Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	102/08.5BELLE

Secção:	CT


Data do Acordão:	10/13/2022

Relator:	LURDES TOSCANO

Descritores:	TAXA DE OCUPAÇÃO DO DOMÍNIO PÚBLICO HÍDRICO JUNÇÃO DE DOCUMENTO AUDIÇÃO PRÉVIA

Sumário:	I - A junção de documento em sede de recurso só pode admitir-se a título excepcional. Verificamos que o recorrente vem juntar o documento sem qualquer alegação ou prova de impossibilidade de apresentação do documento anteriormente ao recurso ou, de ter o julgamento de primeira instância introduzido na acção um elemento de novidade que torne necessária a consideração de prova documental adicional. Pelo que não se admite a junção do referido documento. II - Alegando a impugnante que a parcela em discussão está fora da margem que a lei considera ser de domínio público hídrico, julgamos que resulta claro que a impugnante teria de ter tido oportunidade, em momento anterior ao da emissão do acto, de se pronunciar e trazer ao processo administrativo, documentação que demonstrasse que a parcela de terreno não se podia considerar integrada em área de domínio público.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os juízes que constituem a 1ª Subsecção da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. RELATÓRIO

A Fazenda Pública, com os sinais nos autos, veio, ao abrigo do disposto no art. 280º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, interpor recurso da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, a qual julgou procedente a impugnação judicial deduzida por C....., S.A., com os sinais nos autos, contra a liquidação da taxa de ocupação do domínio público hídrico relativa ao ano de 2003, no montante de €32.986,80 e, em consequência, anulou o ato de liquidação. Mais, aquela sentença, fixou à causa o valor de €32.986,80 (cfr art. 97.º-A, n.º 1, alínea a), do CPPT) e condenou a Fazenda Pública em custas (art. 527.º do CPC e art. 6.º, n.º 1, do RCP).

A Recorrente termina as alegações de recurso formulando as conclusões seguintes:
“a) As questões decidendas a apreciar são se o acto tributário padece de erro sobre os pressupostos e se foi, ou não, preterido o direito de audiência prévia.
b) O art. 11º n.º 6 da Lei n.º 54/2005, 15/11 estabelece que “a largura da margem conta-se a partir da linha limite do leito. Se, porém, esta linha atingir arribas alcantiladas, a largura da margem será contada a partir da crista do alcantil” e o art. 10.º n.º 2 da citada Lei dispõe que “o leito das águas do mar é limitado pela linha da máxima preia-mar de águas vivas equinociais”;
c) No Plano de Ordenamento da Orla Costeira (Burgau-Vilamoura), a linha da máxima preia-mar de águas vivas equinociais (LMPMAVE) coincide com a curva de nível da cota 5.5m (referido ao Zero Hidrográfico) equivale à cota 3.5m (referente ao Nível Médio do Mar);
d) No levantamento topográfico da Praia da Maria Luísa, executado em 1991, que consta da Ficha de Intervenção para a mesma praia no POOC Burgau-Vilamoura, fica claro que nessa data, a curva de nível dos 5.5m (ZH) está incluída na base da arriba;
e) Logo, daí resulta que no litoral em apreço a LMPAVE atingia a base da arriba, pelo que a largura da margem é contada a partir da crista do alcantil;
f) A parcela de terreno ocupada pela Impugnante encontra-se na margem das águas do mar, para chegar a tal entendimento, é necessário conjugar a noção de margem com a noção de leito (cfr. art.° 11° n.º 6 e art° 10° n.° 2 da Lei n.° 54/2005, 15/11), porquanto,
g) O espraiamento das vagas em condições de agitação média das águas, leva a que o limite do leito “invada o areal" e, é a partir desse limite (cartografado no mapa enviado à impugnante com o Oficio n.° DSLCNI-2007-006914 de 2007/10/04), que se contam os 50 metros da margem, independentemente de se ultrapassar a zona com características de praia;
h) Apenas a acção judicial ou o processo de delimitação são os únicos meios para fazer o reconhecimento da propriedade privada de parcela da margem das águas do mar, contudo a impugnante não intentou nenhum deles;
i) Dissente-se totalmente do decidido, porque a margem das águas do mar determina-se, segundo a metodologia cartográfica tecnicamente aceite como a mais correcta, desenhando vários arcos de circunferência a partir da linha poligonal (no caso, a crista da arriba) com o raio pretendido (50 metros) centrados em pontos sobre esta poligonal zonamento com uma distância fixa a partir de uma linha poligonal;
j) Da justaposição deste conjunto de arcos de circunferência resulta uma linha contínua que representa o lugar geométrico dos pontos situados à distância de 50 metros da crista da arriba;
k) A interpretação feita pelo Mm.° Juiz “a quo" padece de um erro comum que consiste em se considerar deslocamentos paralelos sucessivos de um segmento de recta (neste caso, com 50 metros de comprimento) ao longo da poligonal que define a crista da arriba (cfr. representação gráfica de fls. 306 dos autos - fls. 13 da sentença), quando a forma tecnicamente correcta é a de recorrer ao desenho de arcos de circunferência;
l) Assim sendo, junta-se a representação cartográfica das duas situações retro descritas, determinação da margem por arcos de circunferência versus deslocação sucessiva de segmento de recta, para prova da inexistência de erro de facto e de direito nos pressupostos do acto impugnado (Vide Doc. 1 que ora se junta, ao abrigo do art.° 425.° e 651.° n.° 1 ambos do CPC ex vi aplicável art. 2.º al. e) do CPPT);
m) Daqui ser forçoso concluir que, esta parcela de terreno ocupada pela impugnante corresponde a uma área do DPH;
n) Os únicos meios que a impugnante pode accionar para peticionar o reconhecimento da propriedade privada da citada parcela da margem das águas do mar são a acção judicial ou o processo de delimitação, pelo que,
o) Não houve da parte da actuação da ARH Algarve qualquer violação do princípio do contraditório, até porque a decisão de liquidar a referida taxa de ocuparão efectiva de parcela do domínio público hídrico não decorre de qualquer poder discricionário daquela mas tão só do cumprimento da Lei;'
p) Estamos perante uma actividade vinculada da Administração (liquidação duma taxa) onde não se justifica o exercício do contraditório, constituindo este o entendimento perfilhado pela AT (vide Circular n° 13/99, de 08/07/1999) bem como na Jurisprudência do STA (vide Ac. 30/11/2011, proc. 0983/11);
q) No caso sub Judice, a falta de audição prévia decorreu da decisão ter sido proferida de acordo com a lei e não prejudicou, efectivamente, a impugnante, uma vez que, o que quer que ela viesse trazer ao processo não permitia decisão diversa da que foi proferida pela ARH Algarve, pois,
r) Apenas o reconhecimento judicial da sua propriedade privada podia alterar o entendimento daquela entidade, o que não ocorreu porque não foi intentado esse pedido, como está bem demonstrado nos autos;
s) Se assim não se entender, o que só por mero dever de patrocínio se concede, sempre se dirá, que a omissão da formalidade dei audição prévia não acarreta, sem mais, a anulabilidade do acto aqui em questão, como entendeu a douta sentença, pois,
t) Tanto a Doutrina como a Jurisprudência dos Tribunais Superiores tem entendido, que a audiência prévia pode degradar-se em formalidade não essencial, em determinados casos, podendo a mesma ser omitida sem que dai resulte qualquer vício de lei que conduza a anulação do acto;
u) Desde logo, segundo o princípio geral do aproveitamento dos actos administrativos, não se justifica a anulação do acto ora impugnado porque foi praticado no exercício de poderes estritamente vinculados, antes deveria degradar- se numa mera Irregularidade sem eficácia invalidante (vide Ac. do STA, 10/10/2012, proc. 0376/12);
v) Assim sendo, o acto tributário de liquidação de taxa de ocupação do domínio público hídrico não sofre de qualquer tipo de ilegalidade, pelo que a sua anulação carece de suporte legal;
x) A douta sentença recorrida, ao decidir como decidiu, procedeu a uma incorrecta aplicação do direito à factualidade apurada, incorrendo em erro de julgamento, por violação do disposto nos art.ºs 10.° e 11° da Lei n.° 54/2005, 15/11, art. 60.° da LGT, bem como do princípio do aproveitamento dos actos.

Pelo exposto e pelo muito que V. Ex.*$ doutamente suprirão, deve ser dado provimento ao presente recurso e consequentemente revogada a sentença recorrida, só assim se fará JUSTIÇA.”

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A Impugnante, aqui Recorrida, notificada, apresentou contra-alegações, nas quais alcança as conclusões seguintes:
“i) Vem o presente recurso interposto contra a Sentença proferida, em 25 de Fevereiro de 2014, no âmbito do processo de impugnação judicial que correu termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé sob o n.° 102/08.5BELLE, a qual julgou totalmente procedente a Impugnação Judicial apresentada pela ora Recorrida contra o acto de liquidação da taxa de ocupação do domínio hídrico relativa ao ano de 2003.
ii) Não se conformando com tal decisão, a Recorrente vem, em síntese, alegar pela primeira vez que “a margem das águas do mar determina-se (...) através da demarcação de um zonamento com uma distância fixa a partir de uma linha poligonal' juntando para o efeito um documento que sustenta a tese ora apresentada.
iii) Alegando, ainda, que não se verificou preterição de audição prévia porquanto “estamos perante uma actividade vinculada da Administração (liquidação de uma taxa) onde não se justifica o exercício do contraditório".
iv) Ao contrário do pretendido pela Recorrente, o pedido de reapreciação da matéria de facto ao abrigo da metodologia cartográfica agora apresentada, sempre se reconduz à alegação de factos novos, bem como da apresentação de um novo elemento de prova em sede de Recurso, situação que não pode ser admitida à luz do disposto nos artigos 425.° e 651.°, n.° 1 do Código do Processo Civil, aplicáveis ex vi artigo 2.° do Código de Procedimento e de Processo Tributário.
v) Isto porque, a apresentação de um novo facto e do documento supra analisados, resulta, exclusivamente, da falta de diligência na sua obtenção a tempo de os apresentar na fase de produção de prova em sede de Impugnação Judicial, decorrendo a alegada superveniência do argumento/documento apenas do facto de a decisão recorrida lhe ter sido desfavorável, não se comprovando essa verdadeira natureza.
vi) Não podendo ser olvidadas as conclusões do Supremo Tribunal de Justiça a este propósito: "A decisão de 1ª instância pode criar, pela primeira vez, tal necessidade quando se tenha baseado em meio probatório não oferecido pelas partes", o que não se verificou no caso dos autos, motivo pelo qual não poderá o douto Tribunal considerar o argumento/documento ora apresentados.
vii) Adicionalmente, a Recorrida não logrou demonstrar, uma vez mais, que o acto impugnado padece de erro quanto aos pressupostos de facto e de direito, porquanto, Num exercício técnico rigoroso, de interpretação das disposições constante da Lei n.° 54/2005, a Recorrida demonstrou que a parcela em discussão está fora da margem que a lei considera ser de domínio público hídrico, pelo que, e no que à boa discussão da causa interessa, considerações acerca da presunção de dominialidade pública ou sobre o processo de reconhecimento de propriedade privada sobre as parcelas de leitos e margens públicos pouco relevam.
viii) Assim, a presunção de que a parcela em causa corresponde a uma área de domínio público, alegada pela Recorrente, carece de fundamento, não tendo, quer em sede de processo administrativo, quer em sede de contestação, ficado inequivocamente demonstrado que é devida a taxa sob sindicância.
ix) Ademais, como também ficou amplamente demonstrado, o procedimento tributário que deu origem ao acto de liquidação da taxa de ocupação de domínio público hídrico é inválido, e gerador de anulabilidade do acto emanado, desde logo por preterição de formalidades legais essenciais, a saber, preterição do direito de audição prévia e do princípio do contraditório, Ficou ainda demonstrado nos autos que se a CCDR Algarve tivesse promovido o exercício da audição prévia, a ora Recorrida teria tido oportunidade de, em momento anterior ao da emissão do acto de liquidação da taxa, ter trazido ao processo administrativo, documentação que demonstrasse que a parcela de terreno não se podia considerar integrada em área de domínio público;
x) Ou seja, a verificação dos pressupostos de facto e de direito de que dependia a legalidade do acto de liquidação foram postergados para um momento posterior ao da sua emissão.
xi) Assim, a falta de audição dos interessados quando obrigatória - o que no caso dos autos se demonstrou ser - constitui um vício do procedimento tributário, susceptível de conduzir à anulação da decisão que nele for tomado.
xii) O Recorrente louva-se, assim, na sentença recorrida, a qual julgou bem a causa, sub judice, devendo ser mantida na íntegra, com as legais consequências.

Nestes termos e nos mais de direito aplicáveis, sempre com o douto suprimento de V. Exas., deverá ser julgado improcedente o recurso apresentado pela Recorrente, e assim, confirmada a douta Sentença recorrida, nos seus exactos termos.”

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Notificado, o Ministério Público junto deste Tribunal Central Administrativo emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

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Sem prejuízo das questões que o Tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, é pelas conclusões com que a recorrente remate a sua alegação (art. 639º do C.P.C.) que se determina o âmbito de intervenção do referido tribunal.
De outro modo, constituindo o recurso um meio impugnatório de decisões judiciais, neste apenas se pode pretender, salvo questões de conhecimento oficioso, a reapreciação do decidido e não a prolação de decisão sobre matéria não submetida à apreciação do Tribunal a quo.
Assim, atento o exposto e as conclusões das alegações do recurso interposto, temos que no caso concreto, as questões fundamentais a decidir são as de saber:
- se o acto tributário padece de erro sobre os pressupostos;
- se foi preterido o direito de audiência prévia.

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II. FUNDAMENTAÇÃO
II.1. De facto

A sentença recorrida deu por provados os seguintes factos:
“1.
Através do Ofício n.º DSLCNI-2007-006914, relativo a “Taxa de Utilização do Domínio Público Hídrico. Envio de Guias”, a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve comunicou a C….., SA, além do mais, o seguinte:
“Os artigos 2.º, 3.º e 4.º da Lei n.º 54/2005, de 15 de Novembro, consideram que pertencem ao domínio público os leitos e margens das águas do mar e de quaisquer águas navegáveis ou flutuáveis, sempre que tais leitos ou margens pertençam ao Estado. Isto significa que nem toda a área dos leitos e das margens é dominial. Nessa área pode, pois, existir propriedade privada sobre determinada parcela de terreno, a qual, precisamente porque não pertence ao Estado, não é dominial.
O proprietário de um terreno situado fora dessas áreas prova normalmente o seu direito mediante a apresentação de um certificado de registo predial actualizado.
Porém, este documento não basta para provar o direito de propriedade sobre os leitos ou as margens porque, nesse caso, a lei exige, como regra geral, que o pretenso proprietário prove documentalmente que o terreno, que diz pertencer-lhe, já se encontrava no domínio particular em data anterior a 31 de Dezembro de 1864 ou a 22 de Março de 1868.
A Lei n.º 54/2005, aqui como noutros pontos, adoptou a doutrina tradicional, segundo a qual a dominialidade dos terrenos dos leitos e das margens daquelas águas foi declarada, a partir daquelas datas oitocentistas, quer pelo Decreto de 31 de Dezembro de 1864, artigo 2.º, quer pelo artigo 380.º, § 4, do Código Civil de 1867, entrado em vigor a 22 de Março de 1868.
Decorre, assim, da lei que o Estado tem a seu favor uma presunção iuris tantum (ie, só ilidível por prova em contrário) de que é titular do direito de propriedade pública sobre os leitos e as margens das referidas águas. Enquanto o proprietário de um terreno situado no leito ou na margem das águas marítimas não provar documentalmente que o dito terreno já pertencia legitimamente a particulares antes daquelas remotas datas, o terreno é, à face da lei, propriedade do Estado.
Tal como na situação em apreço, quando o Estado alega ser proprietário de um terreno do leito ou margem das águas marítimas, eventualmente ocupado por um particular, o Estado nada tem de provar e de nada serve ao particular apresentar apenas uma certidão do registo predial com a última inscrição a seu favor, ainda que o terreno se encontre na posse do particular há 50 anos. Isto porque a lei favorece o Estado com a presunção de que ele é o proprietário desse terreno desde que os terrenos situados naquelas áreas foram classificados como dominiais, ou seja, pertencentes ao domínio público do Estado (31 de Dezembro de 1864 e 22 de Março de 1868, conforme os casos). A essa classificação só escaparam os terrenos que nessas datas já eram particulares.
Deste modo, o pretenso proprietário, nesta caso o C….., tem de provar documentalmente que o terreno em causa já se encontrava na titularidade de particulares em data anterior às atrás referidas. Nem a mera certidão do registo predial actualizada nem a demonstração de que o particular se encontra na posse do prédio há mais de 50 anos chegam, já que a lei exige uma prova reportada àquelas datas e, por outro lado, não é possível, como se sabe, adquirir por usucapião aquilo que pertence ao domínio público.
Actualmente, a Lei n.º 54/2005, de 15 de Novembro, sobre a titularidade dos recursos hídricos não estabelece de maneira substancialmente diferente, prevendo no artigo 15.º o reconhecimento da propriedade privada sobre parcelas de leitos e margens públicos.
Não existindo no processo administrativo qualquer referência à existência de processo de delimitação em curso, mantém-se a presunção de dominialidade pública da parcela da margem das águas do mar que a empresa C..... actualmente ocupa com jardins e piscinas, conforme planta em anexo.
Face ao exposto, em conformidade com o artigo 14.º do Decreto -Lei n.º 47/94, de 22 de Fevereiro, e ainda de acordo com o referido Despacho n.º 5/SERN/97, fica V. Exa. por este meio notificado para proceder ao pagamento da taxa de ocupação de terrenos do domínio público hídrico, para sementeira e plantação de árvores e arbustos, respeitante aos anos de 2002 a 2006, como contraprestação devida pelo uso privativo dos bens de domínio hídrico nos termos do artigo 3.º do Decreto –Lei n.º 47/94, de 22 de Fevereiro. (…)”
– cfr. fls. 227-230 do procedimento de liquidação apenso aos autos.

2.
Através do Ofício n.º DSLCNI-2007-007043, relativo a “Rectificação do valor da taxa de ocupação do DPM”, a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve comunicou a C…., SA, o seguinte:
“Relativamente ao assunto em epígrafe, informa-se que esta CCDR detectou lapso no valor da taxa de ocupação do domínio público marítimo expressa no nosso ofício DSLCNI-2007-006914, de 4 de Outubro de 2007. De facto, de acordo com o disposto no Código do Processo Tributário, o período a que corresponde o pagamento da taxa de ocupação do DPM deverá ser reduzido para quatro anos, para o intervalo temporal entre 2003 e 2006. Assim, as guias anexas ao referido ofício deverão ser anuladas e substituídas pela guia anexa ao presente ofício.
Em conformidade com o artigo 14.º do Decreto -Lei n.º 47/94, de 22 de Fevereiro, e ainda de acordo com o referido despacho n.º 5/SERN/97, fica V. Exa. por este meio notificado para proceder ao pagamento da taxa de ocupação de terrenos do domínio público hídrico, para sementeira e plantação de árvores e arbustos respeitantes aos anos de 2003 a 2006, como contraprestação devida pelo uso privativo dos bens de domínio hídrico nos termos do artigo 3.º do Decreto -Lei n.º 47/94, de 22 de Fevereiro.
A taxa de utilização em prazo de liquidação é calculada, de acordo com o artigo 7.º do diploma legal acima editado, através da fórmula:
T=0xk3
Em que:
T = valor da taxa em euros
0 = área do terreno ou plano de água ocupado
K3 = valor de cada metro quadrado de terreno ou plano de água, em euros;
A necessidade de fixar critérios de equidade para o território nacional, de acordo com a tipologia das praias e sua localização geográfica, levou à emissão do Despacho n.º 5/SERN/97, o qual determinou os valores da variável k3 em função do tipo de utilização do Domínio Público Hídrico.
O valor total da taxa a pagar por V. Exa. é de 131.947,20 euros correspondente à tipologia e área de ocupação entre os anos de 2003 e 2006, de acordo com os seguintes cálculos:
- Esplanadas e utilizações associadas a recreio e lazer (piscinas, jardins) e estacionamentos (k3 = € 3,74)
8.820m²x 3,74m² = € 32.986,80 / ano
TOTAL: € 32.986,80 x 4 anos = € 131.947,20
Face ao elevado montante do valor a pagar, esta CCDR propõe a repartição da despesa em quatro prestações trimestrais de € 32.986,80, de valor igual ao valor da taxa anual. Para o efeito junto se envia a V. Exas. uma guia de depósito no valor de € 32.986,80, com a data limite de pagamento a 15/11/2007 referente ao ano de 2003. Em 2008 serão enviadas as restantes guias de depósito para pagamento da taxa de ocupação dos anos de 2004 a 2007.
Alerta-se V. Exa. para a necessidade da liquidação atempada da taxa, sob pena de o incumprimento da obrigação fazer com que esta CCDR seja obrigada a tomar todas as medidas legais por forma a repor a legalidade.
Mais se solicita que, caso pretendam manter a referida ocupação, seja remetido a esta CCDR o requerimento anexo ao ofício DSLCNI-2007-006914, de 04-10-2007, devidamente preenchido, com vista à atribuição do título de ocupação pretendido, no prazo de 30 dias contados da data desta notificação. Caso não seja recebido este requerimento dentro do prazo, considera-se não estar o C….. interessado na manutenção do espaço em causa, pelo que será considerado como não licenciado e, nesta medida, deverá recuar a ocupação para os limites da sua propriedade, procedendo à sua renaturalização, no prazo que lhe for fixado por esta CCDR.” – cfr. fls. 242-244 do procedimento de liquidação.

3.
Em 15 de Novembro de 2007, C….., SA, interpôs Recurso Hierárquico contra esta decisão – cfr. fls. 1 da cópia do procedimento de Recurso Hierárquico (cfr., também, fls. 252 dos autos).

4.
A Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve delimitou o limite da parcela ocupada por C….., SA, o limite da margem das águas do mar, a crista da arriba e o limite do leito (linha da máxima preia-mar de águas vivas equinociais), nos seguintes termos – cfr. fls. 240 do procedimento de liquidação:

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No que respeita a factos não provados, refere a sentença o seguinte:
“Não se provou que:
A.
C….., SA, tenha sido notificado para se pronunciar no âmbito do procedimento de liquidação – cfr. o procedimento de liquidação apenso aos autos.”

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A convicção do Tribunal assentou nos documentos referidos no probatório, porquanto “não foram impugnados pelas partes e não há indícios que ponham em causa a sua genuidade.”

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II.2. De Direito

Questão prévia: da junção de documento em sede de recurso
Veio a recorrente Fazenda Pública, em sede de alegações de recurso, juntar documento, ao abrigo do art. 425 e 651º, nº 1, ambos do CPC ex vi aplicável art. 2º al.e) do CPPT, documento esse que é uma representação cartográfica das duas situações retro descritas, determinação da margem por arcos de circunferência versus deslocação sucessiva de segmento de recta, para prova da inexistência de erro de facto e de direito nos pressupostos do acto impugnado. [conclusão de recurso l)]

Vejamos.
«I – Da articulação lógica entre o artigo 651º, nº 1 do CPC e os artigos 425º e 423º do mesmo Código resulta que a junção de documentos na fase de recurso, sendo admitida a título excepcional, depende da alegação e da prova pelo interessado nessa junção de uma de duas situações: (1) a impossibilidade de apresentação do documento anteriormente ao recurso; (2) ter o julgamento de primeira instância introduzido na acção um elemento de novidade que torne necessária a consideração de prova documental adicional.

II – Quanto ao primeiro elemento, a impossibilidade refere-se à superveniência do documento, referida ao momento do julgamento em primeira instância, e pode ser caracterizada como superveniência objectiva ou superveniência subjectiva.

III – Objectivamente, só é superveniente o que historicamente ocorreu depois do momento considerado, não abrangendo incidências situadas, relativamente a esse momento, no passado. Subjectivamente, é superveniente o que só foi conhecido posteriormente ao mesmo momento considerado.

IV – Neste caso (superveniência subjectiva) é necessário, como requisito de admissão do documento, a justificação de que o conhecimento da situação documentada, ou do documento em si, não obstante o carácter pretérito da situação quanto ao momento considerado, só ocorreu posteriormente a este e por razões que se prefigurem como atendíveis.

V – Só são atendíveis razões das quais resulte a impossibilidade daquela pessoa, num quadro de normal diligência referida aos seus interesses, ter tido conhecimento anterior da situação ou ter tido anteriormente conhecimento da existência do documento.

VI – Quanto ao segundo elemento referido em I deste sumário, o caso indicado no trecho final do artigo 651º, nº 1 do CPC (a junção do documento ter-se tornado necessária em virtude do julgamento proferido na primeira instância), pressupõe a novidade da questão decisória justificativa da junção do documento com o recurso, como questão operante (apta a modificar o julgamento) só revelada pela decisão recorrida, o que exclui que essa decisão se tenha limitado a considerar o que o processo já desde o início revelava ser o thema decidendum.»(1)

Efectuado este breve enquadramento jurisprudencial, onde se conclui que a junção de documento em sede de recurso só pode admitir-se a título excepcional, verificamos que o recorrente vem juntar o referido documento sem qualquer alegação ou prova de (1) impossibilidade de apresentação do documento anteriormente ao recurso; (2) ter o julgamento de primeira instância introduzido na acção um elemento de novidade que torne necessária a consideração de prova documental adicional.

Ora, conforme douto parecer do Ministério Público junto deste Tribunal:
«Efectivamente, o documento em causa já era necessário antes do encerramento da discussão em primeira instância para prova dos pressupostos do acto de liquidação impugnado.
Ora, consentir na sua incorporação depois desse momento seria pactuar com a fraude à lei que estabelece prazos anteriormente consumados para a apresentação dos documentos e, eventualmente, tolerar a chicana, propiciando à parte esconder do seu antagonista, até ao último instante, a prova dos factos decisivos para o julgamento da causa.»

Termos em que não se admite a junção do referido documento, determinando-se o seu desentranhamento.

***

Em sede de aplicação de direito, a sentença recorrida julgou procedente a impugnação judicial, e anulou o acto de liquidação da taxa de ocupação do domínio público hídrico relativa ao ano de 2003.
Para tal, apresentou a seguinte fundamentação, em síntese:
«É, pois, manifesto – por visível a olho nu, especialmente nos segmentos de recta laterais - que a Administração considerou estar integrada na margem uma área ocupada pela Impugnante que está a mais de 50 metros da crista da arriba (área que vai do limite superior do segmento de recta até à linha delimitada pela Administração).
O que constitui um erro nos pressupostos do acto impugnado, gerador da sua anulabilidade e consequenciador da remoção da liquidação da ordem jurídica.

Aqui chegados impõe-se considerar se a anulação do acto de liquidação deve ser total ou meramente parcial, atenta a natureza divisível dos actos de liquidação e o aproveitamento da ocupação da parcela do domínio público que efectivamente se insere na margem das águas do mar, ou seja, o aproveitamento da parte do acto que não padece do apontado vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto.
Para o efeito, há que apreciar se o acto é, ou não, afectado por outros vícios. Sendo que, por força do princípio da impugnação unitária, tais vícios podem ser procedimentais.
Alega a Impugnante que não foi notificada para participar na formação do acto impugnado, como impõe a alínea a) do n.º 1 do artigo 60.º: “A participação dos contribuintes na formação das decisões que lhe digam respeito pode efectivar-se através de direito de audição antes da liquidação”.
(…)
No caso dos autos está em causa, além do mais, a determinação de parcelas do território como integrantes do domínio público marítimo. Tal tarefa pressupõe, pela Administração, a análise da titularidade do direito de propriedade de parcelas de margens de águas do mar que já se encontre eventualmente reconhecido, isto é, que não careça de reconhecimento através de acção judicial, por força, por exemplo, da existência de acto de desafectação ou outro título com respaldo constitucional – cfr. o artigo 15.º da Lei n.º 54/2005.
Ora, não resulta provado (facto A) que a Impugnante tenha sido notificada para se pronunciar no âmbito do procedimento de liquidação, não tendo, pois, tido oportunidade de contestar o projecto da Administração no sentido de a área ocupada ser de domínio público.
E considerando que a própria lei prevê mecanismos (como a apresentação de acto de desafectação), e a Constituição da República imporá outros, a decisão da Administração não era estritamente vinculada, sendo susceptível de eventual alteração após a audição do contribuinte.
Pelo que se impõe concluir que foi preterida uma formalidade essencial, o que conduz à anulação total do acto impugnado.»

- Do erro sobre os pressupostos
Inconformada, a Fazenda Pública veio interpor recurso da referida decisão dissentindo totalmente do decidido, porque a margem das águas do mar determina-se segundo a metodologia cartográfica tecnicamente aceite como a mais correcta, desenhando vários arcos de circunferência a partir da linha poligonal (no caso, a crista da arriba) com o raio pretendido (50 metros) centrados em pontos sobre esta poligonal zonamento com uma distância fixa a partir de uma linha poligonal. Da justaposição deste conjunto de arcos de circunferência resulta uma linha contínua que representa o lugar geométrico dos pontos situados à distância de 50 metros da crista da arriba. [conclusão de recurso i) e j)]

Das conclusões de recurso supra referidas, julgamos resultar que o que está em causa, no presente recurso, não é uma divergente interpretação legal (art. 11º, nº 6 e art. 10º, nº 2 da Lei 54/2005, de 15/11), mas sim uma divergência quanto à metodologia cartográfica tecnicamente aceite como a mais correcta para determinar a margem das águas do mar.

Vejamos o que dispõe o art. 11º da Lei 54/2005, de 15 de Novembro:

Artigo 11.º
Noção de margem; sua largura

1 – Entende-se por margem uma faixa de terreno contígua ou sobranceira à linha que limita o leito das águas.
2 – A margem das águas do mar, bem como a das águas navegáveis ou flutuáveis que se encontram à data da entrada em vigor desta lei sujeitas à jurisdição das autoridades marítimas e portuárias, tem a largura de 50 metros.
(…)
5 – Quando tiver a natureza de praia em extensão superior à estabelecida nos números anteriores, a margem estende-se até onde o terreno apresentar tal natureza.
6 – A largura da margem conta-se a partir da linha limite do leito. Se, porém, esta linha atingir arribas alcantiladas, a largura da margem é contada a partir da crista do alcantil.

Prosseguindo.
Entende a recorrente que a interpretação feita pelo Mmo. Juiz a quo padece de um erro comum que consiste em se considerar deslocamentos paralelos sucessivos de um segmento de recta (neste caso, com 50 metros de comprimento) a longo da poligonal que defende a crista da arriba, quando a forma tecnicamente correcta é a de recorrer ao desenho de arcos de circunferência. [conclusão de recurso k)]
Deste modo, alega a recorrente que o Mmo. Juiz a quo não utilizou a metodologia cartográfica tecnicamente correcta que é a de recorrer ao desenho de arcos de circunferência.
E para provar a sua alegação juntou a representação cartográfica das duas situações retro descritas, determinação da margem por arcos de circunferência versus deslocação sucessiva de segmento de recta, para prova da inexistência de erro de facto e de direito nos pressupostos do acto impugnado [conclusão de recurso l)]
Ora, conforme supra decidido e pelas razões já expostas, não foi admitido, em sede de recurso, o referido documento cartográfico.
Pelo que a presente alegação da recorrente, constituindo um facto novo, apoiado num elemento de prova não admitido, está condenada ao insucesso, e como tal improcede.

- Da preterição do direito de audiência prévia
Alega, ainda, a recorrente que a falta de audição prévia decorreu da decisão ter sido proferida de acordo com a lei e não prejudicou, efectivamente, a impugnante, uma vez que, o quer que ela viesse trazer ao processo, não permitia decisão diversa da que foi proferida pela ARH Algarve, pois, apenas o reconhecimento judicial da sua propriedade privada podia alterar o entendimento daquela entidade, o que não ocorreu porque não foi intentado esse pedido, como está bem demonstrado nos autos. [conclusão de recurso q) e r)]

Vejamos o que se escreveu na sentença recorrida sobre esta matéria:
«A audiência dos interessados, como figura central do procedimento administrativo, representa o cumprimento da directiva constitucional de "participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito" (artigo 267.º, n.º 5 da Constituição da República), determinando para o órgão administrativo competente a obrigação de associar o administrado à tarefa de preparar a decisão final.
Se não for dada, ao contribuinte, a possibilidade de exercício do direito de audiência, o acto final é anulável por padecer de vício formal.
A audiência deve ser proporcionada depois de recolhidos todos os elementos necessários para a decisão, ou seja, depois da instrução mas antes da decisão, pois só neste momento o interessado pode ter acesso aos motivos que levam a Administração a agir de determinado modo, o que lhe permitirá contrapor as suas razões para que a decisão seja em sentido diferente.
Daí também a exigência legal de, em qualquer das circunstâncias em que o direito de audição deva ser proporcionado ao contribuinte, a Administração lhe deva comunicar o projecto da decisão e sua fundamentação, nos termos do n.º 5 do dito artigo 60.º da LGT.
Ora, como se disse, este direito tem como pressuposto a instrução do processo, pois é relativamente aos factos novos e às respectivas consequências jurídicas, sobre as quais ainda não tinha tomado posição, que o direito de audição prévia adquire maior relevo.
Quando a decisão só se baseia em elementos carreados para o procedimento pelo próprio contribuinte, a exigência desta formalidade é menos relevante.
Aliás, casos há em que este direito é dispensado, como quando a liquidação se efectua com base na declaração do contribuinte ou em valores objectivos, a decisão do pedido lhe for favorável ou o contribuinte tenha já sido ouvido no procedimento e não haja factos novos – cfr. artigo 60.º, n.ºs 2 e 3 da LGT.
Na teoria do acto administrativo, os vícios de forma e de procedimento, dada a “ natureza instrumental das formalidades legais preteridas, ainda que essenciais, só relevarão como invalidantes do acto se o objectivo com que tais formalidades se visava atingir não foi alcançado. Se, não obstante, o foi, então a formalidade omitida degrada-se em não essencial, já que absolutamente irrelevante para a definição da situação jurídica que o acto consubstancia.
Sendo a audiência prévia uma formalidade legal, meramente instrumental, a sua omissão não conduz à anulação do acto se, à luz dos preceitos materiais, em nada podia interferir no seu conteúdo substancial, ou seja, se outra não pudesse ter sido a decisão concretamente tomada” – cfr. o Acórdão do STA de 11 de Fevereiro de 2003 – processo n.º 44.433 e a doutrina e abundante jurisprudência aí citada.
Assim, por força do princípio do aproveitamento dos actos administrativos, a violação de normas adjectivas ou instrumentais não consequencia a anulação do acto impugnado se, de acordo com os comandos dos preceitos materiais que conformam o seu conteúdo dispositivo, a decisão administrativa não pudesse ser, no caso, outra diferente, desde logo por não estar em causa o uso de poderes discricionários: é que, nestas situações, “a prolação de novo acto necessariamente dotado de conteúdo idêntico [ao anulado] não só se apresentaria inócuo para os legítimos interesses do particular, já que não lhe proporcionaria ganho algum, como constituiria um obstáculo espúrio à eficiência da actuação administrativa” – cfr. o acórdão do Pleno do STA de 12 de Julho de 1990 – recurso n.º 2296, e da 1.ª Secção de 1 de Março de 1995 – recurso n.º 32.759, citados no referido aresto n.º 44.333 do mesmo Supremo Tribunal.
De igual modo, esta formalidade essencial da audiência prévia “pode degradar-se em formalidade não essencial e, portanto, ser omitida sem que daí resulte ilegalidade invalidante (…) [nos casos] «em que apesar de não se ter concedido o direito de audiência, o interessado, por sua livre iniciativa, depois de concluída a instrução, vem ao procedimento administrativo tomar posição quanto às questões a resolver e, isto, ainda assim, apenas se o particular tivesse tido acesso aos elementos coligidos no procedimento para melhor preparar a sua tomara de posição»” - cfr. o acórdão do STA de 31 de Janeiro de 2012 – processo n.º 927/11.

No caso dos autos está em causa, além do mais, a determinação de parcelas do território como integrantes do domínio público marítimo. Tal tarefa pressupõe, pela Administração, a análise da titularidade do direito de propriedade de parcelas de margens de águas do mar que já se encontre eventualmente reconhecido, isto é, que não careça de reconhecimento através de acção judicial, por força, por exemplo, da existência de acto de desafectação ou outro título com respaldo constitucional – cfr. o artigo 15.º da Lei n.º 54/2005.
Ora, não resulta provado (facto A) que a Impugnante tenha sido notificada para se pronunciar no âmbito do procedimento de liquidação, não tendo, pois, tido oportunidade de contestar o projecto da Administração no sentido de a área ocupada ser de domínio público.
E considerando que a própria lei prevê mecanismos (como a apresentação de acto de desafectação), e a Constituição da República imporá outros, a decisão da Administração não era estritamente vinculada, sendo susceptível de eventual alteração após a audição do contribuinte.
Pelo que se impõe concluir que foi preterida uma formalidade essencial, o que conduz à anulação total do acto impugnado.»

Adianta-se, desde já, que se concorda inteiramente com o, assim, decidido, apropriando-nos da fundamentação que fazemos nossa.
No entanto, importa, ainda reforçar que não assiste razão à recorrente quando alega que a falta de audição prévia decorreu da decisão ter sido proferida de acordo com a lei e não prejudicou, efectivamente, a impugnante, uma vez que o que quer que ela viesse trazer ao processo não permitia decisão diversa da que foi proferida pela ARH Algarve.
Vejamos.
A presente alegação da recorrente contraria o, anteriormente, alegado pela recorrente.
Ora, se a recorrente entende que o Mmo. Juiz a quo não utilizou a metodologia cartográfica tecnicamente correcta, está implicitamente a reconhecer que outra(s) representação cartográfica é possível e que, eventualmente, poderia conduzir a outro resultado.
Deste modo, alegando a impugnante que a parcela em discussão está fora da margem que a lei considera ser de domínio público hídrico, julgamos que resulta claro que a impugnante teria de ter tido oportunidade, em momento anterior ao da emissão do acto, de se pronunciar e trazer ao processo administrativo, documentação que demonstrasse que a parcela de terreno não se podia considerar integrada em área de domínio público.
Não tendo a impugnante sido notificada para exercer o direito de audição anteriormente à emissão do acto tributário, foi preterida uma formalidade essencial, o que conduz à anulação total do acto impugnado, como bem decidiu o Tribunal a quo.

Face ao exposto, improcede na totalidade o presente recurso, mantendo-se na ordem jurídica a sentença recorrida.

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III – DECISÃO

Termos em que, acordam os Juízes da 1ª Subsecção da Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, e em consequência, manter a sentença recorrida.

Custas pelo Recorrente.

Registe e notifique.

Lisboa, 13 de Outubro de 2022

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[Lurdes Toscano]

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[Maria Cardoso]

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[Hélia Gameiro Silva]

(1)Acórdão do TRC de 18/11/2014, Proc. 628/13.9TBGRD.C1, disponível em www.dgsi.pt