| Decisão Texto Integral: | M............................, com os sinais nos autos, inconformado com o despacho saneador proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra dele vem recorrer, concluindo como segue:
1. Não se pediu a anulação de qualquer acto administrativo nem a prática de actos dessa qualidade, mas apenas actos materiais.
2. Pediu-se a condenação da administração ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorrem de normas jurídico-administrativas que não envolvem emissão de um acto administrativo.
3. O Mmo Juiz a quo não podia, assim, decidir sem previamente analisar quer a inconstitucionalidade invocada, quer as consequências do termo do período de implementação, limitando-se a uma aplicação acrítica da diploma que o autor põe em crise.
4. Não sendo os actos de pagamento actos administrativos não podem os prazos de impugnação correr a partir da sua prática.
5. Da existência de requerimento do autor e de indeferimento expresso, não se pode retirar a preclusão de qualquer prazo de impugnação.
6. Sendo, requerimento e indeferimento, irrelevantes.
7. Mesmo que se entendesse doutra forma, sempre se teria de entender que com a presente acção se impugnavam todos os actos de processamento de vencimento anteriores em 90 dias, bem como todos os actos futuros, sendo a convolação possível.
8. O Mm° Juiz a quo não podia, assim, decidir como decidiu, tendo, desta forma, violado o disposto no art. 37°, n.°2, e) e 41° CPTA.
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O Hospital de Santa Maria contra-alegou, concluindo como segue:
1. Os actos de processamento de quantias remuneratórias, cuja anulação o Recorrente requer, têm a natureza jurídica de actos administrativos e não de meros actos materiais;
2. Estes actos embora sujeitos a impugnação contenciosa, não foram impugnados pelo A. no devido tempo.
3. Sendo que para corresponder à pretensão do A. careciam aqueles da produção do necessário acto administrativo a praticar pelo Recorrido.
4. O meio processual adequado seria o da acção administrativa especial
5. O meio processual utilizado, da acção administrativa comum não é o adequado posto que não se trata de reconhecer uma situação jurídica subjectiva decorrente directamente da norma jurídica administrativa;
6. O recorrente porque interno do internato complementar não era destinatário das disposições contidas no D.L.92 72001, e mesmo que o fosse este não era de aplicação automática, mas sim faseada e dependente da progressiva observância de requisitos;
7. Porque inadequado, o meio processual utilizado, incorreu o A. em erro na forma do processo com a consequente nulidade do mesmo;
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O Ministério da Saúde contra-alegou, concluindo como segue:
1. Bem decidiu o Meritíssimo Juiz "a quo", carecendo o recorrente de razão.
2. Estamos perante uma situação e uma legislação segundo a qual a remuneração reclamada pelo profissional não é equiparável ao pagamento do vencimento mensal a que cada funcionário tem direito de acordo com a tabela de vencimentos da carreira e categoria a que pertence. Na verdade,
3. Segundo os artigos 2° e 3° do D.L. n° 92/2001, de 23 de Março, a atribuição da retribuição ao médico que faça horas extraordinárias em urgências só seria pago por essas horas extraordinárias pelo mesmo valor que eram pagos aos médicos trabalhando em regime de exclusividade (e não, como é normal, em função da sua categoria e regime de trabalho normal do profissional), quando se verifique que estão reunidas as condições ali estabelecidas, designadamente:
- Reestruturação das consultas externas;
- Adesão ao programa para a promoção do acesso;
- Alargamento do horário do ambulatório até às 18 horas;
- Sistema de marcação de consultas a efectuar por hora e por equipa médica.
4. Do que se trata não é de dar aos médicos mais dinheiro só porque são médicos ou só porque fazem urgências, mas sim de premiar colectivamente equipas integrantes de especialidades hospitalares que viabilizem um mais eficaz funcionamento do serviço no seu todo, com benefício fundamental para o utente.
5. A verificação de tais requisitos pressupõe uma reformulação da forma de trabalhar de todo um serviço em que a vontade de um só, não é suficiente para alterar nada, antes se impondo um empenho colectivo dos profissionais.
6. Assim, o medico só ganhava direito a uma forma suplementar de retribuição das horas extraordinárias feitas em urgência se e quando se verificassem as condições prévias consagradas no diploma legal.
7. Esta verificação, impondo um juízo sobre a forma de trabalhar do serviço, obriga à emissão de um juízo, via acto administrativo, sobre o preenchimento das ditas condições.
8. O pagamento segundo o previsto no D.L. n° 92/2001 não pode ser feito sem uma autorização expressa nesse sentido, como, alias o próprio diploma prevê no n° 2 do art° 3°, competência que foi delegada nos presidentes das Administrações Regionais de Saúde, através do n° l .5 do Despacho n° 24.236/2001, de 12/10/2001, do Ministro da Saúde (D.R.-II série, n° 276, de 28/11/2001).
9. Este acto administrativo é imprescindível à verificação das condições e ao pagamento.
10. Neste caso sucede que a pretensão do recorrente já tinha sido indeferida expressamente, pelo que tal decisão só podia ser questionada mediante impugnação judicial sob a forma de acção administrativa especial e nunca de acção administrativa comum.
11. Aliás, é patente que o recorrente só propôs acção comum para tentar fugir à dificuldade para se furtar á dificuldade da caducidade do direito de propor acção administrativa especial nos termos da alínea b) do n° 2 do art° 58° do CPTA.
12. Mas mesmo que não tivesse ainda havido decisão administrativa sobre a pretensão do recorrente, sempre a forma de processo seria a acção administrativa especial para condenação à prática do acto devido, se fosse caso disso.
13. Só que o direito de interpor este tipo de acção já há muito caducou, pelo que não é possível a conversão da forma do processo.
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A Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo contra-alegou, concluindo como segue:
1. A pretensão do recorrente consiste no pagamento de trabalho extraordinário prestado em serviço de urgência.
2. Invoca, para sustentar a sua pretensão o disposto no Decreto-Lei n.º 92/2001, de 23 de Março.
3. Para tal, lançou mão da acção administrativa comum.
4. Estando em causa matéria relativa a processamento de remunerações, a mesma traduz-se na prática de actos administrativos.
5. Estamos perante um erro na forma do processo uma vez que, a forma adequada, seria acção administrativa especial.
6. Não colhe a alegada inconstitucionalidade do Despacho porque carecendo o Decreto-Lei nº 92/2001 de regulamentação, este constitui desenvolvimento lógico daquela lei, o que em nada colide com os preceitos constitucionais invocados.
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O Hospital de Dona Estefânia contra-alegou, concluindo como segue:
1. O acto de pagamento de trabalho extraordinário está dependente de um acto administrativo prévio (a autorização do Ministro da Saúde a que alude o artigo 3°, n° 2, do Decreto-Lei n° 92/2001) que afira dos requisitos legais e factuais de que dependia a sua concessão, condição legal absolutamente inultrapassável da legalidade dos actos que o ora recorrente pretende ver o recorrido condenado;
2. Desde logo, é no mínimo duvidoso que o próprio acto de pagamento de trabalho extraordinário não seja ele próprio um acto administrativo (Cfr. ponto 5 das presentes alegações);
3. Mas, ainda que assim não se entenda, é apodíctico que o acto reclamado pelo ora requerente sempre pressuporia um acto administrativo permissivo prévio legalmente indispensável: a referida autorização ministerial casuística.
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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.
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O discurso jurídico fundamentador em sede de despacho recorrido é o que, na parte julgada útil, se transcreve:
“(..) O pedido de aplicação do regime legal em questão ao Autor foi já alvo de informação de indeferimento, como decorre do Oficio do Hospital de Santa Maria de 27 de Julho de 2005, que se dá por integralmente reproduzido (Doe. 3 PI).
(..)
Mesmo que acto administrativo não tivesse sido produzido, sempre a acção a intentar seria acção administrativa especial, atenta a figura da "Condenação à prática de acto devido" (artº 66º sg. CPTA). A inadequação do meio corresponde o erro na forma do processo (art. 199º do CPC), nulidade de que o Tribunal conhece oficiosamente (artº 202º do CPC).
A convolação oficiosa não se apresenta possível, desde logo porque os prazos de impugnação precludiram atento o referido supra, atenta a data de interposição da presente acção (9 de Junho de 2006) e o disposto nos artigos 38º, nº 2, 58º e 59°do CPTA.
(..)
Decisão:
Por nada a tal obstar, procedendo o suscitado erro na forma do processo, que no caso é insuprível e determina a nulidade do processo (artº 199º nº 1°, e 494º, alínea b) do CPC, está o Tribunal impedido de conhecer o mérito da Acção (art. 493°, nº 2 do CPC) pelo que vão os Réus Absolvidos da instância. (..)”
DO DIREITO
De acordo com a petição inicial, em acção administrativa comum o A. deduz cumulativamente os seguintes pedidos:
“(..) Nestes termos deve a presente acção ser julgada procedente, por provada, e
a) Atendendo-se à primeira inconstitucionalidade invocada, ser o 3° réu condenado no pagamento ao autor das diferenças remuneratórias entre a aplicação do valor horário previsto para a exclusividade e aquele que foi efectivamente aplicada, para todo o trabalho extraordinário prestado, desde l de Janeiro de 2001 ou a prestar no serviço de urgência, com exclusão do período correspondente ao pedido, em d), contra o 4° Réu;
b) Não se atendendo àquela inconstitucionalidade, mas atendendo-se à inconstitucionalidade e ou ilegalidade do Despacho acima mencionado, deve:
1) ser o 1° Réu condenado a autorizar o pagamento das diferenças remuneratórias resultantes da aplicação do diploma, de l de Janeiro a 31 de Dezembro de 2002;
2) e o 3° réu condenado a abonar os respectivos valores, pelo trabalho prestado de l de Janeiro a 31 de Dezembro de 2002, após autorização do 1° réu, sem necessidade dessa autorização após tal data, com exclusão do período correspondente ao pedido, em d), contra o 4° Réu;
c) A não se atender a nenhuma das inconstitucionalidades e à ilegalidade do despacho, deve:
1) ser a 2a Ré condenada a autorizar o pagamento das quantias remuneratórias devidas pela aplicação do diploma, até 31 de Dezembro de 2002, reconhecendo a reunião de todos os critérios;
2) e o 3° réu condenado a abonar os respectivos valores, pelo trabalho prestado de l de Janeiro a 31 de Dezembro de 2002, após autorização do 2° réu, e sem necessidade dessa autorização após tal data, com exclusão do período correspondente ao pedido, em d), contra o 4° Réu;
d) Ser 4° réu condenado a pagar ao autor o valores correspondentes à diferença entre a remuneração extraordinária do regime de exclusividade e a sem exclusividade, pelo trabalho extraordinário prestado no serviço de urgência de l de Janeiro a 30 de Junho de 2006;.
e) Serem os Réus condenados nos juros de mora, à mais alta taxa que vigorar e nas custas do processo e digna procuradoria. (..)”
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Atento o objecto da causa estamos no domínio de uma relação laboral em que a Administração surge em posição de supra-ordenação condizente com as funções de entidade patronal e em que o ora Recorrente apresenta como objecto do processo a posição subjectiva de conteúdo pretensivo qual seja, de titular do direito a ser remunerado pelas horas extraordinárias efectivadas e a efectivar no serviço de urgências dos Hospitais ora Recorridos segundo a tabela das 42 horas desde a data do início de vigência do DL 92/2001de 23.03.
Como nos diz a doutrina “(..) a acção administrativa comum só se aplica na medida em que a pretensão do autor não seja a de obter a invalidação jurisdicional de um acto administrativo (..)o âmbito da acção administrativa comum coincide, insiste-se, com a área ocupada pelas relações administrativas paritárias, em que a Administração não surge investida de poderes públicos de autoridade. Hoc sensu, podemos falar da instituição de uma regra de incompatibilidade entre a acção administrativa comum e o acto administrativo (..) da referida regra .. decorre que a acção administrativa comum não pode ser utilizada:
a) Para obter a invalidade de um acto administrativo – o meio próprio é a acção especial; cfr. artigos 46º/2/a) e 50º e ss;
b) Para obter a condenação à prática de um acto administrativo – cfr. artigos 46º/2/b) e 37º/2/e), este último remetendo para a acção comum os pedidos de condenação da Administração que “não envolvam a emissão de um acto administrativo impugnável”;
c) Para obter o efeito que resultaria da anulação de um acto administrativo que já não pode ser impugnado (artigo 38º nº 2); assim, por ex., o funcionário demitido não pode, na acção comum, pedir a condenação da Administração a proceder à sua integração se não impugnou, em tempo, o acto administrativo de demissão; (..)” (1)
Aplicando o exposto ao caso em recurso e uma vez que foi proferido e notificado o acto expresso de indeferimento, de 27.07.2005, conclui-se que à data da entrada da petição em juízo em 09.06.2006 já decorrera o prazo substantivo de exercício do direito de acção de condenação à prática do acto devido, que constitui o meio adjectivo próprio, na forma de acção administrativa especial, sobrevindo, pois, a caducidade do respectivo direito, vd. artº 69º nºs. 2 e 3, CPTA; tal significa que o decurso do prazo de três meses, de acordo com o regime citado, surte efeitos preclusivos da sindicabilidade jurisdicional, conferindo estabilidade aos efeitos jurídicos do acto de 27.07.2005 na medida em que não está em causa nenhum vício gerador de nulidade posto que, na situação dos autos, o articulado inicial evidencia que as inconstitucionalidades vêm alegadas conclusivamente. (2)
O mesmo é dizer que, na economia do regime do erro na forma de processo e atenta a consagração do princípio da adequação formal, artºs 199º e 202º CPC, se, por um lado, o presente meio de acção administrativa comum não é adjectivamente idóneo a obter o efeito jurídico pretendido de obstar à continuação dos efeitos do acto praticado na relação jurídica laboral de direito público, por outro lado o efeito preclusivo na forma de caducidade de direito de acção por decurso do prazo fixado no artº 69º nº 2 CPTA obsta ao aproveitamento do processado para a forma imposta por lei, em via de convolação para o meio adjectivo devido em sede de acção administrativa especial.
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Pelo exposto improcedem todas as questões trazidas a recurso nos itens 1 a 8 das conclusões.
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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar improcedente o recurso e confirmar a decisão proferida.
Custas a cargo do Recorrente.
Lisboa, 13.JAN.2011,
(Cristina dos Santos)
(Teresa de Sousa)
(Paulo Gouveia)
(1) Pedro Gonçalves, A acção administrativa comum – A reforma da justiça administrativa, Studia Iuridica – 86, Coimbra Editora, págs. 135140/141.
(2) Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao CPTA, Almedina/2005, págs. 358/359; Mário Aroso de Almeida, Manual de processo Administrativo,Almedina/2010, págs.333/334. |
