| Decisão Texto Integral: | Acordam na Subseção de Contratos Públicos, da 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – Relatório:
A…, S.A., com os sinais dos autos, instaurou a presente ação administrativa especial contra o Município de Setúbal, na qual, por referência ao contrato de empreitada denominado “Reset- Modernização e Ampliação do Fórum Municipal Luísa Todi”, formulou os seguintes pedidos:
“a) Ser declarada a receção provisória da empreitada no dia 20 de Setembro de 2012, com todos os efeitos daí decorrentes;
b) Subsidiariamente, ser declarada a receção provisória da empreitada no dia 15 de Dezembro de 2012, com todos os efeitos daí decorrentes;
c) De qualquer forma, ser declarada a caducidade do direito de aplicação de multas contratuais e, por via disso, ser o acto impugnado declarado ilegal e de nenhum efeito;
d) Subsidiariamente e para a hipótese de não se atender a nenhum dos pedidos anteriormente invocados, reconhecer-se o deferimento das prorrogações legais do prazo por 182 dias, com as legais consequências;
e) Subsidiariamente, reconhecer-se que os eventuais atrasos da empreitada não são imputáveis à Autora;
f) Por força dos pedidos formulados em d) e e), ser declarada a invalidade do acto relativo à decisão de aplicação de multas contratuais, e, consequentemente, considerado nulo e de nenhum efeito jurídico.”.
Na pendência da ação, vieram as partes em requerimento conjunto, entrado em Tribunal a 10 de setembro de 2018, apresentar o seguinte acordo extrajudicial:
“(…)
1. Nos termos do requerimento de fls. 604 a 609 dos autos, as partes vieram restringir o "thema decidindo" do presente processo à questão da verificação da caducidade do direito à aplicação de uma multa contratual.
2. Questão que assume uma natureza meramente de direito, uma vez que as partes se encontram de acordo, nessa parte, quanto à matéria de facto relevante para a decisão.
3. Por esse motivo, A. e R. prescindiram da produção de prova, requerendo conjuntamente que fosse dado sem efeito a designação de audiência de julgamento e lhes seja concedido prazo para, querendo, alegarem por escrito sobre a única questão, que fica pendente relacionada com a caducidade do direito.
4. Ora, o pedido de caducidade do direito decorre, também, dos pedidos formulados nas alíneas a) e b) atinente com a data da receção provisória da empreitada.
5. Vale isto por dizer que a definição da data da receção provisória - que, aliás a nível de matéria de facto relevante, não merece qualquer discordância ou controvérsia entre as partes, resultando de documentos juntos aos autos - não integra o objeto "decidendi", podendo apenas, eventualmente, ser uma questão incidental relativamente à questão da caducidade.
6. Cumprindo até sublinhar que, relativamente ao computo do período de atraso na conclusão da obra, as partes agora acordam na fixação do seu términus no dia 15 de Setembro de 2012 conforme consta da transação outorgada.
7. Assim, apesar de restringirem a apreciação da validade de aplicação de sanções contratuais à questão da caducidade, mantêm as partes interesse na pronúncia do Tribunal acerca dos pedidos formulados respeitantes à receção da empreitada enquanto factos instrumentais da questão da eventual caducidade do direito à aplicação das sanções contratuais.
8. Quanto ao pedido formulado na alínea d), as partes transigiram, obrigando-se reciprocamente a desenvolver os melhores esforços no sentido de obter acordo quanto à prorrogação aí obtida (a alcançar nos autos 539/13.0BEALM) e, na falta desse acordo, aceitaram que essa matéria fosse apreciada por uma comissão arbitral.
9. O objeto desse acordo é, pois, precisamente os pedidos formulados nas alíneas d) a f) do pedido formulado pela Autora na petição inicial.
10.Assim sendo os pedidos formulados nas alíneas d) a f) do pedido formulado pela Autora na petição inicial não carecem de ser apreciados pelo Tribunal. (…)”.
Por despacho datado de 4 de outubro de 2018, foi homologado o referido acordo de transação, atenta “a natureza disponível dos direitos em litígio” e a instância declarada extinta “relativamente aos pedidos formulados em d) a f) da petição inicial”, prosseguindo o processo para conhecimento dos demais pedidos formulados nas alíneas a) a c) do petitório.
Nesta conformidade, os autos prosseguiram os seus termos, vindo o Tribunal a quo a proferir sentença em 29 de maio de 2020, pela qual julgou a ação procedente e anulou “o ato administrativo praticado pela Presidente da Câmara Municipal de Setúbal, de 19/09/2013, que aplicou uma multa contratual no valor de € 932.922,28” à autora.
Inconformado veio o réu Município, interpor recurso jurisdicional da referida sentença, apresentando alegação e formulando as seguintes conclusões:
“a) A única questão que se suscita no presente processo, depois da limitação do “thema decidendo” em que as partes acordaram, é de natureza exclusivamente jurídica e consiste em saber se, ao abrigo do regime dos Contratos de Empreitada de Obras Públicas constante do Código dos Contratos Públicos, o dono da obra tem possibilidades de aplicar multas por incumprimento pelo empreiteiro do prazo de conclusão da obra, mesmo após a receção provisória, total ou parcial, desta.
b) Defendendo a A., aqui recorrida, embora sem invocar qualquer preceito ou princípio expresso da lei, que o direito do dono da obra a aplicar tais multas caduca com a receção provisória da obra.
c) Tendo, com base nesse entendimento, impugnado a decisão que lhe aplicou uma multa contratual pelo atraso na conclusão da Empreitada de Ampliação e Modernização do Fórum Luísa Todi que lhe havia sido adjudicada.
d) A douta sentença recorrida julgou procedente a impugnação por considerar que a aplicação da multa ocorreu após a receção provisória parcial da obra efetuada, quer formalizada em auto subscrito pelas partes, quer resultante do facto, temporalmente anterior, de aquele equipamento cultural, ampliado e modernizado, ter entrado ao serviço público a que se destinava.
e) Entendendo a douta sentença recorrida verificar-se tal caducidade, já que, no seu entendimento, a multa por incumprimento dos prazos de conclusão da obra tem uma natureza meramente compulsória, pelo que, atendendo a essa sua natureza, deixa de fazer qualquer sentido aplicá-la depois da obra recebida provisoriamente.
f) Ora se, nos termos do art° 403°, n° 3 do Código dos Contratos Públicos, se poderá entender que uma multa por incumprimento de prazos parciais, na medida em que é necessariamente relevada caso o atraso seja recuperado e se cumpra o prazo global da construção, tem uma natureza e intenção compulsória, já o mesmo não se pode dizer da multa por incumprimento do prazo de conclusão da obra, já que nada na lei prevê que a mesma possa ser relevada e quando ocorre a situação que possibilita a sua aplicação, já não existe a possibilidade de evitar ou suprir o atraso que visa sancionar.
g) Por tal, logo falece o principal fundamento invocado na sentença para considerar que o regime jurídico das empreitadas de obras públicas prevê aquela pretensa caducidade do direito de aplicação das multas contratuais ou legais por incumprimento do prazo da conclusão da obra, já que, indubitavelmente não se pode atribuir uma natureza nem compulsória a tal tipo de multa como erradamente a sentença recorrida pressupôs para decidir no sentido em que decidiu.
h) Aliás, o atrás citado regime das empreitadas das obras públicas revogado pelo Código dos Contratos Públicos, no n° 4 do art° 233°, previa expressamente que a aplicação de multas contratuais não era possível, após a receção provisória da obra, por facto anteriormente ocorrido.
i) O que configurava a estipulação de um inequívoco prazo de caducidade do direito de aplicação de multas contratuais.
j) No entanto, a estipulação de tal prazo de caducidade, que, aliás, já provinha do regime de empreitadas de obras públicas anterior ao citado, não foi acolhida no Código dos Contratos Públicos que o revogou.
k) Pelo que, por recurso a um argumento histórico de interpretação, se terá de concluir que, no espírito do legislador, passou a ser injustificada a imposição de tal prazo de caducidade de aplicação de multas.
l) O que bem se compreende já que, em relação às multas por atraso na conclusão da obra, só com a receção provisória, que na maioria das vezes fixa o reconhecimento dessa conclusão, se pode constatar se houve ou não um atraso e qual a sua amplitude, só a partir de então estando estabilizados os elementos necessários à aplicação da multa.
m)No quadro do regime jurídico das empreitadas de obras públicas constante do Código dos Contratos Públicos, o direito a aplicar multas ao empreiteiro por atrasos na construção da obra não está dependente de qualquer prazo de caducidade balizado a partir da receção provisória da obra, apenas se podendo entender que a sua aplicação passa a ser impossível a partir da elaboração da conta da empreitada ou do prazo em que a mesma deva ser elaborada, conforme resulta do disposto na alínea a) do art.º 400.º do Código dos Contratos Públicos.
n) Pelo que nenhuma caducidade inquina o ato que aplicou a multa contratual em causa nos presentes autos.
o) Ao que acresce que, de todo o modo, a aplicação de tal multa ocorreu, embora após uma receção provisória parcial, antes da receção provisória total da obra.
p) Desse modo, a douta sentença recorrida, ao julgar procedente a ação por pretensa caducidade da aplicação da multa impugnada, fez uma errada interpretação e aplicação da regulamentação das empreitadas de obras públicas constante no Código dos Contratos Públicos em vigor à data da formação do contrato, nomeadamente do disposto nos seus art°s 400° e 403°, violando-os, pelo que deve ser revogada.
Nestes termos e nos mais de direito,
Deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a douta sentença recorrida, confirmando-se a plena legalidade da multa aplicada, ficando dependente a determinação do seu valor do apuramento que resultar dos eventuais ajustamentos do atraso na conclusão da obra que sejam sequentes da decisão que venha a ser proferida no processo pendente, em que se discute a efetivação de trabalhos pretensamente com a natureza de trabalhos a mais derivados de erros ou omissões do projeto, assim se fazendo
JUSTIÇA”.
A autora/recorrida apresentou contra-alegação, pugnando pelo não provimento do recurso e pela confirmação da sentença recorrida sem, no entanto, formular conclusões, dizendo em suma que “a aplicação de multas contratuais após a receção provisória da obra contraria o fim e a natureza das sanções pecuniárias compulsórias, assim como, a génese do artigo 403.º, n.º 1 do CCP. Deste modo, verificada a receção provisória da obra caduca o direito à aplicação de sanções contratuais.”.
O Digno Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), não se pronunciou.
Sem vistos, com prévio envio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o presente processo à conferência para decisão.
*
II. Questões a apreciar e decidir:
A questão suscitada pela recorrente é a seguinte:
- Se a sentença recorrida incorreu em erro de direito, por violação do disposto nos artigos 400.º e 403.º do Código dos Contratos Públicos, na redação em vigor à data da abertura do concurso. Ou seja, se o Tribunal a quo errou no julgamento de direito por ter considerado que o ato administrativo de aplicação da sanção era ilegal pelo facto de à data da sua prática a obra já ter sido concluída e recebida provisoriamente pelo dono da obra, não sendo já possível compelir a autora a recuperar os atrasos na execução da obra, não tendo por isso qualquer intuito dissuasor do incumprimento ou tendente à recuperação dos atrasos.
III – Fundamentação:
3.1. De facto:
Na sentença recorrida foi julgada a matéria de facto com interesse para a decisão, nos seguintes termos:
«3.1.1. Com interesse para a decisão da causa, resultam provados os seguintes factos resultantes do acordo das partes expresso nos respetivos articulados e da prova documental junta aos autos, o que tudo se dá por reproduzido:
A) Em 22/07/2011, a Autora, na qualidade de Empreiteira, outorgou com o Município de Setúbal, na qualidade de Dono de Obra, um contrato de adjudicação empreitada denominado “RESET - Ampliação e Modernização do Fórum Municipal Luísa Todi”, na sequência de concurso público publicado no dia 01/04/2011, no Diário da República n.º 65 - II Série, do qual se extrai, nomeadamente, o seguinte:
«(…)
Um: - Que o objecto do presente Contrato é a remodelação do edifício do Fórum Luísa Todi, situado na Avenida Luisa Todi, na Freguesia de Santa Maria da Graça, em Setúbal;
Dois: - Que, faz parte do objecto deste Contrato, para além da remodelação geral de todo o espaço, a ampliação da caixa de palco e do corpo de camarins, e ainda a criação de uma Sala Polivalente a construir por cima da caixa de palco;
Três: - Que, também faz parte desta empreitada a remodelação e equipamento integral do palco e será ainda criado um fosso de orquestra, o qual permitirá ao edifício a realização de um maior leque de espectáculos;
Quatro: - Que, igualmente faz parte desta empreitada, intervencionar todo o edifício de forma a garantir a acessibilidade a pessoas de mobilidade reduzida, assim como dotá-lo da necessária compartimentação corta-fogo e acesso de meios de combate a incêndios.
CLÁUSULA SEGUNDA
DISPOSIÇÕES POR QUE SE REGULA A EMPREITADA
Um: - Que a execução do Contrato obedece:
a) Às cláusulas do Contrato e ao estabelecido em todos os elementos e documentos que dele fazem parte integrante;
b) Ao CCP;
c) À Lei número 31/2009, de 3 de Julho;
d) À Portaria número 1379/2009, de 3 de Julho;
e) Ao Decreto-Lei número 273/2003, de 29 de Outubro e respectiva legislação complementar;
f) À restante legislação e regulamentação aplicável, nomeadamente a que respeita à construção, à revisão de preços, as instalações do pessoal, à segurança social, à higiene, segurança, prevenção e medicina no trabalho e à responsabilidade civil perante terceiros;
g) Às regras da arte;
Dois: - Que, para efeitos do disposto na alínea a) do número Um da presente Cláusula, consideram-se integrados no Contrato:
a) O clausulado contratual;
b) Os esclarecimentos e rectificações das peças do procedimento, nos termos do artigo 50º do CCP;
c) Os suprimentos dos erros e omissões do Caderno de Encargos identificados pelos concorrentes, desde que tais erros e omissões tenham sido expressamente aceites peio órgão competente para a decisão de contratar, nos termos do disposto no artigo 61º do CCP;
d) o Caderno de Encargos, integrado pelo Programa e pelo Projecto de Execução;
e) A proposta adjudicada;
f) Todos os outros documentos que sejam referidos no clausulado contratual ou no Caderno de Encargos.
(...) CLÁUSULA QUINTA
PRAZO DE EXECUÇÃO
Que o prazo de execução é de sete meses, contados de acordo com os artigos 362°, n.° 1 e 471º do CCP.
(...)
CLÁUSULA DÉCIMA
PRAZO DE EXECUÇÃO DA EMPREITADA
Um: - Que o Segundo Outorgante obriga-se a:
a) Iniciar a execução da obra na data fixada no plano de trabalhos;
b) Cumprir todos os prazos parciais vinculativos de execução previstos no plano de trabalhos em vigor;
c) Concluir a execução da obra e assegurar a realização da sua recepção provisória no prazo definido pela Proposta adjudicada, quando o mesmo constitua um atributo da mesma, a contar da data da consignação;
Dois: - Que no caso de se verificarem atrasos injustificados na execução de trabalhos em relação ao plano de trabalhos em vigor que sejam imputáveis ao Segundo Outorgante, este é obrigado, a expensas suas, a tomar todas as medidas de reforço de meios de ação e de reorganização da obra, necessários à recuperação dos atrasos e ao cumprimento do prazo de execução;
(...)
CLÁUSULA DÉCIMA SEGUNDA
MULTAS POR VIOLAÇÃO DOS PRAZOS CONTRATUAIS
Um: - Que em caso de atraso no início ou na conclusão da execução da obra por facto imputável ao Segundo Outorgante, o Primeiro, pode aplicar uma sanção contratual, por cada dia de atraso, em valor correspondente a 2 %o do preço contratual;
Dois: - Que para o efeito do disposto no ponto Um da presente Cláusula, não se considera que o Segundo Outorgante deu início à execução da empreitada, enquanto não estiverem afectados à obra todos os meios previstos no plano de trabalhos em vigor;
Três: - Que no caso de incumprimento de prazos parciais vinculativos de execução da obra, por facto Imputável ao Segundo Outorgante, é aplicável o disposto no ponto Um da presente Cláusula, sendo o montante da sanção contratual aí prevista, reduzido a metade;
Quatro: - Que o Segundo Outorgante tem direito ao reembolso das quantias pagas a título de sanção contratual, por incumprimento dos prazos parciais vinculativos de execução da obra, quando recupere o atraso na execução dos trabalhos e a obra seja concluída dentro do prazo de execução do presente Contrato.
(...)
CLÁUSULA VIGÉSIMA SEXTA
PREÇO E CONDIÇÕES DE PAGAMENTO
Um: - Que pela execução da empreitada e pelo cumprimento das demais obrigações decorrentes do presente Contrato, deve o Primeiro Outorgante pagar ao Segundo a quantia total de € 4.279.461,71 (quatro milhões duzentos e setenta e nove mil quatrocentos e sessenta e um euros e setenta e um cêntimos), acrescida de IVA à taxa legal em vigor, no caso de o Segundo Outorgante ser sujeito passivo desse imposto pela execução do Contrato;
(…)
CLÁUSULA TRIGÉSIMA SEXTA
RECEPÇÃO PROVISÓRIA
Um: - Que a recepção provisória da obra depende da realização de vistoria, que deve ser efectuada logo que a obra esteja concluída no todo ou em parte, mediante solicitação do Segundo Outorgante ou por iniciativa do Primeiro, tendo em conta o termo final do prazo total ou dos prazos parciais de execução da obra;
Dois: - Que no caso de serem identificados defeitos da obra, que impeçam a sua recepção provisória, esta é efectuada relativamente a toda a extensão da obra que não seja objecto de deficiência;
Três: - Que o procedimento de recepção provisória obedece ao disposto nos artigos 394.º a 396.° do CCP.
Quatro: - Que previamente à realização da vistoria para a recepção provisória da obra, com a antecedência de cinco dias, contados sobre a data da mesma vistoria, o Segundo Outorgante entrega as telas finais em suporte físico e digital;
Cinco: - Que a falta de entrega das telas finais, suspende o prazo para a realização da vistoria para a recepção provisória da empreitada.
(…)
CLÁUSULA QUADRAGÉSIMA OITAVA
CONTAGEM DOS PRAZOS
Que os prazos previstos no Contrato são contínuos, correndo em sábados, domingos e dias feriados. (...)»
(cf. documento n.° 2 junto com a petição inicial a fls. 43 a 89 do suporte físico);
B) Em 21/09/2011, foi lavrado o denominado "AUTO DE CONSIGNAÇÃO DAS OBRAS REFERENTES À EMPREITADA DE “RESET - MODERNIZAÇÃO E AMPLIAÇÃO DO FÓRUM MUNICIPAL LUISA TODI" ADJUDICADA AO CONSÓRCIO A…, S.A.”, assinado pelos representantes das partes (cf. documento n.° 3 junto com a petição inicial a fls. 90 do suporte físico);
C) Em 01/03/2012, foi lavrado auto de suspensão parcial «todos os trabalhos do piso - 1, com excepção dos trabalhos relativos aos quadros gerais e do sistema AVAC» (cf. documento n.° 19 junto com a petição inicial a fls. 225 do suporte físico);
D) Com data de 16/05/2012, a Entidade Demandada dirigiu à Autora o ofício n.º 1391/12, pelo qual, em cumprimento do despacho do Vereador AA…, na qualidade de Vice-Presidente, datado de 11/05/2012, se ordena a execução de trabalhos aí descritos (cf. documento n.° 23 junto com a petição inicial a fls. 234 a 248 do suporte físico);
E) Em 18/07/2012, a Câmara Municipal de Setúbal deliberou o reforço do plano 2010/1/6 (RESET- FÓRUM MUNICIPAL LUISA TODI), decorrente da necessidade de executar trabalhos a mais de acordo com a lei (cf. documento n.° 18-A junto com a petição inicial a fls. 215 a 224 do suporte físico);
F) Em 15/09/2012, o Município de Setúbal procedeu à inauguração do Fórum Luísa Todi (acordo das partes e cf. documento n.° 20 junto com a petição inicial a fls. 226 a 229 do suporte físico);
G) Com data de 14/09/2012, a Entidade Demandada dirigiu à Autora o ofício com a referência 2040/2012, 5.1.2.1.CP13/11, pelo qual se comunicou o Despacho n.° 140/12/GAP, de 13/09/2012, do Vereador AA…, na qualidade de Vice-Presidente, datado de 11/05/2012, nos termos do qual se ordena «a execução de trabalhos de suprimento de erros e omissões, assim como de trabalhos a mais» aí descritos (cf. documento n.° 25 junto com a petição inicial a fls. 276 a 280 do suporte físico);
H) Em 20/09/2012, foi realizada vistoria e lavrado o “Auto de Receção Provisória Parcial”, de cujo teor se extrai o seguinte:
«(...) Realizada a vistoria consideraram estar reunidas condições para que se proceda à
receção provisória parcial da obra à exceção dos seguintes trabalhos:
1 - Sistema de AVAC, considerando que o mesmo não se encontra testado, nem em pleno funcionamento;
2 - Os 3 elevadores, por ainda se aguardar a certificação para o seu funcionamento;
3- A plataforma elevatória de acesso às instalações sanitárias por pessoas de mobilidade condicionada pela mesma não estarem funcionamento nem certificada;
4- O equipamento do grupo hidropressor da rede de combate a incêndios por não estar em pleno funcionamento;
5- Todo o equipamento de vídeo e áudio da Sala Polivalente Piso 6;
6- Trabalhos na cave -1 na sua totalidade, uma vez que se encontra em vigor o Auto de Suspensão com data de 01/03/2012.
Da vistoria realizada considerou-se que o edifício reúne condições de utilização provisória, atendendo à emissão do parecer do IGAC que referiu ser viável o funcionamento do recinto, na condição de serem reforçadas/adaptadas as medidas de autoproteção, em função das anomalias apontadas. Será realizada nova vistoria após conclusão dos trabalhos em falta e realização de todos os ensaios finais a todas as instalações técnicas e equipamentos, sendo ainda necessário que, até lá, sejam entregues os seguintes elementos previstos no contrato:
Telas Finais;
Termo responsabilidade pela conclusão da empreitada;
Compilação Técnica;
Registo fotográfico da obra;
Certificados de inspeção dos elevadores, certificados ITED, certificação térmica/energética, acústica e de segurança;
Reputa-se um prazo para conclusão de todos os trabalhos pelo empreiteiro até ao dia 30 de outubro de 2012, data essa em que se realizará a vistoria final com vista à receção provisória total.
Não havendo qualquer observação a fazer, quanto ao modo como os mesmos foram executados e tendo sido dado cumprimento ao plano de prevenção e gestão de resíduos de construção e demolição, foi declarado pelos primeiros que a Câmara Municipal, recebia os trabalhos, agora concluídos provisoriamente, sendo a partir desta data contado o prazo de 10 anos, findo o qual será feita a Receção Definitiva, de acordo com o Art.º 398º do referido diploma»
(cf. documento n.° 21 junto com a petição inicial a fls. 230 a 231 do suporte físico);
I) Em 26/09/2012, o Autor dirigiu ao Município Demandado uma carta registada com aviso de receção, com o assunto «“Reset - Modernização e Ampliação do Fórum Municipal Luisa Todi” - Reclamação e reserva de direitos quanto à decisão tomada em 13-09-2012 (despacho n.° 140/12/GAP, de 13 de Setembro), notificada através do ofício com a referência 2040/2012, 5.1.2.1CP13/11», na qual requereu, a final, o seguinte:
(cfr. documento n.° 26 junto com a petição inicial a fls. 291 a 322 do suporte físico);
J) Em data não concretamente apurada de outubro de 2012, o Município Demandado dirigiu à Autora o ofício n.º 2307/2012, pelo qual comunica o despacho da Presidente da Câmara Municipal de Setúbal, datado de 08/10/2012, que ordenou a execução dos trabalhos e quantidades descritas no quadro anexo ao despacho. (cf. documento n.° 27 junto com a petição inicial a fls. 323 a 353 do suporte físico);
K) No dia 16 de Outubro de 2012, a Autora requereu à Entidade Demandada, através de fax com a referência COJ1/059/CMS/F/084, «com base no art. 394° de Decreto-Lei 18/2008 de 29 de janeiro» a marcação de vistoria para efeitos de receção provisória da obra (cf. documento n.° 22 junto com a petição inicial a fls. 232 do suporte físico);
L) Em 16/10/2012, a Autora dirigiu à Entidade Demandada uma carta com o assunto «“RESET - Modernização e Ampliação do Fórum Municipal Luísa Todi” - Despacho datado de 8 de Outubro de 2012, notificado através do ofício com a referência 23074/2012, 5.1.2.1.CP13/11», apresentou a proposta de preço e prazo de execução dos trabalhos (cf. documento n.° 28 junto com a petição inicial a fls. 354 a 382 do suporte físico);
M) Em 25/10/2012, a Entidade Demandada dirigiu à Autora o fax com a referência 943/2012 e o assunto “FÓRUM MUNICIPAL LUÍSA TODI”, pelo qual se comunica a decisão da Presidente da Câmara relativamente à proposta de preços apresentada pela Autora e pela qual foi decidido um prazo de 15 dias para execução dos trabalhos (cf. documento n.° 29 junto com a petição inicial a fls. 383 a 399 do suporte físico);
N) Em 15/11/2012, foi lavrado “AUTO DE RECOMEÇO” do qual consta que «uma vez ultrapassados os motivos que deram origem à suspensão parcial dos trabalhos e reunidas as condições para o efeito, decidiu a fiscalização reiniciar a empreitada», do qual constam as assinaturas manuscritas dos representantes da Entidade Demandada e sem assinatura do representante da Autora (cf. documento n.° 4 junto com a contestação a fls. 445 do suporte físico);
O) Com data de 22/11/2012, a Entidade Demandada dirigiu à Autora o ofício n.º 989/DOM, subscrito pelo Chefe de Divisão Administrativa, J… que comunica os trabalhos e quantidades a executar (cf. documento n.° 30 junto com a petição inicial a fls. 400 a 404 do suporte físico);
P) Em 23/11/2012, a Autora manifestou a sua discordância com a qualificação atribuída pela Entidade Demandada aos trabalhos em causa e apresentou os preços e prazos por si propostos para esse efeito (cf. documento n.° 31 junto com a petição inicial a fls. 405 a 415 do suporte físico);
Q) Em 07/12/2012, a Entidade Demandada dirigiu à Autora um fax com a referência 1028/DOM, pelo qual se comunica o despacho da Presidente da Câmara Municipal, que decidiu aceitar um prazo total de 31 dias para execução dos trabalhos aí descritos e, ainda, determina o seguinte:
«Termos que, no uso da competência que me foi delegada pela deliberação de câmara n.º 274/11 de 06/09/2011:
a) Aprovo a contraproposta acima explanada, nos termos e para os efeitos do disposto no art.° 373º, n.° 3 e 5, primeira parte do CCP, e determino a formalização por escrito dos termos e condições que deve obedecer a execução dos trabalhos a executar de suprimento de erros e omissões;
b) Aprovo a modificação objetiva do contrato, no que respeita ao projeto de impermeabilização, devendo a presente alteração ser também formalizada por escrito nos termos do disposto no art.° 310º, n.°1 do CCP
A presente despesa, de €131.125,47, encontra-se prevista no PP116/2010» (cf. documento n.° 32, junto com a petição inicial a fls. 416 a 419 do suporte físico);
R) Com data de 19/04/2013, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada endereçou ao Município de Setúbal o ofício "citação por carta registada com AR”, pelo qual dá conhecimento de que foi interposta uma ação administrativa comum, que corre termos sob o Processo n.° 359/13.0BEALM (cf. documento n.° 3.1 junto com a petição inicial a fls. 91 do suporte físico);
S) Em 13/05/2013, foi lavrado o "Auto de Violação de Prazos Contratuais n.° 1”, do qual consta o seguinte:
«Aos treze dias do mês de Maio do ano dois mil e treze, os técnicos desta Câmara Municipal, o Assistente Técnico Sr. D… e a Sra. Eng.ª Civil M…, procederam ao presente Auto de Aplicação de Multas por Violação dos Prazos Contratuais, nos termos do Art° 403° do CCP, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 12/2008 de 29 de janeiro, relativamente à empreitada “RESET - MODERNIZAÇÃO E AMPLIAÇÃO DO FORUM MUNICIPAL LUÍSA TODI”, adjudicada à firma A…, SA.
1° Período - de 03/JUN/12 a 20/SET/12 = 8.558,92 € x 109 = 932.922,28€
TOTAL DAS MULTAS = 932.922,28 €
(...)» (cf. documento n.° 5 junto com a contestação a fls. 448 do processo físico);
T) Em 16/08/2013, foi lavrada a informação n.° 699/DOM/13, com o assunto «CP 13/11 - "RESET - MODERNIZAÇÃO E AMPLIAÇÃO DO FÓRUM MUNICIPAL LUÍSA TODI” - MULTA CONTRATUAL», de cujo teor se extrai o seguinte:
«(…)
DO DIREITO
a) Da falta de legitimidade do Município
A A…, SA suporta a sua alegação de falta de legitimidade do Município no facto de, no seu entender, a obra se encontrar concluída e provisoriamente recebida, tal facto não se apresenta como verdadeiro, como se retira diretamente da descrição dos factos supra. Efetivamente, a empreitada foi consignada em 21/09/2011, tendo como prazo contratual de conclusão o dia 18/04/2012; foi parcialmente suspensa em 01/03/2012 (apenas os trabalhos do piso -1, cave), sofreu uma prorrogação legal de 45 dias (apenas para os trabalhos que deram causa à prorrogação), sendo que os demais trabalhos deveriam estar concluídos em 18/04/2012.
A obra veio a ser parcialmente recebida em 20/09/2012, não tendo sido recebidos os trabalhos do sistema AVAC; dos 3 elevadores; da plataforma elevatória de acesso às instalações sanitárias, por pessoas de mobilidade condicionada; do equipamento do grupo hidropressor da rede de combate a Incêndios; de todo o equipamento vídeo e áudio da sala polivalente do piso 6 e os trabalhos da cave, piso -1, na sua totalidade.
No que respeita aos trabalhos da cave, iniciaram-se os mesmos em 15/11/2012, tendo concluído no início de dezembro, pois que constam medidos no auto de medição de trabalhos C, datado de 12/12/2012.
A empreitada ainda não foi recebida na sua totalidade, sendo que à data de 31/01/2013 ainda não havia sido recebida a compilação técnica da obra e em março de 2013, reclamava a ABB que a empreitada ainda não estava concluída, não podendo por isso remeter a referida compilação técnica, o que não remeteram até à presente data.
Compulsado o processo de empreitada e segundo informação recebida do Diretor de Fiscalização ainda se encontram trabalhos por concluir, tendo a A…, SA apresentado um novo planeamento dos trabalhos com uma duração previsível até meados do mês de outubro do corrente ano.
Verifica-se assim, que a empreitada não se encontra recebida na sua totalidade, o fundamento apresentado pela A…, SA, para alegar a falta de legitimidade não é, cfr. demonstrado, verdadeiro, não lhe assistindo razão.
b) Da caducidade do direito de aplicação de multas pelo Município
A A…, SA suporta a sua alegação de falta de legitimidade do Município no facto de, no seu entender, a obra se encontrar parcialmente suspensa, tal facto não se apresenta como verdadeiro, como se retira diretamente da descrição dos factos supra.
Os trabalhos suspensos, piso -1, cave, encontram-se recebidos desde 15/11/2012, tendo a A…, SA subscrito o auto de medição desses trabalhos e faturado,
No que respeita a esta alegação, manifesta a A…, SA má-fé e alega contra factos produzido e aceite pela própria, a subscrição do auto de trabalhos e fatura por si apresentada, aliás, como consta, pela mesmo alegado nos pontos 26 e 27 da sua resposta.
Quanto a este ponto não assiste, uma vez mais, razão à A…, SA.
c) Da prorrogação tácita de 136 dias
O CCP não confere ao empreiteiro do direito de prorrogação tácita, pois que qualquer prorrogação do contrato decorre que ato suspensão por facto não imputável ao empreiteiro (art.° 365.° do CCP); da determinação de trabalhos de suprimento de erros e omissões (art.° 377.° do CCP) ou da determinação de execução de trabalhos a mais (art.° 374° do CCP), incidentes estes devidamente contabilizados pelo dono de obra, como resulta da descrição de factos supra e do disposto no capítulo V do CCP.
Acresce ainda que, nos termos do disposto no contrato de empreitada, cláusula 36.º ponto 5° a falta de entrega das telas finais, suspende o prazo para realização da receção provisória da empreitada e o empreiteiro entregou no passado dia 25/07/2013 nova calendarização dos trabalhos ainda por executar.
Assim, também quanto a este ponto não assiste razão ao empreiteiro, o qual põe em causa a sua alegação com documentos por si produzidos.
Termos em que se conclui não existirem fundamentos que de determinem a revogação da intenção de aplicação de multa comunicada, a qual deve dar-se por definitiva»
(cf. documento n.° 6 junto com a contestação a fls. 449 a 452 do suporte físico);
U) Em 19/09/2013, a Presidente da Câmara Municipal proferiu despacho de concordância com o teor da informação referida na alínea anterior (cf. documento n.° 6 junto com a contestação a fls. 449 a 452 do suporte físico);
V) Em 20/09/2013, foi lavrado o “Auto de Receção Provisória”, com assinatura manuscrita dos representantes da Câmara Municipal de Setúbal, do qual consta o seguinte: «Não havendo qualquer observação a fazer, quanto ao modo como os mesmos foram executados e tendo sido dado cumprimento ao plano de prevenção e gestão de resíduos de construção e demolição, foi declarado pelos primeiros que a Câmara Municipal, recebia os trabalhos, agora concluídos, sendo a partir de 20/09/2012, contado o prazo máximo de 10 anos, findo o qual será feita a Receção Definitiva, de acordo com o Art° 398º do referido diploma» (cf. documento n.° 8 junto com a contestação a fls. 457 do suporte físico);
W) Com data de 25/09/2013, a Entidade Demandada dirigiu à Autora, por carta registada com aviso de receção, o ofício n° 506/2013, com o assunto «EMPREITADA - "RESET - MODERNIZAÇÃO E AMPLIAÇÃO DO FORUM MUNICIPAL LUISA TODI», de cujo teor se extrai o seguinte:
«Na sequência da vossa resposta, em audiência prévia, à nossa notificação do auto de multa, comunicamos a decisão da Sr.ª Presidente da Câmara, conforme despacho de 19 de Setembro de 2013.
A - Considerandos:
A empreitada foi consignada em 21/09/2011.
Tinha um prazo de execução de 7 meses (210 dias), concluindo em 18/04/2012.
Foi suspensa parcialmente em 01/03/2012, em razão da necessidade de realização de estudos que permitissem a alteração do projeto de isolamento da laje do piso térreo com vista à supressão do caudal existente no piso -1 (cave).
A obra foi parcial e provisoriamente recebida 20/09/2012, não tendo sido recebidos, por não se encontrarem executados, os seguintes trabalhos:
a) Sistema AVAC;
b) Os 3 elevadores;
c) A plataforma elevatória de acesso às instalações sanitárias, por pessoas de mobilidade condicionada;
d) O equipamento do grupo hidropressor da rede de combate a incêndios;
e) Todo o equipamento vídeo e áudio da sala polivalente do piso 6;
f) Os trabalhos da cave, piso -1, na sua totalidade.
A suspensão foi levantada em 15/11/2012.
A empreitada foi sujeita a trabalhos de suprimento de erros e omissões e trabalhos a mais, pelo despacho 140/12/GAP, conferindo uma prorrogação de 15 dias.
A empreitada foi sujeita a trabalhos de suprimento de erros e omissões e trabalhos a mais, pelo despacho 169/12/GAP, conferindo uma prorrogação de 15 dias.
A empreitada foi sujeita a trabalhos de suprimentos de erros e omissões, pelo despacho 191/12/GAP, conferindo uma prorrogação de 15 dias.
A A…, SA foi notificada em 28/05/13 para se pronunciar com vista à aplicação de multa contratual.
Em 25/07/2013 veio a A…, SA apresentar nova calendarização para os trabalhos por executar.
B - A A…, SA veio, na defesa apresentada a alegar em síntese:
a) A falta de legitimidade do Município para aplicação de multas;
b) A caducidade do direito de aplicação de multas contratuais;
c) A prorrogação do prazo contratual por 136 dias.
C - Análise das alegações apresentadas:
a) Da falta de legitimidade do Município
A…, SA suporta a sua alegação de falta de legitimidade do Município no facto de, no seu entender, a obra se encontrar concluída e provisoriamente recebida, tal facto não se apresenta como verdadeiro, como se retira diretamente da descrição dos factos supra. Efetivamente, a empreitada foi consignada em 21/09/2011, tendo como prazo de conclusão o dia 18/04/2012; foi parcialmente suspensa em 01/03/2012 (apenas os trabalhos do piso -1, cave), sofreu uma prorrogação legal de 45 dias (apenas para os trabalhos que deram causa à prorrogação), sendo que os demais trabalhos deveriam estar concluídos em 18/04/2012.
A obra veio a ser parcialmente recebida em 20/09/2012, não tendo sido recebidos os trabalhos do sistema AVAC; dos 3 elevadores; da plataforma elevatória de acesso às instalações sanitárias, por pessoas de mobilidade condicionada; do equipamento do grupo hidropressor da rede de combate a Incêndios; de todo o equipamento vídeo e áudio da sala polivalente do piso 6 e os trabalhos da cave, piso -1, na sua totalidade.
No que respeita aos trabalhos da cave, iniciaram-se os mesmos em 15/11/2012, tendo concluído no início de dezembro, pois que constam medidos no auto de medição de trabalhos C, datado de 12/12/2012.
A empreitada ainda não foi recebida na sua totalidade, sendo que à data de 31/01/2013 ainda não havia sido recebida a compilação técnica da obra e em março de 2013, reclamava a A…, SA que a empreitada ainda não estava concluída, não podendo por isso remeter a referida compilação técnica, o que não remeteram até à presente data. Compulsado o processo de empreitada e segundo informação recebida do Diretor de Fiscalização ainda se encontram trabalhos por concluir, tendo a A…, SA apresentado um novo planeamento dos trabalhos com uma duração previsível até meados do mês de outubro do corrente ano.
Verifica-se assim, que a empreitada não se encontra recebida na sua totalidade, o fundamento apresentado pela A…, SA, para alegar a falta de legitimidade não é, cfr. demonstrado, verdadeiro, não lhe assistindo razão.
b) Da caducidade do direito de aplicação de multas pelo Município
A A…, SA suporta a sua alegação de falta de legitimidade do Município no facto de, no seu entender, a obra se encontrar parcialmente suspensa, tal facto não se apresenta como verdadeiro, como se retira diretamente da descrição dos factos supra.
Os trabalhos suspensos, piso -1, cave, encontram-se concluídos, tendo a A…, SA subscrito o auto de medição desses trabalhos e faturado,
No que respeita a esta alegação, manifesta a A…, SA má-fé e alega contra factos produzido e aceites pela própria, nomeadamente pela subscrição do auto de trabalhos e apresentação de fatura, documentos estes constantes dos autos da empreitada, e, como consta, pela mesma, alegado nos pontos 26 e 27 da sua resposta.
Quanto a este ponto não assiste, uma vez mais, razão à A…, SA.
c) Da prorrogação tácita de 136 dias
O CCP não confere ao empreiteiro do direito de prorrogação tácita, pois que qualquer prorrogação do contrato decorre de ato suspensão por facto não imputável ao empreiteiro (art.° 365.° do CCP); da determinação de trabalhos de suprimento de erros e omissões (art.° 377.° do CCP) ou da determinação de execução de trabalhos a mais (art.° 374° do CCP), incidentes estes devidamente contabilizados pelo dono de obra, como resulta da descrição de factos supra e do disposto no capítulo V do CCP.
Acresce ainda que, nos termos do disposto no contrato de empreitada, cláusula 36° ponto 5° a falta de entrega das telas finais, suspende o prazo para realização da receção provisória da empreitada e o empreiteiro entregou no passado dia 25/07/2013 nova calendarização dos trabalhos ainda por executar.
Assim, também quanto a este ponto não assiste razão ao empreiteiro, o qual põe em causa a sua alegação com documentos por si produzidos.
Termos em que se conclui não existirem fundamentos que de determinem a revogação da intenção de aplicação de multa comunicada, a qual se aplica, devendo ser liquidada por essa empresa no prazo máximo de seis meses.»
(cf. documento n.° 1 junto com a petição inicial a fls. 43 a 45 dos suporte físico);
X) O aviso de receção com a numeração mecanográfica RM93223….PT foi assinado em 26/09/2013 (cf. fls. 456 do suporte físico);
Y) Em 07/10/2013, foi lavrado o “Auto de Liquidação”, do qual consta a conta da empreitada (cf. documento n.° 9 junto com a contestação de fls. 458 do suporte físico);
Z) Em data não concretamente apurada, a Entidade Demandada dirigiu à Autora, por carta registada com aviso de receção, o ofício com a referência 708/2013 e com o assunto «Empreitada - “Reset - Ampliação e Modernização do Fórum Municipal Luísa Todi” - Conta final», pelo qual remeteu a conta final da empreitada (cf. documento n.° 10 junto com a contestação a fls. 459 do suporte físico);
AA) O aviso de receção com a numeração mecanográfica RM03224….PT foi assinado em 29/10/2013 (cf. fls. 460 do suporte físico);
BB) Em 06/01/2014, deu entrada neste Tribunal Administrativo a petição inicial que deu origem aos presentes autos, na qual a Autora peticiona que a ação seja julgada procedente e, em consequência:
«a) Ser declarada a receção provisória da empreitada no dia 20 de Setembro de 2012, com todos os efeitos daí decorrentes;
b) Subsidiariamente, ser declarada a receção provisória da empreitada no dia 15 de Dezembro de 2012, com todos os efeitos daí decorrentes;
c) De qualquer forma, ser declara a caducidade do direito de aplicação de multas contratuais e, por via disso, ser o acto impugnado declarado ilegal e de nenhum efeito;
d) Subsidiariamente e para a hipótese de não se atender a nenhum dos pedidos anteriormente invocados, reconhecer-se o deferimento das prorrogações legais do prazo por 182 dias, com as legais consequências;
e) Subsidiariamente, reconhecer-se que os eventuais atrasos da empreitada não são imputáveis à Autora;
f) Por força dos pedidos formulados em d) e e), ser declarada a invalidade do acto relativo à decisão de aplicação de multas contratuais, e, consequentemente, considerado nulo e de nenhum efeito jurídico.» (cf. fls. 1 a 34 dos autos);
CC) Em 19/06/2018, as partes, A…, S.A. e Município de Setúbal, apresentaram nos presentes autos requerimento de cujo teor se extrai o seguinte:
(cf. fls. 596 a 598 dos autos);
DD) Em 10/09/2018, as partes, A…, S.A. e Município de Setúbal, apresentaram nos presentes autos requerimento, no qual reiteram que «relativamente ao computo do período de atraso na conclusão da obra, as partes agora acordam na fixação do seu términus no dia 15 de Setembro de 2012» (cf. fls. 619 a 621 dos autos);
EE) Em 04/10/2018, foi proferida decisão de homologação do acordo celebrado entre as partes, com a consequente extinção da instância quanto aos pedidos formulados, a final, nas alíneas d) a f) da petição inicial apresentada pela Autora (cf. fls. 623 a 627 dos autos). * 3.1.2. Inexistem outros factos alegados não provados, com interesse para a decisão da presente ação.* 3.1.3. A convicção do Tribunal quanto à decisão da matéria de facto fundou-se no acordo das partes e na análise crítica da prova produzida nos autos, designadamente nos documentos juntos com os articulados, conforme referido a propósito de cada alínea do probatório.”.* 3.2. De Direito
A autora formulou nos presentes autos os seguintes pedidos:
“a) Ser declarada a receção provisória da empreitada no dia 20 de Setembro de 2012, com todos os efeitos daí decorrentes;
b) Subsidiariamente, ser declarada a receção provisória da empreitada no dia 15 de Dezembro de 2012, com todos os efeitos daí decorrentes;
c) De qualquer forma, ser declarada a caducidade do direito de aplicação de multas contratuais e, por via disso, ser o acto impugnado declarado ilegal e de nenhum efeito;
d) Subsidiariamente e para a hipótese de não se atender a nenhum dos pedidos anteriormente invocados, reconhecer-se o deferimento das prorrogações legais do prazo por 182 dias, com as legais consequências;
e) Subsidiariamente, reconhecer-se que os eventuais atrasos da empreitada não são imputáveis à Autora;
f) Por força dos pedidos formulados em d) e e), ser declarada a invalidade do acto relativo à decisão de aplicação de multas contratuais, e, consequentemente, considerado nulo e de nenhum efeito jurídico.”.
Como se provou as partes apresentaram nos autos requerimento em 10/09/2018, no qual reiteram que «relativamente ao computo do período de atraso na conclusão da obra, as partes agora acordam na fixação do seu términus no dia 15 de Setembro de 2012» (cfr. facto provado DD).
Em 04/10/2018, foi proferida decisão de homologação do acordo celebrado entre as partes, com a consequente extinção da instância quanto aos pedidos formulados, a final, nas alíneas d) a f) da petição inicial apresentada pela Autora, isto é, quanto aos pedidos subsidiários de reconhecimento do deferimento das prorrogações legais do prazo por 182 dias, de reconhecimento que os eventuais atrasos da empreitada não são imputáveis à Autora e de declaração da invalidade do ato relativo à decisão de aplicação de multas contratuais, e, consequentemente, considerado nulo e de nenhum efeito jurídico (cfr. facto provado EE)).
Prosseguindo a instância para conhecimento dos demais pedidos formulados nas alíneas a) a c) do petitório, foi proferida a sentença recorrida que delimitou o objeto da ação à questão de “apreciar e decidir se caducou o direito da Entidade Demandada, aqui o Município de Setúbal, a aplicar uma multa à Autora por atrasos na execução dos trabalhos” e julgando a ação procedente anulou “o ato administrativo praticado pela Presidente da Câmara Municipal de Setúbal, de 19/09/2013, que aplicou uma multa contratual no valor de € 932.922,28” à autora.
Para efeitos de decidir se o ato de aplicação da multa à recorrida foi extemporâneo a sentença recorrida após ter feito o enquadramento jurídico da situação, analisou o regime jurídico relativo à aplicação de sanções contratuais, em particular, quanto ao contrato de empreitada - dado ser este o contrato em causa nos autos -, concluindo que a sanção contratual prevista no artigo 403.º do Código dos Contratos Públicos (CCP) (1) tem natureza compulsória e não indemnizatória, porquanto “visa compelir o empreiteiro ao cumprimento dos prazos contratuais, funcionando como uma cláusula penal, de natureza compulsória, para a falta de cumprimento do contrato no prazo, global ou parcial, nele fixado e cuja obrigação de pagamento para o empreiteiro existe independentemente de o atraso ter causado prejuízo ao dono da obra (V. JORGE ANDRADE DA SILVA, op. cit., pág. 946 e seguintes).”.
Partindo do pressuposto que a sanção aplicada por alegada violação de prazos contratuais tem natureza compulsória e não indemnizatória a sentença recorrida considerou que o ato administrativo de aplicação da sanção era ilegal pelo facto de em 18/09/2013, data em que a Presidente da Câmara Municipal de Setúbal aplicou a multa à recorrida, já a obra ter sido concluída e recebida pelo Dono da Obra, não sendo já possível compelir a autora a recuperar os atrasos na execução da obra, não tendo por isso qualquer intuito dissuasor do incumprimento ou tendente à recuperação dos atrasos, com a seguinte fundamentação:
“As partes acordaram que a obra foi concluída, para o que aqui interessa, em 15/09/2012 (alínea CC) a EE) do probatório), sendo que a receção provisória dá-se, precisamente, com a conclusão da obra (artigo 394.° do CCP). No caso, não subsistem dúvidas que a obra foi entregue e passou a ser usada para os fins a que se destinava em 15/09/2012 (alínea F) do probatório), pelo que este seria o momento determinante para a receção provisória de todos os trabalhos, com exceção dos que se encontravam suspensos.
Tanto assim é que em 20/09/2012 foi realizada vistoria e lavrado o respetivo auto de receção provisória parcial (alínea H) do probatório).
E sempre se teria que entender que, existindo trabalhos em falta, se verificou quanto aos mesmos a sua receção provisória, posto que tendo sido requerida a realização de vistoria para os efeitos previstos no artigo 394.º do CCP, a Entidade Demandada manteve-se silente. Ora, o silêncio do dono da obra, como sobredito, acarreta a presunção absoluta e, como tal, inilidível de receção provisória (artigo 395. °, n.º 8 do CCP).
A circunstância de já ter ocorrido a receção provisória não pode deixar de relevar para efeitos de aplicação de uma sanção contratual pecuniária, principalmente quando esta tem a natureza de sanção compulsória, como é o caso.
Como sobredito, as sanções compulsórias visam, desde logo, coagir o devedor a cumprir pontualmente o seu dever de prestação, pelo que não é irrelevante saber se, no momento em que a multa é aplicada, ainda é possível exigir ao devedor o cumprimento daquele dever. Na verdade, se o cumprimento já se deu ou se ele deixou de poder vir a ocorrer, nomeadamente por impossibilidade ou resolução do contrato, a multa perde a sua função dissuasora do incumprimento e, pode-se mesmo dizer, a sua razão de ser, a saber: compelir ao cumprimento.
Esta ideia resultava clara do anterior regime, prevendo o artigo 233.º, n.° 4 do Regime Jurídico das Empreitadas das Obras Públicas (RJEOP), aprovado pelo Decreto-Lei n.° 59/99, de 02 de março, que uma vez feita a receção provisória não pode haver lugar à aplicação de multas contratuais correspondentes a factos ou situações anteriores (v. JOSÉ ANDRADE DA SILVA, op. cit., pág. 658). Aliás, esta solução legal constava, igualmente, do artigo 214.º, n.º 4 do Regime de Empreitadas de Obras Públicas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 405/93, de 10 de dezembro, e, antes disso do artigo 210.º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 235/86, de 18 de agosto, que alterou o Regime Jurídico das Empreitadas e Fornecimento de Obras Públicas.
Posto isto, consideramos que, pese embora não resulte expresso, se mantém o mesmo entendimento na vigência do CCP, sob pena de a sanção pecuniária aplicada ao abrigo do artigo 403.º deste Código passar a assumir uma natureza compensatória, ou seja, inexistindo a possibilidade de compelir ao cumprimento, tal sanção consubstanciaria, na verdade, uma indemnização pelos atrasos ocorridos na obra, com a agravante de que o valor da mesma não é aqui calculada em função dos prejuízos efetivos por este sofridos.
A corroborar o exposto, atente-se, igualmente, no disposto no artigo 399.º do CCP, que prevê, a respeito da “elaboração da conta”, o seguinte:
(…)
Destarte, se o prazo para elaboração da conta se iniciar após a receção provisória, tal significa que nesse momento tem que ser possível liquidar as multas contratuais aplicadas ao co-contratante, que são um dos elementos a integrar na conta final da empreitada (artigo 400.°, alínea a) do CCP).
Assim, no caso dos autos, o ato administrativo impugnado foi praticado em momento em que não era possível compelir a Autora a recuperar os atrasos na execução da obra. Como o probatório elege, a multa foi aplicada ao período de 03/06/2012 a 20/09/2012, ou seja, desde a data que a Entidade Demandada computa como o termo do prazo para execução da obra até à data da receção provisória parcial (alínea S) do probatório). Esta multa foi aplicada por despacho do Presidente da Câmara Municipal de 19/09/2013 e comunicada por ofício de 25/09/2013, após a receção provisória total da obra, em 20/09/2013 (alíneas T), U) a W) do probatório),
Não soçobram, pois, dúvidas, de que esta multa não tem qualquer intuito dissuasor do incumprimento ou tendente à recuperação dos atrasos na execução da obra.
Donde, carecia a Entidade Demandada de legitimação para a aplicação da sanção pecuniária compulsória, nos moldes em que o fez e no momento em que a mesma teve lugar, violando o regime legal aplicável acima melhor explanado.
Ante o exposto, é forçoso concluir que procede a pretensão da Autora, sendo o ato administrativo de aplicação de multa contratual ilegal, devendo, em consequência, ser anulado (artigo 135.° do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 442/91, de 15/11, na redação vigente e aplicável à data).”.
Considerou, assim, a sentença recorrida que tendo a multa contratual por atraso na conclusão dos trabalhos sido aplicada após a conclusão dos trabalhos e comunicada depois da receção provisória total da obra, a mesma já não cumpria a função compulsória a que se destinava, ou seja, com a sua aplicação já não era possível compelir a autora a recuperar os atrasos na execução da obra, sendo ilegal o ato de aplicação da multa.
Inconformado com esta decisão o recorrente interpôs o presente recurso defendendo que a sentença recorrida incorreu em violação do disposto nos artigos 400.º e 403.º do CCP, delimitando o seu âmbito à questão de “saber se, ao abrigo do regime dos Contratos de Empreitada de Obras Públicas constante do Código dos Contratos Públicos, o dono da obra tem possibilidades de aplicar multas por incumprimento pelo empreiteiro do prazo de conclusão da obra, mesmo após a receção provisória, total ou parcial, desta.”.
Defendeu, assim, o recorrente que “se, nos termos do art.º 403.º, n° 3 do Código dos Contratos Públicos, se poderá entender que uma multa por incumprimento de prazos parciais, na medida em que é necessariamente relevada caso o atraso seja recuperado e se cumpra o prazo global da construção, tem uma natureza e intenção compulsória, já o mesmo não se pode dizer da multa por incumprimento do prazo de conclusão da obra, já que nada na lei prevê que a mesma possa ser relevada e quando ocorre a situação que possibilita a sua aplicação, já não existe a possibilidade de evitar ou suprir o atraso que visa sancionar.
g) Por tal, logo falece o principal fundamento invocado na sentença para considerar que o regime jurídico das empreitadas de obras públicas prevê aquela pretensa caducidade do direito de aplicação das multas contratuais ou legais por incumprimento do prazo da conclusão da obra, já que, indubitavelmente não se pode atribuir uma natureza nem compulsória a tal tipo de multa como erradamente a sentença recorrida pressupôs para decidir no sentido em que decidiu.”.
Mais defendeu o recorrente que para além de que por recurso a um argumento histórico de interpretação do n.º 4 do artigo 233.º, do DL 59/99, se terá de concluir que, no espírito do legislador, passou a ser injustificada a imposição de tal prazo de caducidade de aplicação de multas, já que, em relação às multas por atraso na conclusão da obra, só com a receção provisória, que na maioria das vezes fixa o reconhecimento dessa conclusão, se pode constatar se houve ou não um atraso e qual a sua amplitude, só a partir de então estando estabilizados os elementos necessários à aplicação da multa.
Concluindo, o recorrente, que o direito a aplicar multas ao empreiteiro por atrasos na construção da obra não está dependente de qualquer prazo de caducidade balizado a partir da receção provisória da obra, apenas se podendo entender que a sua aplicação passa a ser impossível a partir da elaboração da conta da empreitada ou do prazo em que a mesma deva ser elaborada, conforme resulta do disposto na alínea a) do art.º 400.º do Código dos Contratos Públicos, pelo que não se verifica a caducidade do direito a aplicar a multa contratual em causa nos presentes autos. Ao que acresce que a aplicação de tal multa ocorreu, embora após uma receção provisória parcial, antes da receção provisória total da obra.
Vejamos, então, se a sentença recorrida incorreu em violação do previsto nos artigos 400.º e 403.º do CCP, por ter decidido que o ato de aplicação da multa por atraso na conclusão dos trabalhos é ilegal por ter sido praticado num momento em que os trabalhos já estavam concluídos, tendo sido comunicado após a receção provisória total da obra, não podendo já a sanção aplicada cumprir o efeito que se pretende alcançar com a mesma, ou seja compelir o empreiteiro a recuperar ou cumprir o prazo de execução da obra.
Dispunha o artigo 403.º do CCP (2), sob a epígrafe “Atraso na execução da obra”:
“1 - Em caso de atraso no início ou na conclusão da execução da obra por facto imputável ao empreiteiro, o dono da obra pode aplicar uma sanção contratual, por cada dia de atraso, em valor correspondente a 1 (por mil) do preço contratual, sem prejuízo de o contrato poder prever valor mais elevado, até ao dobro daquele valor.
2 - Em caso de incumprimento de prazos parciais de execução da obra por facto imputável ao empreiteiro, é aplicável o disposto no número anterior, sendo o montante da sanção contratual aí prevista reduzido a metade.
3 - O empreiteiro tem direito ao reembolso das quantias pagas a título de sanção contratual por incumprimento de prazos parciais de execução da obra quando recupere o atraso na execução dos trabalhos e a obra seja concluída dentro do prazo de execução do contrato.”.
No que respeita à elaboração da conta previa-se no artigo 399.º do CCP, o seguinte:
“1 - Na falta de estipulação contratual, a conta final da empreitada é elaborada no prazo de dois meses após a primeira revisão ordinária de preços subsequente à recepção provisória.
2 - Se não houver lugar à revisão ordinária de preços, o prazo a que se refere o número anterior inicia-se na data da recepção provisória.
3 - Os trabalhos e os valores em relação aos quais existam reclamações pendentes de decisão são liquidados à medida que aquelas forem definitivamente decididas.”.
Elaborada a conta final da empreitada, a mesma é enviada, no prazo de 15 dias, ao empreiteiro, podendo este, no mesmo prazo, proceder à sua assinatura ou, discordando da mesma, apresentar reclamação fundamentada – cfr. artigo 401.º, n.º 1, do CCP.
Sendo que conforme se estabelece no n.º 4 deste artigo 401.º do CCP, independentemente da assinatura da conta final da empreitada, a não apresentação, no prazo fixado no n.º 1, de reclamação pelo empreiteiro equivale à aceitação da mesma, sem prejuízo das reclamações pendentes.
Ora, o CCP não prevê nenhuma norma idêntica à do n.º 4 do artigo 233.º do RJEOP, aprovado em anexo ao Decreto-Lei n.º 59/99, de 2 de março, que estabelecia que após a receção provisória da obra não poderia haver lugar à aplicação de multas contratuais correspondentes a factos ou situações anteriores. É consensual que nesta norma previa-se um prazo de caducidade do direito à aplicação de multas pelo dono da obra, relativamente a factos ou situações anteriores à receção provisória da obra.
Importa antes de mais aferir se, na ausência de norma expressa no CCP, existe limite temporal para a aplicação de sanções contratuais por atraso na execução da obra, ou seja, para as situações em que ocorra “atraso no início ou na conclusão da execução da obra por facto imputável ao empreiteiro” – cfr. artigo 403.º, n.º 1, do CCP. E na afirmativa qual é esse limite.
O recorrente, como acima enunciámos, defendeu que apenas se poderá considerar que a aplicação pelo dono da obra de multas contratuais terá de ser feita antes do momento da elaboração da conta da empreitada ou do prazo em que a mesma deva ser elaborada, já que desta terão que constar, nos termos do disposto na alínea a) do art.º 400.º do Código dos Contratos Públicos, designadamente as sanções contratuais aplicadas, pelo que se poderá entender que, após a elaboração da conta da empreitada ou do prazo em que esta deva ser elaborada, já não podem ser aplicadas pelo dono da obra quaisquer multas contratuais, sendo esse o único prazo que, sem ser propriamente de caducidade, esgota a possibilidade da atuação sancionatória do dono da obra.
Com efeito, prevê-se na alínea a) do artigo 400.º, do CCP que “[d]a conta final da empreitada devem constar os seguintes elementos:
a) Uma conta corrente à qual são levados, por verbas globais, os valores de todas as medições e revisões ou acertos decorrentes de reclamações decididas, o prémio por cumprimento antecipado do contrato e as sanções contratuais aplicadas;”.
Da conta final da empreitada devem, assim, constar os elementos referidos no artigo 400.º do CCP, entre os quais a indicação das sanções contratuais aplicadas. No entanto, em face desta obrigação não é possível saber o momento até ao qual é possível proceder à aplicação de sanções contratuais, mas somente que as sanções contratuais que tenham sido aplicadas durante a execução do contrato são obrigatoriamente levadas à conta final. Pode, também, extrair-se desta norma que, em princípio, após a elaboração da conta final já não será possível aplicar sanções contratuais por factos anteriores à respetiva elaboração.
A questão do limite temporal de aplicação das multas contratuais no âmbito do CCP não tem merecido resposta unânime no âmbito do regime jurídico decorrente do CCP. De facto, a doutrina e a jurisprudência, têm considerado que pelo facto de o CCP não prever expressamente uma norma que regule o limite temporal para essa aplicação não significa “que esse facto corresponda a uma opção legislativa no sentido da inexistência da limitação temporal do exercício desse poder sancionatório”.
Tem sido entendimento maioritário da doutrina que o dono da obra só pode aplicar multas ao empreiteiro até à receção provisória da obra, entrega dos bens ou a prestação dos serviços.
Neste sentido, referiu-se que “a limitação do poder de aplicação de sanções pecuniárias ao momento em que se tem a obra por executada e cumprida é uma decorrência dos pressupostos de aplicação dessa sanção, da sua natureza e da sua função.
Constituindo a causa legal de aplicação das sanções contratuais monetárias o atraso no início ou na conclusão da execução da obra por facto imputável ao empreiteiro, razoável é concluir que esse poder sancionador tem de ser exercido enquanto se mantém a situação de falta de início ou falta de conclusão da obra no prazo respetivo. O atraso na conclusão da obra no prazo contratual é aferido pela data da receção provisória da obra (artigo 394.º, n.º 1), pelo que, verificada essa receção preclude o direito do dono da obra de aplicar sanções por atrasos ocorridos antes dessa receção. (3)”.
No mesmo sentido, considerou-se que “apesar de a lei (neste artigo 329.° do Código) nada dizer, explicitamente, em relação ao momento até ao qual podem ser aplicadas multas contratuais, consideramos que - à semelhança do que se previa antes no n.° 4 do artigo 233.° do Decreto-Lei n.º 59/99 para as empreitadas - a referida aplicação (por factos ou situações anteriores) só pode ocorrer até à recepção provisória, quando a mesma se encontre prevista (…), ou, por maioria de razão, até à recepção definitiva, quando a mesma ocorrer desde logo” (4).
Com efeito “a prestação pecuniária devida pelo não cumprimento temporário assume um carácter penal e compulsório (…) abstraindo, assim, do dano sofrido pelo dono da obra ou do valor da prestação incumprida (…) esta prestação assume, ainda, uma função compulsória ou coercitiva, na medida em que, dependendo a sua extensão do tempo durante o qual o devedor se mantiver em incumprimento, ela surge como uma razão compulsória para o cumprimento pontual do dever de prestar principal (5)”, sendo que “o aspeto temporal da aplicação da multa pelo não cumprimento não deixa de relevar. Quer dizer, se a finalidade da multa é, num primeiro plano, a de coagir o devedor a cumprir pontualmente o seu dever de prestação, não deve ser irrelevante saber se, no momento em que a multa for aplicada, ainda é possível exigir ao devedor o cumprimento daquele dever, pois, se o cumprimento já se deu ou se ele deixou de poder vir a ocorrer (em virtude da impossibilidade ou da resolução do contrato, por exemplo), a função de dissuasão do incumprimento já não subsiste e a multa já terá perdido parte importante da sua legitimação.(6)”.
Em face do disposto no artigo 403.º do CCP que se refere a multas expressamente previstas na lei, com os seus limites balizados e que respeitam apenas a atrasos no início ou conclusão da obra, por facto imputável ao empreiteiro, “não estamos perante um mecanismo indemnizatório ou compensador de quaisquer prejuízos sofridos pelo contraente público como resultado, direto ou indireto, de uma situação de incumprimento contratual imputável ao cocontratante (…) por um lado, as sanções assumem um propósito compulsório, visando impelir o cocontratante relapso a corrigir a sua postura e a sanar o incumprimento verificado; por outro lado, este instituto reveste também uma essência sancionatória propriamente dita, i.e., um intuito punitivo, de "castigo" da contraparte da Administração Pública que, com dolo ou negligência, violou os seus deveres contratuais.(7)”. Noutra formulação e admitindo excecionalmente o exercício do poder de aplicar sanções após a extinção do contrato aduz-se “também nos parece mais equilibrada a posição que defende que o termo normal do prazo para a aplicação de multas deverá coincidir, consoante o tipo contratual que esteja concretamente em causa, com a conclusão dos trabalhos, a entrega dos bens ou a prestação dos serviços, e que o termo inafastável desse prazo será o da cessação da relação contratual - ou seja, pelo menos como princípio ou regra geral, deve entender-se que uma sanção contratual não poderá ser aplicada após a extinção do contrato, sendo esse o limite temporal máximo para o exercício do poder sancionatório pelo contraente público.
(…) se se entender não dever o interesse público subjacente à aplicação das sanções pelo contraente público ficar aprisionado num espartilho excessivamente rígido e totalmente paralisante, sempre se dirá que a aplicação de multas num momento posterior à extinção do vínculo contratual - a qual, a admitir-se, apenas poderá ser aceite em casos excecionalíssimos e absolutamente patológicos (o da ocultação dolosa do incumprimento pelo contraente privado surge como um exemplo particularmente impressivo), como válvula de escape para permitir lidar com situações de intolerável entorse à boa fé -, além de depender de uma apreciação casuística das particularidades do caso em concreto, sempre terá de ver o respetivo montante refletir esse momento tardio e (quase-extemporâneo da decisão, sob pena de violação do princípio da proporcionalidade: (…)(8)”.
Considerando que a aplicação de sanções pecuniárias detém uma função punitiva e/ou coercitiva e não, portanto, uma função ressarcitória ou indemnizatória do contraente público “(…) no que tange especificamente às empreitadas de obras públicas, o momento a partir do qual o dono da obra deixa de poder aplicar sanções ao empreiteiro ocorre (antes) com a recepção provisória da obra, ainda que também aqui as sanções se reportem a factos ocorridos anteriormente à predita recepção.
Com efeito, se a obra estiver em condições de ser recebida, isso significa que a mesma se encontra concluída, não havendo, por conseguinte, motivo para aplicar sanções.
A situação já será distinta no caso de se verificarem recepções parciais da obra.
Neste caso, é possível que sejam aplicadas sanções ao empreiteiro pelas infracções cometidas no que se refere às partes da obra que não tenham sido objecto de recepção. (9)”.
O Supremo Tribunal Administrativo (STA) em acórdão de 10 de março de 2025 (processo 205/14.7BESNT), no qual se colocava questão idêntica à que está em causa no presente recurso, isto é a de saber se “a multa contratual prevista no n.º 1, do artigo 403.º do Código dos Contratos Públicos (CCP), não é suscetível de aplicação após a receção provisória da obra, por não ser possível aplicar sanções contratuais, decorrentes de atrasos na execução da empreitada, depois da receção da obra, por tal multa revestir carácter compulsório”, convocando o litígio em causa “a interpretação da norma do n.º 1 do artigo 403.º do CCP, no que concerne a saber qual a natureza e finalidade da sanção contratual aí prevista e saber em que circunstâncias, designadamente, temporais ou do momento da execução do contrato, a mesma pode ser aplicada, tendo por referência o prazo de execução do contrato de empreitada”, considerou que o CCP não manteve o anterior limite da aplicação das sanções contratuais da receção provisória da empreitada consagrado no RJEOP, com a seguinte fundamentação, e em síntese:
“22. Considerando o conteúdo material do preceito do artigo 403.º do CCP, desde logo, assumido no n.º 1, em consonância com a sua respetiva epígrafe, decorre que a finalidade do exercício do poder de aplicação da sanção contratual em causa consiste a de prevenir e sancionar o atraso da execução da obra por facto imputável ao empreiteiro, independentemente de esse atraso se verificar no início ou na conclusão da execução do contrato da empreitada.
23. Sem controvérsia, o CCP ora aplicável não tem nenhuma norma semelhante à que vigorava no regime anterior, o D.L. n.º 59/99, de 02/03, que aprovou o Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas (RJEOP), já revogado pela al. d) do n.º 1, do artigo 14.º do D.L. n.º 18/2008, de 29/01, que aprovou o CCP, que estabelece a disciplina aplicável à contratação pública e o regime substantivo dos contratos públicos que revistam a natureza de contrato administrativo, a saber:
i) o artigo 233.º, com a epígrafe “Liquidação das multas e prémios”, inserida no Capítulo VII - Liquidação e pagamento das multas e prémios contratuais, e
ii) o artigo 201.º, com a epígrafe “Multa por violação dos prazos contratuais”, inserida no Capítulo VIII - Não cumprimento e revisão do contrato.
24. Embora o disposto no artigo 201.º do RJEOP encontre algum paralelismo no disposto no artigo 403.º do CCP, esta norma refere-se, tão só, à sanção pelo atraso na execução da obra, “no início ou na conclusão da execução da obra por facto imputável ao empreiteiro”, sem prever qualquer limite temporal para haver lugar à aplicação de multas contratuais correspondentes a factos ou situações anteriores, como previa o regime anterior.
25. Além de, diferentemente à redação do artigo 403.º do CCP, também o artigo 233.º do RJEOP se referia ao auto de receção provisória como momento limite para haver lugar à aplicação de multas contratuais correspondentes a factos ou situações anteriores, o que a norma do artigo 403.º do CCP não consagra.
26. Como previsto no n.º 1 do artigo 403.º do CCP, o dono da obra “pode aplicar uma sanção contratual”, tendo esta sanção natureza sancionatória do comportamento do empreiteiro na execução da obra, com reflexo na execução do contrato.
(…)
30. Assim, tendo o CCP estabelecido um regime de aplicação de sanções contratuais em que não reproduziu o limite temporal anteriormente existente, não é difícil admitir que se pretendeu permitir que o dono da obra possa aplicar sanções contratuais, mesmo depois da receção provisória da obra, desde logo, por ser nessa altura que melhor se encontra para aferir do impacto que os eventuais atrasos no início, na execução ou na finalização da obra, possam ter produzido danos imputáveis ao empreiteiro e que justifiquem a aplicação de sanções, tal como previsto no n.º 1 do artigo 403.º do CCP.
31. Acresce estabelecer o CCP um regime próprio para as situações em que o incumprimento do contrato pode ser sancionado com uma sanção de natureza compulsória, correspondente ao disposto no artigo 372.º, que estabelece na al. a) do seu n.º 4, uma sanção contratual compulsória quando o empreiteiro se recuse a efetuar trabalhos complementares solicitados pelo dono da obra:
(…)
42. Não definindo o artigo 403.º do CCP a imposição de qualquer limite associado à fase de vigência do contrato de empreitada, tem de se entender que esse poder de aplicação de sanções contratuais pode ser exercido durante toda a vigência do contrato, sendo esta a condição-limite para ser aplicada a multa contratual nos termos do artigo 403.º do CCP, pois quando o contrato deixe de produzir os seus efeitos não mais se manterá tal poder do dono da obra.
43. Assim, formula-se a interpretação de que o dono da obra pode aplicar multas contratuais ao abrigo do artigo 403.º do CCP durante todo o tempo em que o respetivo contrato se mantiver a produzir os seus legais efeitos, negando a possibilidade de exercício desse poder sancionatório após a extinção do contrato.
44. Com efeito, tal como antes previsto nos artigos 217.º a 222.º do RJEOP, em seguida à receção provisória da empreitada, momento em que se verifica se a obra se encontra em condições de ser rececionada, com relevo para o disposto nos artigos 219.º e 220.º e artigos 394.º a 402.º, em especial, os artigos 398.º e 399.º, todos do CCP, entende-se que o dono da obra pode aplicar as sanções contratuais por atraso no início ou na conclusão da execução da obra por facto imputável ao empreiteiro, enquanto o contrato se mantiver a produzir os seus legais efeitos.
45. Após a receção provisória, ainda existe a fase em que o dono da obra comunica a conta final da empreitada, conforme artigos 399.º e 401.º do CCP.
46. Na verdade, ao contrário do referido no acórdão recorrido, sem prejuízo da fiscalização efetuada no decurso da execução do contrato, é no momento da entrega provisória da obra que são aferidos todos os elementos relativos ao cumprimento das obrigações contratuais e legais do empreiteiro, se procede à identificação, nomeadamente, dos defeitos da obra, se afere o modo como foi executado o plano de prevenção e gestão de resíduos de construção e demolição e, ainda, em que o dono da obra pode impor quaisquer condições que julgue necessário, nos termos do CCP ou da lei, bem como, fixar o prazo para o seu cumprimento e realizar novo procedimento de receção provisória, segundo os artigos 395.º, n.º 1, als. a), b) e c) e 396.º, n.º 4, do CCP.
47. Pelo que, só depois da fase de receção da obra, no momento da elaboração da conta da empreitada, é que são vistos e contabilizados os valores de todas as medições e revisões ou acertos decorrentes de reclamações decididas, o prémio por cumprimento antecipado do contrato e as sanções contratuais aplicadas, como decorre do artigo 400.º do CCP, o que deve permitir ao dono da obra poder impor as sanções que entende serem devidas pelo incumprimento do contrato.
(…)
50. A Recorrida tomou conhecimento de que era intenção da ora Recorrente exercer o seu direito de a sancionar contratualmente no momento em que foi efetuada a receção provisória parcial, em 15/06/2011, tal como resulta do facto C), da matéria provada, mas não tem qualquer sustento legal a interpretação a que chegaram as instâncias, de que não podem ser aplicadas multas contratuais por atrasos na execução dos trabalhos após a receção provisória da obra.
51. Tanto mais, porque de acordo com o artigo 399.º do CCP, inexistindo revisão ordinária de preços, a conta final da empreitada é elaborada no prazo de dois meses após a receção provisória, permitindo sustentar, à luz de uma leitura integrada do regime jurídico das empreitadas de obras públicas previsto no CCP, a relevância da previsão legal de um limite para a elaboração da conta de liquidação da empreitada na estabilização das relações patrimoniais entre o empreiteiro e o dono da obra, em momento posterior ao da receção provisória da obra.
52. Assim, depois da receção provisória ainda se segue a fase de apresentação da conta final, pelo que, durante todo o tempo em que a relação contratual entre as partes se mantiver, decorrente do conjunto de obrigações entre as mesmas estabelecidas, pode o dono de obra usar os poderes previstos no artigo 403.º do CCP, de aplicação de multas contratuais.
53. A evolução legislativa operada no CCP não permite, pois, manter a interpretação que anteriormente decorria do sentido literal da norma jurídica, por a mesma já não existir no ordenamento jurídico e não se poder extrair qualquer intencionalidade legislativa em manter o que, por opção, foi revogado.
54. A que acresce que, podendo obstar-se que razões de segurança jurídica exigem que haja um marco temporal que propicie certeza na introdução de novos elementos relevantes para determinação das responsabilidades de conteúdo financeiro que se repercutirão no resultado patrimonial final do contrato, por ser gravemente lesivo da segurança jurídica indispensável à atividade económica empresarial que os co-contraentes da Administração (lato sensu porque nem sempre o dono da obra é uma entidade administrativa em sentido orgânico) ficassem na indefinição, por tempo indeterminado, acerca dos meios disponíveis para o prosseguimento dos seus negócios, pela incerteza prolongada acerca da possibilidade de virem a ser chamados a fazer face ao pagamento de multas contratuais de empreitadas executadas, com a possível paralisação do capital necessário a prover tal eventualidade e consequente condicionamento de atividade, não se pode ultrapassar que o CCP não reproduz norma semelhante à do n.º 4, do artigo 233.º do RJEOP, devendo presumir-se que o legislador soube consagrar as soluções mais adequadas.
55. Nestes termos, deve entender-se que a aplicação de multas contratuais, por atraso na conclusão dos trabalhos da empreitada, segundo o disposto no artigo 403.º do CCP, pode ter lugar durante todo o período de vigência do contrato firmado entre as partes, por isso, mesmo depois de rececionada a obra ou quando ocorra a elaboração da conta final da empreitada, nos termos do artigo 399.º do CCP.
56. Tanto mais que só depois de rececionada a obra e elaborada a conta está o dono da obra em condições de avaliar se o atraso na conclusão dos trabalhos causou danos que justifiquem servir-se do mecanismo de liquidação dos prejuízos que o sistema de multas contratuais constitui e que, nessa fase da vida do contrato, é a única função que as multas podem desempenhar.
57. Pois é de reconhecer que a aplicação de sanções contratuais não assentam na única finalidade de compelir ao bom e pontual cumprimento do contrato e, por isso, um propósito compulsório, mas também uma finalidade sancionatória propriamente dita, na aplicação de uma sanção-castigo, em consequência do incumprimento contratual ou legal por parte do empreiteiro.(10)”.
Em acórdão posterior (processo n.º 01342/19.7BELSB-A, de 03/07/2025) em que, se colocou novamente “a questão do limite temporal à aplicação de multas contratuais”, ainda que não estivesse em causa um contrato de empreitada, o STA atenta a função principal reconhecida às multas contratuais de compelir o contraente privado a cumprir pontualmente o contrato considerou que a aplicação da multa contratual deve ocorrer no âmbito da sua vigência, pelo que a sua aplicação para além do termo de vigência do respetivo contrato não tem justificação, expendendo a seguinte fundamentação:
“12. A questão do limite temporal à aplicação de multas contratuais não é nova na jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, que se pronunciou recentemente sobre ela em, pelo menos, três decisões – cfr. Acórdãos da Secção do Contencioso Administrativo, de 13 de março de 2025, proferido no Processo n.º 205/14.7BESNT, de 30 de abril de 2025, proferido no Processo n. 139/29.7BALSB e, também, de 30 de abril de 2025, proferido no Processo n.º 149/24.4BALSB.
Apesar dos diferentes enquadramentos fácticos e jurídicos, em todas as referidas decisões se partiu do pressuposto de que as sanções por incumprimento dos contratos administrativos devem ser aplicadas no âmbito da sua vigência.
No Acórdão de 30 de abril de 2025, proferido no Processo n.º 139/2[4].7BALSB, afirmou-se, concretamente, que «(...) por regra, o poder sancionatório do contraente público deve ser exercido durante a vigência do contrato, apenas se podendo admitir, a título excecional, os casos em que esse poder pode ser exercido após esse momento (...)».
Para essa conclusão concorre, essencialmente, a ideia de que o poder sancionatório do contraente público, tendo por finalidade prevenir e sancionar o incumprimento contratual por facto imputável ao contraente privado, assume, principalmente, carácter penal e compulsório.
Assume carácter penal porque, como refere Paula Costa e Silva, a multa tem «o seu objeto fixado em termos rígidos em um milésimo do montante da contraprestação, abstraindo, assim, do dano sofrido (...) ou do valor da prestação incumprida» - cfr. Paula Costa e Silva, Multas contratuais: discricionariedade ou vinculação?, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 112, Julho/Agosto de 2015, p. 5.
E assume carácter compulsório porque, nas palavras da mesma autora, «dependendo a sua extensão do tempo durante o qual o devedor se mantiver em incumprimento, ela surge como uma razão compulsória para o cumprimento do dever de prestar principal» - cfr. ob. e loc. cit..
13. Ora, se o cumprimento do contrato já se deu integralmente, não havendo mais nada a dissuadir, como no caso dos autos, não faz sentido que o contraente público lance mão do poder sancionatório, que apenas se poderia justificar se lhe reconhecêssemos uma função ressarcitória dos eventuais prejuízos sofridos pelo incumprimento contratual.
A multa contratual não tem, no entanto, a natureza de uma cláusula penal, como decorre do disposto no número 1 do artigo 296.º do Código dos Contratos Públicos (CCP), que distingue claramente as «sanções pecuniárias aplicadas nos termos previstos no contrato» (al. a), das «importâncias fixadas no contrato a título de cláusulas penais» (al. c).”.
Importa, ainda, referir que o STA tem vindo a reconhecer - seja na vigência do REOP/93, seja do RJEOP/99 - que as multas por violação de prazos contratuais, como as atuais sanções contratuais por “atraso na execução da obra” previstas no artigo 403.º do CCP, têm um cariz marcadamente compulsório (11), ainda que seja “de reconhecer que a aplicação de sanções contratuais não assentam na única finalidade de compelir ao bom e pontual cumprimento do contrato e, por isso, um propósito compulsório, mas também uma finalidade sancionatória propriamente dita, na aplicação de uma sanção-castigo, em consequência do incumprimento contratual ou legal” (Acórdãos do STA, de 13/03/2025, Processo n.º 0205/14.7BESNT e de 30/04/2025, Processo n.º 139/24.7BALSB).(12)”
Também, em acórdão deste TCA Sul, de 11/02/2016 (processo n.º 11777/15) considerou-se que “Do ponto de vista conceptual, as multas contratuais são comummente consideradas como assumindo a natureza de cláusula penal de natureza compulsória e não indemnizatória ou compensatória, enquadramento sustentado pela doutrina em comentário à multa estipulada no artº 201º RJEOP/99, “(..) dada a sua natureza intimidatória com relação ao pontual cumprimento do contrato pelo empreiteiro, funciona como uma cláusula penal para a falta de cumprimento do contrato no prazo para isso nele fixado, atentas as prorrogações graciosas ou legais. Mas trata-se de uma cláusula penal de natureza compulsória e não indemnizatória ou compensatória. (..) Que não tem carácter indemnizatório do incumprimento do prazo, resulta até de a lei ter limitado o seu montante máximo a 20% do valor da adjudicação. (..)” (14) [(14) Jorge Andrade da Silva, Regime jurídico …, 8ª ed. Almedina/2003, págs. 564/565.]
Escopo mantido em sede de CCP, cfr. artºs 329º nºs. 2 e 3 e 403º nºs. 1 e 2, na medida em que “(..) a função principal do referido poder sancionatório não é tanto a de reprimir as violações contratuais, nem a de compensar a Administração pelos prejuízos sofridos, mas sim a de obrigar o co-contratante a cumprir a prestação a que está obrigado e, dessa forma, assegurar a prossecução do interesse público subjacente ao contrato. (..)”(15) [(15) Maria João Estorninho, Curso de direito dos contratos públicos, Almedina/2012, págs.498/499.]
De modo que, “(..) as sanções contratuais desempenham um papel relevante enquanto incentivos ao cumprimento; desenvolvem, de forma indirecta, uma função coercitiva, de coerção ao cumprimento, constrangendo o co-contratante a cumprir as obrigações contratuais que assumiu. Expondo o co-contratante à aplicação de medidas com específica e autónoma função punitiva – independente da função de ressarcimento dos danos que o incumprimento provoca ao contraente público … importa chamar a atenção para o perfil particular das sanções pecuniárias compulsórias ou sanções contratuais por dia de atraso (correspondentes, no direito anterior, às designadas “multas contratuais diárias”): aqui, a sanção, imposta por via administrativa, com um propósito punitivo de castigar o incumprimento, cumpre, também, como fim principal, o objectivo de forçar ou constranger o co-contratante a cumprir o contrato. (..)” (16) [(16) Pedro Costa Gonçalves, Cumprimento e incumprimento do contrato administrativo - Estudos de contratação pública - I, CEDIPRE, Coimbra Editora/2008, págs. 589/590.]”.
Não sendo as circunstâncias de facto em causa nos suprarreferidos acórdãos do STA absolutamente coincidentes com a factualidade dos presentes autos, sendo que com exceção do acórdão proferido no processo n.º 205/14.7BESNT não estava em apreciação um contrato de empreitada, em todos se colocava a questão da aplicação de sanções contratuais após o cumprimento das obrigações contratuais que fundamentam a aplicação das mesmas.
É consensual que a aplicação das sanções contratuais previstas no artigo 403.º do CCP tem como objetivo primordial compelir o cocontratante privado a terminar os trabalhos ou a cumprir o contrato dentro dos prazos previstos, portanto, têm, essencialmente, uma função compulsória, ainda que lhes seja, também, reconhecida uma finalidade punitiva. Sendo pacífico que estas sanções não têm natureza indemnizatória, pois o cocontratante privado tem de pagar o respetivo montante, independentemente do valor dos prejuízos efetivos que contratualmente resultem do seu incumprimento. Para além de que nos termos previstos no n.º 3 do referido artigo o empreiteiro tem direito ao reembolso das quantias pagas a título de sanção contratual por incumprimento de prazos parciais de execução da obra quando recupere o atraso na execução dos trabalhos e a obra seja concluída dentro do prazo de execução do contrato, o que é bem elucidativo da natureza não ressarcitória desta sanção. Natureza que, de resto, não se altera nas situações em que a sanção é aplicada quando esteja em causa o prazo (geral ou total) de conclusão da obra pelo facto de não se prever para esta situação o reembolso do empreiteiro, o que se compreende pela função coercitiva e punitiva da sanção. Assim, ainda que a multa seja aplicada em virtude de incumprimento do prazo de conclusão da obra, mesmo sendo impossível recuperar o atraso com que foi concluída, a sanção aplicada não perde a natureza de compulsória, uma vez que verificado que seja o atraso na conclusão da obra, o que se pretende através da aplicação da sanção contratual por cada dia de atraso é compelir o empreiteiro a concluir a obra o mais rápido possível. E não é pela circunstância de a lei não prever que a mesma possa ser relevada por já não existir a possibilidade de evitar ou suprir o atraso que visa sancionar que a mesma perde a natureza compulsória. Pois bastará a perspetiva de o cocontratante privado continuar a ser sancionado pelo atraso para lhe conferir essa natureza e incentivar ao cumprimento dos deveres cujo incumprimento motivou a sua aplicação.
Reconhecendo-se-lhe também uma função sancionatória ou punitiva, embora secundária, como referido, é pacífico que esta sanção não tem cariz indemnizatório, pois o seu valor é fixado independentemente dos prejuízos que o dono da obra sofra.
Desta forma, tendo a sanção contratual prevista no artigo 403.º do CCP como função primordial compelir o contraente privado a cumprir pontualmente o contrato, mostrando-se o contrato já cumprido à data da aplicação da sanção contratual, como claramente resulta da sentença recorrida deverá a mesma ser confirmada, ainda que com fundamentação não inteiramente coincidente. Pois, concluídos os trabalhos, efetuada a receção provisória da obra, não tendo ocorrido a elaboração da conta final da empreitada, por motivo imputável ao recorrente, cessa a justificação para aplicação de sanções contratuais, como veremos de seguida.
Com efeito, está provado que o recorrente inaugurou a obra, o Forum Luísa Todi, em 15 de setembro de 2012 e aceitou que os trabalhos estavam concluídos nesta data, ainda que a receção provisória parcial tivesse vindo a realizar-se apenas em 20 de setembro de 2012.
Com a receção provisória o dono da obra, ora recorrente verifica se todas as obrigações contratuais e legais do empreiteiro estão cumpridas de forma integral e perfeita e atesta a correta execução do plano de prevenção e gestão de resíduos de construção e demolição (artigo 394.º, n.º 2, alíneas a) e b), do CCP) lavrando auto de receção do qual deve constar a informação referida nas alíneas a) a c), do n.º 2 do artigo 395.º do CCP.
Do auto de receção provisória parcial lavrado em 20 de setembro de 2012, consta que realizada “a vistoria consideraram estar reunidas condições para que se proceda à receção provisória parcial da obra à exceção dos seguintes trabalhos:
1 - Sistema de AVAC, considerando que o mesmo não se encontra testado, nem em pleno funcionamento;
2 - Os 3 elevadores, por ainda se aguardar a certificação para o seu funcionamento;
3- A plataforma elevatória de acesso às instalações sanitárias por pessoas de mobilidade condicionada pela mesma não estarem funcionamento nem certificada;
4- O equipamento do grupo hidropressor da rede de combate a incêndios por não estar em pleno funcionamento;
5- Todo o equipamento de vídeo e áudio da Sala Polivalente Piso 6;
6- Trabalhos na cave -1 na sua totalidade, uma vez que se encontra em vigor o Auto de Suspensão com data de 01/03/2012.”.
Fez-se constar no auto que será realizada nova vistoria após conclusão dos trabalhos em falta e realização de todos os ensaios finais a todas as instalações técnicas e equipamentos, estabelecendo-se o “prazo para conclusão de todos os trabalhos pelo empreiteiro até ao dia 30 de outubro de 2012, data essa em que se realizará a vistoria final com vista à receção provisória total.”. Consignando-se, ainda, no referido auto que “Não havendo qualquer observação a fazer, quanto ao modo como os mesmos foram executados e tendo sido dado cumprimento ao plano de prevenção e gestão de resíduos de construção e demolição, foi declarado pelos primeiros que a Câmara Municipal, recebia os trabalhos, agora concluídos provisoriamente, sendo a partir desta data contado o prazo de 10 anos, findo o qual será feita a Receção Definitiva, de acordo com o Art.º 398º do referido diploma».
No dia 16 de outubro de 2012, a Autora requereu à Entidade Demandada «com base no art. 394.º de Decreto-Lei 18/2008 de 29 de janeiro» a marcação de vistoria para efeitos de receção provisória da obra (cfr. alínea K) do probatório).
A entidade demandada não realizou a vistoria no prazo de 30 dias contados da data da receção da referida solicitação, pelo que incorreu em mora, considerando-se a obra tacitamente recebida no prazo de 60 dias contados do pedido formulado pela recorrida, ou seja, em 16 de dezembro de 2012 (cfr. n.ºs 5, 6 e 7 do citado artigo 394.º, do CCP), incumprindo o seu dever de proceder à “vistoria final com vista à receção provisória total”, tal como fez constar do referido auto de receção provisória da obra.
A decisão de aplicação da multa veio a ser tomada por despacho da Presidente da Câmara de 19 de setembro de 2013, notificada à recorrida em 26 de setembro de 2013, portanto cerca de um ano após o terminus dos trabalhos (e da receção provisória parcial da obra), e cerca de dez meses após a receção tácita provisória total dos restantes trabalhos referidos no “auto de receção provisória parcial”, ocorrida em 16 de dezembro de 2012.
Ora, o recorrente pode logo verificar em 20 de setembro de 2012, se ocorreu ou não um atraso e qual a sua amplitude, ou como o mesmo referiu “só a partir de então estando estabilizados os elementos necessários à aplicação da multa”, pelo que não existe justificação para a aplicação da multa apenas cerca de um ano depois.
Na verdade, tal ocorreu porque o recorrente em 1 de março de 2012, determinou a suspensão parcial dos trabalhos, por causa que lhe é imputável, suspensão que se mantinha à data da receção provisória dos restantes trabalhos, como resulta do referido auto, impedindo, assim, a continuidade normal dos trabalhos na cave-1, com as inerentes consequências no retardamento da elaboração da conta final da empreitada, a qual deve ser elaborada no prazo de 2 meses a contar da data da receção provisória – cfr. artigo 399.º do CCP.
Com efeito, como referido, em 1 de março de 2012, os trabalhos foram parcialmente suspensos (foram suspensos “todos os trabalhos do piso -1, com exceção dos trabalhos relativos aos quadros gerais e do sistema AVAC”) por facto imputável ao recorrido, o qual, posteriormente, em 7 de dezembro de 2012, determinou a “modificação objetiva do contrato, no que respeita ao projeto de impermeabilização”, para além da realização de “trabalhos a mais” e “trabalhos a executar de suprimento de erros e omissões” (cfr. factos provados C), J) e L) a Q)). A suspensão parcial dos trabalhos em 01/03/2012, por razões imputáveis ao recorrente, e que apenas cessou em 15/11/2012 – cfr. alíneas C) e N) do probatório, respeita apenas aos trabalhos da cave -1, pelo que não impediu a conclusão dos restantes trabalhos, a receção provisória dos mesmos e a entrada em funcionamento do Centro Luísa Todi. É certo que não se provou a data de conclusão dos trabalhos que a fiscalização decidiu estarem reunidas as condições para serem reiniciados em 15/11/2012, sabe-se apenas que em 20/09/2013, foi lavrado o “Auto de Receção Provisória”, com assinatura manuscrita dos representantes da Câmara Municipal de Setúbal, do qual consta o seguinte: «Não havendo qualquer observação a fazer, quanto ao modo como os mesmos foram executados e tendo sido dado cumprimento ao plano de prevenção e gestão de resíduos de construção e demolição, foi declarado pelos primeiros que a Câmara Municipal, recebia os trabalhos, agora concluídos, sendo a partir de 20/09/2012, contado o prazo máximo de 10 anos, findo o qual será feita a Receção Definitiva, de acordo com o Art° 398° do referido diploma».
Estando todos os trabalhos a que respeita a sanção contratual concluídos em 15 de setembro de 2012 e totalmente recebidos provisoriamente, parte desde 20 de setembro de 2012 e os restantes desde 16 de dezembro de 2012 (com exceção dos trabalhos da cave-1, que se encontravam suspensos), contando-se relativamente a todos os trabalhos “o prazo máximo de garantia da obra de 10 anos, a partir de 20/09/2012”, atenta a função essencialmente compulsória da sanção não existe fundamento para aplicação da sanção por despacho de 19 de setembro de 2013, notificado à recorrida em 26 de setembro de 2013, porquanto foi o recorrente que deu causa à elaboração da conta apenas em 7 de outubro de 2013 e à sua notificação à recorrida apenas em 29 de outubro de 2013, em face da suspensão parcial dos trabalhos de 1 de março de 2012 até 15 de novembro de 2012.
Em suma, à data da aplicação da multa, em 26 de setembro de 2013, a obra já estava concluída, em utilização desde 15 de setembro de 2012 e recebidos provisoriamente parte dos trabalhos, com efeitos a 20 de setembro de 2012, data a partir da qual se contava o prazo de garantia contra defeitos da obra.
Assim, considerando o entendimento que dimana do citado acórdão do STA, de 13/03/2025, proferido no processo n.º 205/14.BELSB, de que deve considerar-se que a aplicação de multas contratuais, por atraso na conclusão dos trabalhos da empreitada, segundo o disposto no artigo 403.º do CCP, pode ter lugar durante todo o período de vigência do contrato firmado entre as partes, por isso, mesmo depois de rececionada a obra e como se decidiu no citado acórdão do STA de 03/07/2025 (processo n.º 01342/19.7BELSB-A), “se o cumprimento do contrato já se deu integralmente, não havendo mais nada a dissuadir, como no caso dos autos, não faz sentido que o contraente público lance mão do poder sancionatório, que apenas se poderia justificar se lhe reconhecêssemos uma função ressarcitória dos eventuais prejuízos sofridos pelo incumprimento contratual.
A multa contratual não tem, no entanto, a natureza de uma cláusula penal, como decorre do disposto no número 1 do artigo 296.º do Código dos Contratos Públicos (CCP), que distingue claramente as «sanções pecuniárias aplicadas nos termos previstos no contrato» (al. a), das «importâncias fixadas no contrato a título de cláusulas penais» (al. c).”.
Nesta conformidade, e em suma, não obstante se considerar que poderá haver lugar à aplicação de uma sanção contratual por atraso, designadamente, na conclusão dos trabalhos, após a receção provisória da obra e até à data prevista para elaboração da conta final da empreitada, nos termos do artigo 399.º do CCP, no caso do presente recurso, não se encontra justificação para que a aplicação da sanção contratual em causa, atenta a sua natureza essencialmente coercitiva, tenha ocorrido cerca de um ano após a receção provisória parcial da obra, dado que a parte de obra em causa estava concluída e em utilização, tendo os trabalhos da cave-1 sido suspensos por causa imputável ao recorrente e que originou o retardamento da elaboração da conta final.
Termos em que se conclui que a sentença recorrida não incorreu em violação do disposto nos artigos 400.º e 403.º do CCP.* Em face do exposto, deve ser negado provimento ao recurso e confirmada a sentença recorrida.
*
As custas, em ambas as instâncias, serão suportadas pelo recorrente – cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC e artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, todos do Regulamento das Custas Processuais.* IV. Decisão:
Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Subsecção de Contratos Públicos, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento e confirmar a sentença recorrida.
Custas em ambas as instâncias pelo recorrente.
Lisboa, 21 de maio de 2026.
(Helena Telo Afonso – relatora)
(Ana Carla Teles Duarte Palma)
(Jorge Martins Pelicano)
(1) Na redação aplicável ao contrato em causa nos autos, com a última alteração ao Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, introduzida pelo Decreto-Lei n.º 131/2010, de 14/12.
(2) Na redação aplicável, com a última alteração ao Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, introduzida pelo Decreto-Lei n.º 131/2010, de 14/12.
(3) Cfr. Jorge Andrade da Silva, in Código dos Contratos Públicos, ANOTADO E COMENTADO, Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro 2025, 12.ª Edição, Revista e Atualizada (remodelada), Reimpressão, Almedina, págs. 1192-1193.
(4) Cfr. Comentário ao Código dos Contratos Públicos, 2022, 2.ª Edição, Gonçalo Guerra Tavares, págs. 817-818.
(5) Cfr. Paula Costa e Silva, “Multas contratuais: discricionariedade ou vinculação?”, in Cadernos de Justiça Administrativa n.º 112, julho/agosto 2015, págs. 5-6.
(6) Cfr. Paula Costa e Silva, “Multas contratuais: discricionariedade ou vinculação?”, in Cadernos de Justiça Administrativa n.º 112, julho/agosto 2015, pág. 10.
(7) Cfr. Marco Caldeira e Ricardo Maia Magalhães, in Revista de Direito Administrativo, agosto de 2022, “Breves considerações sobre os poderes sancionatórios nas relações contratuais administrativas - em especial, a aplicação de multas nos contratos de empreitada de obras públicas”, págs. 73 e 74.
(8) Cfr. Idem, idem, pág. 82.
(9) Cfr. PEDRO MELO e MARIA ATAÍDE CORDEIRO, in Sanções pecuniárias nos contratos administrativos, Estudos em Homenagem a Rui Machete, 2015, Almedina, págs. 841-842, defendendo, ainda, estes autores que “O contraente público só pode aplicar sanções pecuniárias compulsórias diárias a partir da notificação do respectivo acto (definitivo) ao co-contratante. Por outras palavras, o contraente público não pode aplicar sanções pecuniárias compulsórias diárias com eficácia retroactiva, isto é, a partir da data em que o incumprimento contratual começou a ser cometido, nem tão-pouco a partir do momento em que co-contratante seja notificado para exercer o seu direito de audiência prévia.” – cfr. pág.849.
(10) Relativamente à fundamentação deste acórdão, foi formulada declaração de voto, na qual se considerou que “após a receção provisória da obra, apenas se deve admitir a aplicação de multas contratuais que se fundem na verificação de vícios ocultos no momento da receção, ou pelo incumprimento de condições impostas no próprio auto de receção. Com efeito, apesar de o Código dos Contratos Públicos não estabelecer expressamente um limite temporal à aplicação de multas nos contratos de empreitadas de obras públicas, tal limite decorre, necessariamente, da natureza compulsória daquelas sanções, que visam compelir o empreiteiro a cumprir pontualmente o contrato, e da função sanadora da receção provisória, que envolve a aceitação dos trabalhos.”.
(11) Cfr., entre outros, o acórdão do STA de 05-03-2015 (proc. n.º 0320/13), no qual se considerou “cremos que o texto do artigo 181º, nº1 e nº2, deverá ser lido em franca conjugação com o texto do artigo 214º, nº4, ambos do REOP/93. A isso não se oporá o limite temporal ínsito no texto daquele nº1 – […] até ao fim dos trabalhos ou à rescisão do contrato […] – pois que, no caso de não haver rescisão do contrato, o «fim dos trabalhos» equivalerá à «obra concluída» prevista como oportunidade para a «recepção provisória» no nº1 do referido artigo 214º.
(…) esta «multa por violação de prazos contratuais» apresenta-se com um cariz marcadamente «compulsório», pois através dela se procura sobretudo compelir ou estimular o empreiteiro a concluir as obras em atraso. Isso explica que ela se traduza numa «multa contratual diária» aplicada «até ao fim dos trabalhos ou à rescisão do contrato» [artigo 181º, nº1, do REOP/93].”.
No mesmo sentido pode ver-se, também, acórdão do STA, de 25/11/2015, proc. n.º 01309/13: “VIII. Resulta, aliás, da fundamentação do supra referido acórdão deste Supremo de 05.03.2015, proferido é certo no quadro do RJEOP/93 mas perfeitamente transponível para o regime normativo do RJEOP/99 dada a sua similitude neste âmbito, que “esta «multa por violação de prazos contratuais» apresenta-se com um cariz marcadamente «compulsório», pois através dela se procura sobretudo compelir ou estimular o empreiteiro a concluir as obras em atraso” e que “[t]ratando-se de uma multa «aplicada pelo dono da obra», no exercício do poder de autoridade que ele detém, a sua imposição encontra na lei um procedimento que garante expressamente ao empreiteiro a sua defesa. (…)»”.”.
(12) Cfr. acórdão proferido no processo n.º 0149/24.4BALSB, de 30-04-2025. |
