| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
A “Petróleos ……………….. – Petrogal, SA”, com sede em Lisboa, intentou no TAF de Almada uma acção administrativa especial contra a “EP – Estradas de Portugal, SA”, na qual pede a anulação do acto proferido pelo Director da Delegação Regional da ré, não datado, mas notificado por ofício datado de 25-3-2010, no segmento decisório em que determina à autora para, no prazo de 30 dias úteis, apresentar um projecto de legalização de publicidade já instalada no posto de abastecimento de combustíveis duplo travessia de Vilar Formoso.
Por sentença datada de 20-7-2012, o TAF de Almada julgou a acção parcialmente procedente e anulou o acto impugnado, com fundamento em vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito [cfr. fls. 154/184 dos autos].
Inconformada, a ré “EP – Estradas de Portugal, SA”, recorre jurisdicionalmente para este TCA Sul, tendo concluído a sua alegação nos seguintes termos:
“I – A recorrida pretende, através da acção "sub judice", obter a declaração de nulidade e, subsidiariamente, a anulabilidade, do despacho datado de 25 de Março de 2010, através do qual se conferiu àquela o prazo de 20 dias para apresentar um projecto para legalização de publicidade já instalada no Posto de Abastecimento de Combustíveis [PAC] localizado na Via de ligação à fronteira – Variante à EN …, em ………………...
II – Para o efeito, a recorrida imputa ao mencionado acto os vícios de (i) incompetência absoluta e (ii) erro na qualificação dos factos e inconstitucionalidade orgânica da alínea j), do nº 1 do artigo 15º do DL nº 13/71, de 23 de Janeiro, actualizada pelo DL nº 25/2004, de 24 de Janeiro.
III – O Tribunal "a quo" entendeu que aquele primeiro vício se verificava pelo que anulou o acto, mas admitiu a prática de novo acto desde que a estrada e o posto de abastecimento integrassem o contrato de concessão.
IV – Da argumentação deduzida pelo próprio tribunal "a quo" resulta que a legislação de protecção às estradas nacionais referente à afixação de publicidade à margem das estradas nacionais [DL nº 13/71] tem natureza especial, não tendo sido revogada pelo DL nº 376/76 e pela Lei nº 97/88.
V – Verifica-se, assim, uma concorrência aparente de competências, pois a zona de protecção às estradas não foi afectada por aquela legislação, sendo, por isso, permitido à recorrente aplicar e fazer aplicar o DL nº 13/71 quanto à afixação de publicidade [artigo 3º, alínea b), artigo 10º, nº 1, alínea b), ambos do DL nº 13/71].
VI – Esta é a interpretação que se ajusta ao pensamento do legislador, uma vez que no DL nº 376/76 se fazia referência à emissão de parecer por parte da JAE quando a publicidade a ser afixada na zona de jurisdição da autarquia fosse perceptível da zona de jurisdição daquela.
VII – O legislador de 1988 [Lei nº 97/88] também quis dizer o mesmo do de 1976 [DL nº 376/76], mas expressou-se mal e acabou por se referir à publicidade afixada em local sob jurisdição da JAE, permitindo, assim, aparentemente, a invasão desta jurisdição por outrem sem qualquer suporte sistemático.
VIII – Mas mesmo que se admita a concorrência real de competências, o que não se aceita, o conceito de parecer a emitir por parte da JAE, a quem sucedeu a recorrente, terá de ser interpretado de modo ajustado ao restante sistema jurídico vigente, passando a corresponder à "aprovação ou licença" prevista no artigo 10º, nº 1, alínea b) do DL nº 13/71, ou à "autorização ou licença", na designação constante do artigo 15º, nº 1, alínea j) do mesmo diploma, como se defende na sentença.
IX – Portanto, quer por via do concurso aparente ou real de competências, será sempre permitido à recorrente intimar a recorrida para que esta proceda à legalização, perante si, da publicidade afixada à margem das estradas nacionais.
X – Ao decidir de outro modo, o tribunal "a quo" fez errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 3º, alínea b), artigo 10º, nº 1, alínea b), ambos do DL nº 13/71, artigo 2º, nº 2 da Lei nº 97/88 e artigo 9º do Cód. Civil.
XI – O tribunal "a quo" também não vislumbrou que no contrato de concessão celebrado entre o Estado e a aqui recorrente constassem normas que atribuíssem àquela competência para praticar o referido acto.
XII – Ora, a legislação sobre a administração rodoviária não determina por via dos contratos de concessão e das leis de criação das suas entidades [EP e InIR] quem aplica ou faz aplicar o DL nº 13/71 [Estatuto actualizado], remetendo sempre para a salvaguarda do Estatuto das Estradas Nacionais.
XIII – Portanto, é através da sucessão legal de poderes, que se foi verificando após a extinção da JAE, que se alcança a entidade agora responsável por aquela legislação [DL nº 13/71].
XIV – Os poderes atribuídos originariamente à JAE foram sucessivamente transmitidos por via legislativa ao IEP, EP – Estradas de Portugal, EPE, e à EP – Estradas de Portugal, SA, aqui recorrente.
XV – Tendo em conta que a partir da transformação da EP, EPE em SA, o seu objecto passou a incidir somente sobre a rede rodoviária não incluída nos Contratos de Concessão do Estado, a recorrente ficou impedida de aplicar e fazer aplicar nestas últimas infra-estruturas o DL nº 13/71.
XVI – Daí a alteração ocorrida pelo Decreto-Lei nº 132/2008, de 21 de Julho, em que se aditou ao artigo 23º da lei orgânica do InlR [com o título sucessão] o nº 2, com o seguinte teor: "No âmbito dos contratos de concessão do Estado, definidos nos termos do anexo I do Decreto-Lei nº 380/2007, de 13 de Novembro, sempre que se atribuam poderes ou faculdades ao Instituto das Estradas de Portugal, IP, ou a qualquer entidade que lhe tenha antecedido ou sucedido nas suas atribuições, tais poderes ou faculdades passam a ser exercidos pelo InIR, IP".
XVII – Deste modo, no âmbito dos Contratos de Concessão do Estado cabe ao InIR, além da função de supervisão originária, o exercício dos poderes de administração, onde se incluem os de licenciar, autorizar e aprovar obras segundo o DL nº 13/71.
XVIII – Nas estradas não incluídas naqueles contratos, as quais constituem o objecto residual da aqui recorrente, onde se inclui a Via de ligação à fronteira – Variante à EN 16, em Vilar Formoso, a aplicação do DL nº 13/71 continua a ser atribuído àquela por força da sucessão legal de poderes.
XIX – As áreas de serviços a que se refere a BASE 33 e 34 do Anexo I ao Decreto-Lei nº 380/2007, de 13 de Novembro, são aquelas que integram a concessão, ou seja, fazem parte da zona da estrada, do domínio público rodoviário do Estado sob administração da recorrente, sendo que a sua exploração está titulada por contrato de concessão do uso privativo do domínio público, o que já não sucede com o posto referido nos autos.
XX – Assim, as regras de construção, ampliação e afixação de publicidade nos postos de abastecimento implantados em terrenos particulares sitos à margem das estradas nacionais são as previstas no DL nº 13/71 e não em contrato de concessão do uso privativo do domínio público.
XXI – Cabendo, deste modo, à recorrente aplicar e fazer aplicar nos postos de combustíveis implantados à margem das estradas sob sua jurisdição, como é o caso da Via de ligação à fronteira – Variante à EN………, em Vilar ………, as regras do DL nº 13/71, com exclusão de outra entidade.
XXII – Ao não decidir assim, o tribunal "a quo" fez errada interpretação e aplicação do direito, em especial da Base 33 e 34 do contrato de concessão da recorrente e do DL nº 13/71.” [cfr. fls. 195/215 dos autos].
A autora contra-alegou, pugnando pelo improvimento do recurso [cfr. fls. 227/244 dos autos].
A Digna Magistrada do Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu douto parecer, no qual sustenta que o recurso merece provimento [cfr. fls. 284/285 dos autos].
Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A sentença recorrida considerou assente a seguinte factualidade:
i. Em 17-11-2009, a ré dirigiu à autora o ofício Refª PAC 974, nº 131381, sob o assunto "Posto de abastecimento de combustível – Duplo, Travessia ………………., Acção de Fiscalização", para efeitos do exercício do direito de audiência prévia – cfr. doc. 4, fls. 38 e 39;
ii. A autora não apresentou pronúncia em sede de audiência prévia – cfr. doc. 2, fls. 34;
iii. Em 25-3-2010, a ré dirigiu à autora o ofício PAC 974, 270, com o nº de saída 17614, sob o assunto "Posto de Abastecimento de Combustível Duplo – Acção de Fiscalização", do qual consta, designadamente:
“[…]
No prazo de [30] trinta dias úteis apresentar um projecto de legalização da publicidade já instalada […] sob pena de, findo aquele prazo, ser emitida certidão de dívida para instrução de processo de execução fiscal.
[…]” – cfr. doc. 2, fls. 34.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
A decisão recorrida considerou que o acto impugnado foi praticado no âmbito dos poderes de fiscalização da “Estradas de Portugal, SA”, em estrada sob a sua jurisdição e concluiu, visto o teor do acto, que aquele não padecia de vício de incompetência em relação às competências das Câmaras Municipais porque nenhuma entidade se pronunciou ou praticou qualquer acto de licenciamento da publicidade instalada no posto de abastecimento em causa, destinando-se o mesmo a fixar prazo para a apresentação de projecto de legalização.
Porém, dado o que decorre do artigo 2º, nº 1 da Lei nº 97/88, de 17/8, ou seja, que “o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área”, concluiu a sentença que o acto impugnado padecia de vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de direito, porquanto devia indicar que tal projecto de legalização deveria ser presente pela autora na Câmara Municipal respectiva, para dar início ao processo de licenciamento da publicidade afixada e, assim, após os pareceres necessários, ser efectuada a legalização da publicidade em causa, anulando em consequência o acto impugnado.
A questão a que importa responder no âmbito do presente recurso, ou seja, o respectivo objecto, é a seguinte: depende ou não actualmente de aprovação ou licença da “EP – Estradas de Portugal, SA”, a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, em determinadas condições, legalmente previstas, designadamente, no Decreto-Lei nº 13/71, como sustenta a recorrente ou, ao invés, por força do disposto no artigo 2º, nº 1 da Lei nº 97/88, de 17/8, que revogou implicitamente o DL nº 13/71, deve o pedido de licenciamento ser dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, como concluiu a sentença recorrida?
Seguiremos de muito perto o recente acórdão deste TCA Sul, de 24-1-2013, que também tivemos oportunidade de relatar, proferido no âmbito do processo nº 9256/2012.
Vejamos então.
A Junta Autónoma de Estradas foi criada em 1927, sendo a primeira instituição pública com funções de coordenação e integração da administração rodoviária. Esta viria, contudo, em 1999, a evoluir para um modelo de organização assente na existência de três institutos, a saber: o “Instituto das Estradas de Portugal, IP” [IEP], o “Instituto para a Construção Rodoviária, IP” [ICOR], e o “Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária, IP” [ICERR].
Posteriormente, já em 2002, as atribuições destes dois últimos institutos vieram a ser transferidas e consolidadas no IEP, modelo que se manteve estável até ao final de 2004. No final desse ano, com a publicação do DL nº 239/2004, de 21/12, deu-se um primeiro passo para conferir uma nova operacionalidade à administração rodoviária em Portugal, com a conversão da administração rodoviária numa entidade de natureza empresarial, a “EP – Estradas de Portugal, EPE” [EP, E.P.E.], cuja finalidade visou o relançamento das suas actividades num novo quadro operacional que permitisse garantir melhores resultados e maior estabilidade dos seus recursos.
Este novo modelo de gestão e financiamento do sector das infra-estruturas rodoviárias, cujos princípios gerais se encontram plasmados na Resolução do Conselho de Ministros nº 89/2007, de 11 de Julho, justificou a transformação da “EP, EPE” em sociedade anónima, com atribuição de objectivos de gestão mais amplos e operacionais.
Surgiu, assim, a “EP – Estradas de Portugal, SA”, sociedade anónima de capitais públicos, dotada de uma estrutura societária mais compreensível pelo mercado financeiro nacional e internacional, vendo reforçado o princípio de que o Estado não garante ou avaliza, directa ou indirectamente, qualquer dívida ou obrigação desta sociedade, nem assume qualquer responsabilidade pelos seus passivos, seja qual for a sua natureza [cfr. o preâmbulo do DL nº 374/2007, de 7/11, que procedeu à transformação da EP, EPE em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos].
Como previsto neste último diploma, foi assinado em 23-11-2007 o contrato de concessão entre o Estado Português e a “EP – Estradas de Portugal, SA”, cujas bases foram aprovadas pelo DL nº 380/2007, de 13/11, verificando-se, assim, uma alteração profunda na relação do Estado com a Administração Rodoviária, consubstanciada na atribuição à EP, SA da concessão do financiamento, concepção, projecto, construção, conservação, exploração, requalificação e alargamento da Rede Rodoviária Nacional [RRN] por 75 anos.
Contudo, entre as atribuições fundamentais do extinto IEP estavam as de “salvaguarda de valores patrimoniais e ambientais” e as de “assegurar a protecção das infra-estruturas rodoviárias e a sua funcionalidade, nomeadamente no que se refere à ocupação das zonas envolventes”; e, para a prossecução das atribuições referidas, competia ao IEP, além do mais, “promover a qualidade ambiental e a integração paisagística e territorial das estradas, nomeadamente o revestimento vegetal de taludes, a arborização e limpeza das bermas e o controlo do ruído” e “autorizar a ocupação das zonas de protecção da estrada, promovendo o seu ordenamento e regulamentação e concedendo, no âmbito da lei, as autorizações necessárias para a instalação de equipamentos e infra-estruturas” [sublinhado nosso] – cfr., em especial, as alíneas b), j) e l) do nº 1, e j) e n) do nº 2 do artigo 4º dos Estatutos do IEP, aprovados pelo DL nº 237/99, de 25/6.
Por outro lado, no início dos anos 70 do século passado, com a publicação do DL nº 13/71, de 23/1, foi instituída a área de jurisdição da Junta Autónoma das Estradas [JAE] em relação às estradas nacionais. A área de jurisdição da JAE em relação às estradas nacionais ficou a abranger, para além da zona da estrada [englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos], a denominada zona de protecção à estrada [abrangendo a faixa com servidão “non aedificandi” e a faixa de respeito] – cfr. artigos 1º a 3º do DL nº 13/71, de 23/1.
Assim, as obras ou implantações na faixa de respeito, nomeadamente a aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, ficaram dependentes de aprovação ou licença da JAE, de acordo com o disposto no artigo 10º do DL nº 13/71, de 23/1, estando de igual modo fixadas no artigo 15º do citado diploma legal as taxas a pagar por cada autorização ou licença e, bem assim, as obras delas isentas. De tal forma que este último preceito – sucessivamente alterado pelos DL’s nºs 667/76, de 5/8, 235/82, de 19/6, e 25/2004, de 24/1 – fixou, na alínea j) do seu nº 1, a taxa devida “pela implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, por cada metro quadrado ou fracção dos mesmos – € 56,79”.
No caso presente, a sentença recorrida concluiu implicitamente que o artigo 2º, nº 1 da Lei nº 97/88, de 17/8, ao determinar que “o pedido de licenciamento é dirigido ao Presidente da Câmara Municipal da respectiva área”, revogou as normas do DL nº 13/71, de 23/1, no que respeita à fixação de publicidade, inquinando o acto impugnado por vício de violação de lei, por erro nos respectivos pressupostos de direito.
Salvo o devido respeito, afigura-se-nos que a decisão recorrida ajuizou erradamente.
Com efeito, o DL nº 13/71, de 23/1, encontra-se ainda em vigor, pese embora tenha sido objecto de alterações sucessivas, operadas pelos DL’s nºs 667/76, de 5/8, 235/82, de 19/6, e 25/2004, de 24/1.
Nomeadamente, no que respeita à “afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda”, a Lei nº 97/88, de 17/8, invocada na sentença recorrida, determina, logo no seu artigo 1º, sob a epígrafe “Mensagens publicitárias”, que “a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes” [cfr. nº 1], e que “sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho” [cfr. nº 2].
E, sendo assim, como nos parece, não podemos concordar com a conclusão a que chegou a sentença recorrida quando sustenta que o acto impugnado padece de vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de direito, porquanto devia indicar que tal projecto de legalização deveria ser presente pela autora na Câmara Municipal respectiva, para dar início ao processo de licenciamento da publicidade afixada e, assim, após os pareceres necessários, ser efectuada a legalização da publicidade em causa.
É que a norma invocada na sentença recorrida – o artigo 2º, nº 1 da Lei nº 97/88, de 17/8 – não revogou o artigo 10º, nº 1, alínea b) do DL nº 13/71, de 23/1, ou seja, a norma que atribuía ao IEP – enquanto sucessor da JAE – competência para a aprovação ou licença relativa à implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona “non aedificandi” respectiva, continua a atribuir à recorrente “EP – Estradas de Portugal, SA”, enquanto sucessora do IEP, a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, e a cobrança das respectivas taxas, na denominada zona de protecção à estrada – nos termos designadamente dos artigos 1º, 2º, 3º e 10º e 15º, nº 1, alínea j) do DL nº 13/71, de 23/1.
Procedem, nestes termos, as conclusões vertidas nas alegações de recurso da “EP – Estradas de Portugal, SA” e com elas, o presente recurso jurisdicional.
IV. DECISÃO
Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, revogar a sentença recorrida e julgar improcedente a acção administrativa especial intentada pela “Petróleos de Portugal – Petrogal, SA”.
Custas a cargo da autora, neste TCA Sul e na 1ª instância.Lisboa, 21 de Março de 2013
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[Sofia David]
[Carlos Araújo] |
