| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário (2.ª Secção) do Tribunal Central Administrativo Sul:
A. O Relatório.
1. MUNICÍPIO de Baião, identificado nos autos, dizendo-se inconformado com a sentença proferida pela M. Juiz do então Tribunal Tributário de 1.ª Instância do Porto - 1.º Juízo, 2.ª Secção - que julgou procedente a impugnação judicial deduzida por P... – Compra e Venda de Propriedades, S.A., veio da mesma recorrer para este Tribunal formulando para tanto nas suas alegações as seguintes conclusões e que na íntegra se reproduzem:
1 - A decisão recorrida não teve em consideração toda a matéria de facto carreada para os autos e, com o devido respeito, faz uma errada subsunção dos mesmos à lei aplicável.
2 - Na verdade, ficou demonstrado que a recorrente já teve de efectuar determinados trabalhos, substituir vários materiais e terá, ainda, de suportar as despesas de um mais do que certo agravamento das circunstâncias criadas pela aprovação e implementação do loteamento.
3 - E tais factos nada têm a ver com a realização das infra-estruturas respeitantes ao loteamento propriamente dito, porque essas são sempre da responsabilidade dos loteadores.
4 - Daí que seja irrelevante ter-se dado como provado que a recorrente não tenha feito aquelas obras, muito embora tal não coincida com a realidade levada aos autos.
5 - Afastada a inconstitucionalidade do Regulamento e assente que está tratar-se de uma taxa, cumpria à impugnante, para reaver a importância já paga, alegar e provar o seu injustificado empobrecimento. Que aliás nem sequer existe, atentos os elevadíssimos proventos da sua actividade.
6 - Porque a aplicação desta taxa não pode depender de a recorrida provar se fez ou não determinadas obras e em quanto estas teriam importado, de contrário, o valor da taxa em causa seria apenas determinado por esses parâmetros. O que não pode ser, sob pena de se inviabilizar a razão de ser da existência e criação da norma em apreço.
7 - Não conhecendo destas questões e conhecendo de outras que não podia conhecer, violou a sentença recorrida o disposto no art.º 668.º, n.º 1, al. d) do CPC com referência às normas legais invocáveis, Regulamento e à Lei das Finanças Locais.
Foi admitido o recurso para subir imediatamente, nos próprios autos e no efeito meramente devolutivo.
Também a recorrida veio a apresentar as suas alegações e nestas as respectivas conclusões, as quais igualmente na íntegra se reproduzem:
a) Em matéria de liquidação e cobrança de taxas, o município de Baião rege-se pelo Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais aprovado pela Assembleia Municipal de Baião em sessão ordinária de 7.12.96 publicado no Diário da República n. ° 304 n Série, de 31.1296, em vigor à data da liquidação impugnada.
b) Esse regulamento no seu preâmbulo refere-se exclusivamente ao art.º 4.º da Lei n. ° 1/87, de 6.1, e no art.º 1.º convoca como seu suporte legal genericamente a mesma lei, sem indicação expressa ou ostensiva de qualquer das suas normas como habilitando-a a determinar o âmbito de incidência da taxa municipal de infra-estruturas ou a indicar as regras e os factores do seu cálculo.
c) A norma que habilita os municípios à liquidação e cobrança dessa taxa municipal de infra-estruturas urbanísticas é a al. a) do art.º 11.º da Lei n.° 1/87, de 6.1, - vigente ao tempo da liquidação - e não qualquer outra das suas normas.
d) Como o regulamento em causa não indica expressa e ostensivamente aquela al. a) do art.º 11.º da Lei n.° 1/87 como lei habilitante, as normas dos art.ºs 47.º a 50.º do regulamento e do art.º 19.º da Tabela de Taxas e Licenças - que regulam a liquidação e cobrança da taxa municipal de infra-estruturas - são inconstitucionais por violação do n.º 8 do art.º 112° da Constituição, o que acarreta a ilegalidade da liquidação e cobrança impugnadas.
e) Sem embargo disso, note-se que o art.º 48.º, al. b) do regulamento municipal estabelece que a taxa municipal de infra-estruturas incide sobre "a concessão do licenciamento da operação de loteamento".
f) Ora, a taxa pela concessão da licença de loteamento está prevista na al. b) do art.º 11.º da Lei n.° 1/87, saindo fora do âmbito da lei habilitante da cobrança da TMI que é a al. a) do mesmo art.º 11.º, pelo que, também a esta luz, o art.º 48.º do regulamento é inconstitucional.
g) Sem conceder, o tributo crismado pela Lei n.º 1/87, de 6.1, como "taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas" configura-se não como uma taxa verdadeira e própria, mas antes como uma contribuição especial de melhoria ou por realização de maiores despesas como o entende a generalidade da doutrina e até o Ac. do STA de 10.02.94, proc. n.° 32410, sumariado no BMJ 434, 668 e publicado no Ap. DR II Série, de 20.1296 - pois à prestação exigida ao particular a pretexto do requerimento de licença de loteamento ou de construção de obras não corresponde por parte da autarquia a prestação individualizada de um serviço público, o acesso à utilização de bens do domínio público ou a remoção de um limite jurídico, faltando-lhe, por isso, a característica da unilateralidade que distingue a taxa do imposto.
h) As contribuições especiais configuram-se como verdadeiros impostos e estão sujeitas em tudo ao respectivo regime jurídico. Pelo que a sua criação e regulamentação estão sujeitas ao princípio constitucional da legalidade tributária previsto nos art.ºs 103.º, n.° 2, e 165.º, n.º 1, al. i) da CRP.
i) Do que decorre que as matérias incluídas no n.º 2 do art.º 103.º da CRP não podem ser estatuídas por fonte de direito regulamentar, estadual ou municipal, mas só por lei da AR ou por decreto-lei por ela autorizado.
j) Os art.ºs 47.º a 50.º do regulamento e o art.º 19.º da Tabela de Taxas e Licenças em causa nestes autos que serviram de suporte à liquidação e cobrança impugnadas e que regulamentam a incidência e estabelecem regras e os factores de cálculo da taxa municipal de infra-estruturas em vigor no município de Baião são inconstitucionais por violarem o princípio da legalidade tributária plasmado nos art.ºs 103.º, n..º2, e 165.º, n.º 1, al. i) da Constituição e daí decorre a ilegalidade da liquidação e cobrança impugnadas.
l) Por outro lado, a deliberação ou decisão de liquidação impugnada é nula, nos termos do art.º 1.º da Lei n.º 1/87, de 6.1, em vigor ao tempo da liquidação.
O Exmo Representante do Ministério Público (RMP), junto deste Tribunal, no seu parecer, pronuncia-se por ser concedido provimento ao recurso, por ilegal interposição, já que de tal liquidação não foi deduzida reclamação para o mesmo Município.
Foram colhidos os vistos dos Exmos Adjuntos.
Veio então a ser proferido, por este Tribunal, o acórdão de fls 492 e segs, que concedeu provimento ao recurso, revogou a sentença recorrida e julgou a impugnação improcedente, por a taxa em causa, não padecer do vício de inconstitucionalidade e nem de qualquer um outro.
Desta decisão foi interposto recurso para o STA – Pleno – por oposição de acórdãos, tendo no entanto, o mesmo vindo a ser julgado findo, por inexistir a invocada oposição, pelo acórdão de fls 531 e segs, decisão que transitou em julgado.
Do acórdão proferido por este Tribunal, supra referido, veio então a recorrente interpôr recurso para o Tribunal Constitucional, o qual por acórdão constante de fls 589 e segs dos autos, transitado em julgado, concedeu parcial provimento ao recurso e ordenou a reformulação da decisão recorrida de acordo com o decidido no que à inconstitucionalidade tange, cabendo agora, então, em conferência, proceder a tal reformulação, nos termos do disposto no art.º 80.º da Lei do Tribunal Constitucional, a qual faz caso julgado nesta mesma matéria.
B. A fundamentação.
2. A questão decidenda. A única questão a decidir consiste em reformular o acórdão proferido por este Tribunal em 14.10.2000, de acordo com o acórdão proferido pelo TC, cuja decisão, com trânsito em julgado, o ordena, por virtude da inconstitucionalidade das normas ao abrigo das quais aquele julgou improcedente a impugnação judicial e manteve a liquidação da TMI.
3. A matéria de facto.
Em sede de probatório a M. Juiz do Tribunal “a quo” fixou a seguinte factualidade a qual igualmente na íntegra se reproduz, subordinando-a às seguintes alíneas:
a) A aqui impugnante apresentou nos serviços competentes da CM de Baião o pedido de licenciamento do loteamento do prédio rústico com a área de 122,939,20 m2 sito no Lugar das Leiras, freguesia de Campelo, do município de Baião, inscrito na matriz rústica no art.º 1827, descrito na Conservatória do Registo Predial de Baião na ficha n.º 1668/Campelo;
b) Aquele pedido foi aprovado e deferido pela CM em sua reunião ordinária de 25/11/97;
c) Os projectos definitivos das obras de urbanização da operação de loteamento atrás referida foram aprovados pela CM de Baião por deliberação tomada em sua reunião de 14/04/98;
d) Em execução daquelas deliberações foi emitido o alvará de loteamento n.º 03/98, datado de 06/08/98, de que é titular a impugnante;
e) No mencionado alvará a CM impôs à impugnante a realização de diversas obras de urbanização, a saber:
- realização dos arruamentos e respectiva pavimentação da rede de abastecimento de água, da rede de saneamento de esgotos domésticos, da rede de águas pluviais, da rede de electricidade e iluminação pública e da rede de telefones;
f) Concomitantemente com a realização das obras de urbanização atrás indicadas e como condição do licenciamento da aludida operação de loteamento, aquela CM impôs à peticionante a execução do alargamento, rectificação e pavimentação do acesso à zona industrial de Baião;
g) E impôs-lhe a cedência ao município de Baião, para integração no domínio público municipal, de três parcelas de terreno, sendo uma com a área de 6.092 m2, outra com a área de 2.682 m2 e outra com a área de 39.483,20 m2, destinadas respectivamente a espaços verdes de utilização colectiva, área de equipamentos públicos e arruamentos e estacionamentos públicos;
h) Aquela CM determinou que as mencionadas obras de urbanização fossem realizadas directamente pelo loteador, ora impugnante, e por si exclusivamente custeadas e pagas;
i) O valor de custo da execução da referidas obras foi fixado por aquela edilidade em Esc. 206.100.000$00, valor esse que fez constar do alvará de loteamento;
j) Para garantir a boa e regular execução pela impugnante daquelas obras de urbanização ou infra-estruturas urbanísticas, a CM impôs àquela a prestação de caução no montante de Esc. 206.100.000$00, através da hipoteca ao município de Baião dos lotes n.ºs 1, 2, 46, 47, 79, 80, 83, 84, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 100, 101, 102, 103, 33, 39, 40, 48, 49, 50, 51, 52, 54, 55, 65, 66, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 3, 4, 5 e 18;
l) E a apresentação da garantia bancária n.º 92619, no valor de Esc. 35.603.000$00, emitida pelo Banco Borges & Irmão, em 17/07/98;
m) Em 06/08/98 foi outorgada no notário privativo do município de Baião a escritura da hipoteca dos alegados lotes de terreno;
n) Também como condição do licenciamento do loteamento e respectivas obras de urbanização e da emissão do correspondente alvará foi exigida, liquidada e cobrada à impugnante a soma de Esc. 27.960.000$00, a título de "taxa municipal de infra-esbuturas";
o) Este quantitativo foi pago pela impugnante àquela CM através da guia -de receita datada de 06/08/98;
p) A Câmara Municipal de Baião não realizou quaisquer obras de infra--estruturas, nem de beneficiação, respeitantes ao loteamento atrás apontado.
4. Por força do citado acórdão do Tribunal Constitucional, apenas cabe no presente acórdão, reformular o anterior acórdão proferido por este Tribunal, no que à inconstitucionalidade tange, já que, no demais, tal decisão se mostra transitada em julgado, por força do referido acórdão do STA (Pleno), transitado em julgado, que julgou findo o recurso por oposição de acórdãos interposto contra o mesmo acórdão deste Tribunal.
É o seguinte o texto do acórdão do Tribunal Constitucional e que se reproduz na sua parte de fundamentação e decisória:
...
10. Sucede que o acórdão recorrido considerou como taxa um tributo que é devido a título de "taxa municipal de infra-estruturas" como contrapartida, não da realização (ainda que eventual e futura) de quaisquer obras de infra-estruturas por parte da Câmara Municipal de Baião, ou, sequer, da possibilidade jurídica de as exigir, mas sim como contrapartida da mera "remoção de um obstáculo jurídico" ao exercício de uma actividade relativamente proibida, ou seja, do licenciamento.
Como, todavia, se verifica que esse serviço prestado pela Câmara teve como contrapartida a parte da "taxa" não impugnada, nos termos já descritos, o Tribunal Constitucional tem de concluir que, interpretadas como foram pelo acórdão recorrido, as normas impugnadas pela ora recorrente são organicamente inconstitucionais porque criam um tributo ao qual falta o sinalagma identificador da taxa.
Assim, seja tal tributo de considerar como um imposto, seja de entender como uma contribuição especial sujeita ao respectivo regime, nos termos referidos no citado acórdão n.º 558/98, sempre se há-se concluir pela inconstitucionalidade orgânica das normas constantes dos artigos 47°, 48° e 49° do Regulamento, conjugadas com o artigo 19° da Tabela - com a ressalva que a seguir se faz -, tal como foram interpretadas pelo acórdão recorrido, por, tratando-se de normas regulamentares, se violar violam o disposto nos artigos 106°, n.º 2, e 168°, n.º 1, alínea i), da Constituição (em ambos os casos, da versão anterior à revisão constitucional de 1997).
Este julgamento de inconstitucionalidade, pelas razões atrás apontadas, apenas afecta, no entanto, parte do citado artigo 19° da Tabela.
Com efeito, e em aplicação da doutrina fixada em plenário no já citado acórdão n.º 410/2000, no qual se decidiu que “o apontado nexo de conexão justificativo da taxa não tem de funcionar sincronicamente", tal juízo não afecta a parte do n.º 3 do artigo 19° em que se não permite a dedução, no valor da TMI calculada nos termos dos n.ºs 1 e 2 do mesmo
preceito, de 40% desse montante.
Esses 40%, a suportar necessária e antecipadamente, e em qualquer caso, pelo promotor do loteamento - ou seja, mesmo quando todas as obras de infraestruturas actualmente necessárias tenham sido por ele custeadas tem a sua justificação, como se observou naquele acórdão, na "necessidade (..) futura da realização de obras de infraestruturas urbanísticas".
Torna-se, assim, desnecessário analisar o critério de cálculo fixado pelo artigo 19° da Tabela, critério posto em causa pela recorrente nos termos atrás apontados.
Assim, decide-se:
a) Não julgar inconstitucional, por violação do disposto no artigo 115°, n.º 7, da Constituição, na versão anterior à revisão constitucional de 1997, o Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças Municipais aprovado pela Assembleia Municipal de Baião em 7 de Dezembro de 1996 e publicado no Diário da República, II Série, n.º 302, de 31 de Dezembro de 1996;
b) Julgar inconstitucionais, por violação do disposto nos artigos 106°, n.º 2, e 168°, n.º 1, alínea i), da Constituição, na mesma versão, as normas dos artigos 47°, 48° e 49° do mesmo Regulamento, conjugados com o artigo 19° da Tabela anexa, na parte em que o n.º 3 deste artigo 19° não permite a dedução do montante custeado pelo promotor do loteamento até 60% do valor encontrado, enquanto interpretados no sentido de que o tributo neles previsto pode ser cobrado ainda que não tenha como contra partida a realização, ainda que futura, por parte da Câmara Municipal de Baião, de nenhuma obra de infra-estrutura que seja consequência directa ou indirecta da aprovação de uma operação de loteamento;
c) Nessa medida, conceder provimento ao recurso, devendo, em consequência, a decisão recorrida ser reformulada de acordo com o juízo de inconstitucionalidade.
As referidas normas dos art.ºs 46.º, 47.º e 48.º do citado Regulamento e a do art.º 19.º da citada Tabela, têm as seguintes redacções:
Art.º 46.º:
1- Os pedidos de averbamento de licenças devem ser apresentados no prazo de 30 dias a contar da verificação dos factos que os justifiquem, sob pena de procedimento por falta de licença.
2- ...
3- ...
4- ...
Art.º 47.º:
Constitui taxa municipal de infra-estruturas (TMI) a contraprestação devida pelos particulares pelas utilidades prestadas pelo município na realização ou beneficiação das infra-estruturas urbanísticas relativas a operações de loteamento, nomeadamente arruamentos viários, pedonais, redes de abastecimento de água, de esgotos, de electricidade, de gás e de telecomunicações, a espaços verdes e ainda a outros espaços de utilização colectiva.
Art.º 48.º:
A TMI, prevista no artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro , incide sobre:
a) A realização de infra-estruturas urbanísticas;
b) A concessão do licenciamento de operações de loteamento.
Art.º 19.º da Tabela:
1- A TMI é do valor de 25.000$ por cada lote.
2- Ao montante indicado no número anterior acrescerão os seguintes valores:
a) A quantia de 1000$ por cada metro quadrado de área bruta de construção (incluindo anexos) que exceda a área de 150 m2;
b) A quantia de 25.000$ por cada 2 m de área bruta de construção que exceda a largura de 20 m de frente do lote.
3- À TMI, calculada nos termos dos números anteriores, será deduzido o custo das infra-estruturas urbanísticas a suportar pelo promotor do loteamento, até ao limite de 60% do valor daquela.
O acórdão do Tribunal Constitucional julgou inconstitucionais as normas supra referidas, na leitura que o acórdão a reformular delas fez, que não permitia ao loteador o desconto do valor até 60% do montante da taxa em causa, no caso de ter suportado integralmente todas as despesas relativas a esse loteamento, como no caso aconteceu, e que aquela norma do art.º 19.º conjugada com as demais, na interpretação defendida pelo mesmo Tribunal, apenas, 40% do valor dessa taxa tem sempre de ser suportada pelo promotor do loteamento, e tendo em vista a necessidade (...) futura da realização de obras de infra-estruturas urbanísticas”, que não a totalidade, por aplicação das mesmas normas, naquela interpretação proposta, que o acórdão deste mesmo Tribunal não permitia.
Assim e no caso, apenas há a retirar os efeitos da declaração de inconstitucionalidade das referidas normas na leitura efectuada no acórdão deste mesmo Tribunal, quedando sem base legal o referido montante correspondente a 60% do valor da TMI liquidada e paga pela impugnante e ora recorrida, por, nos termos daquela norma do n.º3 do art.º 19.º da referida Tabela, o loteador ter o direito à dedução do custo das infra-estruturas urbanísticas por si suportadas (206.100.000$, alínea i) do probatório), com o limite máximo daqueles 60% em relação ao valor liquidado, havendo assim, de conceder parcial provimento ao recurso e de revogar a sentença recorrida, mas apenas na medida em que anulou, totalmente, e não apenas os falados 60% da referida TMI, sendo por isso de manter a liquidação no restante – ou seja em 40% da mesma liquidação da TMI.
Na parte em que a ora recorrida obteve ganho de causa, tem a mesma o direito a juros indemnizatórios nos termos do disposto no art.º 24.º do CPT, então vigente.
C. DECISÃO.
Nestes termos, acorda-se, em, reformulando o acórdão proferido por este Tribunal em 14.10.2000, em conceder parcial provimento ao recurso e em revogar a sentença recorrida na parte em que anulou 40% da TMI liquidada, cuja liquidação nesta parte se mantém, reconhecendo-se-lhe também, o direito a juros indemnizatórios na parte em que a TMI é anulada, e negando-se provimento no demais.
Custas pela recorrida, em ambas as instâncias, fixando-se neste Tribunal a taxa de justiça em seis UCs, e na 1.ª Instância, na medida do decaimento.
Lisboa, 20/04/2006
Eugénio Sequeira
Ivone Martins
Pereira Gameiro |
