I. Relatório

O Ministério da Educação, vem interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF de Beja que julgou procedente a acção administrativa especial contra si proposta por F..., condenando o demandado a emitir acto administrativo que determine a contagem do tempo de serviço prestado pelo Autor no ensino superior politécnico, entre 1.04.1999 e 31.08.2004, com todas as legais consequências, nomeadamente remuneratórias (progressão na estrutura remuneratória da carreira docente do ensino básico e secundário).

As alegações de recurso que apresentou culminam com as seguintes conclusões:

O Recorrido não apresentou contra-alegações.

As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em apreciar se a decisão recorrida padece de erro de julgamento ao ter concluído que o art. 12.º do Decreto-Lei n.º 290/75, se mostra inteiramente aplicável à situação do A., já que se encontrava em vigor no período em que o mesmo prestou serviço no Instituto Politécnico de Beja, beneficiando assim da prerrogativa de contagem do tempo de serviço prestado no ensino superior politécnico para o efeito de progressão na estrutura remuneratória da carreira docente do ensino básico e secundário.

II.1. De facto

A matéria de facto pertinente, a qual não é sujeita a impugnação, é a constante da sentença recorrida e que se dá aqui por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 663.º, n.º 6, do CPC ex vi do art. 1.º do CPTA.

Na apreciação do presente recurso jurisdicional importa preliminarmente deixar estabelecido que o Recorrente vem agora colocar a questão de que para além do módulo de tempo de serviço, se exige uma avaliação mínima de “Bom” e a realização de formação contínua, fundamento da decisão administrativa que o ora Recorrido não impugnou (conclusão 14.ª do recurso). Matéria que não integra a alegação constante da contestação e que não foi, portanto, resolvida pelo tribunal a quo.

Ora, sendo os recursos jurisdicionais meios de impugnação de decisões judiciais, não devem ser utilizados como meio de julgamento de questões que não tenham sido oportunamente invocadas (e, portanto, debatidas e decididas). Significa isto que depois de proferida a decisão em primeira instância não pode ser apreciada, designadamente em sede de recurso jurisdicional, qualquer questão nova.

Como se concluiu, entre muitos outros, no acórdão do STA de 27.04.2016, proc. n.º 288/15: “[o]s recursos são meios para obter o reexame das questões já submetidas à apreciação dos tribunais inferiores, e não para criar decisões sobre matéria nova, não submetida ao exame do tribunal de que se recorre” (v., também, i.a., o ac. deste TCAS de 22.09.2016, proc. nº 13594/16, por nós relatado).

Assim, por a enunciada questão constituir questão nova, está dela este tribunal de recurso impedido de conhecer.

Posto isto, é tempo de entrar no objecto nuclear do recurso.

Tal como definido na sentença recorrida a questão decidenda é, pois, de simples enunciação: “o disposto no art. 12.º do DL n.º 290/75, de 14 de junho é aplicável à situação do A., docente do ensino básico e secundário, considerando, em consequência, relevante, para efeitos de progressão na estrutura remuneratória da respetiva carreira o tempo de serviço prestado por aquele no ensino superior politécnico entre 1999-04-01 a 2004-08-31?”

E a resposta é positiva.

A jurisprudência tem resolvido a questão de modo reiterado, permitindo-nos referir o ac. deste TCAS de 2.11.2006, proc. nº 5224/01, e os ac.s do TCAN de 13.05.2011, proc. nº 2018/07.3BEPRT, e de 21.04.2016, proc. nº 663/14.0BEPRT.

Neste último aresto escreveu-se:

“A questão nuclear que se encontra submetida à jurisdição deste tribunal e que constitui a base da discórdia entre as partes centra-se, em primeira linha, na questão de saber se o artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 290/75, de 14/06 se encontrava, à data dos factos, em vigor, ou se, ao invés, se tem de considerar tacitamente revogado pelo novo Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 139­A/90, de 28 de Abril (ECD,), entrado em vigor, em 01/05/1990.

Caso assim se não entenda, importa então aferir se a situação do Recorrido se insere no âmbito de protecção do referenciado artigo 12.º, devendo dele beneficiar para os efeitos pretendidos: de progressão na estrutura remuneratória da carreira docente dos Ensinos Básico e Secundário.

Vejamos.

O DL n.º 290/75, de 14/06 veio fixar os novos vencimentos do pessoal docente de vários graus de ensino, visando “uma profunda modificação quanto à situação do pessoal docente, de entre o mais reajustando as suas categorias de vencimentos, fazendo-os coincidir, “tanto quanto possível”, com “as correspondentes a outros trabalhadores da função pública com qualificações iguais ou equiparadas”, abolindo-se o então vigente sistema de diuturnidades e integrando-se tal “pessoal” numa série de fases.

Em suma, e como se reconhece no inerente preâmbulo, o legislador pretendeu, de imediato, proceder a um reajustamento de categorias de vencimentos do pessoal docente dos ensinos primário, preparatório, secundário, médio e, em parte, do superior.

Deste diploma consta a norma do artigo 12.º, invocada pelo ora Recorrido, para fundamentar o seu “direito à contagem de tempo de serviço prestado no ensino superior, para efeitos do ensino básico e secundário, com o seguinte teor:

Contar-se-á, para quaisquer efeitos legais, todo o tempo de serviço docente prestado, antes ou depois da entrada em vigor desde decreto-lei, em qualquer grau de ensino oficial, da metrópole ou dos territórios ultramarinos, assim como o contemplado no artigo 16.° do presente diploma.

E com a seguinte interpretação: aquele que tenha prestado, antes ou depois da entrada em vigor desde Decreto-lei, serviço docente em qualquer nível de ensino, designadamente, o superior politécnico, pode aproveitar da contagem do mesmo, para “quaisquer efeitos legais” (isto é, para concurso, contagem, antiguidade na carreira, promoção ou progressão) – o que resulta, desde logo, do axioma interpretativo ínsito no artigo 9.º, n.º 3, do Código Civil: “Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados”, no qual cabe, entre outras, a máxima de que “se o legislador não distinguiu [“quaisquer efeitos legais”; “qualquer grau ou ramo de ensino”] não deve ser o intérprete a fazê-lo”.

A este diploma legal, muitos outros lhe sucederam, no que respeita à reestruturação da carreira docente dos professores da educação pré-escolar, do ensino primário e do ensino secundário, destacando-se o Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de Abril, que aprovou e publicou em anexo o estatuto da carreira dos educadores de infância e dos professores dos ensinos básico e secundário.

(Fazendo um resumo dos diversos diplomas que seguiram ao Decreto-lei n.º 290/75 agora em destaque, até ao momento, mormente ao da respectiva revogação, expressa e integral, pela artigo 214.º, alínea a), da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de Dezembro (OE 2012), veja-se o Acórdão deste TCA de 11/02/2015, P. n.º 01565/10.4BEPRT sobre temática idêntica à dos autos, mas sem se pronunciar, em definitivo, quanto à alegada revogação tácita do artigo 12.º em questão pelo Decreto-Lei n.º 139-A/90, por desnecessidade, considerando as particularidade da situação do caso nele posto em consideração, lidas no sentido de afastarem a aplicação do regime ínsito no referido artigo 12.º, por tal o proibir norma expressa ínsita no Decreto-Lei n.º 139-A/90 (artigo 37º, nº 1, c) e b), na versão dada pela Lei nº 1/98, de 2/01).

Ora, para o que agora interessa, a Entidade Recorrente sustenta, que os docentes do ensino pré-escolar, básico e secundário se integram numa carreira única, sendo tutelados por estatuto próprio, o qual, entre o demais, não prevê uma equiparação de funções docentes exercidas no ensino superior – para efeitos de aplicação do referido estatuto –, excepto para as situações a coberto do regime de requisição previsto na alínea b) do n.º 2 do art. 67.º do ECD – não, podendo, assim ser contado o tempo de serviço proveniente de outra carreira, como a da docência no ensino superior.

Diga-se já que tais argumentos não têm força suficiente para firmar a tese da revogabilidade tácita do artigo 12.º do DL n.º 290/75.

Na verdade, o legislador do ECD expressamente admite a contagem de tempo de serviço no ensino superior, para efeitos de graduação em concurso (vide artigo 14.º do Decreto-Lei 20/2006, mantido, ainda que em regime transitório pelo Decreto-Lei 51/2009, e actualmente reportado aos artigos 10.º e 11.º do DL 83-A/2014, de 23 de Maio) – situação que, até porque implica (ainda mais) com os direitos dos outros docentes, não justifica, com razões válidas e consistentes, a defendida não contagem do tempo de serviço no ensino superior para efeitos de progressão na carreira, mormente, para efeitos de subida de escalão e correspondente índice remuneratório.

Neste seguimento, também não se vislumbra que o facto de o artigo 38º do Estatuto estabelecer as situações de equiparação a serviço docente efectivo, sem contemplar a prestação de serviço docente em ensino superior, traduza a intenção do legislador revogar tacitamente o normativo em causa, pois tal omissão não significa, necessariamente, a exclusão dessa situação, a qual pode subsistir em lei avulsa, no caso, no referenciado DL n.º 290/75 (artigo 12.º) em complemento do regime geral, a aplicar quando não exista nenhuma incompatibilidade. Diferentemente se poderia entender, se existissem no ECD de 1990 (e nas respectivas actualizações vigentes à data dos factos) preceitos inequivocamente incompatíveis com a normação em questão, o que não ressalta do Estatuto nem a Entidade Recorrente o demonstra.

Note-se, ainda, que o ECD, aquando da regulação de situações por si abrangidas, remeteu, por vezes, para artigos constantes do DL n.º 290/75, ou seja, para o respectivo regime, reconhecendo-lhe, por isso, actualidade e complementaridade. Sendo que, se o legislador daquele Estatuto tivesse querido revogar o Decreto-lei n.º 290/75, integral ou parcialmente, podia tê-lo feito, de forma expressa, na norma revogatória ínsita no respectivo artigo 12.º – o que não fez.

Sobre a persistência de vigência do artigo 12.º do DL n.º 290/75, de 14/07, já se pronunciaram os Tribunais superiores em Acórdãos que aqui identificamos e citamos, em parte, para cuja fundamentação remetemos, por concordância – Acórdãos do TCAS, de 02-11.2006, P. nº 05224/01 e do TCAN, de 30/07/2009, P. n.º 2017/07.5BEPRT, de 11/11/2009, P. n.º 2016/07.7BEPRT (não publicado), e de 13-05-2011, P. nº 2018/07.3BEPRT.

Assim, lê-se no Acórdão do TCA Norte de 13/05/2011 proferido no P. n.º 2018/07.3BEPRT (entre outros nele citados, como o proferido pelo TCA Sul em 02/11/2006, P. n.º 05224/01) o seguinte:

“III. Resulta da fundamentação vertida no acórdão do TCA Sul em referência a seguinte linha argumentativa que se reproduz: “… É um dado assente que esta disposição não foi revogada expressamente, dispondo que «Contar-se-á, para todos os feitos legais, todo o tempo de serviço docente prestado, antes ou depois da entrada em vigor deste Decreto-Lei, em qualquer grau ou ramo de ensino oficial ...».

Alega a Autoridade Recorrida que «O exercício de funções nos ensinos superior e não superior desenvolve-se segundo carreiras distintas, as quais podendo ser consideradas na mesma área funcional - a docência - não têm identidade ou afinidade funcional sendo regulado por estatutos diferentes os quais contêm regras de desenvolvimento diferentes».

Entendemos que não tem razão. Na verdade, já o art. 4.º do DL 409/89, de 18.11, afirmava que o pessoal docente de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário constitui um corpo especial e integra-se numa carreira única com 10 escalões e, apesar disso, a Autoridade Recorrida não entendeu que tal fosse incompatível com o disposto no citado art. 12.º… o próprio ECD equipara, para efeitos de progressão na carreira, o exercício de determinadas funções «não conexionadas» com a função docente a serviço efectivo em funções docentes (cfr. art. 38.º, tanto na versão primitiva aprovada pelo DL 139-A/90, de 28.04, como na actual aprovada pelo DL 1/98, de 2.01) e, bem assim, que conta, para aquele efeito, o exercício de funções não docentes - em regime de requisição, destacamento ou comissão - desde que revistam natureza técnico-pedagógica, definindo que têm essa natureza as funções que, «pela sua especialização, especificidade ou especial relação com o sistema de educação e de ensino, requerem, para o seu exercício, as qualificações e exigências de formação próprias do pessoal docente» [cfr. art. 37.º, n.º 1, al. a) e n.º 4 na redacção primitiva e art. 36.º, n.ºs 1 e 2 na versão revista].

Em face destas disposições, não se vislumbra uma incompatibilidade intrínseca do ECD com a contagem, para efeitos de progressão na carreira docente do ensino não superior, do tempo de exercício de funções docentes no ensino superior «oficial», antes se afigurando, em face daquelas disposições, que o art. 12.º do DL 290/75, que não foi revogado expressamente, se mantém em vigor …”.

IV. E do acórdão deste TCAN de 30.07.2009 [mantendo o que havia sido julgado pelo TAF do Porto], extrai-se, em situação muito semelhante aquela que constitui objecto de pronúncia nestes autos, o seguinte: “… O A. imputou ao despacho impugnado vício de violação de lei, por violação do disposto no art. 12.º do DL n.º 290/75, de 14 de Junho, norma que se passa a transcrever:

«Artigo 12.º

Contar-se-á, para quaisquer efeitos legais, todo o tempo de serviço docente prestado, antes ou depois da entrada em vigor desde decreto-lei, em qualquer grau de ensino oficial, da metrópole ou dos territórios ultramarinos, assim como o contemplado no artigo 16.º do presente diploma».

Estribada nesta norma a A. pretende ver o R. condenado na prática de acto que reconheça, para efeitos de progressão na carreira docente, o tempo de serviço prestado no ensino universitário em universidade privada, entendimento contra o qual se insurge o R. utilizando para tal a seguinte bateria de argumentos: a circunstância de os docentes do ensino pré-escolar, básico e secundário se integrarem numa carreira única, sendo tutelados por estatuto próprio, que não prevê uma equiparação de funções docentes exercidas no ensino superior - para efeitos de aplicação do referido estatuto -, excepto para as situações a coberto do regime de requisição previsto na alínea b) do n.º 2 do art. 67.º do ECD -; tendo ainda referido que o âmbito do diploma em apreço não será extensível aos docentes do ensino superior dado o objecto do diploma ser o de «reajustar as categorias de vencimentos do pessoal docente dos ensinos primário, preparatório, secundário e médio»; a entender-se a norma invocada pela A. no sentido que esta lhe confere, a mesma seria inconstitucional por violação do princípio da igualdade, tendo referido, igualmente, que o art. 12.º do DL n.º 290/75, de 14 de Junho apenas é aplicável ao ensino oficial e a A. leccionou em universidade privada.

Apreciando os argumentos aduzidos pelas partes, sendo necessário referir que sobre a matéria dos autos já se pronunciou o Tribunal Central Administrativo Sul no Acórdão proferido em 2 de Novembro de 2006, no âmbito do Proc. 05224/01, (…).

Para além da alegada revogação tácita do preceito em apreço pelo estatuto da carreira docente - que o tribunal, fazendo seus os argumentos aduzidos no acórdão supra parcialmente transcrito, entende não se verificar - o r. refere que o âmbito de aplicação do dl 290/75, de 14 de junho não se estenderia aos docentes universitários dado o objectivo do diploma ser, no essencial, «reajustar as categorias de vencimentos do pessoal docente dos ensinos primário, preparatório, secundário e médio», pelo que o âmbito de aplicação do diploma se restringiria a tais graus de ensino.

O argumento aduzido pelo R. não pode proceder. Na verdade, o referido sujeito processual efectua uma transcrição parcial, truncada, de um segmento do preâmbulo do referido diploma, sendo indubitável que o mesmo também é aplicável ao pessoal do ensino superior, conforme se retira do respectivo preâmbulo donde se extrai (5.º parágrafo): (…) «Independentemente do estabelecimento dessa política educacional global, porém, torna-se imperioso proceder, desde já a um reajustamento de categorias de vencimentos do pessoal docente dos ensinos primário, preparatório, secundário, médio e, em parte do superior».

A referida intenção legislativa de alterar também os vencimentos dos docentes do ensino superior é concretizada no respectivo artigo 6.º, importando ainda notar constar do preâmbulo ter sido intenção do legislador consagrar a solução que viria a encontrar abrigo no art. 12.º, isto é, aí é referido ter-se aproveitado o diploma em apreço para «… estabelecer outras providências relativas ao estatuto sócio-económico do pessoal docente que se consideram necessárias e adequadas à natureza e exigências do magistério», como seja a «…contagem, para todos os efeitos legais, do serviço docente prestado no sector oficial, em qualquer grau ou ramo de ensino, eliminando assim algumas graves incongruências e injustiças relativas do regime vigente», elementos que permitem afastar a argumentação aduzida pelo R. e concluir pela aplicabilidade do corpo legislativo em apreço e concretamente do respectivo art. 12.º aos docentes do ensino superior.

(…)

Por último, no que concerne à inaplicabilidade da norma sob apreciação ao ensino superior privado, referiu o R. que a palavra «oficial», existente na redacção da norma em apreço, pretende afastar do respectivo âmbito de aplicação os docentes do ensino superior privado.

Embora se possa conceder que a palavra «oficial» pretende significar ensino público, o certo é que não pode deixar o Tribunal de efectuar uma interpretação actualística da norma em apreço.

(…)

Assim sucedia também no ensino, realidade que, entretanto, se foi alterando, com o surgimento, a par da actividade do Estado da iniciativa privada - mesmo que, como é o caso do ensino, tal actividade seja regulada pelo Estado - pelo que o preceito em apreço, concluindo-se pela vigência do mesmo, não pode deixar de ser objecto da referida interpretação actualística, entendendo-se que o tempo de serviço aí referido diz respeito a qualquer estabelecimento de ensino (superior), independentemente da natureza pública, privada ou cooperativa do mesmo.

Aliás, só esta interpretação da norma é compatível com o art. 72.º do DL n.º 553/80, de 31 de Julho - diploma que aprova o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo - nos termos do qual, desde que preenchidos os requisitos aí previstos, aos docentes das escolas particulares que transitarem para o ensino público é contado o tempo de serviço prestado no ensino particular, estabelecendo-se assim um paralelismo entre todos os docentes do ensino particular e cooperativo, quer estes exerçam ou não a sua actividade no ensino universitário (…)”.

Assim, fazendo apelo aos fundamentos constantes do acórdão supra transcrito, que se acompanham na íntegra, entendemos que o artigo 12.º do Decreto-lei n.º 290/75 não se mostrava revogado à data a que se reportam os factos e a pretensão formulada, pelos sucessivos diplomas legais que regeram o estatuto da carreira docente, em especial, pelo ECD, aplicando-se, por estar em vigor, à situação fáctica do Autor e ora Recorrido.

E à conclusão alcançada não obsta a jurisprudência citada pelo Recorrente. Com efeito, não só o Acórdão do STA de 9.07.2015, proc. nº 802/15, por si referido, tem por objecto fáctico a consideração do tempo de serviço docente prestado (nos anos de 1999/2000, 2000/2001, 2001/2002 e 2002/2003), como docente do ensino superior, em situação de licença sem vencimento por um ano, para efeitos de progressão na carreira de professor do ensino básico e secundário, o que não é o caso; como quanto à questão jurídica de base – a alegada revogação tácita do art. 12.º do Decreto-Lei nº 290/75 - este mesmo acórdão, não deixou de referir que “a propósito da a existência de decisões judiciais sustentando diversa interpretação, mas isso não basta para preencher os requisitos do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA. Tal divergência jurisprudencial poderá servir, a verificarem-se os demais pressupostos, para interpor recurso para uniformização de jurisprudência, o que não cabe aqui decidir”. Ou seja, como se viu, o STA não fixou qualquer jurisprudência sobre a matéria.

Termos em que tem o recurso que improceder, confirmando-se a sentença recorrida.

Sumariando (adoptando-se as conclusões do citado ac. do TCAN de 21.04.2016):

I – O artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 290/75, de 14 de Junho, autorizava a contar “para quaisquer efeitos legais, todo o tempo de serviço docente prestado, antes ou depois da entrada em vigor deste decreto-lei, em qualquer grau ou ramo de ensino oficial (…)”, incluindo o prestado em funções docentes no ensino superior.

II – Tal normativo não se mostrava à data a que se reporta a pretensão formulada pelo autor/recorrido, docente do ensino secundário, tacitamente revogado pelo Estatuto da Carreira Docente, pelo que o tempo de serviço por aquele prestado como docente do Instituto Politécnico de Beja, entre os anos de 1999 e 2004, releva para efeitos de progressão na respectiva carreira do ensino não superior.

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida.

Custas pelo Recorrente.

Lisboa, 28 de Maio de 2020