Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	00111/04

Secção:	Contencioso Administrativo - 2º Juizo


Data do Acordão:	06/03/2004

Relator:	Fonseca da Paz

Descritores:	SUSPENSÃO DE EFICÁCIA LEGITIMIDADE

Sumário:	Na apreciação do pedido de suspensão de eficácia torna-se necessário ter em conta não só os interesses do requerente e da Administração como também dos outros intervenientes que estão interessados na não concessão da suspensão de eficácia, pelo que se justifica que estes sejam chamados à lide, até para terem a possibilidade de invocarem razões que seram ponderadas na decisão sobre a verificação do requisito previsto na al. b) do n.º1 do art.º 76.º da LPTA.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

1. “Monte ...., S.A.”, com sede na Rua ....Lagos e “Sonel ....., SA”, com sede na Rua ...... Dto., em Sintra, inconformadas com a sentença do TAC de Lisboa, que lhes indeferiu o pedido de suspensão de eficácia do despacho, de 24/10/2003, do Presidente da Câmara Municipal de Lagos, dela recorreram para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
“A) O presente recurso jurisdicional vem interposto da decisão da 1ª instância do TAC de Lisboa, datada de 13/2/2004, a qual se pronunciou pelo indeferimento do pedido de decretamento da medida cautelar de suspensão de eficácia do acto da autoria do Exmº. Sr. Presidente da Câmara Municipal de Lagos, datado de 24/10/2003, pelo qual foi determinada a cessação da utilização da moradia sita na Urbanização Mata Frades, lote 5, Funchal, Lagos;
B) O Tribunal “a quo” pronunciou-se pelo indeferimento do pedido de suspensão de eficácia do acto suspendendo, arguindo que a suspensão determinaria grave lesão do interesse público, pelo que não se encontraria preenchido o requisito previsto na al. b) do nº 1 do art. 76º da LPTA, na medida em que entendia, em síntese, que a inexecução do acto acarretaria lesão anormal do interesse público visto que haveria violação clara de valores ou interesses específicos das regras de edificação atinentes à qualidade de vida das zonas habitacionais;
C) Além do mais, a decisão recorrida mencionou que as recorrentes invocaram em sua defesa jurisprudência superior que não seria aplicável e que tiveram os recorrentes um comportamento doloso;
D) A decisão recorrida enferma de erro de julgamento, por violação da al. b) do nº 1 do art. 76º. da LPTA, na medida em que o decretamento da suspensão do acto recorrido, que determinou a cessação da utilização da moradia em causa não acarretaria qualquer grave lesão para os interesses públicos prosseguidos;
E) A decisão interpretou e aplicou mal os factos e o direito aplicável, já que não compreendeu que o acto em causa provocaria a referida grave lesão do interesse público, sendo que não considerou que os interesses que devem servir de referência para a avaliação da existência ou não de um grave prejuízo, deve-se fazer com referência aos decorrentes do uso da competência em causa assim como dos fundamentos versados no acto em crise;
F) A decisão recorrida, não tomou em consideração o facto que para avaliar do impacto da medida de suspensão deve-se a juízo de prognose com base em interesses que sejam identificáveis com recurso ao próprio acto e não com referência a outros interesses que não constem da motivação do acto;
G) Não se tendo cingido aos interesses que estavam identificáveis no acto, a decisão recorrida, cometendo um erro de julgamento, tomou, indevidamente, em conta outros interesses que a autoridade recorrida acrescentou na sua resposta ao pedido de suspensão de eficácia;
H) Se se acolhesse tal admissão de identificação posterior de interesses (não constantes da motivação do acto), fácil seria às autoridades administrativas acrescentarem na sua resposta ao pedido de suspensão de eficácia, interesses que não demonstraram estar na base do acto para, a “posteriori”, se virem a opor à suspensão do mesmo;
I) Cometeu erro de julgamento a decisão recorrida ao não ter recorrido exclusivamente, como deve ser feito, à motivação do acto suspendendo para avaliar se com o decretamento da suspensão se verificaria ou não grave lesão do(s) interesse(s) público(s) concretamente prosseguido(s), isso para avaliar do preenchimento do requisito previsto na al. b) do nº 1 do art. 76º da LPTA, posição acertada, aliás claramente defendida pela jurisprudência quer do STA quer deste Alto Tribunal;
J) Aplicando-se esta jurisprudência, chega-se à legítima e clara conclusão que, para avaliar o preenchimento da al. b) do nº 1 do art. 76º. da LPTA, haverá, sob pena de erro de julgamento que ocorreu na decisão recorrida , apenas que ter em conta a motivação do acto suspendendo que consta dos factos provados e não outros elementos, nomeadamente, alegações feitas pela autoridade recorrida na sua resposta ao requerimento inicial de suspensão de eficácia;
K) Apesar da decisão recorrida recorrer à “metodologia” correcta, na linha da jurisprudência ora mencionada, acaba, certamente influenciada pelos interesses mencionados pela autoridade recorrida na sua resposta (e que não constavam da motivação do acto, por “encontrar” na motivação do acto aquilo que não lá está;
L) No que diz respeito à “metodologia”, a decisão recorrida, para ajuizar do preenchimento da al. b) do nº. 1 do art. 76º da LPTA, começa, acertadamente, por considerar que os pontos de “partida” deverão ser os fundamentos do acto administrativo assim como a respectiva informação;
M) Chegando, desacertadamente desta feita, à conclusão que da inexecução do acto acarretaria grave lesão para os valores específicos das regras da edificação atinentes à qualidade de vida das zonas habitacionais (interesses aludidos pela autoridade recorrida, apenas na sua resposta e não constantes do acto recorrido);
N) Sendo que não se pode deixar de discordar com esta conclusão da decisão recorrida, que devido à mesma padece de erro de julgamento, na medida em que da motivação do acto e da respectiva informação, não se pode, de todo, concluír que estavam em causa interesses relacionados com a qualidade de vida das zonas habitacionais;
O) Ora, conforme alegaram as recorrentes no seu requerimento inicial de Suspensão de Eficácia, resulta do acto suspendendo, indubitavelmente, que os interesses públicos a que o acto se reporta são os interesses de cumprimento da legalidade e de nenhuns outros, como fosse o cumprimento de condições de salubridade, higiene ou segurança;
P) Assim, foi a própria autoridade recorrida que considerou que a cessação da utilização se encontrava a ser determinada exclusivamente com a pretensa “ocupação [da moradia, para fins de hospedaria] sem a respectiva licença de utilização” e, consequentemente, o seu uso “diverso ao previsto no alvará”;
Q) Ora cumprirá, novamente, não obstante a indevida interpretação que fez a decisão recorrida da jurisprudência invocada pelas recorrentes que não outros valores como segurança, higiene ou salubridade, tranquilidade não se pode considerar que o interesse público saia gravemente afectado pelo decretamento da suspensão,
R) pois, como resulta claramente do acto e respectiva informação, os referidos valores como segurança, higiene ou salubridade, tranquilidade ou outros que não a legalidade não foram arguidos no acto posto em crise;
S) Sendo que a jurisprudência dos Tribunais Superiores, aplicável ao caso “sub judice”, não obstante a análise decorrente da decisão recorrida, tem vindo a considerar reiteradamente que, estando em causa, apenas, a conformidade do acto com a lei, não se poderá considerar que a suspensão possa acarretar grave lesão para o interesse público;
T) Na situação presente, ao contrário do mencionado na decisão recorrida, não existem quaisquer outros valores em causa do lado dos interesses públicos a determinar a prática do acto que não os interesses de cumprimento da legalidade;
U) Por mero dever de patrocínio e sem conceder, sempre se dirá, ainda, que caso se considere que estavam em causa, já no acto suspendendo, outros interesses além dos estritos interesses de cumprimento da legalidade, nomeadamente aqueles invocados na decisão recorrida o que, repita-se, não se concede sempre se dirá que houve erro de julgamento na medida em que a autoridade recorrida, como resulta dos autos, não logrou demonstrar, nem sequer alegar concretamente, conforme lhe cabia, a existência de uma concreta grave lesão para os referidos interesses públicos;
V) Por fim, também se dirá, na mesma perspectiva de cautela, que ainda que se venha a considerar que seria admissível recorrer a interesses não expressos na motivação, mas posteriormente mencionados pela autoridade recorrida no requerimento inicial de suspensão de eficácia, o que também não se concede, novamente se dirá que houve erro de julgamento na medida em que a autoridade recorrida não logrou demonstrar nem sequer alegar concretamente, conforme lhe cabia, a existência de uma grave lesão concreta para os referidos interesses públicos;
W) Sempre numa linha jurisprudencial pacífica, cabia à autoridade recorrida a demonstração concreta da referida grave lesão para o interesse público (por ex., neste sentido, cfr. Ac. do STA de 16/8/98, no Proc. nº 26286), o que não logrou fazer, não resultando da documentação probatória junta, nem sequer da matéria de facto dada como provada, uma qualquer demonstração concreta da alegada referida grave lesão para o interesse público;
X) Por fim, cumpre não deixar de comentar as imputações de comportamento doloso das recorrentes efectuadas na decisão recorrida, sendo, aliás, salvo melhor opinião, que as mesmas não procedem, conforme resulta demonstrado dos autos, devendo-se recordar o mencionado pelas ora recorrentes quando se pronunciaram sobre a documentação junta pela autoridade recorrida (...);
Y) Sendo, inclusive, que as recorrentes requereram junto da autoridade recorrida a alteração das especificações do alvará no qual se encontra localizado o lote da moradia em causa não se devendo perder de vista que trata-se de uma possibilidade prevista na lei e que a lei possibilita, inclusivamente, uma alteração das finalidades previstas nos alvarás de loteamento;
Z) A questão da validade do aludido indeferimento encontra-se submetida a apreciação desse Tribunal ..., pelo que não se entende, uma vez que as recorrentes foram obtendo da autoridade recorrida o deferimento de diversos projectos de alteração, como é que a decisão recorrida pode considerar, e partir do errado pressuposto que as recorridas sempre tiveram conhecimento de que o local em que se efectuaram a construção e instalaram o estabelecimento comercial apenas se destinava a habitação residencial;
AA) Assim, cumpre concluír que nenhum prejuízo para o interesse público existe, muito menos prejuízo grave que possa obstar à verificação do requisito constante da al. b) do nº 1 do art. 76º da LPTA, para fins de decretamento da presente medida, acrescentando-se, apenas, pelas razões apontadas, que resulta mais do que indiciado que a decisão recorrida enferma de erros de julgamento de facto e de direito, violando por errada interpretação e aplicação a referida al. b) do nº 1 do art. 76º. da LPTA;
BB) Haverá, conforme o supra explicitado, que admitir a verificação do requisito da al. b) do nº 1 do art. 79º. da LPTA;
CC) Na jurisprudência, muitos são os exemplos em que os nossos Tribunais Superiores se pronunciaram a favor da consideração que o encerramento de estabelecimento ou medida similar de inibição de comércio ou laboração constituem a integração do requisito constante da al. a) do nº 1 do art. 76º. da LPTA;
DD) Na medida em que, de acordo com jurisprudência deste Alto Tribunal , bem como do STA, o objecto de recursos jurisdicionais de pedidos de suspensão de eficácia abrange o próprio pedido de suspensão, as recorrentes alegaram, ainda, em favor da revogação da decisão recorrida e em sua substituição por outra que decrete a medida cautelar, o preenchimento dos 3 requisitos constantes das als. a) a c) do nº 1 do art. 76º da LPTA, sendo que quanto à al. b) o fez em complementaridade do que já havia exposto atrás;
EE) Assim referiu a recorrente em proveito da existência de prejuízo de difícil reparação que o acto em causa ordenou a cessação de utilização da moradia na propriedade da 1ª. recorrente e em Uso Comercial pela 2ª recorrente em Lagos, onde esta última prossegue a actividade hoteleira de hospedaria, o mesmo é dizer, ordenou a cessação da sua utilização comercial, efeito que é similar ao encerramento do estabelecimento (hoteleiro);
FF) Pois que terá como consequência directa e imediata que a 2ª. recorrente deixe de poder realizar comércio (hoteleiro) no mesmo, perdendo todos os lucros cessantes daí advenientes e a 1ª recorrente perca a parte do rendimento que retira da facturação feita pela 2ª recorrente;
GG) Traduzindo-se o acto, materialmente, numa cessação de utilização total do estabelecimento, haverá um prejuízo de difícil reparação envolvido face à perda de clientes e perda de receitas em quantia indeterminável, conforme extensa jurisprudência reproduzida;
HH) Mas, mais importante, levará a uma perda de clientela por o estabelecimento se encontrar impedido de fazer comércio, facto que é uniformemente assumido na nossa jurisprudência e doutrina administrativa como sendo facto integrador de um prejuízo de difícil reparação, sem necessidade de ulterior e mais concreta demonstração, por se tratar de efeito procedente da experiência comum;
II) Com o que essa situação de maior procura e preços mais elevados de alojamento, se traduz em maiores vendas e mais clientela que relativamente a outras épocas do ano (épocas que não são épocas “altas”) e que se perderá, sendo essa perda de clientes e receita com certeza muito vultuosas, não obstante impossíveis de quantificar a este momento e agravados por grandes variações de clientela e receitas entre as épocas altas como aquelas e todas as restantes, o que torna impossível a quantificação de perdas por verosimilhança entre meses e entre anos, na medida em que o fluxo turístico é muito oscilante;
JJ) Isto, se tal perda de lucros e clientela por via da cessação de utilização ordenada, na redundar em inviabilidade económica do estabelecimento, com a consequente extinção dos vários postos de trabalho directo existentes na 2ª. recorrente (36);
KK) De facto, na nossa doutrina é comum a opinião que as situações como a presente em que se decrete o encerramento ou medida similar face a um estabelecimento comercial, preenchem o conceito de prejuízo de difícil reparação, pois que envolvem perda de clientela e lucros cessantes de valor inquantificável à partida, mas certo quanto à sua ocorrência, isso quando não resultar em perda definitiva de clientela que implique a inviabilidade económica “ad futurum”;
LL) É pois facto que, num juízo de prognose que V. Exªs. são chamados a exercer pelo presente pedido, é manifesto que os prejuízos que serão causados pela imediata execução do acto provocarão prejuízos muito difíceis de reparar, senão mesmo irreparáveis, em especial à 2ª. recorrente;
MM) Em face do que se descreveu acima, a recorrente entende estar verificado o requisito constante da al. a) do nº 1 do art. 76º da LPTA;
NN) Na jurisprudência, muitos são os exemplos em que os nossos tribunais se pronunciaram a favor da consideração que o encerramento de estabelecimento ou medida similar de inibição de comércio ou laboração constituem a integração do requisito constante da al. a) do nº 1 do art. 76º LPTA;
OO) Tornando-se impossível reconstruír a situação actual hipotética, com o que apenas a suspensão de eficácia deste acto permitirá evitar esses prejuízos;
PP) Quanto ao que respeita a al. b) do nº 1 do art. 76º. LPTA, a recorrente arguíu e sustenta a sua verificação, já que não existe qualquer grave lesão para o interesse público com o decretamento da medida cautelar;
QQ) Não obstante a demonstração relativa à existência de graves prejuízos para o interesse público com a suspensão do acto caber à Administração, facto é que a questão presente é exclusivamente uma de necessidade ou não de autorização, logo, é uma questão de mera legalidade e não de segurança, higiene ou salubridade;
RR) Não tendo tais fundamentos sido invocados pela Administração, por não se verificarem e já não o podendo ser agora , não existem quaisquer interesses públicos que saiam lesados, muito menos gravemente lesados, da suspensão do acto, com o que o requisito da al. b) do nº 1 do art. 76º LPTA se deve dar por verificado;
SS) Por fim, quanto à al c) do nº 1 do art. 76º LPTA, porque inexistem fortes indícios de ausência de qualquer dos pressupostos processuais de que depende a apreciação do recurso contencioso de anulação, também o mesmo se deve concluír por verificado;
TT) Assim, e porque todos os requisitos estão verificados, deve a decisão recorrida ser revogada por violar a al. a) do nº 1 do art. 76º LPTA e ser a mesma substituída por V. Exªs. por outra que decrete a medida cautelar requerida”.
O recorrido contra-alegou, concluindo que se devia negar provimento ao recurso.
A digna Magistrada do M.P. emitiu parecer, onde concluíu pela improcedência do recurso.
No despacho de fls. 235, o relator suscitou a excepção da ilegitimidade passiva por não ter sido requerida a citação dos contra-interessados e ordenou a notificação das partes para se pronunciarem sobre essa questão.
Os recorrentes pronunciaram-se nos termos constantes de fls. 239, referindo nada terem a opor a que os contra-interessados sejam chamados à lide.
A digna Magistrada do M.P. emitiu parecer, onde concluíu o seguinte:
“ não ser de considerar ter o proprietário do lote nº 6 ou qualquer dos proprietários dos restantes lotes legitimidade passiva como interessados para efeitos do art. 77º. nº 2 da LPTA, em consequência, não se verificando a nulidade processual da sua falta de citação, ou de omissão de pronúncia, sendo de manter a douta sentença recorrida ou,
assim não se entendendo:
ser de considerar tal legitimidade passiva como abrangendo todos os proprietários dos referidos lotes, determinando-se a sua citação e anulando-se todo o processado posterior”.
Sem vistos, dado o disposto no nº 4 do art. 78º. da LPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

2.1. Com relevância para a decisão, consideramos provados os seguintes factos:
a) As recorrentes são sociedades anónimas, em relação de grupo, que têm por objecto a promoção imobiliária na área do lazer, a primeira e o de investimento em actividades turísticas, centrando a sua actividade na zona do Algarve, a segunda;
b) Um dos investimentos levados a cabo pela 1ª recorrente situa-se na Urbanização Mata Frades, Lote 5, localidade de Funchal, no Concelho de Lagos, onde ela adquiriu um lote de terreno, tendo levado a cabo o respectivo licenciamento e executado a respectiva edificação;
c) Após ter concluído a construção, em 1/1/2002, a 1ª recorrente cedeu a exploração do imóvel à 2ª recorrente, a qual passou a utilizar o imóvel construído para fins de um alojamento turístico, actividade que continua a ser seguida nesse imóvel até à presente data;
d) Os proprietários do lote nº 6 da aludida Urbanização dirigiram, ao Presidente da Câmara Municipal de Lagos, os requerimentos constantes de fls. 94 a 99 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido;
e) Com a data de 20/10/2003, foi emitido o parecer jurídico constante de fls. 31 e 32 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido;
f) Através do ofício constante de fls. 30 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, foi a 1ª recorrente notificada que, por despacho, de 24/10/2003, do Presidente da Câmara Municipal de Lagos, foi determinada a cessação de utilização da moradia referida na al. b) no prazo de 15 dias.

2.2. O relator, no despacho de fls. 235 dos autos, considerando que se verificava a excepção da ilegitimidade passiva, que não havia sido decidida pela sentença com trânsito em julgado, suscitou-a nos seguintes termos:
“Conforme resulta do nº 2 do art. 77º. da LPTA, no requerimento de suspensão de eficácia, deve o requerente indicar a identidade e residência dos interessados a quem a pretendida suspensão de eficácia possa directamente prejudicar.
Dos documentos de fls. 94 a 99 infere-se que os proprietários do lote nº 6 tiveram intervenção no procedimento administrativo, pugnando pela prática do acto suspendendo.
Aliás, as reclamações por eles apresentadas constitui um dos argumentos da sentença recorrida para considerar que a concessão da suspensão de eficácia acarretaria grave lesão do interesse público.
Como se escreveu no Ac. do STA de 28/9/91 Proc. nº 29784-S, “sendo o objectivo visado pelo incidente de suspensão de eficácia o decretamento da ineficácia temporal do acto impugnado ou a impugnar, a fim de prevenir os prejuízos que para o impugnante possam advir da imediata execução desse acto, lógico e necessário se torna o chamamento à lide dos eventuais interessados titulares de direitos cuja consistência prática ou jurídica possa ser directamente afectada pela paralisia, ainda que intermitente, dos efeitos desse acto, a fim de que seja assegurada uma correcta defesa dos seus interesses”.
Assim, porque na apreciação do pedido de suspensão de eficácia se torna necessário ter em conta não só os interesses do requerente e da Administração, como também dos outros intervenientes que estão interessados na não concessão da suspensão de eficácia, justifica-se que estes sejam chamados à lide, até para terem a possibilidade de invocarem razões que serão ponderadas na decisão sobre a verificação do requisito previsto na al. b) do nº 1 do art. 76º. da LPTA (a defender-se a doutrina, que parece ter sido perfilhada pela sentença recorrida, que aprecia esta condição em face não só dos fundamentos constantes do acto como também das razões invocadas pela entidade requerida e pelos requeridos particulares).
Deste modo, afigura-se-nos que se verifica a excepção da ilegitimidade que deve ser sanada através do convite para a regularização da petição a efectuar no Tribunal recorrido, ao abrigo do art 40º, nº 1, al. b), da LPTA, devendo, em consequência, com este fundamento revogar-se a decisão recorrida”.
Este entendimento, que não foi contestado pelas partes, é impugnado pela digna Magistrada do M.P. com o fundamento que os subscritores das reclamações de fls. 94 a 99 dos autos têm um interesse meramente indirecto na não execução do acto e que, se assim se não considerar, devem ser citados os proprietários de todos os lotes da urbanização.
Porém, salvo o devido respeito pela opinião contrária, parece-nos que a participação do administrado no procedimento administrativo constitui uma forma de alargamento da legitimidade, quer activa, quer passiva.
Efectivamente, como escreveu José Eduardo Figueiredo Dias (in “Tutela Ambiental e Contencioso Administrativo”, 1997, pag. 198), “a participação no procedimento do interessado constituirá uma das formas de atribuição de legitimidade processual”, servindo para conceder legitimidade processual a interessados acerca dos quais se suscitassem dúvidas sobre se a possuíam ou não.
Assim, porque, antes da prática do acto suspendendo, os proprietários do lote nº 6 da urbanização em causa (e só estes, segundo se depreende da documentação junta aos autos) tiveram várias intervenções no procedimento administrativo a invocar os prejuízos que para eles resultava do funcionamento de um alojamento turístico no lote nº 5, são eles directamente prejudicados com a concessão da suspensão de eficácia requerida.
Refira-se, finalmente, que a situação em apreço não consubstancia a nulidade da falta de citação prevista nos arts. 194º., al. a) e 195º., al. a), ambos do C.P. Civil, por não ter existido uma omissão da citação dos requeridos particulares, que só ocorreria se tivesse sido requerida na petição ou se, posteriormente, tivesse sido determinada pelo juiz, o que, no caso, não sucedeu.
Deste modo, e considerando ser de manter o entendimento constante do atrás transcrito despacho de fls. 235, deve revogar-se a sentença recorrida e ordenar-se a baixa dos autos ao Tribunal recorrido, a fim de aí se proceder ao convite para regularização da petição, nos termos do art. 40º., nº 1, al. b), da LPTA.

3. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e ordenando a baixa dos autos ao Tribunal recorrido.
Sem Custas.

Lisboa, 3 de Junho de 2004
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
António Ferreira Xavier Forte
Carlos Evêncio Figueiredo Rodrigues de Almada Araújo