Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	02676/07

Secção:	CA- 2º JUÍZO


Data do Acordão:	05/12/2011

Relator:	PAULO CARVALHO

Descritores:	ENTIDADES PÚBLICAS COMO CONTRA-INTERESSADAS.

Sumário:	As entidades públicas podem ser contra-interessadas, por os seus interesses jurídico-económicos poderem ser eventualmente prejudicados por decisões judiciais relativas a actos de outras entidades públicas.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Vem o presente recurso interposto do Saneador-Sentença de fls. 74, que decidiu 875 que julgou:
a) improcedente, por não provada, a excepção de falta de personalidade judiciária da Entidade Pública Demandada;
b) procedente a excepção dilatória nominada, de ilegitimidade passiva, por preterição de contra-interessados a quem o provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do acto impugnado, pelo que, absolvo as Entidades Demandadas da presente instância;
c) prejudicado o conhecimento das demais excepções suscitadas;
d) improcedente, por não provado, o pedido de condenação da Entidade Pública Demandada como litigante de má-fé, absolvendo-a do pedido.
Foram as seguintes as conclusões da recorrente:
I. Nesta acção não existem contra-interessados, muito menos os que na sentença recorrida se considera sê-lo;
II. A sentença padece de que inquinam a sua validade, por indefinição da sua fundamentação e, consequentemente, da decisão nela contida;
III. Se na sentença se decretou a ilegitimidade passiva com fundamento na falta de indicação, como contra-interessado, do Município de Cascais, porque razão não se ter considerado as outras entidades como contra-interessadas? E, se pelo contrário, se decretou a ilegitimidade passiva por falta de indicação, como contra- interessadas, de todas as entidades públicas referenciadas na p.i., porque razão se fundamentou apenas o interesse do Município de Cascais?
IV. A sentença é indefinida porquanto em lado algum se afirma, inequivocamente, qual das situações é fundamentante da ilegitimidade - a) se por se tratar de entidades a quem o provimento da acção possa directamente prejudicar; ou, coisa distinta, b) por terem interesse legítimo na manutenção do acto impugnado;
V. Sendo dois pressupostos distintos, não complementares, da qualidade de contra-interessado, é essencial saber, em concreto, se o tribunal funda a ilegitimidade num ou noutro, para que se possa apreciar a validade da decisão;
VI. De qualquer modo, nenhum dos dois pressupostos da suposta ilegitimidade passiva se encontra presente, posto que as ditas entidades administrativas e ou o Município de Cascais não podem ser prejudicados pelo provimento da acção nem possuem qualquer legítimo interesse na manutenção do acto impugnado;
VII. O que está em causa nesta acção é tão-só a (i)legalidade da deliberação da Comissão Directiva do Parque Natural de Sintra- Cascais, que determinou a reposição da situação anterior à prática de certos factos alegadamente praticados pela Autora;
VIII. As referências às entidades administrativas - Câmara Municipal de Cascais, DG PA, Capitania do Porto de Cascais ou quaisquer outras -, não configuram uma relação material controvertida em que estas sejam directamente afectadas pelo provimento da acção;
IX. Apenas está em causa saber se estão reunidos os pressupostos invocados pela Entidade Demandada quanto à ilegalidade da actuação da Autora - vedação do terreno, alteração da morfologia e colocação de cartazes, sem prévio licenciamento;
X. O alegado pela Autora - a) que estava ciente que as acções não careciam de licenciamento; b) que, se carecessem, sempre estaria a ilicitude justificada pelas circunstâncias em que a Autora actuou; c) que, de qualquer modo, sempre o processo de demolição deveria ser suspenso até que, à cautela, fosse apresentado um pedido de legalização junto da CMC -
XI. Nunca poderá ser entendível como uma demonstração de que o Município de Cascais tenha um legítimo interesse na manutenção do acto - é exactamente o inverso, i.e., o Município, até ser apresentado o pedido de legalização, não tem rigorosamente nada que ver com isso;
XII. A questão controvertida é somente entre a Autora e a Entidade Demandada, e só estas têm que estar em juízo;
XIII. Com efeito, a figura do contra-interessado, para efeitos de litisconsórcio necessário passivo, funda-se na concepção ampla de terceiro que os conflitos no âmbito do urbanismo, do ambiente, entre outros, passaram a exigir;
XIV. Apenas faz sentido assegurar essa faculdade a entidades particulares que, de algum modo, possam ser directamente afectadas pela anulação do acto, ou, então, que tenham um legítimo interesse na manutenção do acto;
XV. Não é, manifestamente, o caso de entidades administrativas, investidas no seu poder público, que podem assumir a figura de contra-interessadas;
XVI. Para estas, a regra é outra; se a entidade demandada considerar que a presença de quaisquer outras entidades administrativas é exigida para o efeito útil da acção, então cabe-lhe a si promover a respectiva intervenção no processo - cfr. art. 10°, n° 8, do CPTA;
XVII. Os arts. 10° e 57° do CPTA não exigem, pois, a intervenção das autoridades administrativas referenciadas pela Autora na petição inicial, tendo sido erradamente aplicados ao caso concreto;
XVIII. Inexiste, pois, qualquer dos pressupostos da decretada ilegitimidade passiva, pelo que a sentença errou na aplicação do Direito e, como tal, deve ser revogada e determinado o prosseguimento da acção;
XIX. O Tribunal a quo colocou a tónica nos n°s 2 e 4 do art. 88°, mas preteriu ilegalmente o que a lei lhe prescreve no n° 1 do mesmo artigo: sabendo exactamente quais eram os ditos contra- interessados, deveria o Tribunal a quo determinar a sua citação para virem aos autos, suprindo oficiosamente a suposta insuficiência da petição;
XX. Encontram-se nos autos todos os elementos para identificar as entidades ditas contra-interessadas, incluindo a sua denominação e a sua morada para efeitos de citação.
XXI. É o que lhe impõe o prescrito no nº 1 do artº 88, por si e em conjugação com o disposto no art. 7°, ambos do CPTA;
XXII. O Tribunal a quo, ao não determinar oficiosamente o chamamento a juízo das entidades que reputou de essenciais, tendo ao seu dispor, nos autos, todos os elementos de identificação de tais entidades, violou o disposto no no n° 1 do art. 88°, por si e conjugado com o disposto no art. 7o, ambos do CPTA, errou na interpretação daquela disposição legal, por si e conjugada com os n°s 2 e 4 do mesmo artigo, e, como tal, a sentença é inválida e deve ser revogada;
XXIII. É inconstitucional a dimensão normativa do art. 88°, n°s 1, 2 e 4, por si e conjugados com o disposto no art. 7o, todos do CPTA - quando interpretados no sentido de o Tribunal, tendo ao seu dispor nos autos todos os elementos de identificação de entidades administrativas cuja presença considere essencial à boa decisão da demanda, não proceda oficiosamente ao seu chamamento, determinando à parte que indique os contra-interessados, decretando a ilegitimidade passiva com fundamento na falta daquelas entidades - por violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva e da pro actione, consagrados, designadamente, nos arts. 20° e 268°, n° 4, da CRP;
XXIV. Não ser permitida a apresentação de nova peça processual na falta de indicação dos contra-interessados após o despacho de aperfeiçoamento - arts. 88°, n° 4, e 89°, n° 2, ambos do CPTA, apenas pode ser consequência de uma atitude laxísta ou negligente da parte, e não, como é o caso, de uma divergência profunda e fundamentadamente expressa quanto à existência, ou não, de contra-interessados;
XXV. E a Autora, no seu requerimento após o despacho de aperfeiçoamento, esclareceu porque razão, em seu entender, não havia contra-interessados;
XXVI. A actuação equilibrada e justa do Tribunal a quo teria sido a prolação de um despacho no qual, fundamentadamente, discordando da interpretação da Autora, negasse provimento à sua posição e lhe determinasse, sob pena da referida cominação, que viesse indicar os contra-interessados;
XXVII. A interpretação das referidas disposições legais, a ser possível, conduziria a sacrifícios desproporcionados dos interesses da Autora, face aos que a lei pretende acautelar, sendo uma restrição irrazoável e desadequada dos seus direitos;
XXVIII. A inviabilização da interposição de nova petição, nestes casos, não pode deixar de ser considerada uma restrição inadmissível do direito ao recurso e à tutela jurisdicional efectiva, em clara violação do princípio da proporcionalidade consagrado no art. 18°, n° 2, da CRP;
XXIX. Além de ilegal é inconstitucional a dimensão normativa dos arts. 88°, n° 4, e 89°, n° 2, do CPTA - quando interpretados no sentido de a autora não poder apresentar nova petição se, depois de proferido despacho de aperfeiçoamento, aquela, fundamentadamente, se manifestar no sentido de não existirem contra-interessados, e o tribunal, discordando de tal posição, decretar a ilegitimidade passiva por falta dos contra-interessados - por violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva e da pro actione, consagrados, designadamente, nos arts. 20° e 268°, n° 4, e, ainda, o princípio da proporcionalidade, consagrado no art, 18°, n° 2, todos da CRP.
Foram as seguintes as conclusões do recorrido:
1. O Município de Cascais deveria ter sido indicado como contra-interessado.
2. Não o tendo sido, tal situação obsta ao prosseguimento do processo.
3. Pelo que a sentença recorrida não merece qualquer reparo ou censura, tendo a Mma. Juiz “a quo” decidido bem, quer de facto, quer de direito.
A contra-interessada Viveiros de Marisco Pesca Verde, Lda., contra-alegou, defendendo a manutenção da sentença recorrida, mas sem apresentar conclusões.

2. Foi a seguinte a factualidade assente pelo Saneador-Sentença recorrido:
A) Em 16/02/2006 a Comissão Directiva do Parque Natural de Sintra-Cascais deliberou sobre a “Reposição da situação anterior às infracções levadas a cabo no Cabo Raso pela Quinta da Marinha S.G.P.S., S.A. e Miguel Champalimaud”, da mesma constando o que se extrai, em súmula: “Em 12/1/2006 a Comissão Directiva do Parque Natural de Sintra-Cascais tomou a seguinte deliberação relativamente ao assunto referido em epígrafe: “A Quinta da Marinha, S.G.P.S., S.A. (…) e Miguel ………………... (…) procederam, no prédio rústico sito no lugar do Cabo Raso, junto ao farol (…) a: 1 – Construção, sem o parecer favorável da Comissão Directiva do Parque Natural de Sintra-Cascais, de três vedações com cerca de dois metros de altura em madeira e rede, arame farpado e algumas sapatas de betão, conforme descritos nos Autos de Notícia levantados em 17/9/2005, 20/10/2005 e 23/12/2005 pelo Comando Local da Polícia Marítima de Cascais e em 21/10/2005 e 29/12/2005 pelo Corpo de Vigilantes do Parque Natural de Sintra-Cascais, cujas cópias se anexam (…) em área classificada no Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 1- A/2004, de 8 de Janeiro, como de protecção parcial tipo I, violando assim, o disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 9º, alínea d) do nº 1 do artigo 15º e alínea a) do nº 4 do artigo 36º, todos do Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais (…). As referidas obras estão sujeitas a licença da Câmara Municipal de Cascais (alínea c) do nº 2 do artigo 4º e alínea a) do artigo 2º ambos do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, conjugados com o disposto na alínea a do nº 1 do artigo 4º a contrario do Regulamento Municipal da Urbanização e da Edificação aplicável ao concelho de Cascais), pelo que carecem de parecer vinculativo da Comissão Directiva do Parque Natural de Sintra-Cascais (alínea a) do nº 1 do artigo 9º citado). 2 – Alterações à morfologia do solo, sem o parecer favorável da Comissão Directiva do Parque Natural de Sintra-Cascais, resultantes da colocação das vedações e de sapatas de betão (…). Nos termos do disposto na alínea e) do nº 3 do artigo 18º e artigo 25º, ambos do Decreto-Lei nº 19/93, de 23 de Janeiro, a Comissão Directiva do Parque Natural de Sintra-Cascais delibera notificar a Quinta da Marinha, S.G.P.S., S.A. e Miguel ………………… para que, em sede de audiência prévia, se pronunciarem, querendo, no prazo de 15 (quinze) dias, por escrito, nos termos do disposto no nº 2 do artº 25º citado, sobre a intenção da Comissão Directiva ordenar a reposição da situação anterior às infracções fixando concretamente os seguintes trabalhos a realizar no local (…). No exercício do direito de audiência prévia, foi apresentada resposta pela QMSGPS (…) Assim, tendo em conta o que ficou dito, considera a Comissão Directiva que não procedem os fundamentos de facto e de direito invocados pela interessada, sem prejuízo do constante no ponto 5 supra, e atendendo a que: A Quinta da Marinha, S.G.P.S., S.A. (…) na qualidade de proprietária, procedeu, no prédio rústico sito no lugar do Cabo Raso, junto ao farol (…) a:
1 – Construção (…) de três vedações com cerca de dois metros de altura em madeira e rede, arame farpado e algumas sapatas de betão (…)
2 – Alterações à morfologia do solo (…)
3 – Instalação de painéis (…)
Nos termos do disposto na alínea e) do nº 3 do artigo 18º e artigo 25º, ambos do Decreto-Lei nº 19/93, de 23 de Janeiro, a Comissão Directiva do Parque Natural de Sintra-Cascais delibera ordenar a Quinta da Marinha, S.G.P.S., S.A. a reposição da situação anterior às infracções fixando concretamente os seguintes trabalhos a realizar no local e para cujo cumprimento voluntário é fixado um prazo máximo de 10 (dez dias), devendo os mesmos ser iniciados, impreterivelmente, até ao 3º (terceiro) dia do referido prazo: (…).” – docs. de fls. 109-123 e de fls. 124-136 dos autos, para que se remete e se consideram integralmente reproduzidos;
B) A deliberação que antecede foi notificada à Autora, em 21/02/2006, nos seguintes termos: “Fica (…) notificado da deliberação da Comissão Directiva do Parque Natural de Sintra-Cascais, de 16 de Fevereiro de 2006, cuja cópia e anexos se juntam. Nos termos do disposto no nº 3 do artº 25º do Decreto-Lei nº 19/93, de 23 de Janeiro, decorrido o prazo referido na deliberação sem que a ordem de reposição se mostre cumprida, o Instituto da Conservação da Natureza procederá aos trabalhos e acções necessários à reposição da situação anterior, por conta da infractora. (…) Nos termos do nº 4 do artigo 18º do Decreto-Lei nº 19/93, de 23 de Janeiro, das deliberações dos órgãos directivos das áreas protegidas cabe recurso para o Ministro do Ambiente, Ordenamento do Território e Desenvolvimento Regional.” – doc. de fls. 108 e confissão;
C) Pela Autora foram apresentados vários documentos, relativos à intervenção do Município de Cascais, concretamente o “Contrato” celebrado entre a Autora e o Município de Cascais, em 20/01/2006, referente à cedência dos direitos de propriedade e de uso do prédio em causa nos autos e bem ainda às medidas de intervenção de que deverá ser alvo e a documentação trocada entre a Autora e o Município de Cascais referente ao “Projecto de Requalificação e Valorização Ambiental do troço de costa “Guia-Guincho” e “Passeio Pedonal Guia-Guincho” – docs. de fls. 183; fls. 210-216 (Contrato); ofício subscrito pelo Presidente da Câmara Municipal de Cascais, datado de 07/12/2004, dirigido à Autora, a fls. 282-283; ofícios da Autora datados de 19/04/2005 e de 27/10/2005 dirigidos ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais, a fls. 285 e fls. 286-287 e fls. 281, para que se remete e se consideram integralmente reproduzidos;
D) Pela Autora foram apresentados vários documentos relativos à intervenção do Ministério da Defesa Nacional (Marinha - Capitania do Porto de Cascais), Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas (Direcção-Geral das Pescas e Aquicultura) – cfr. docs. juntos aos autos a fls. 192, 193-194, 195-202, 203-209, 220-221, 222, 223-224, 225, 230, 236-238, 239-240, 260-261, 262, 263, 264, 265, 266-268, 269-270, 271-274, 293-295, 299-302, 304-305;
E) Em 23/09/2005 a Autora endereçou ofício ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais, relativo ao assunto “Orla marítima da Marinha; vedação no prédio sito no Lugar ………..” – doc. de fls. 19 do proc. adm., pasta I;
F) A Autora veio a juízo intentar os presentes autos de acção administrativa especial em 24/02/2006, mediante envio por fax – fls. 1 e 2 dos autos;
G) Em 20/06/2006, o Tribunal proferiu despacho de aperfeiçoamento, convidando a Autora a indicar os contra-interessados na presente lide – cfr. fls. 417-418 dos autos.
O M. P. foi notificado para se pronunciar sobre o mérito do recurso.
O processo colheu os vistos legais e foi submetido à conferência.

3. São as seguintes as questões a resolver:
3.1. É o Município de Cascais contra-interessado ?
3.2. Em caso afirmativo, deve-se absolver a R. da instância ou ordenar a citação do Município ?

4.1. Em face dos factos provados, nomeadamente, que a autora e o Município de Cascais celebraram entre si um contrato, cujo objecto é a “cedência dos direitos de propriedade e de uso do prédio em causa nos autos”, parece, à primeira vista, correcto o entendimento da sentença recorrida de que o Município (e evidentemente só ele, não outras entidades com intervenções pontuais no processo) deve ser citado para querendo, constituir-se como contra-interessado.
É evidente que nesta fase processual não sabemos se o Município tem efectivo interesse em constituir-se como contra-interessado, ou ao contrário, tem interesse em pôr-se do lado do autor (v. g., através da figura de assistente) ou, se não tem nenhum interesse no processo. Isso é uma avaliação que o Município terá de fazer dos seus interesses. Mas, como sabemos que como o autor e o Município celebraram um contrato sobre este prédio, temos de logicamente concluir que é possível que o provimento do processo possa prejudicá-lo, pelo que a simples existência desta possibilidade obriga a que ele tenha de ser obrigatoriamente citado como contra-interessado. Não invalida a decisão recorrida o ela não se ter expressamente pronunciado se o contra-interessado o era por poder ser prejudicado ou por ter interesse na manutenção do acto impugnado, sendo suficiente a ocorrência de uma das situações para haver a qualificação.
Questão controvertida é contudo o saber-se se as entidades públicas podem ser contra-interessadas. Em sentido positivo, vide José Carlos Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa, 10ª ed., pág. 287. Em sentido negativo, Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pág. 289. Mário Esteves de Oliveira, Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, vol. I, pág. 375, ao falarem de pessoas, parecem também excluir as entidades públicas.
Afigura-se-nos que em princípio nada obsta a que as entidades públicas possam ser contra-interessadas em acções administrativas. Como elas têm personalidade jurídica, os seus interesses jurídico-económicos podem ser prejudicados por decisões judiciais relativas a actos de outras entidades públicas.
Ao contrário da hipóteses suscitada pela recorrente, manifestamente, nunca seria solução o invocado artº 10.8 do CPTA, pois este refere-se a outra situação: a de que a satisfação do interesse da autora exige a intervenção de outras entidades.
Decidiu pois correctamente esta questão a sentença recorrida.

4.2. O Tribunal não podia de per si mandar citar os contra-interessados. Tinha de convidar a autora a corrigir a petição, como fez (vide neste sentido, Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ed. 2005, pág. 451 e pág. 290).
É evidente que o Tribunal não tinha que convidar, ouvir o autor e, voltar a convidar sob cominação. Feito o convite, o autor ou o aceita ou não. Se não o aceita, o juiz deve indeferir e o autor pode impugnar o indeferimento. É o que resulta do art 88 do CPTA.
Esta solução não é inconstitucional por violação dos princípios pro actione nem da tutela jurisdicional efectiva. É uma consequência da opção que a autora tomou livre e conscientemente. O Tribunal convidou a autora a apresentar nova p. i.. A autora tinha duas hipóteses: ou concordava ou discordava. Se discorda, recorre, como fez. A consequência de perder o recurso é não poder propor nova acção. Mas isso é algo que ela já sabia quando fez a opção por discordar ou concordar. É um risco de que a autora tinha conhecimento, que aceitou correr. O fundamento desta solução é impedir que através da figura do recurso sobre este despacho, as partes possam prolongar indefenidamente no tempo os processos, respaldadas na possibilidade de a todo o tempo corrigirem as petições, sabido como é que a simples propositura de acções, em certos casos, têm efeitos suspensivos dos actos impugnados. Ou seja, o fundamento da solução é vedar ao autor uma possibilidade de atrasar intencionalmente o processo, atraso esse que poderia ser do seu interesse económico. A consequência negativa de se chamarem ao processo pessoas ou entidades que não querem ou não têm interesse em nele pleitearem, é diminuta, pois estas pessoas limitar-se-ão nesses casos a não intervir.
Acresce que a verificar-se qualquer inconstitucionalidade nesta matéria, nunca seria neste momento, pois a nova acção ainda não foi proposta nem recusada. Será só quando o recorrente intentar a nova acção e, se ela vier a ser recusada, então é que poderá suscitar a questão de uma qualquer eventual inconstitucionalidade.
Assim sendo, não se verifica por esta via nenhuma das invocadas inconstitucionalidades.

5. Conclusão: Por tudo quanto vem de ser exposto, Acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul em Julgar improcedente o recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas pela recorrente.
Registe e notifique.
Paulo Carvalho
Carlos Araújo
Teresa de Sousa