I. Relatório

ELVIRA ............................................... (Recorrente) não se conformando com a sentença do TAC de Lisboa que, na acção por si proposta contra a Caixa Geral de Aposentações para restituição das quantias descontadas mensalmente na sua pensão de aposentação desde maio de 2016, bem como de todas as quantias que venham a ser descontadas pelo mesmo motivo (parcela da prestação periódica já remida), até que os descontos cessem, acrescidas de juros de mora, julgou improcedente a acção, vem interpor recurso da mesma decisão, concluindo a sua alegação como segue:

1 – A decisão recorrida interpreta e aplica o artigo 41º, nº 3 do RAS, na redação que lhe foi conferida pela Lei nº 11/14 de 06.03, em violação dos artigos 59º, nº 1 alínea f) e 13º da CRP;

2 - Com efeito, a justa reparação a que alude o mencionado artigo 59º alínea f) tem um cariz indemnizatório que não se pode circunscrever à perda do ganho, resultante do acidente (ou da correspondente pensão de aposentação), visando reparar todos os efeitos da lesão;

3 - Os trabalhadores com vínculo de direito privado e os reformados da segurança social não vêm as suas pensões de reforma diminuídas por terem recebido ou estarem a receber indemnizações por acidentes de trabalho. Assim dispensando tratamento diverso aos trabalhadores com vínculo de direito público e e aos pensionistas da CGA é violado o principio da igualdade a que alude o art.º 13º da CRP;

4 - A recorrida já tinha pago a indemnização à recorrente, cuja devolução lhe está a exigir, o que viola o principio da confiança, pois com o pagamento tinha gerado na recorrente a convicção que o mesmo lhe era devido. Também nesta ótica a decisão recorrida, com a sua interpretação do artº 41º, n.º 3 acima referido, viola o art.º 266º, n.º 2 da CRP.

Foram apresentadas contra-alegações pela Recorrida, pugnando pela improcedência do recurso

A questão suscitada pela Recorrente, delimitada pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduz-se em apreciar se a sentença recorrida errou ao não ter condenado a CGA a reconhecer à Autora o direito a receber a pensão de aposentação na sua totalidade, considerando o facto de ter recebido pensão por incapacidade permanente parcial, sob a forma de capital de remissão e, em consequência, a restituir-lhe os montantes que foram descontados à sua pensão de aposentação.

II.1. De facto

A matéria de facto pertinente é a constante da sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 663.º, n.º 6, do Código de Processo Civil.

A Recorrente, no recurso interposto, sustenta que os trabalhadores com vínculo de direito privado e os reformados da segurança social não vêm as suas pensões de reforma diminuídas por terem recebido ou estarem a receber indeminizações por acidentes de trabalho, pelo que é dado tratamento diverso aos trabalhadores com vínculo de direito público e aos pensionistas da CGA (conclusões 1. e 3.). Mais alega que a justa reparação a que alude o artigo 59º alínea f) do regime jurídico dos acidentes em serviço e das doenças profissionais no âmbito da Administração Pública tem um cariz indemnizatório que não se pode circunscrever à perda do ganho, resultante do acidente (ou da correspondente pensão de aposentação), visando reparar todos os efeitos da lesão (conclusão 2.). E, por outro lado, que tendo-lhe já sido paga a indemnização, cuja devolução lhe foi exigida, o pagamento da indemnização gerou-lhe a convicção que o mesmo lhe era devido (conclusão 4.). .

A sentença recorrida, na parte aqui relevante, assentou a sua decisão na seguinte fundamentação:

“(…)

Alega a Autora que recebeu a indemnização pelo acidente de trabalho em dezembro de 2015, antes de se ter aposentado, pelo que não há lugar à aplicação do n.º 3 do artigo 41.º do DL 503/99, de 20 de novembro, que contém o regime jurídico dos acidentes de trabalho e das doenças profissionais ocorridos ao serviço de entidades empregadoras públicas, pelo que deve a Ré ser condenada a restituir-lhe as importâncias que vem descontando à sua pensão de aposentação com fundamento naquela norma.

Mais alega que a indemnização por incapacidade de trabalho visa compensar o trabalhador pela diminuição física com que fica, razão pelo que não se vislumbra que possa ser deduzida na pensão de aposentação, pois a natureza de tais pensões é diversa.

A Ré por sua vez afirma a legalidade do desconto que efetua à pensão da Autora, pois entende que resulta da alínea b) do n.º 1 do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, que as prestações periódicas por incapacidade permanente não são acumuláveis com a parcela da remuneração correspondente à percentagem de redução permanente na capacidade geral de ganho do trabalhador, em caso de incapacidade permanente parcial resultante de acidente ou doença profissional

Mais entende que se a Autora mantém o exercício de funções, ainda que eventualmente adaptadas à sua condição de saúde, e aufere a correspondente remuneração de acordo com o seu estatuto remuneratório habitual, sem reconversão profissional, a verdade é que lhe falha o pressuposto do direito à reparação da redução na capacidade de ganho, o qual sustenta o abono da pensão, sendo de todo inviável a acumulação de remuneração pelo exercício efetivo de funções em simultâneo com a prestação que visa reparar a incapacidade para esse mesmo exercício.

Cumpre decidir.

Interpretado o pedido na sua conjugação com o articulado na petição inicial, designadamente nos seus artigos 10.º, 14.º e 15.º, resulta que a Autora pretende que a Ré seja condenada a reconhecer o seu direito a receber a pensão de aposentação na sua totalidade, por a isso não se opor o facto de ter recebido a reparação por incapacidade permanente parcial, sob a forma de indemnização em capital de remissão e, cumulativamente, que a Ré seja condenada a restituir-lhe os montantes que foram descontados.

Começamos por fazer um breve enquadramento jurídico do caso.

O Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, contém o Regime Jurídico dos Acidentes em Serviço e das Doenças Profissionais ocorridos ao serviço de entidades empregadoras públicas (doravante RAS).

Nos termos do disposto na alínea l) do n.º 1 do artigo 3.º do RAS, considera-se incapacidade permanente parcial, a situação que se traduz numa desvalorização permanente do trabalhador, que implica uma redução definitiva na respetiva capacidade geral de ganho.

Por sua vez o artigo 4.º do mesmo diploma, no seu n.º 1, dispõe que os trabalhadores têm direito, independentemente do respetivo tempo de serviço, à reparação, em espécie e em dinheiro, dos danos resultantes de acidentes em serviço e de doenças profissionais, nos termos previstos neste diploma. O n.º 4 alínea b) deste artigo estatui que o direito à reparação em dinheiro compreende indemnização em capital ou pensão vitalícia correspondente à redução na capacidade de trabalho ou de ganho, no caso de incapacidade permanente.

Sob a epígrafe “Acumulação de prestações”, dispõe o artigo 41.º do RAS, na redação dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março:

«1 - As prestações periódicas por incapacidade permanente não são acumuláveis: a) Com remuneração correspondente ao exercício da mesma atividade, em caso de incapacidade permanente absoluta resultante de acidente ou doença profissional;

b) Com a parcela da remuneração correspondente à percentagem de redução permanente da capacidade geral de ganho do trabalhador, em caso de incapacidade permanente parcial resultante de acidente ou doença profissional;

c) Com remuneração correspondente a actividade exercida em condições de exposição ao mesmo risco, sempre que esta possa contribuir para o aumento de incapacidade já adquirida. 2 - O incumprimento do disposto no número anterior determina a perda das prestações periódicas correspondentes ao período do exercício da atividade, sem prejuízo de revisão do grau de incapacidade nos termos do presente diploma.

3 - São acumuláveis, sem prejuízo das regras de acumulação próprias dos respetivos regimes de proteção social obrigatórios, as prestações periódicas por incapacidade permanente com a pensão de aposentação ou de reforma e a pensão por morte com a pensão de sobrevivência, na parte em que estas excedam aquelas.

4 - O disposto nos números anteriores aplica-se, com as necessárias adaptações, às indemnizações em capital, cujo valor fica limitado à parcela da prestação periódica a remir que houvesse de ser paga de acordo com as regras de acumulação do presente artigo.»

Diga-se que a constitucionalidade das normas constantes da alínea b) do n.º 1 e dos n.ºs 3 e 4 deste preceito, foram já confirmadas pelo Tribunal Constitucional pelo acórdão 786/2017.

Por sua vez o artigo 23.º n.º 4 do RAS contém uma norma que assegura a intangibilidade da remuneração do trabalhador sinistrado quando da sua reintegração profissional, a qual não pode, em caso algum ser reduzida.

Resulta deste quadro normativo que, no caso de infortúnio laboral de que resulte incapacidade permanente parcial, o trabalhador tem direito a receber reparação em dinheiro correspondente à redução da sua capacidade de trabalho ou de ganho. Esta reparação pode assumir duas formas, a saber (1) uma indemnização em capital recebida de uma só vez, ou (2) recebendo o mesmo montante através de pensão vitalícia.

Mais resulta que, recebendo o trabalhador qualquer uma destas formas de reparação em dinheiro, a mesma não pode ser acumulada com a parcela da remuneração correspondente à percentagem de redução permanente da capacidade geral de ganho do trabalhador.

Quer isto dizer que o trabalhador não pode ficar a receber mais que recebia em virtude do infortúnio laboral que teve. Ou dito de outra forma, sendo o trabalhador reintegrado e mantendo a remuneração que auferia antes do acidente, por imposição do artigo 23.º n.º 4 do RAS, não pode com ela acumular o montante da reparação em dinheiro derivado daquele acidente.

No momento em que o trabalhador se aposentar, tem direito a receber a reparação pelo acidente, sendo, neste caso, a mesma acumulável com a pensão de aposentação, mas apenas no montante que exceda aquela.

A lei estabelece uma prevalência da reparação do acidente em serviço sobre a pensão de aposentação, donde resulta que a pensão de aposentação será reduzida no exato montante que corresponda ao montante recebido pela reparação do infortúnio laboral.

Daqui resulta que o legislador, com as alterações ao artigo 41.º do RAS promovidas pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, pretendeu afirmar que o direito à reparação por acidente de serviço apenas se destina a cobrir a perda de capacidade de trabalho ou de ganho do trabalhador (dano laboral).

Não se reconhece, neste sentido, ao trabalhador, um direito à reparação da totalidade dos danos patrimoniais e não patrimoniais sofridos, na aceção do instituto da responsabilidade civil previsto no Código Civil.

Por esta razão, este regime assegura que o trabalhador mantém a sua capacidade de ganho, auferindo a mesma retribuição que auferia anteriormente ao acidente, ainda que reintegrado em novas funções.

Da mesma forma, fica assegurada a manutenção da capacidade de ganho do trabalhador quando se aposenta, pois fica a receber o exato valor a que corresponderia a sua pensão de aposentação, de acordo com a sua carreira contributiva. O que sucede é que, ao montante da pensão de aposentação, vai ser deduzido o valor que recebe por conta do acidente em serviço.

Daqui também resulta que, neste sentido, o valor da pensão de aposentação é sempre comprimido, reduzido, no montante que é pago por reparação do acidente.

Em síntese, a reparação por acidente em serviço visa garantir que o trabalhador recebe a sua remuneração e a sua pensão como receberia se não tivesse sido vítima do infortúnio laboral. Mas também, que não ficará a receber mais do que receberia, sem aquele infortúnio.

Voltando ao caso dos autos, resulta do probatório que a Autora sofreu acidente de serviço do qual resultou incapacidade permanente parcial para o exercício das suas funções de 9% (B do probatório).

Em consequência, foi-lhe fixado, a título de reparação em dinheiro pelo acidente sofrido, o montante correspondente a pensão anual de € 602,52, o qual foi remido, ou pago de uma só vez, no valor de € 7.529,09 (C do probatório).

Este montante foi pago à Autora em dezembro de 2015 (D).

Alega a Autora que, por ter sido pago em momento anterior à sua passagem à condição de aposentada, será o montante acumulável com a pensão de aposentação.

Do exposto resulta que assim não é.

Para ilustrar o que afirmamos, ficcionemos que a Autora receberia a sua reparação pelo acidente sob a forma de pensão vitalícia. Assim receberia € 602,52 por ano, o que corresponderia ao montante mensal de € 43,04.

Assim, face ao disposto no n.º 3 do artigo 41.º do RAS, na versão aplicável, decorrente do artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, ao montante mensal da sua pensão de aposentação, seria descontado o valor de € 43,04.

Daqui resulta que a Autora receberia mensalmente os € 43,04 devidos pelo infortúnio laboral, acrescidos da pensão de aposentação, mas apenas no montante remanescente entre aquele valor e o valor desta pensão.

O que sucede no caso dos autos é que a Autora recebeu, antecipadamente, a totalidade da indemnização pelo acidente (D do probatório).

O n.º 4 do artigo 41.º do RAS manda aplicar aos casos em que o trabalhador receba a indemnização por remissão, de uma só vez, o mesmo regime que se aplica no caso de receber a indemnização sob a forma de pensão vitalícia.

Em face do disposto nesta norma, deverá a pensão de aposentação da Autora ser deduzida da parcela que corresponderia ao valor mensal que deveria receber a título de indemnização pelo acidente, mas que efetivamente não recebe, porque já o recebeu na sua totalidade.

Pelo que não pode proceder a alegação da Autora de que não há lugar ao desconto na sua pensão do montante pego pelo acidente por ter sido recebido antecipadamente.

Também a alegação de que as duas prestações têm natureza distinta, a reparação pelo acidente e a pensão de aposentação, não pode proceder como fundamento de ilegalidade da atuação da Ré, pois o regime que ficou explanado é imperativo e tem o seu arrimo à lei fundamental confirmado pelo Tribunal Constitucional.

(…)”

Como se constata da fundamentação da sentença, que traça devidamente o quadro normativo de referência, o tribunal entendeu – acertadamente, pode já adiantar-se – que de acordo com o regime que resulta da alínea b) do n.º 1 do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de Novembro, na redacção dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de Março, as prestações periódicas por incapacidade permanente não são acumuláveis com a parcela da remuneração correspondente à percentagem de redução permanente na capacidade geral de ganho do trabalhador, em caso de incapacidade permanente parcial resultante de acidente ou doença profissional. E assim sendo, a recuperação do montante total pago pela ora Recorrida através da parcela da prestação periódica que remiu, no caso EUR 43,03, não consubstanciava qualquer violação de lei, antes se impondo.

A questão controvertida encontra-se resolvida pela jurisprudência do Tribunal Constitucional, concretamente pelo acórdão nº 996/2016, de 21.11.2017, tirado em sede de fiscalização sucessiva, na sequência de pedido efectuado pelo Provedor de Justiça de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes da alínea b) do n.º 1 e dos n.ºs 3 e 4 — quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas — do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de Novembro (Regime Jurídico dos Acidentes em Serviço e das Doenças Profissionais no Âmbito da Administração Pública), na redacção dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de Março, com fundamento na violação, quer do direito dos trabalhadores a justa reparação, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional, quer do princípio da igualdade, consagrados, respectivamente, na alínea f) do n.º 1 do artigo 59.º e no artigo 13.º da Constituição (linha argumentativa desenvolvida pelo Provedor de Justiça que tinha sido acolhida por este TCAS no acórdão de4.10.2017, proc. nº 51/17.6BEBJA). No acórdão do Tribunal Constitucional decidiu-se “não declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes da alínea b) do n.º 1 e dos n.ºs 3 e 4 — quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas normas — do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março.”

Razões que nos levam, nos termos permitidos pela lei processual civil, a remeter para a fundamentação constante do citado acórdão que se transcreve na sua relevante:

“ (…) o conteúdo do direito consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea f), da Constituição, corresponde à função desempenhada pelo instituto da reparação por infortúnio laboral; é, em termos aproximados, o direito a que seja preservada a função essencial desse instituto. Temos, por isso, que tal direito constitui uma garantia de reparação do dano laboral, o mesmo é dizer, de reconstituição ou de compensação da capacidade de ganho perdida pelo trabalhador em virtude de ter sofrido um acidente de trabalho ou de ter contraído uma doença profissional.

Importa agora aprofundar a noção de perda de capacidade geral de ganho, o mesmo é dizer, de dano laboral.

Pode entender-se que o dano laboral diz apenas respeito à capacidade de o sinistrado continuar a prestar o trabalho pelo qual aufere a sua retribuição (a capacidade de ganho atual), pelo que não é devida qualquer reparação pela desvalorização ou incapacidade de o sinistrado prestar outro tipo de trabalho (a capacidade de ganho potencial); em suma, é compensada a perda de produtividade, mas não a perda de oportunidade. Esta posição pode valer-se do facto de a pensão por incapacidade ser invariavelmente calculada tendo por base a retribuição auferida na data da ocorrência do acidente ou do diagnóstico da doença e não, por exemplo, o rendimento potencial ─ em todo o caso, indeterminável ─ do trabalhador. Na verdade, em todos os casos de incapacidade permanente, o sinistrado recebe uma percentagem do valor da retribuição ─ de 80% ou de 50% a 70% do valor total, consoante se trate de incapacidade absoluta para todo e qualquer trabalho ou incapacidade absoluta para o trabalho habitual, e de 70% do valor correspondente ao coeficiente de incapacidade, no caso de incapacidade parcial (artigo 48.º do RAT) ─, o que aponta no sentido de que a função da pensão por incapacidade é a de reparar a perda presumível de retribuição. Esta noção de dano laboral é ainda coerente com uma certa conceção ─ restritiva ─ da função de garantia da reparação por infortúnio laboral: não está em causa indemnizar o trabalhador, mas assegurar a sua subsistência, posta em risco pela perda de capacidade para efetivar a contrapartida da sua retribuição.

O entendimento contrário é o de que o dano laboral compreende a perda de oportunidade profissional, ou seja, a desvalorização do sinistrado no mercado de trabalho, e não apenas no seu trabalho habitual. Neste sentido, concorre o argumento de que a reparação por infortúnio laboral não se destina apenas a compensar a perda imediata de rendimentos de trabalho, mas a perda de capacidade do sinistrado para, ao longo da fase ativa do ciclo de vida, se fazer valer da força de trabalho para assegurar a subsistência continuada de si próprio e dos seus dependentes. Com efeito, numa economia de mercado, o «trabalho habitual» é uma realidade contingente, estando sujeita a vicissitudes várias, como a modificação dos padrões de consumo, o desenvolvimento tecnológico ou os humores da economia; o que assegura a subsistência continuada do trabalhador é a possibilidade permanente de colocar a sua força de trabalho no mercado, possibilidade essa comprometida quando sofre uma lesão em virtude da qual se verifica uma redução das suas capacidades profissionais. Por outro lado, não prejudica necessariamente esta conclusão o facto de a pensão por incapacidade ser calculada tendo por base a retribuição auferida no momento do infortúnio. O fundamento dessa solução — um elemento perene do instituto da reparação por infortúnio laboral — prende-se, essencialmente, com a previsibilidade proporcionada pelo regime de reparação tarifada (por contraposição a um regime de liquidação do dano) e com a finalidade garantística dessa reparação (por contraposição a uma finalidade indemnizatória).

Para além destas razões, de ordem teleológica ou funcional, também concorrem no último sentido alguns argumentos extraídos da lei.

Em primeiro lugar, ao classificar as diversas espécies de incapacidade permanente, o artigo 19.º, n.º 3, do RAT, admite que a incapacidade absoluta possa ser «para o trabalho habitual» ou «para todo o tipo de trabalho», sendo a pensão devida superior no segundo caso (artigo 48.º, n.º 3); ora, se a lei atribui, para efeitos de graduação da carência económica do sinistrado, um valor positivo à capacidade residual para participar no mercado de trabalho, tem de presumir-se, por uma questão de coerência, que atribui um valor negativo à depreciação dessa capacidade.

Em segundo lugar, o artigo 21.º dispõe que «o grau de incapacidade [é determinado], em todos os casos,…em função da natureza e da gravidade da lesão, do estado geral do sinistrado, da sua idade e profissão, bem como da maior ou menor capacidade funcional residual para o exercício de outra profissão»; ora, se a capacidade funcional residual releva em todos os casos, deve admitir-se que a perda de oportunidades profissionais é considerada na determinação da incapacidade parcial.

Finalmente, a Tabela Nacional de Incapacidades, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 352/2007, de 23 de outubro — para a qual remete o artigo 23.º do RAT —, faz geralmente corresponder, a cada tipo de lesão, uma «moldura abstrata» de incapacidade (v.g., escoliose pronunciada ─ 0,11-0,15; fístula vesico-retal ─ 0,55-0,65; incontinência urinária ─ 0,21-0,45); significa isto que a determinação do coeficiente concreto de incapacidade está balizada por limites máximos e mínimos ─ ainda que estes sirvam de mera orientação da avaliação médico-legal ─, limites esses que não têm obviamente em conta qualquer tipo particular de trabalho, antes refletindo um juízo abstrato sobre a repercussão de certa categoria de lesão no exercício da vida ativa.

Ambas as conceções de dano laboral ─ a restrita e a ampla ─ são, em abstrato, conformes a uma interpretação funcionalmente adequada do instituto da reparação por infortúnio laboral. O pedido do requerente reflete inequivocamente a adesão a uma conceção ampla, como decorre da leitura dos §§ 17.º a 23.º e 36.º da fundamentação do pedido de fiscalização da constitucionalidade das normas sindicadas, em que se sublinha a repercussão negativa do infortúnio laboral na «capacidade de progredir normalmente na carreira», na «potencialidade de obter rendimento», na «capacidade de evoluir profissionalmente» e nas «perspetivas em termos de carreira». Todavia, o Tribunal não vê qualquer utilidade em se pronunciar, no âmbito deste processo, sobre essa exata questão. Embora a definição precisa do conceito de dano laboral seja imprescindível para uma determinação exaustiva do conteúdo do direito fundamental à assistência e justa reparação em caso de acidente de trabalho ou doença profissional, a mesma não influi decisivamente sobre o exame do thema decidendum. Na verdade, como se verá, qualquer que seja a conceção de dano laboral adotada ─ restrita ou ampla ─, o sentido da decisão sobre a constitucionalidade das proibições de acumulação introduzidas no RAS pela Lei n.º 11/2014, de 6 de março, é o mesmo. Por essa razão, a questão da definição de dano laboral, para efeitos da determinação do conteúdo do direito fundamental a assistência e justa reparação, reveste-se, neste âmbito, de interesse teórico.

11. Os trabalhadores da Administração Pública são titulares do direito fundamental à assistência e reparação em caso de infortúnio laboral, direito que impõe a reconstituição ou compensação da perda de capacidade de ganho da vítima de acidente de trabalho ou doença profissional. No entanto, não lhes é aplicável, em geral, o regime comum dos acidentes de trabalho e doenças profissionais; os infortúnios laborais no setor público são, e sempre foram, objeto de um regime especial. [sublinhado nosso] Importa, pois, dar conta das diferentes soluções legais para os casos de incapacidade permanente adotadas neste domínio.

O primeiro diploma em matéria de acidentes em serviço foi o Decreto-Lei n.º 38.523, de 23 de novembro de 1951, cujo âmbito material de aplicação foi alargado às doenças profissionais através do disposto no Decreto-Lei n.º 45.004, de 27 de abril de 1963. O seu artigo 12.º determinava que «[n]o caso de se verificar a existência de incapacidade permanente parcial com a atribuição de serviço moderado, o servidor deve, conforme o coeficiente de desvalorização e a natureza das suas funções, continuar ao serviço ou passar a receber a pensão de reforma extraordinária, nos termos da respetiva legislação.»

Durante quase três décadas, a matéria passou a ser regulada no Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, cujo artigo 1.º determinava que «[s]ão obrigatoriamente inscritos como subscritores da Caixa Geral de Aposentações…os servidores do Estado, institutos públicos e autarquias locais…». O artigo 38.º estabelecia que havia lugar a aposentação, independentemente da idade e do tempo de serviço, do funcionário que, em virtude de acidente em serviço ou de doença contraída neste, adquirisse uma incapacidade permanente absoluta ou parcial. O artigo 54.º, n.º 1, dispunha que, nestes casos, de aposentação dita «extraordinária», o tempo de serviço do subscritor considerava-se equivalente a quarenta anos, o tempo de serviço exigido na versão originária do artigo 37.º, n.º 1, para a aposentação dita «ordinária» (entretanto reduzido para trinta e seis anos, através da alteração do Estatuto da Aposentação operada pelo Decreto-Lei n.º 191-A/79, de 25 de junho).

No entanto, o n.º 2 consagrava uma exceção para os casos de incapacidade parcial, nos termos da qual o funcionário teria direito a uma pensão resultante da soma de uma parcela correspondente ao número de anos de serviço efetivo e de uma parcela correspondente ao coeficiente de incapacidade multiplicado pelo número de anos que faltariam para completar quarenta anos de serviço. Ilustrando, um funcionário com uma incapacidade de 50% e vinte anos de serviço, teria direito a uma pensão igual à soma da pensão de aposentação correspondente a vinte anos de serviço e de uma pensão de aposentação correspondente a metade dos vinte anos de serviço que seriam necessários para atingir os quarenta anos; tudo visto e somado, receberia ¾ da pensão de aposentação de um funcionário com um estatuto remuneratório idêntico que requeresse a aposentação após completar quarenta anos de serviço. Por outro lado, através do artigo 89.º, n.º 1, a lei atribuía ao funcionário com uma incapacidade parcial o direito de optar entre manter-se no serviço ou aposentar-se, ao passo que, nos casos de incapacidade absoluta, a aposentação era compulsória.

É importante compreender a lógica subjacente a este regime e atentar nos seus efeitos práticos.

Nos casos de incapacidade absoluta, em que o funcionário deixava de reunir condições para servir a Administração Pública, a reparação do dano laboral, decorrente da inevitável extinção do vínculo de emprego público, revestia a forma de aposentação em condições idênticas às de um funcionário que tivesse completado o tempo de serviço normal; por outras palavras, a lei colocava o funcionário vítima de acidente de trabalho ou doença profissional na mesma posição que um funcionário não atingido por infortúnio, através da ficção da contagem do tempo de serviço necessário para a aposentação.

Nos casos de incapacidade parcial, o funcionário, possuidor de capacidade residual para trabalhar, podia optar entre continuar ao serviço da Administração Pública ─ com retribuição e regalias intocadas e direito à aposentação ordinária uma vez completados quarenta anos de serviço ─ ou requerer a aposentação extraordinária; neste último caso, também beneficiava da ficção da contagem do tempo de serviço necessário para a aposentação, mas a pensão era reduzida na proporção da capacidade residual ─ que, por efeito da aposentação voluntária, deixava de ser colocada ao serviço da Administração Pública ─, precisamente para assegurar a igualdade de circunstâncias com os funcionários não atingidos por infortúnio laboral.

Na prática, o regime incentivava a aposentação nas situações em que o sinistrado tinha muito tempo de serviço e/ou adquiria uma incapacidade elevada ─ na medida em que, aposentando-se, deixava de trabalhar e recebia uma pensão de valor muito próximo da devida por aposentação ordinária ─ e a manutenção em funções nos casos em que o sinistrado tinha pouco tempo de serviço e/ou adquiria uma incapacidade diminuta.

12. O regime constante do Estatuto da Aposentação veio a ser substituído com a aprovação do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, que estabelece o Regime Jurídico dos Acidentes em Serviço e das Doenças Profissionais no Âmbito da Administração Pública (RAS), sem prejuízo de aquele continuar a ser aplicável, nos termos das regras gerais, aos infortúnios laborais ocorridos ou diagnosticados antes de 1 de maio de 2000, a data da entrada em vigor do novo diploma.

Segundo o preâmbulo, «[o] presente diploma acolhe, na generalidade, os princípios consagrados na…Lei n.º 100/97 (lei geral) adaptando-os às especificidades da Administração Pública.» A explicação prossegue, nos seguintes termos:

«[É afastada] a solução prevista no Estatuto da Aposentação para os subscritores da Caixa Geral de Aposentações, pensão extraordinária ou reforma, consubstanciada no acréscimo à pensão ordinária de uma parcela indemnizatória que tinha em conta o número de anos e meses que faltassem para o tempo máximo de serviço contável para a aposentação e o grau de desvalorização atribuído.»

Tem interesse dar a conhecer os traços essenciais deste regime.

(…)

Este regime de acumulação de prestações manteve-se em vigor até 7 de março de 2014, data da entrada em vigor da Lei n.º 11/2014 ─ sem prejuízo de continuar, naturalmente, a reger os acidentes de trabalho ocorridos e as doenças profissionais diagnosticadas no decurso da sua vigência ─, diploma que procedeu às alterações do Decreto-Lei n.º 503/99 impugnadas pelo requerente. Na verdade, o artigo 41.º é o único preceito do RAS alterado pela Lei n.º 11/2014, precisamente no sentido, controvertido nos autos, de proibir a acumulação da pensão por incapacidade permanente parcial com a totalidade da retribuição ou da pensão de aposentação.

Estamos, finalmente, em condições de determinar se estas proibições de acumulação infringem o disposto na alínea f) do n.º 1 do artigo 59.º da Constituição.

13. A pensão por incapacidade ─ como se concluiu ─ destina-se a reparar o dano laboral, consubstanciado na perda de capacidade de ganho do trabalhador vitimado por acidente de trabalho ou doença profissional. Sucede que os trabalhadores da Administração Pública, em virtude das características próprias do emprego público, não sofrem, normalmente, qualquer redução da capacidade de ganho quando vítimas de infortúnio laboral que os deixa parcialmente incapacitados; por outras palavras, no emprego público não se verifica, em princípio, dano laboral, nos casos de incapacidade permanente parcial. É por essa razão que o artigo 41.º, n.º 1, alínea b), do RAS, na versão que resultou da Lei n.º 11/2014, suspende o pagamento da pensão por incapacidade: sendo o pressuposto do direito a esta a existência de um dano laboral, não faz sentido que a mesma seja paga em circunstâncias ─ aquelas que caracterizam a relação jurídica de emprego público ─ que impedem a produção desse dano. [sublinhado nosso]

Para demonstrar que os acidentes de trabalho e as doenças profissionais parcialmente incapacitantes não produzem dano laboral, é conveniente dividir o problema em duas partes: a capacidade de ganho atual, que se prende com a capacidade de o trabalhador manter a sua remuneração, e a capacidade de ganho potencial, que se prende com a capacidade de o trabalhador manter as suas oportunidades profissionais.

Quanto à primeira ─ a capacidade de ganho atual ─, a impossibilidade de verificação de um prejuízo resulta simplesmente da intangibilidade da retribuição, assegurada pelo n.º 4 do artigo 23.º do RAS. Com efeito, a perda definitiva de capacidade de trabalho não tem qualquer consequência no estatuto remuneratório do sinistrado; este continua, ainda que venha a ocupar funções diversas e a beneficiar de horário de trabalho reduzido (nos termos do n.º 3 do artigo 23.º), a manter a totalidade da retribuição e todas as regalias correspondentes à categoria que integra e à posição remuneratória que ocupa. Em suma, no que diz respeito a ganhos atuais, a perda definitiva de capacidade de trabalho não ocasiona a perda definitiva de capacidade de ganho; pelo contrário, o trabalhador em funções públicas, ao receber a totalidade da parcela da retribuição correspondente ao seu coeficiente de incapacidade, obtém uma vantagem patrimonial em relação a uma situação hipotética de perda dessa parcela da retribuição e de recebimento de uma pensão por incapacidade parcial fixada em 70% daquela. Daí decorre que, com base numa conceção restrita de dano laboral, o fundamento da proibição de acumulação consagrada na alínea b) do n.º 1 do artigo 41.º do RAS ─ e, em consequência, das restantes proibições de acumulação controvertidas nos presentes autos ─ é a garantia da intangibilidade da retribuição consagrada no artigo 23.º, n.º 4, do diploma.

A segunda parte do problema ─ a capacidade de ganho potencial ─ é mais complexa. Impõe-se tratá-la segundo a perspetiva, adotada pelo requerente, de uma «conceção ampla» do dano laboral, nos termos da qual a pensão por incapacidade se destina também a reparar a perda de «capacidade de progredir normalmente na carreira», de «potencialidade de obter rendimento», da «capacidade de evoluir profissionalmente» ou das «perspetivas em termos de carreira» decorrentes de infortúnio laboral.

Pode pensar-se que o acidente de trabalho ou a doença profissional, ao deixar o trabalhador parcialmente incapacitado, constitui um obstáculo à progressão profissional dentro da Administração Pública. No exemplo dado na fundamentação do pedido, «um técnico superior jurista que sofre um acidente de trabalho, do qual resulta a amputação de um membro inferior…poderá ver, por exemplo, dificultado o exercício de outras funções, com as de inspeção, envolvendo a necessidade de deslocações frequentes…[com prejuízo para as suas] perspetivas de evolução profissional.»

Mas este exemplo não tem em devida conta diferenças relevantes entre o emprego público e a relação laboral sujeita ao regime comum. Sem prejuízo da denominada «laboralização da função pública» (v., entre muita jurisprudência constitucional pertinente, o Acordão n.º 474/2013), cujo traço mais saliente é porventura a substituição do ato administrativo de nomeação pelo contrato de trabalho em funções públicas como modalidade típica de constituição do vínculo de emprego público, há relevantes diferenças entre o trabalho comum e o trabalho em funções públicas que se projetam de modo decisivo no domínio dos infortúnios laborais. O objeto daquele é, paradigmaticamente, uma prestação laboral conformada pelo contrato de trabalho celebrado entre o empregador e o trabalhador; em princípio, este ocupa um determinado posto de trabalho e exerce uma determinada função no âmbito da empresa ou organização do empregador. Pelo contrário, o emprego público ─ hoje regulado pela Lei do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 20/2014, de 20 de junho (adiante referida pela sigla «LTFP») ─ é estruturado de modo tipicamente diverso. O objeto da relação jurídica de emprego público não é uma prestação laboral, consubstanciada num determinado posto e função, mas o serviço público no âmbito de uma carreira, normalmente de natureza geral (artigo 84.º, n.º 4, da LTFP), definida pela lei como aquela «cujos conteúdos funcionais caracterizam postos de trabalho de que a generalidade dos órgãos ou serviços carece para o desenvolvimento das respetivas atividade» (artigo 84.º, n.º 2, da LTFP). Dentro da carreira, o trabalhador ocupa, não um posto de trabalho, mas uma categoria, com um conteúdo funcional genérico, podendo as carreiras ser unicategoriais ou pluricategoriais (artigo 85.º). Na carreira geral de técnico superior, por exemplo, a categoria única de técnico superior tem, nos termos do Anexo à LTFP para o qual remete o n.º 2 do artigo 88.º, o seguinte conteúdo, em versão abreviada: «funções consultivas, de estudo planeamento programação, avaliação e aplicação»; «elaboração de pareceres e projetos e execução de outras atividades de apoio geral»; «funções exercidas com responsabilidade e autonomia técnica»; e «representação do órgão ou serviço em assuntos da sua especialidade». [sublinhados nossos]

Ora, dada a extensão do conteúdo funcional do trabalho em funções públicas, a incapacidade parcial do trabalhador ─ v.g., a impossibilidade de conduzir inspeções ─ não deve obstar a que este desempenhe funções compatíveis com a sua capacidade de trabalho residual, seja avaliado pelo desempenho no exercício de tais funções, progrida nas posições remuneratórias da sua categoria e possa ingressar, pela antiguidade ou por concurso, numa categoria superior dentro da sua carreira pluricategorial (v.g., um assistente operacional ascender a encarregado operacional) ou numa carreira superior àquela em que está inserido (v.g., um assistente técnico candidatar-se a técnico superior). Por essa razão, no domínio das carreiras gerais, não faz sentido considerar a possibilidade de incapacidade absoluta para o trabalho habitual, ao contrário do que sucede no regime comum dos infortúnios laborais (artigo 3.º, n.º 1, alíneas l) e m) do RAS). Sendo a norma, no emprego público, a de que não há «trabalho habitual», mas apenas categorias funcionais genéricas, o sinistrado, ou se encontra incapacitado para todo e qualquer trabalho em funções públicas — caso em que a sua incapacidade é absoluta e importa a extinção do vínculo de emprego público —, ou não pode prestar somente alguns tipos particulares de trabalho — caso em que a sua incapacidade é parcial, não prejudicando o trabalho em funções compatíveis com a sua capacidade residual.

É em função destas relevantes diferenças entre o emprego público e o trabalho comum que o Tribunal Constitucional afirmou, no Acórdão n.º 154/86, ainda que num contexto diverso, que «[n]em a extinção ou remodelação de serviços podem constituir mo­tivo adequado para [o Estado dispensar os seus funcionários]. Podem dar lugar à transferência para outros serviços ou organismos públicos, à criação de excedentes inativos, etc, mas não podem justificar de modo algum a dispensa dos atingidos…». Daí que o n.º 3 do artigo 23.º, após consagrar o direito do trabalhador a ocupar funções compatíveis com o seu estado, a adaptação ao posto de trabalho e o trabalho em tempo parcial, determine que este tem o «o dever de se candidatar a todos os procedimentos concursais para ocupação de postos de trabalho previstos nos mapas de pessoal dos órgãos ou serviços» ─ o mesmo é dizer, o dever de colocar a sua capacidade residual de trabalho ao serviço das necessidades da Administração Pública. Na verdade, tendo em conta as amplíssimas possibilidades objetivas do «trabalho em funções públicas», o prejuízo remuneratório que o trabalhador sofra na sua carreira em virtude de possuir uma incapacidade de trabalho parcial, deverá constituir uma forma de discriminação, proibida nos termos dos artigos 13.º, n.º 2, 47.º, n.º 2 e, em algumas situações, 71.º, n.º 1, da Constituição.

A idêntica conclusão se chega, ainda que por via ligeiramente diversa, nos casos atípicos de trabalhadores em funções públicas inseridos em carreiras especiais, que a lei define como aquelas «cujos conteúdos funcionais caracterizam postos de trabalho de que apenas um ou alguns órgãos ou serviços carecem para o desenvolvimento das respetivas atividades» (artigo 84.º, n.º 3). Neste âmbito, é possível, de facto, que a perda de capacidade funcional do trabalhador vitimado por infortúnio laboral inviabilize o desempenho de tarefas essenciais da função a que a carreira diga respeito; serão os casos do agente policial que perde a mobilidade, do professor que perde a voz ou do oficial de justiça que perde a visão. Mas, nesses casos, a sua incapacidade é ─ por definição ─ absoluta, implicando a extinção do vínculo de emprego público e o pagamento da pensão por incapacidade correspondente. Pelo contrário, nos casos em que a perda de capacidade não obsta ao exercício da função, atingindo apenas a produtividade do trabalhador ou a sua capacidade de realizar tarefas não essenciais, valem todas as considerações feitas, a propósito do caso-padrão das carreiras gerais, sobre a circunstância de se não verificar, em princípio, qualquer prejuízo para a capacidade de ganho potencial do sinistrado.

A única oportunidade profissional dentro da Administração Pública que um trabalhador vitimado por infortúnio laboral perde em qualquer circunstância, em virtude da incapacidade parcial que adquiriu, é a de vir a ingressar numa carreira especial cujo conteúdo funcional é essencialmente incompatível com a sua capacidade de trabalho residual. Mas deve notar-se que esse prejuízo ─ relativamente extravagante ─ tem uma expressão negligenciável no quadro de um regime orientado, não para a indemnização do lesado, mas para a garantia da sua subsistência continuada; além do mais, o facto de os sinistrados, no âmbito do RAS, manterem a totalidade do seu vencimento ─ em vez de receberem, como dispõe o regime comum, apenas 70% da parcela da retribuição correspondente à incapacidade ─, constitui uma forma indireta de compensação desse dano intersticial.

Resulta do exposto que a alteração operada pela Lei n.º 11/2014 no regime da acumulação de prestações constante do artigo 41.º do RAS, se destinou a corrigir um desequilíbrio no regime anterior, que permitia que o trabalhador parcialmente incapacitado por infortúnio laboral, pese embora a intangibilidade da retribuição, regalias e oportunidades profissionais que tinha no momento da ocorrência do acidente ou do diagnóstico da doença, recebesse uma pensão cuja função é exclusivamente a de compensar uma perda de capacidade de ganho. De tal regime resultava que os trabalhadores em funções públicas viam a sua capacidade de ganho normalmente ampliada na eventualidade de sofrerem um acidente de trabalho ou doença profissional, situação que: (i) desvirtuava a função do instituto da reparação por infortúnio laboral, que é a de compensar a perda de capacidade de ganho do sinistrado; (ii) tendia a privilegiar, do ponto de vista patrimonial, os trabalhadores atingidos relativamente aos não atingidos por infortúnio; (iii) abria caminho a uma exposição imprudente ao perigo profissional, por força do efeito de «moral hazard» gerado por essa vantagem; e, em consequência, (iv) punha em causa a sustentabilidade financeira do sistema. Em suma, através desta alteração, o legislador restaurou, dentro dos quadros próprios do RAS, a harmonia funcional do sistema de proteção dos servidores públicos em caso de infortúnio laboral.

Resta esclarecer uma dúvida. Se o pagamento da pensão por incapacidade parcial é suspenso, no domínio dos infortúnios laborais em funções públicas, em virtude de, nesse domínio, se não verificar, em princípio, o dano laboral pressuposto pela reparação, como explicar a necessidade de determinação do coeficiente de incapacidade e da pensão correspondente? Por outras palavras, para quê fixar uma pensão cujo pagamento é suspenso, por não se verificar, afinal de contas, o pressuposto do direito que a tem por objeto?

Por duas razões.

Em primeiro lugar, o trabalhador, uma vez aposentado, tem direito ao pagamento da pensão por incapacidade, que prevalece sobre a pensão de aposentação, a qual é devida pela Caixa Geral de Aposentações (que, com a entrada em vigor do RPS, é reembolsada pela entidade empregadora pública) apenas na exata medida em que exceda aquela (artigo 41.º, n.º 3, do RAS). Esta solução ─ pagamento da pensão por incapacidade, acompanhada de dedução do seu valor na pensão de aposentação ─ assegura a igualdade entre os trabalhadores aposentados atingidos e não atingidos por infortúnio laboral, dado que a carreira contributiva daqueles não é afetada pela incapacidade parcial adquirida. [sublinhado nosso]

Em segundo lugar, sendo a razão de ser da suspensão o facto de o sinistrado prestar trabalho em funções públicas, este tem, como é evidente, direito ao pagamento da pensão no caso vir a ocorrer, por qualquer razão, a cessação do vínculo de emprego público. Nesse caso, a entrada do sinistrado no mercado de trabalho é condicionada pelo facto de possuir uma capacidade profissional reduzida, por efeito do infortúnio laboral que sofreu no serviço público — precisamente o pressuposto do direito do trabalhador a reparação.

Por tudo quanto se disse, impõe-se concluir que as normas constantes da alínea b) do n.º 1 e dos n.ºs 3 e 4 — quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas — do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, não violam o direito dos trabalhadores a justa reparação, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional, consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea f), da Constituição.

14. A segunda questão de constitucionalidade colocada pelo requerente diz respeito ao confronto das normas sindicadas com o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição. Em causa está o facto de as proibições de acumulação contidas nessas normas não terem paralelo no regime comum dos acidentes de trabalho, nos termos do qual «[a] pensão por incapacidade permanente não pode ser suspensa ou reduzida mesmo que o sinistrado venha a auferir retribuição superior à que tinha antes do acidente, salvo em consequência de revisão da pensão» e «[a] pensão por incapacidade permanente é cumulável com qualquer outra» (artigo 51.º, n.ºs 1 e 2, do RAT). Ora, entende o requerente que «[n]ão se revelam, na verdade, quaisquer especificidades da relação de emprego público que justifiquem desvios face ao regime aplicável à generalidade dos trabalhadores por conta de outrem, no quadro da LAT». Por outras palavras, nada justifica que os trabalhadores em funções públicas estejam sujeitos às proibições de acumulação introduzidas no RAS pela Lei n.º 11/2014, quando os trabalhadores abrangidos pelo regime comum dos infortúnios laborais podem acumular a totalidade da retribuição ou da pensão de reforma com a pensão por incapacidade permanente parcial.

Tendo em conta que, na fundamentação do seu pedido de apreciação desta segunda questão, o requerente mobiliza boa parte dos argumentos articulados a propósito da primeira questão que submete ao juízo do Tribunal Constitucional, importa começar por delimitar o âmbito específico ou residual daquela. Se a primeira questão consubstancia essencialmente um problema de justiça absoluta — o de saber se as normas sindicadas não violam o direito dos trabalhadores por elas abrangidos a justa reparação em caso de acidente de trabalho ou de doença profissional —, a segunda questão consubstancia essencialmente um problema de justiça relativa — o de saber se a divergência de regimes de acumulação entre o RAT e o RAS não ofende o princípio da igualdade, por impor uma desvantagem patrimonial aos trabalhadores em funções públicas vítimas de infortúnio laboral relativamente aos seus homólogos abrangidos pelo regime comum.

São problemas de natureza diversa, de tal modo que, concluindo-se — como se concluiu — que as normas sindicadas não violam o direito dos trabalhadores a justa reparação por infortúnio laboral, nada obsta a que se conclua que violam outro direito fundamental, correspondente à vertente subjetiva do princípio da igualdade: o direito dos trabalhadores em funções públicas a serem tratados pela lei como iguais aos trabalhadores abrangidos pelo regime comum, em virtude do reconhecimento constitucional — expresso e cardinal — da igual dignidade social de todos os cidadãos.

Sobre o alcance geral do princípio da igualdade enquanto norma de controlo judicial do poder legislativo, escreveu-se no Acórdão n.º 409/99:

«O princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, impõe que se dê tratamento igual ao que for essencialmente igual e que se trate diferentemente o que for essencialmente diferente. Na verdade, o princípio da igualdade, entendido como limite objetivo da discricionariedade legislativa, não veda à lei a adoção de medidas que estabeleçam distinções. Todavia, proíbe a criação de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias, isto é, desigualdades de tratamento materialmente não fundadas ou sem qualquer fundamentação razoável, objetiva e racional. O princípio da igualdade enquanto princípio vinculativo da lei, traduz-se numa ideia geral de proibição do arbítrio.»

A questão que se coloca, pois, é a de saber se as normas sindicadas, ao tratarem de modo diferente ─ através de regimes diversos de acumulação de prestações ─ trabalhadores em funções públicas e do regime comum, estabelecem entre eles uma distinção arbitrária, porque destituída de fundamento racional. [sublinhado nosso] Para responder a tal questão, é indispensável que se determine qual o ponto de vista ou termo de comparação entre os sujeitos a tratamento diferenciado, o que pressupõe a identificação da ratio legis. A diferença de tratamento será racional se for ditada pelo desiderato da lei — atente-se, por exemplo, na distinção entre automóveis ligeiros e pesados no regime que estabelece os limites de velocidade na circulação rodoviária. E a diferença de tratamento será arbitrária se não tiver qualquer relação, ou uma relação razoavelmente comensurável, com a ratio legis, como seria o caso se a lei estabelecesse limites de velocidade diversos consoante a proveniência geográfica do construtor do automóvel. Chega-se a estas conclusões, como é bom de ver, através da determinação, ainda que implícita, de um termo de comparação entre as pessoas ou situações diferenciadas pela lei; no caso dos limites de velocidade, cuja finalidade é mitigar o risco de acidentes e dos danos emergentes da sua ocorrência, o tertium comparationis integra as propriedades dos veículos que os tornam mais ou menos perigosos e mais ou menos aptos a provocar danos em caso de acidente ─ contando-se entre tais propriedades a massa do veículo, mas não a origem do seu construtor.

A finalidade da reparação por infortúnio laboral — como vimos — é a de compensar a perda de capacidade de ganho do sinistrado. Daí decorre que o ponto de vista mais relevante na comparação entre o regime comum e o regime especial dos trabalhadores em funções públicas, designadamente no que respeita à acumulação de prestações pecuniárias, é a vantagem patrimonial atribuída à vítima de infortúnio laboral. Ora, já sabemos quais são as razões pelas quais o legislador estabeleceu as proibições de acumulação que constam do artigo 41.º, n.º 1, alínea b), e n.ºs 3 e 4 — quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas —, do RAS. Importa agora indagar a razão de ser do regime — diametralmente oposto — estabelecido pelo artigo 51.º, n.ºs 1 e 2, do RAT. Se dessa indagação resultar que a posição patrimonial do trabalhador comum vitimado por infortúnio laboral em nada de relevante se distingue da que caracteriza o trabalhador em funções públicas, o Tribunal concluirá, prima facie, pela violação do princípio da igualdade; pelo contrário, se a posição patrimonial for diversa, ao ponto de justificar razoavelmente a diferença de tratamento, impõe-se a formulação do juízo de sentido contrário.

15. Qual a justificação para o regime comum admitir a acumulação, sem reservas ou limites, da retribuição com a pensão por incapacidade permanente parcial e desta com a pensão de reforma?

A razão principal prende-se com o facto de a lei atribuir a faculdade e presumir a probabilidade de o empregador ajustar a retribuição do trabalhador em função da sua perda de produtividade, ou seja, de passar a remunerá-lo na proporção da sua capacidade residual de trabalho.

Com efeito, o artigo 157.º, n.º 3, do RAT, permite que o empregador reduza a retribuição do trabalhador sinistrado por acidente de trabalho ou afetado por doença profissional até ao limite da sua «capacidade restante». É certo que a lei concebe esta possibilidade como ultima ratio e condiciona a sua materialização ao cumprimento escrupuloso, por parte do empregador, dos deveres de requalificação profissional e ocupação efetiva impostos pelos artigos 155.º, 156.º e 157.º, n.ºs 1 e 2. Mas tal apenas evidencia a aderência do regime a uma sequência lógica de etapas: dada a preferência sistemática dos direitos romano-germânicos pela reconstituição natural em detrimento da reparação por sucedâneo pecuniário, o empregador está obrigado a contribuir para a reabilitação profissional do trabalhador — que, em caso de êxito, absoluto ou relativo, deverá conduzir a uma revisão em baixa da pensão, nos termos previstos no artigo 70.º (neste sentido, v. o Acórdão n.º 433/2016) —, antes de recorrer a uma medida, a redução definitiva da retribuição, que tem por pressuposto a irreversibilidade da incapacidade de trabalho. Acresce que esta possibilidade, pese embora excecional na ordem da legalidade, é a mais comum na ordem da realidade: no mercado de trabalho, a remuneração paga pelo empregador é a contrapartida do contributo do trabalhador para a produção da empresa ou organização à qual se encontra adstrito. Se a produtividade do trabalhador é reduzida, a título permanente, pelo facto de este ter adquirido uma incapacidade parcial, a tendência natural é para que essa desvalorização se venha a refletir de modo negativo na sua retribuição; assim é porque o montante desta corresponde tendencialmente ao valor de mercado da prestação de trabalho integral. Na verdade, a lei parte do princípio de que não é exigível que o empregador — para o qual o valor do trabalho corresponde à sua utilidade produtiva e o qual responde pela eficiência da sua organização — remunere o trabalhador para além da sua prestação laboral. Não admira, pois, que a lei permita a acumulação entre a remuneração e a pensão por incapacidade, por um lado, e entre esta e a pensão de reforma, por outro; na generalidade dos casos, implicando o infortúnio laboral a redução dos proveitos do trabalho e, por essa via, a deterioração da carreira contributiva, a pensão por incapacidade desempenha a sua função normal de reparação da perda de capacidade de ganho.

Mas se é assim — cabe perguntar — por que razão se admite a acumulação das prestações em causa, mesmo na eventualidade, seguramente invulgar, mas que a própria lei admite como possível, de o trabalhador vir «a auferir retribuição superior à que tinha antes do acidente» (artigo 51.º, n.º 1)? A resposta é a de que não se pode razoavelmente inferir do facto de o trabalhador auferir retribuição mais elevada do que aquela que tinha antes da ocorrência do infortúnio, que não sofreu qualquer dano laboral, ou seja, qualquer redução permanente da sua capacidade de ganho. A retribuição mais elevada pode dever-se a inúmeros fatores, como o esforço acrescido do trabalhador, a rentabilização de capacidades latentes, a aquisição de novas competências ou a materialização de oportunidades de mercado ─ fatores que em nada infirmam a presunção de que, ceteris paribus, o trabalhador obtém um ganho reduzido por comparação com uma situação hipotética em que não tivesse sofrido infortúnio laboral.

É certo que podem ocorrer situações em que o trabalhador recebe a pensão por incapacidade, apesar de não ter perdido efetivamente capacidade de ganho. Simetricamente, podem ocorrer casos em que o trabalhador, parcialmente incapacitado em virtude de acidente de trabalho, vê o seu vínculo laboral cessar por qualquer razão que lhe não é imputável ─ v.g., verificação do termo de contrato de trabalho a termo certo (artigo 344.º do Código do Trabalho) ou despedimento por extinção de posto de trabalho (artigo 367.º ss.) ─, e não consegue, de facto, encontrar emprego para a sua capacidade residual de trabalho; nestes casos, a pensão por incapacidade permanente parcial é insuficiente para reparar o dano laboral efetivamente sofrido pelo sinistrado.

Estas possibilidades existem por força da própria natureza do instituto da reparação por infortúnio laboral, o qual — ao contrário do instituto da responsabilidade civil — não promove uma justiça individual, orientada para o caso concreto, mas uma justiça geral, orientada para o caso médio ─ o que se revela, desde logo, no facto de a incapacidade ser determinada de acordo com uma tabela e de a reparação ser tarifada. Todo o sistema se baseia no postulado da convergência tendencial, determinada pela lógica de funcionamento do mercado laboral, entre a capacidade de ganho e a capacidade de trabalho, sem prejuízo das infinitas possibilidades abertas pela diversidade e a aleatoriedade da vida. A permissão incondicional de acumulação, estabelecida nos n.ºs 1 e 2 do artigo 51.º do RAT, repousa naturalmente nessa premissa.

Os pressupostos em que assenta este regime não se verificam quando o trabalho é prestado, não em condições de mercado, mas no universo normativo, relativamente diverso, do serviço público. No âmbito deste, a presunção de que, independentemente do valor da retribuição auferida, há um dano laboral a reparar, não tem razão de ser; não tem porque, como vimos, os acidentes e as doenças em serviço não produzem, em princípio, uma perda de capacidade de ganho, em virtude das características próprias do emprego público. Com efeito, o tratamento de todos os trabalhadores como iguais perante a lei justifica a adoção de regimes de acumulação diferentes no domínio do trabalho comum e em funções públicas. E se é verdade que assiste razão ao requerente quanto refere que «há trabalhadores em funções públicas submetidos, em matéria de acidentes de trabalho e doenças profissionais, ao Código do Trabalho e à LAT» ─ veja-se o artigo 2.º, n.º 4, do RAS ─, trata-se de uma solução de caráter excecional, que delimita negativamente a regra de que o RAS se aplica aos trabalhadores em funções públicas (artigo 2.º, n.º 1), solução esta porventura fundada em razões de ordem diversa das que temos vindo a considerar e cuja apreciação da constitucionalidade, em todo o caso, não integra o objeto do pedido.

Às diferenças decisivas que ressaltam da comparação entre trabalhadores sujeitos ao regime comum e em funções públicas ─ e com base nas quais se pode afirmar que a lei trata os grupos que integram o par comparativo como iguais do ponto de vista das vantagens patrimoniais atribuídas ─, importa acrescentar que não é idêntica a posição das entidades responsáveis pelo pagamento das pensões. No âmbito do regime comum, a responsabilidade recai sobre entidades seguradoras, remuneradas através de prémios pagos pelos empregadores ao abrigo do regime de seguro obrigatório; consequentemente, se o trabalhador parcialmente incapacidade, beneficiário de uma pensão que visa compensar a sua perda de capacidade de ganho, não vier a sofrer qualquer perda de rendimentos do trabalho, são os próprios empregadores, no gozo da sua autonomia privada, a suportarem os encargos da redundância. Pelo contrário, no âmbito dos infortúnios laborais em funções públicas ─ em que é afastado o princípio do seguro obrigatório (artigo 26.º, n.º 2, da Lei n.º 4/2009, de 29 de janeiro [RPS]) ─, quer a remuneração dos trabalhadores, quer as pensões por incapacidade permanente, são financiadas exclusivamente através de verbas públicas, nomeadamente receitas fiscais, sendo certo que as entidades empregadoras públicas suportam os encargos daquelas pensões e que o Orçamento do Estado «responde» subsidiariamente pela insuficiência dos recursos afetos a esse fim (artigo 22.º, n.º 3, do RPS). Deste ponto de vista, a proibição de acumulação entre a pensão por incapacidade e a parcela correspondente da retribuição ─ e, de modo derivado, entre aquela e a totalidade da pensão por aposentação ─ destina-se a acautelar a racionalidade da despesa pública neste domínio. [sublinhado nosso]

Resta, por tudo quanto se disse, concluir que as normas constantes da alínea b) do n.º 1 e dos n.ºs 3 e 4 — quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas — do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, não violam o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição”.

E também como se escreveu na declaração de voto do Exmo. Juiz Conselheiro Lino Ribeiro, em dissonância quanto à linha de fundamentação adoptada no que se refere ao parâmetro da “justa reparação”:

“(…) a proibição de acumulação da pensão com a remuneração só é constitucionalmente válida se for estabelecida para salvaguardar outros valores e interesses constitucionalmente protegidos e não se mostrar inadequada, desnecessária ou desproporcional (artigo 18.º, n.º 2 da CRP). Neste contexto, para garantir a sustentabilidade do sistema de pensões, não parece desrazoável proibir a acumulação da pensão de invalidez com a remuneração correspondente à categoria detida à data do acidente nos casos em que não há transferência da responsabilidade pela reparação dos danos laborais. Sendo a remuneração e a pensão de invalidez financiadas exclusivamente por verbas públicas, a restrição não é inadequada, desnecessária ou desproporcional à obtenção desse interesse constitucionalmente relevante (artigo 63.º da CRP). Para o sinistrado, o sacrifício não parece excessivo, porque continua a auferir a remuneração correspondente à categoria que detinha, não obstante a perda de ganho causada pela incapacidade parcial; para o interesse público da estabilização financeira da CGA e da solidariedade intergeracional, com vista a assegurar a sustentabilidade do sistema de pensões, as vantagens são evidentes”.

De igual modo, em abordagem distinta no que se refere ao parâmetro normativo derivado do princípio da igualdade, escreveu-se na declaração de voto do Exmo Juiz Conselheiro Pedro Machete:

“(…) a reparação da incapacidade permanente do trabalhador sinistrado concretiza-se, em ambos os regimes, numa pensão por incapacidade fixada segundo regras comuns, conforme decorre das remissões feitas nos artigos 34.º, n.ºs 1 e 4, e 38.º, n.º 5, do RAS. As condições de atribuição e o modo de calcular o respetivo montante não foram questionados pelo requerente. Ora, é a pensão atribuída e calculada nos termos legais que repara o dano laboral qua tale (cfr. o artigo 48.º, n.º 2, da LAT), tal como constitucionalmente exigido. A este direito à justa reparação – de que beneficiam tanto os trabalhadores em funções públicas como os trabalhadores do setor privado que tenham sofrido um dano laboral em consequência de um acidente de trabalho – tem o Tribunal reconhecido uma natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias (cfr. o Acórdão n.º 612/2008).

O artigo 41.º do RAS, na redação dada pela Lei n.º 11/2014, de 6 de março, afasta o artigo 51.º da LAT apenas enquanto o trabalhador sinistrado continuar em funções públicas. Caso o mesmo se aposente, e se venha a empregar no setor privado, pode cumular a sua (nova) remuneração com o valor da pensão ou pensões pagas pela Administração (sem prejuízo das regras de acumulação próprias dos respetivos regimes). Mas essa eventualidade já se localiza fora do âmbito de aplicação do artigo 41.º do RAS, valendo para a mesma o disposto no citado artigo 51.º. Ou seja, a grande diferença da solução prevista no RAS relativamente ao regime comum verifica-se, assim – e apenas –, no que respeita aos trabalhadores privados que continuam a trabalhar para o empregador ao serviço do qual ocorreu o acidente de trabalho ou a doença profissional: enquanto estes podem cumular a pensão com a remuneração, conforme previsto no artigo 51.º da LAT; os trabalhadores em funções públicas sinistrados que continuem a trabalhar para a Administração Pública não têm idêntica possibilidade, por força do artigo 41.º do RAS.

Para além de razões financeiras – o empregador privado não paga a pensão, mas pagou o prémio do seguro obrigatório, enquanto a pensão por incapacidade do trabalhador em funções públicas é suportada diretamente pela Caixa Geral de Aposentações (nos termos dos artigos 5.º, n.º 3, e 34.º do RAS e 21.º da Lei n.º 4/2009, de 29 de janeiro), sem que tenha sido pago qualquer “prémio” –, existem duas outras razões que, da perspetiva dos próprios trabalhadores, afastam o caráter arbitrário e ilegítimo da compressão do direito à reparação dos trabalhadores em funções públicas – compressão essa que se traduz na impossibilidade de fazer valer autonomamente e na totalidade o direito à pensão perante a entidade devedora – determinada pelo artigo 41.º do RAS:

(i) O direito de ocupação efetiva em funções compatíveis com o respetivo estado (v. o artigo 23.º, n.º 3, do RAS; no setor privado, e não obstante a previsão do artigo 155.º, n.º 1, da LAT, a efetivação do dever de ocupação efetiva depende da existência na organização do empregador de tarefas compatíveis, pois de outro modo o contrato de trabalho caduca);

(ii) A intangibilidade da remuneração auferida no momento do sinistro (v. o artigo 23.º, n.º 4, do RAS; no setor privado, e não obstante a previsão do artigo 157.º, n.º 2, da LAT, a única garantia do trabalhador que possa continuar a trabalhar para o empregador ao serviço do qual ocorreu o acidente ou a doença é a de que a sua retribuição «nunca é inferior à devida pela capacidade restante» – cfr. o n.º 3 do mesmo preceito).

Estas duas garantias – as quais, ao afastarem os riscos de diminuição da retribuição atual a que se encontram expostos os trabalhadores sinistrados do setor privado, assumem uma natureza compensatória e permitem reequilibrar as soluções globais a considerar –, em articulação com a aludida razão financeira – que, por sua vez, não é alheia a interesses públicos constitucionalmente relevantes –, justificam as diferentes possibilidades no tocante à acumulação de pensões dos trabalhadores em funções públicas e dos trabalhadores do setor privado.

Por outro lado, a previsão de tais garantias decorre de opções legislativas quanto à conformação do direito à justa reparação por acidente de trabalho, a que são alheias quaisquer diferenças estruturais entre o trabalho em funções públicas e no setor privado. Do ponto de vista constitucional, nada impede que a solução legal geral daquela reparação em relação aos trabalhadores em funções públicas não contemple as duas aludidas garantias e, consequentemente, se reconduza, no que às acumulações diz respeito, ao regime comum consagrado no artigo 51.º da LAT. Do mesmo modo, a Constituição também não proíbe que, mesmo encontrando-se garantidos o direito de ocupação efetiva e a intangibilidade da remuneração relativamente aos trabalhadores em funções públicas, o legislador admita a acumulação irrestrita, tal como prevista no artigo 41.º do RAS, antes da modificação introduzida pela Lei n.º 11/2014, atentas as possibilidades e capacidades neste domínio reconhecidas e exigidas aos empregadores públicos. Com efeito, uma vez garantido o conteúdo essencial do direito à justa reparação, cabe ao legislador determinar a solução globalmente mais justa e conveniente, relevando para o efeito, em especial, a definição da responsabilidade pelo financiamento e a avaliação das possibilidades organizatórias dos empregadores, públicos ou privados, e não tanto o modo de estruturação da atividade dos trabalhadores ao seu serviço.

(…)”.

Assim, mostrando-se coincidente o entendimento sufragado na sentença recorrida com aquele alcançado pelo Tribunal Constitucional, terá que concluir-se pela improcedência do recurso.

Razões que determinam a improcedência do recurso interposto, devendo, consequentemente, manter-se inalterada a sentença recorrida.

Sumariando:

i) Em virtude da solução normativa vertida na alínea b), do n.º 1 e 3 do artigo 41.º, em caso de incapacidade permanente parcial resultante de acidente de trabalho ou doença profissional, tendo em conta a natureza indemnizatória da prestação periódica a que o trabalhador sinistrado tem direito, tal prestação não é acumulável com a parcela da remuneração que corresponde à percentagem da redução permanente da capacidade geral de ganho do trabalhador. No momento em que o trabalhador se aposentar, tem direito a receber a reparação pelo acidente, sendo, neste caso, a mesma acumulável com a pensão de aposentação, mas apenas no montante que exceda aquela.

ii) As normas constantes da alínea b) do n.º 1 e dos n.ºs 3 e 4 — quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas normas — do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de Novembro, na redacção dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de Março, não violam o direito dos trabalhadores a justa reparação, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional, nem o princípio da igualdade, consagrados, respectivamente, na alínea f) do n.º 1 do artigo 59.º e no artigo 13.º da Constituição.

Pelo exposto, acordam os juízes da secção do contencioso administrativo deste tribunal central administrativo sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas pela Recorrente.

Lisboa, 7 de Fevereiro de 2019