasconcelos) ...........................................................................................................
(Paulo Gouveia) ..................................................................................................................... |
