| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência , na Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo, do Tribunal Central Administrativo Sul:
CONSTRUÇÕES ..., LDA, com sinais nos autos, instaurou, no TAF de Almada, contra o MINISTÉRIO DA JUSTIÇA (cfr. requerimento inicial corrigido a fls 355 e segs) e D ..., LDA, também com sinais nos autos, «como preliminar da acção administrativa especial de anulação de acto administrativo ou declaração da sua nulidade, de condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido e de condenação da Administração à reparação dos danos resultantes da actuação ou omissão administrativa ilegal», a presente providência cautelar, requerendo que seja decretada a suspensão da eficácia do acto da Conservadora Adjunta da Conservatória do Registo Predial de Sesimbra (constante do ofício n.° 1250, de 12/04/2006) que lhe indeferira o pedido de audição prévia no processo de registo da acção de reinvidicação em que é Ré, proposta pela Dicosul, proibindo-se o início e prossecução da sua execução e, consequentemente, o respectivo registo, ou aquelas que, nos termos do art. 120° do CPTA, o Tribunal julgue mais adequadas.
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Proferida sentença (fls 566 a 572) a julgar o tribunal administrativo materialmente incompetente e competente para a providência requerida o Tribunal da Comarca de Sesimbra, foi a mesma objecto de recurso interposto pela ..., que foi provido por acórdão deste Tribunal Central Administrativo , de 19-10-2006 (fls 690 a 695), transitado em julgado, com fundamento em que, face ao disposto nas alíneas g) e h) do nº 1 do art. 4º do ETAF, a jurisdição administrativa é a competente para conhecer o pedido de responsabilidade civil extracontratual resultante da prática do acto suspendendo formulado na acção principal, pelo que, a circunstância de, nessa acção, terem sido cumulados também pedidos da competência dos tribunais comuns terá como única consequência a absolvição da instância relativamente aos pedidos que não pertençam ao âmbito da jurisdição administrativa.
Em obediência a esse aresto, o Tribunal a quo proferiu (fls 739 a 748), sentença a julgar «os presentes autos de providência cautelar não provados e improcedentes», absolvendo o Requerido dos pedidos.
É desta decisão judicial que vem interposto o presente recurso pela ..., que, na sequência do convite formulado por despacho de fls 873 para sintetizar as conclusões da respectiva alegação, o fez nos seguintes termos:
«1ª A douta sentença recorrida não tomou em consideração os factos provados pelos documentos juntos a fls 723 a 732, os quais levariam a concluir, inequivocamente, que a acção da DICOSUL não está sujeita a registo, pelo que a decisão é nula por omissão de pronúncia.
2ª O Mmo Juiz "a quo" entende que "o processo de registo, considerando o seu escopo de publicidade de situações jurídicas para protecção de eventuais interessados, consignado na lei, é um processo de natureza administrativa, ao contrário do alegado pela Srª Conservadora Adjunta. Como tal, deveria ter admitido a aqui requerente a pronunciar-se"; porém, conclui, sem fundamentar, que "a eventual falta de audição prévia é um vício que em princípio não releva" uma vez que o pedido da acção foi registado e porque lhe parece que a acção está sujeita a registo. Deste modo, a decisão recorrida é nula por falta de fundamentação, por não especificar os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão de não relevar a falta de audição do titular inscrito no processo de registo.
3a A Recorrente é titular do direito de propriedade e de um interesse confrontável com a decisão procedimental (artigo 53° n° 1 do CPA) e tem legitimidade para intervir no procedimento administrativo de registo, pelo que pode pronunciar-se no processo de registo e, assim, deverão ser declarados ineficazes todos os actos de execução indevida praticados depois de recebido o duplicado do requerimento inicial em que foi requerida a suspensão da eficácia do acto constante do Ofício n.° 1250.
4ª Não se encontra sanada a violação do artigo 100° do CPA, uma vez que a violação de tal formalidade essencial teve como resultado necessário uma lesão efectiva e real dos interesses ou valores protegidos pela norma violada, o que implica necessariamente a invalidade do acto final, o acto de registo da acção (Neste sentido, Ac. do TCA Sul, de 24.10.2006).
5a A omissão desta formalidade essencial é insuprível, uma vez que a sua preterição, atento o carácter prévio de tal formalidade, relativamente à decisão de lavrar ou não o registo da acção, determina precisamente, que o seu incumprimento já não possa ser suprido em fase posterior, o que implica, necessária e inevitavelmente, uma diminuição inaceitável dos meios de garantia que a lei coloca à disposição da Recorrente.
6ª A decisão recorrida não se pronunciou sobre a questão da proibição de executar o acto administrativo, pelo que enferma de nulidade por omissão de pronúncia.
7ª Entregue pela Recorrente e recebido na CRP de Sesimbra o duplicado do requerimento inicial da providência cautelar, devidamente carimbado pelo TAF de Almada, em que se requereu a suspensão da eficácia do acto da Senhora Conservadora Adjunta constante do ofício n.° 1250, a Senhora Conservadora Adjunta ficou impedida de iniciar ou prosseguir a execução do acto de registo (artigo 128° do CPTA).
8ª A sentença é nula por omissão de pronúncia ao não atender à afirmação da Senhora Conservadora Adjunta contida no despacho de sustentação datado de 27/04/2006, junto aos autos a fls 393-399 do Anexo I, que refere expressamente: “Posteriormente, em 20 de Abril, e não obstante o registo da acção ainda não estar efectuado, em virtude de a Conservatória estar em atraso, a Ré em questão, interpôs recurso hierárquico da "decisão", ou melhor, da resposta ao requerimento, na qual se esclarecia a recorrente”.
9ª Deve ser dada como indiciariamente falsa a data aposta no despacho de qualificação.
10ª A Senhora Conservadora Adjunta tendo recebido o duplicado do requerimento inicial do procedimento cautelar e tendo registado a acção, agiu em violação do disposto no artigo 128° do CPTA e (...) violou o disposto no artigo 8°, n° 4, alínea c) do CPTA, que consagra o dever que impende sobre a Administração de comunicar ao tribunal a prática de uma sua conduta posterior que colida ou possa colidir com os efeitos a que tende o processo - princípio da boa fé e cooperação processual.
11ª Ao abrigo do disposto nos artigos 8° e 63°, ambos do CPTA, permite-se "que o autor amplie o objecto do processo impugnatório a esses novos actos do mesmo procedimento administrativo"- (...) - pelo que a Recorrente apresentou articulado superveniente ao abrigo do disposto no artigo 128°, n° 4 do CPTA (fls. 387), no qual requereu a declaração de ineficácia dos actos de execução indevidamente realizados, o acto de registo da acção e, se assim não se entendesse, a ampliação do objecto do processo impugnatório a esses mesmos novos actos do procedimento administrativo, designadamente a impugnação do acto de registo.
12ª A sentença recorrida limita-se a referir que parece evidente que a acção está sujeita a registo, sem especificar os fundamentos de facto e de direito que motivaram esse seu entendimento, pelo que a decisão recorrida enferma de nulidade por falta de fundamentação.
13ª O Mmo Juiz "a quo", tendo conhecido da questão do registo da acção, deveria ter-se pronunciado pelo não registo da mesma, pois, seja qual for o resultado da acção, a situação tabular não será minimamente alterada, apenas podendo vir a ocorrer uma alteração em termos de demarcação física dos prédios, já que os prédios reivindicandos se encontram inscritos na Conservatória do Registo Predial de Sesimbra a favor da A. DICOSUL, o que se infere da sua própria alegação vertida nos artigos 2° e 3° da p.i. (fls 28 a 58 dos autos).
14ª Não se encontrando em litígio a titularidade do direito de propriedade é de concluir pela recusa do registo da acção (Neste sentido, Acórdãos do STJ de 28.06.1994 e de 11.03.1999, in CJ STJ, Ano VII, Tomo I, pág. 150 e Fernando Elísio Rodrigues Pontinha in "Registo Predial Manual e Código" - 1 .a edição, 1994, pp. 57 e seguintes).
15a A parcela de terreno que a sociedade Dicosul reivindica não se encontra registada a favor dos RR na acção, pelo que tendo sido lavrado o registo da acção em violação do disposto nos artigos 2° e 3° do CRP, o registo lavrado pela Senhora Conservadora Adjunta - Ap. 1/130206 - é nulo nos termos do artigo 16° do mesmo diploma legal e do n° 1 do artigo 133° do CPA e, se assim se não entender, o acto é anulável nos termos do disposto no artigo 135° do CPA.
16ª Ainda que se entenda que a acção está sujeita a registo, o mesmo sempre deve ser declarado nulo, por enfermar de inexactidões de que resulta a incerteza do objecto, induzindo em erro terceiros que consultem a ficha do prédio, por não se identificar a parcela de terreno alegadamente ocupada e, mais, confundindo o parqueamento com as habitações.
17ª O acto ilícito violador dos direitos de terceiro praticado por funcionário no exercício das suas funções e por causa desse exercício sob o domínio de normas e para fins de direito público de pessoa colectiva, insere-se no âmbito dos actos de gestão pública, pelo que é irrelevante, nos presentes autos e na acção de que a presente providência é dependente, que a contra-interessada seja ou não titular de bens suficientes para garantir o pagamento dos danos que os actos impugnados venham a causar à aqui Recorrente. Mais, ainda que se perfilhasse a tese da douta sentença recorrida, incumbiria sempre ao Estado alegar e provar que a contra-interessada tinha bens que lhe permitiam reparar os danos causados à ora Recorrente (artigo 342°, n° 2 do CC).
18ª Foram, assim, violados, na douta sentença recorrida os comandos normativos contidos nos seguintes preceitos legais:
- artigo 128° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos;
- artigos 53°, 100°, 133° e 135° do Código de Procedimento Administrativo;
- artigos 3° e 16° alínea c) ambos do Código do Registo Predial;
- artigos 659° n° 3, 668°, n° 1, alíneas b) e d), ambos do Código de Processo Civil».
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O Recorrido Ministério da Justiça, em contra-alegações, sustenta que deve ser negado provimento ao recurso, mantendo-se a decisão recorrida, por:
- Não enfermar de omissão de pronúncia ao não se ter pronunciado sobre os actos de execução indevida nos termos do artigo 128° do CPTA, já que dos factos provados resulta inequivocamente comprovada a inexistência de qualquer acto executado em contravenção com a norma citada, por o momento do recebimento do duplicado que releva para efeitos do disposto no n° 1 daquele preceito ser a data da citação da autoridade administrativa, que, no caso, foi efectuada por carta de 9-05-2006;
- Não enfermar de nulidade por falta de fundamentação e omissão de pronúncia, não violando os arts 95°, n° 1, do CPTA e 668°, n° 1, als b) e d) do CPC, por estar fundamentada de facto e de direito a não verificação dos pressupostos exigidos pelo art. 120°, n° 1, alínea c) do CPTA, para a adopção da providência cautelar requerida;
- A questão de saber se o registo da acção proposta pela DICOSUL foi devidamente lavrado, ou se é nulo, anulável ou ineficaz, conforme peticionou a Recorrente no processo principal, ser matéria da competência dos tribunais comuns, tendo já o Tribunal Judicial da Comarca de Sesimbra, por sentença de 28-09-2006, negado provimento ao recurso contencioso do acto que recusou o cancelamento desse registo;
- Ainda que o Recorrido rejeite que no procedimento registral possa haver lugar ao direito de audição, reconhecer que, a defender-se um tal direito, a sua preterição não possa relevar, pois não poderá impedir que se inscreva no registo um facto que a ele esteja sujeito; e
- Não ter ficado provado o fundado receio da produção dos prejuízos que a pendência do registo e o posterior registo da acção iriam causar à Recorrente, sendo certo que os prejuízos alegados, a existirem, decorrerão da propositura da acção e não do seu registo.
O Recorrido, ainda para o caso do Tribunal entender não ser de manter a sentença impugnada, veio, a título subsidiário e ao abrigo do disposto no n° 1 do artigo 684°-A do CPC, requerer a ampliação do objecto do recurso, com fundamento na inutilidade, se não mesmo impossibilidade da lide, por o decretamento da providência requerida não poder impedir o registo da acção (que já se encontra efectuado) ou suspender a eficácia do próprio registo, verificando-se, desse modo, uma excepção peremptória que impede o efeito visado pela Recorrente e conduz à absolvição do ora Recorrido do pedido.
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A fls 901 e segs a contra-interessada D... apresentou também contra-alegações em que formulou, designadamente, as seguintes conclusões:
«1- No presente processo foi já proferido Acórdão, em 19.10.2006, por este TCAS, o qual não mereceu agravo e constitui caso julgado no presente processo (...)
2- Desta forma, o TCAS delimitou as fronteiras materiais da primeira instância, remetendo as demais para os tribunais comuns, o que faz precludir a apreciação, no instante recurso, de matérias que extravazem o pedido de indemnização por responsabilidade civil extracontratual resultante do acto suspendendo.
3- Como se vê, a Recorrente pretende discutir matérias «além fronteiras» da competência definida por este TCAS no seu acima identificado acórdão.
4- Tal é o caso (...) da matéria vertida nas conclusões 1a e 2a, discutir se a acção intentada pela aqui Recorrida é ou não sujeita a registo, devendo ser afastada a sua apreciação. (...)
7- O acto registral data de 19.04.2006 e a providência entrou no dia 24.04.2006, pelo que não era viável suspender esta medida, proposta como antecipatória pela Recorrente. Não pode proibir-se um acto que está praticado, daí não ter havido desobediência, nem colhe a invocação do art° 128° CPTA, porquanto a suspensão só obriga entidades administrativas quando notificadas pelo Tribunal e não por particulares (...).
8- (...) também o direito de intervir ou não no procedimento registral é questão que igualmente não cabe aqui responder, tal como se viu do Acórdão deste TCAS acima citado.
9- A falsidade da data do registo é questão que a Recorrente tinha de provar e convencer, mas não provou, nem convenceu (...).
10- A ampliação do pedido (conclusões 11a e 12a) é possível no processo principal, mas no procedimento cautelar já se nos afigura implausível suspender um acto já praticado, como o de registo, que fica consignado documentalmente, pelo que, mesmo suspenso, sempre seria perceptível ao consulente da informação registral. Não parecendo faltar fundamento na sentença recorrida, em matéria tão evidente que dispensa melhor explicação, por tão básica!
11- As matérias trazidas às alegações e que posteriormente a Recorrente sintetizou- por assim dizer- nas conclusões 13a, 14a, 15a não são da competência da jurisdição administrativa, mas suscitam realçar que estão sujeitas a registo «todas as acções que tenham por fim principal ou acessório o reconhecimento (...) do direito de propriedade»(...).
14- A responsabilidade do Estado, tal como discutida pela Recorrente e posteriormente concluída no ponto 17° das suas conclusões, foi oportunamente- e bem- contestada pelo Ministério da Justiça enquanto parte, sendo que para aí remetemos e damos por reproduzido tudo quanto se diz. (...)
16- Devendo, por último dizer-se que o próprio pedido que a Recorrente fez de intervenção para ser ouvida em audiência prévia consubstancia já uma pronúncia em sede de audiência prévia, pois alegou o seu interesse na prolacção de decisão em certo sentido, por um lado, tendo ainda dito de sua justiça o que pensava sobre a matéria (cfr. art°s 100°, n°1, in fine e 101° do CP A) e expressou perfeito conhecimento dos actos envolvidos no procedimento - pedido de registo - tornando desnecessária a notificação para esse efeito (art. 67°, n° 1, al. b) CP A) (...).
17- Não foram assim violadas quaisquer normas, nem o acto impugnado e cautelarmente visado sofre de qualquer vício formal ou material, sendo ainda que não se divisa como irá ser provável que a pretensão formulada no processo principal venha a ser julgada procedente, no que secundamos a sentença recorrida e sufragamos, assim, a improcedência do instante recurso...».
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O Exmº Magistrado do Ministério Público junto deste TCAS pronunciou-se no sentido do improvimento do recurso pelas razões plasmadas a fls 852 e 853 que se dão aqui por reproduzidas, tendo a Recorrente manifestado a sua discordância com os fundamentos desse parecer.
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Por fim, a Recorrente respondeu (fls 1002 e segs) ao pedido de ampliação do objecto do recurso formulado pelo Recorrido, defendendo que não deve proceder por não existir «a invocada excepção peremptória de inutilidade ou impossibilidade da lide, uma vez que a providência cautelar ora em causa foi tempestivamente intentada, tendo sido subsequentemente praticados actos de execução indevida».
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Sem vistos foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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OS FACTOS
A sentença recorrida deu por provados, com interesse para a decisão da causa, os seguintes factos:
«1°- Em 10/02/2006, a ora contra-interessada DICOSUL- Construções, Limitada, instaurou contra a aqui Requerente e outros acção ordinária a correr termos sob o n° 193/06.3 TBSSB pela secção única do Tribunal Judicial da Comarca de Sesimbra- doc. fls. 28 do suporte documental.
2°- Em 03/04/2006, a aqui Requerente contestou a acção identificada em 1. e deduziu reconvenção- doc. fls. 59 do suporte documental.
3°- A Dicosul requereu o registo da sua acção- doc. fls. 94 do suporte documental.
4°- A aqui Requerente solicitou à Senhora Conservadora Adjunta, em substituição, da Conservadora dos Registos Predial e Comercial de Sesimbra, que esta lhe reconhecesse legitimidade para intervir no procedimento administrativo- requerimento junto no I Vol. do processo instrutor apenso.
5°- A Conservatória informou a Requerente de que não dispunha dessa legitimidade- doc. fls 95 do suporte documental.
6°- Na conservatória foi registada a acção com o n° Ap. 01/130206, sendo o seguinte o teor do pedido: "Pedido: a) condenação do 1° ao 57° RR do reconhecimento do direito de propriedade da A. sobre a parcela de terreno com a área de 565,58 m2 do prédio descrito sob o n° 745/Santiago; b) Condenação do 58° ao 80° RR do reconhecimento do direito de propriedade da A. sobre a parcela de terreno com a área de 377,17 m2 do prédio descrito sob o n° 746/Santiago, e em consequência a demolirem a construção erigida nessa parcela de terreno e a restituírem à A. o terreno no estado primitivo do mesmo"- doc. fls. 409 do suporte documental.
7°- O despacho que ordenou este registo está registado como tendo sido proferido a 19/04/2006, esta providência cautelar deu entrada em 24/04/06 e o requerido foi citado por carta datada de 09/05/2006- Vol. I do processo instrutor apenso, fls. 2 e 384 do suporte documental.
8°- A aqui Requerente foi a entidade que procedeu à constituição da propriedade horizontal do empreendimento em causa, e era à data da propositura desta providência ainda proprietária de um conjunto de fracções, que ainda não tinha vendido, designadas pelas letras "J", "P", "Q", "R", "AB", "AF", "AG", "AH" e "AI" do prédio descrito na ficha 00746/190594 da freguesia de Santiago, da Conservatória do Registo Predial de Sesimbra- doc. fls. 109 do suporte documental.
9°- Já depois da propositura da providência cautelar a requerente vendeu pelo menos duas fracções autónomas, as letras Q e R- doc. fls.713 e 718 do suporte documental.
10o- A venda destas fracções foi feita por um preço inferior ao que a requerente estava inicialmente a pedir pelas fracções- docs. fls. 713 e 718 e depoimento das testemunhas Mário Correia e Idília Oliveira, que trabalham no ramo imobiliário.
11o- A contra-interessada Dicosul é proprietária de dois imóveis, sitos em Sesimbra, juntos ao empreendimento da requerente, em zona próxima da praia, com as áreas de 7.223 m2 e 8.729 m2, sobre os quais corre neste momento processo de loteamento na C. M. de Sesimbra- docs. fls. 723 a 732 e depoimentos das testemunhas Idília Oliveira, que trabalha no ramo imobiliário e Francisco Dias, que foi o engenheiro responsável pela obra da requerente e que por isso conhece o local.
12o- A requerente tomou conhecimento do registo da acção em Março (deve ler-se Maio por ser manifesto o erro de escrita) de 2006- depoimento da testemunha Carla Gregório, funcionária da requerente.
13o- Existe actualmente uma crise nas vendas da construção civil e a maior parte das vendas na zona de Sesimbra faz-se na primavera ou verão - depoimento das testemunhas Mário Correia e Idília Oliveira, que trabalham no ramo imobiliário.
14o- A requerente intentou a acção principal em 12/06/2006- processo n° 538/06 apenso».
Com interesse, tem-se ainda por provado que:
15º- Por sentença do Tribunal Judicial da Comarca de Sesimbra proferida em 28-09-2006, foi julgado improcedente o recurso contencioso do acto que recusou o cancelamento do registo da acção de reivindicação proposta pela DICOSUL, com fundamento em que tal acção está sujeita a registo, pelas razões que dela constam a fls 737 a 841, que se dão por transcritas e de que se destaca o seguinte:
«...a ser procedente a acção do A, tal tem reflexos no registo e em termos fácticos, porque onde no terreno dos RR (...) existe um parqueamento deixará de existir e passará tal prédio pertença do A.. Naturalmente que esse facto tem consequências jurídicas importantes em terrenos que não o registo da presente acção a possibilidade de adquirirem um imóvel que apresenta agora determinada configuração mas sendo a acção procedente ficará diferente e sem uma parte que integra o imóvel (...)
....no caso em apreço, os RR – na versão da A., ocupam uma sua parcela de terreno, que lhe pertence, mas que registalmente se encontram em nome dos RR, e que o A. pretende que passe para seu nome. Assim (...) o prédio reivindicado não se encontra registado em nome do A. da acção, mas sim em nome dos RR, e nessa medida tem de ser a acção registada para efeitos de protecção e oponibilidade a terceiros»;
16º- Esta decisão judicial foi confirmada pelo Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, de 26-04-2007, junto a fls 948 a 952, que aqui se dá por transcrito e de que se destaca:
«Na acção-base (e geradora do registo) veio a Dicosul, contra inúmeros RR (...), reivindicar a propriedade de uma nesga de 377,17 m2 que teria sido ocupada pela Construtora-Ré-..., e que lhe pertence.
Esta Construtora aí erigiu um prédio (...)
E pedia a restituição do espaço ocupado ou (...)
Naturalmente registou-se a acção como o art. 3º-1-a) do CRP impunha (...)
Como bem viu o Sr Conservador (fls 45) a acção estava mesmo sujeita a registo.
(...) o registo não é feito no interesse da Dicosul ou do Domingos (...) mas no interesse dos potenciais interessados no prédio do recorrente que, ao adquiri-lo (se tal fosse o caso) seriam induzidos em erro, na medida em que compravam uma fracção que, indirectamente está a ser posta em causa.
O caso não tem, pois nada a ver com qualquer hipotética – e simples – demarcação. Vai muito para além disso: é a reivindicação do terreno, ou de parte dele, que está em causa.
Outro lapso manifesto em que (...) incorrem é o de pretenderem contestar ou afirmar as áreas (...) e que não teria havido qualquer desrespeito das áreas do A.
Pode ser que tenham razão.
(...) É questão a fazer valer na acção principal.
Aí se decidirá se houve ou não apropriação de áreas.
Para já – é para despoletar o mecanismo do registo da acção – temos que aceitar como boa a alegação do A.
Poderá a acção improceder (...) mas poderá também verificar-se o extremo do pedido feito: ter que ser restituída em espécie, a faixa de terreno indevidamente ocupada ao A. com a demolição inerente ...».
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Tudo visto cumpre decidir:
Vem o presente recurso jurisdicional interposto pela Requerente CONSTRUÇÕES ..., LDA, ora Recorrente, da sentença que indeferiu a providência de suspensão da eficácia do acto constante do ofício n° 1250, de 12/04/2006, que indeferira o seu pedido de participação no procedimento registral da acção cível referida no nº 1 do ponto II supra.
Como se deixou contextualizado no relatório supra , a sentença recorrida foi proferida em obediência ao acórdão deste Tribunal, de 19-10-2006, que decidiu que a jurisdição administrativa é competente para a presente providência por esta estar dependente de um processo principal em que é formulado um pedido de indemnização por responsabilidade civil extracontratual por actos ilícitos de gestão pública para que essa jurisdição é competente, ainda que para os pedidos de nulidade ou de anulação dos actos registrais (instrumentais e final) sejam competentes os tribunais judiciais.
A) DA NULIDADE DA SENTENÇA A QUO
À decisão judicial impugnada, em síntese, vêm assacadas nulidades das alíneas b) e d) do nº 1 do art. 668º do CPC e erro de julgamento, por violação dos arts 128° do CPTA, 53°, 100°,133° e 135° do CPA e 3° e 16° al. c) do Cód. do Registo Predial.
Cumpre pois apreciar, prioritariamente, se se verificam as nulidades arguidas pela Recorrente.
Porém, importa esclarecer previamente que, enquanto nas conclusões 1ª, 2ª e 12ª, a Recorrente argui as nulidades da sentença previstas nas alíneas b) (conclusões 2ª e 12ª) e d) (conclusão 1ª) do nº 1 do art. 668º do CPC, por falta de especificação dos fundamentos de facto e de direito e por omissão de pronúncia da decisão judicial recorrida que indeferiu a providência cautelar de suspensão do despacho constante do ofício 1250, já nas conclusões 6ª e 8ª a Recorrente argui a nulidade prevista na al. d) do nº 1 do citado art. 668º, por a sentença ser omissa quanto à pretensão formulada no requerimento de fls 387 a 398, apresentado em 17-05-2006.
Assim, antes de entrarmos na apreciação das invocadas nulidades da sentença, importa distinguir e precisar algumas questões.
No referido requerimento (de fls 387 a 398), a ora Recorrente veio expressamente pedir, «nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 128º, nº 4 do Código do Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA)», para:
«a) ser declarado ineficaz o acto de execução indevida de registo da acção, nos termos do disposto no nº 4 do art. 128º do CPTA, por violação do disposto nos artigos 8º, nº 4, alínea c), 63º, nº 3 e 128º, nºs 1 e 2, ambos do CPTA;
b) se assim não se entender, nos termos e com os fundamentos acima alegados, vem a Requerente ampliar o objecto do processo impugnatório a esses novos actos do mesmo procedimento administrativo, designadamente a impugnação do acto de registo da acção e a suspensão da eficácia do mesmo».
Ora, nesta alínea b), a Recorrente confunde o processo cautelar com a acção principal de que aquele depende, pois a ampliação do objecto do processo impugnatório claramente não pode ser deduzida nos autos da providência, só podendo sê-lo na acção principal de que esses autos são dependência. Portanto, num primeiro momento há já que limitar qualquer pretensão ampliativa referida naquela alínea b) do requerimento à suspensão da eficácia do acto de registo.
Por ser assim, é também absolutamente deslocado o pedido para «...ser declarado nulo o acto de registo da acção lavrado pela Senhora conservadora Adjunta (...), ou se assim não se entender ser declarada a anulabilidade do mesmo», expressamente formulado pela Recorrente no final das alegações produzidas no presente recurso.
Considerando adquirida esta delimitação, importa saber se era legalmente admissível a Recorrente ampliar o objecto da providência também à suspensão da eficácia do acto de registo (e nunca à declaração de nulidade ou anulação desse acto).
No requerimento de fls 387 a 398, a Recorrente jogou em duas frentes: o que pretende é obter a declaração de ineficácia do acto de registo, mas, para a eventualidade dessa pretensão falhar porque o Tribunal entenda não ter existido execução indevida (por exemplo, por o registo já estar efectuado quando o ora Recorrido recebeu o duplicado da petição cautelar), então pretende que o mesmo requerimento seja aproveitado para ampliar a petição inicial cautelar.
Entendemos, salvo opinião melhor fundamentada, não ser legalmente possível a Recorrente requerer subsidiariamente a ampliação do objecto da providência no requerimento de declaração de ineficácia de acto indevidamente executado.
Vejamos :
O incidente de ineficácia é um incidente autónomo, com tramitação própria, conforme resulta, sem margem para dúvidas, dos nºs 5 e 6 do art. 128º do CPTA, não sendo essa autonomia diminuída ou de qualquer forma afectada pelo facto de ser processado nos autos do processo de suspensão.
Portanto, tendo apresentado o requerimento nos termos e para os efeitos do nº 4 do art. 128º do CPTA, ou seja, para desencadear aquele específico incidente, que, como dissemos, é autónomo – tal como qualquer outro que corra por apenso – não pode utilizá-lo para ampliar o objecto da providência à suspensão da eficácia do acto de registo.
Assim, o requerimento de fls 387 a 398 só podia ter sido apreciado pelo tribunal “a quo” como requerimento do incidente de declaração da ineficácia do acto de registo e de eventuais actos posteriores ao recebimento, pelo ora Recorrido, do duplicado da petição inicial da providência, e nunca, no caso de improcedência desse pedido, como requerimento de ampliação do objecto do processo cautelar.
Do exposto decorre já a improcedência da conclusão 11ª e, também, que as nulidades arguidas nas conclusões 6ª e 8ª, respeitantes ao incidente autónomo, na eventualidade de serem julgadas procedentes, não se repercutem (não afectam) na parte da decisão judicial proferida sobre a providência cautelar. Por esta razão justifica-se autonomizar as questões que o recurso interposto pela Recorrente suscita a propósito da decisão cautelar e as questões relativas ao incidente de declaração de ineficácia do acto de registo.
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Começando por este ( incidente de declaração de ineficácia do acto de registo) a Recorrente sustenta, nas referidas conclusões 6ª e 8ª, que a sentença enferma de nulidade por omissão de pronúncia, respectivamente, por não se ter pronunciado «sobre a questão da proibição do acto administrativo» e por não ter atendido «... à afirmação da Senhora Conservadora Adjunta contida no despacho de sustentação datado de 27/04/2006», de que, «“Posteriormente, em 20 de Abril, e não obstante o registo da acção ainda não estar efectuado, em virtude de a Conservatória estar em atraso...”».
Dispõem os arts 668º, nº 1, al. d) e 660º, nº2 do CPC, que a sentença é nula quando «o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar» e que «o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excepto aquelas cuja solução esteja prejudicada pela solução dada a outras».
As questões a que se refere este último preceito, sobre as quais a sentença se tem de pronunciar, «são as que suscitam apreciação pelo pedido e pela causa de pedir, não os meros argumentos, considerações, raciocínios ou razões expostas» – cfr., v.g., Acs do STA de 28-04-1999, Proc. nº 42153, in Ap. DR de 8-05-2001, pág. 771, ambos do Pleno, e de 6-04-2006, proc. nº 527/05.
Ora, o tribunal a quo não se pronunciou sobre a pretensão formulada no incidente, ou seja, de que fosse declarada a ineficácia do acto de registo.
Há, pois, que ver se estamos perante uma situação de omissão de pronúncia nos termos estabelecidos nas disposições conjugadas antes citadas.
No nº 7º da factualidade que o Mº Juiz a quo considerou assente com interesse para a decisão da causa, que «O despacho que ordenou este registo está registado como tendo sido proferido a 19/04/2006, esta providência cautelar deu entrada em 24/04/06 e o requerido foi citado por carta datada de 09/05/2006».
Consideramos que esta é a factualidade que interessa à decisão do incidente de declaração de ineficácia dos actos indevidamente executados.
Na verdade, nem o Recorrido nem o contra-interessado põem em causa que a Recorrente tenha feito a entrega, na Conservatória, de um exemplar com carimbo do Tribunal no dia em que interpôs a providência cautelar, ou seja, em 24-04-2006.
Porém, o nº 1 do art. 128º do CPTA, ao dispor que «...a autoridade administrativa, recebido o duplicado do requerimento, não pode iniciar ou prosseguir a execução», marca como momento a partir do qual opera a proibição de iniciar ou prosseguir a execução, o do «conhecimento oficial da entrada da petição em juízo (cfr artigo 24º e art. 228º do CPC), não bastando que o requerente tenha feito chegar à entidade requerida por qualquer outro meio de comunicação, ainda que simultaneamente com a apresentação do articulado na secretaria do tribunal, a informação sobre o conteúdo da peça processual», cfr. Mário Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2ª edição-2007, pág. 750.
Ora, da conjugação do mencionado nº 1 do art. 128º com o disposto nos arts 116º e 117º também do CPTA, o momento desse conhecimento oficial coincidirá, pelo menos em princípio, com a citação da entidade administrativa.
Sendo assim, a entrega pela Recorrente, na conservatória do Registo Predial de Sesimbra, em 24-04-2004, de um exemplar da petição, carimbada pela Secretaria do Tribunal, não tem, em nosso entender, potencialidades para desencadear a proibição estabelecida no nº 1 do citado art. 128º.
Considerando, pois, que aquele conhecimento oficial constitui um pressuposto de facto indispensável para aferir se houve execução indevida, (e isto antes mesmo de resolver a questão de saber se o acto de registo é ou não um acto de execução do acto suspendendo contido no ofício no ofício 1250)-, sempre haveria de concluir-se que aquela afirmação da Srª Conservadora Adjunta, mesmo que fosse suficiente para revelar (e só por si não é) que o acto de registo foi lavrado depois da data nele aposta (19-04-2006), não chegaria para provar que esse despacho foi praticado no período da proibição da execução do acto suspendendo, ou seja, depois do conhecimento oficial do duplicado da petição da providência, no caso, obtido pelo Recorrido através da carta datada de 9-05-2006.
Por tudo isto, é evidente que a afirmação a que a Recorrente se refere na conclusão 8ª e a eventual falsidade invocada na conclusão 9ª não tinham que ser “atendidas” no incidente de declaração de ineficácia desencadeado pela Recorrente através do requerimento de fls de fls 387 a 398, pelo que a sentença recorrida não enferma da nulidade arguida naquela primeira conclusão, improcedendo não só aquelas mas ainda a conclusão 7ª da alegação da Recorrente.
Mas, considerando que é sobre a Requerente do incidente que recai o ónus da prova dos pressupostos de que emerge o direito ou a vantagem que invoca (cfr. art. 342º, nº 1 do C.C.), uma vez que não logrou provar que o acto de registo tivesse sido praticado no período da proibição a que se refere o nº 1 do art. 128º do CPTA, ou seja, em conformidade com o entendimento exposto anteriormente, depois do Ministério da Justiça ter tido conhecimento oficial do duplicado do requerimento da providência, o que só se verificou com a citação feita por carta datada de 9-05-2006, sempre o pedido de declaração de ineficácia, se devesse ter sido conhecido, teria de ter sido julgado improcedente.
Atendendo, no entanto, a que este incidente não foi decidido antes do indeferimento da providência cautelar, uma vez proferida esta decisão ficou prejudicado o seu conhecimento, pois, dado o efeito meramente devolutivo do recurso jurisdicional das decisões respeitantes à adopção de providências cautelares, previsto na 2ª parte do nº 2 do art. 143º do CPTA, cessou a proibição de execução do acto suspendendo.
Serve isto para concluir que, estando o juiz obrigado a resolver as questões submetidas à sua apreciação, excepto aquelas cuja solução esteja prejudicada pela solução dada a outras, então, bem vistas as coisas, a sentença recorrida não enferma da nulidade que a Recorrente lhe assaca na 6ª conclusão, por a resolução do incidente de declaração de ineficácia do acto de registo ter ficado prejudicada pela decisão de indeferimento do pedido de suspensão da eficácia do acto suspendendo.
Assim, improcedem também as conclusões 3ª, 6ª e 10ª.
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Relativamente à decisão cautelar, a Recorrente, sustenta que a mesma é nula:
- Nas 2ª e 12ª conclusões, por não especificar os fundamentos de facto e de direito «que justificam a decisão de não relevar a falta de audição do titular inscrito no processo de registo» e que motivaram o entendimento de que «...parece evidente que a acção está sujeita a registo»;
- E na 1ª conclusão, por omissão de pronúncia, por não ter tomado «...em consideração os factos provados pelos documentos juntos a fls 723 a 732, os quais levariam a concluir, inequivocamente, que a acção da DICOSUL não está sujeita a registo».
Vejamos.
Dispõe a al. b) do nº 1 do art. 668º do C.P.C. que a sentença é nula «Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão».
Na doutrina e jurisprudência (STA e TsCA Norte e Sul, tal como STJ e Tribunais da Relação), é pacífico o entendimento de que só a falta absoluta de fundamentação, isto é, a total omissão de factos ou de motivação de direito constitui nulidade de sentença nos termos do art. 668º, nº 1, alínea b) do C.P.C, não se verificando tal nulidade quando apenas se constate uma formulação da fundamentação de facto ou de direito incompleta ou incorrecta. Nesta última situação, o que poderá ocorrer é erro de julgamento por erro de facto ou de direito (exemplificativamente, vide Alberto dos Reis, in “Código do Processo Civil”, anotado, V, p. 140, Acs do STA de 20.12.04, proc. nº 1939/03, de 14-05-2000 (Pleno), proc. nº 41 390, de 11-09-2007, prc. nº 59/07, de 12-10-2004, proc. nº 842/07, de 19-12-2007, proc. nº 781/07).
Ora, quanto à arguida nulidade por falta de especificação dos fundamentos de facto, decorre com evidência da factualidade dada por provada e considerada na sentença recorrida como relevante para a correcta decisão da providência, que a mesma não pode ter-se como absolutamente carenciada de fundamentação de facto, sendo ainda certo que uma mera divergência em relação à factualidade tida por provada pode integrar erro de julgamento da matéria de facto mas não a nulidade da sentença agora em apreciação.
Mas o mesmo se diga sobre a arguida nulidade por falta de especificação dos fundamentos de direito.
Na verdade, independentemente do acerto ou desacerto da decisão judicial recorrida, é evidente que esta não é absolutamente omissa quanto à fundamentação de direito.
Aliás, a parte da sentença a que Recorrente se refere nas 2ª e 12ª conclusões está suficientemente fundamentada de direito, ou seja, dela consta o entendimento jurídico em que assenta a consideração de que um eventual vício de falta de audiência da Requerente, ora Recorrente, no processo de registo (que considerou ser um processo de natureza administrativa), é irrelevante porque a pronúncia da Requerente com os fundamentos que invoca – de que a acção judicial proposta pela DICOSUL não é uma acção de reivindicação ou que o seu registo lhe causa prejuízos - nunca poderia obstar ao registo dessa acção, uma vez que o que conta para a obrigatoriedade do registo é o pedido tal qual se mostra formulado na acção, estando subjacente que o Mº Juiz “a quo” considerou como pedidos próprios da acção de reivindicação, os pedidos de reconhecimento do direito de propriedade das parcelas de terreno alegadamente ocupadas pelo prédio erigido pela Recorrente.
Assim, o que poderá ocorrer com essa fundamentação jurídica é um eventual erro de julgamento, mas não uma nulidade da sentença por falta de especificação dos fundamentos de direito.
Improcedem, pois, as nulidades da al. b) do nº 1 do art. 668º do CPC arguidas nas conclusões 2ª e 12ª.
Por fim, é uma evidência que aquilo que a Recorrente alega na 1ª conclusão não pode ser qualificado como uma omissão de pronúncia da al d) deste último preceito.
Como se teve ocasião de dizer anteriormente, questões sobre as quais a sentença tem de pronunciar-se apenas «são as que suscitam apreciação pelo pedido e pela causa de pedir, não os meros argumentos, considerações, raciocínios ou razões expostas».
Ora, o que a Recorrente ali faz é emitir um raciocínio (conclusão ou consideração) sobre a factualidade provada pelos documentos de fls 723 e 732, que se mostram vertidos no nº 11 da factualidade assente, raciocínio que não mereceu acolhimento na sentença.
Portanto, o que poderá questionar-se é se tal factualidade importava que tivesse de concluir-se, como pretende a Recorrente, que a acção cível proposta pela DICOSUL no Tribunal da Comarca de Sesimbra não é registável. Porém, tal já contende com erros de julgamento, que também vêm arguidos, e não com qualquer omissão de pronúncia.
Assim, improcede também a conclusão 1ª.
B – SOBRE O MÉRITO DA DECISÃO A QUO
A Recorrente assaca a esta parte da sentença violação dos comandos normativos contidos nos arts 100°,133° e 135° do C.P.A., 3° e 16° alínea c) do C.R.Predial, sem, no entanto, fazer qualquer menção a uma violação do art.120º do CPTA, como seria esperável, atendendo a que o objecto do presente recurso é uma decisão judicial de indeferimento da providência cautelar requerida e essa é a disposição que estabelece os pressupostos da concessão das providências.
Porém, como já decorre do que ficou dito supra ( A ) , a Recorrente frequentemente revela, nas suas alegações de recurso, confundir o objecto da providência com o objecto do processo principal.
Seja como for, decorre das conclusões 4ª, 5ª e 13ª a 17ª, que não se conforma com o indeferimento da providência fundado na falta de preenchimento do pressuposto da al. a) e dos pressupostos da al. c) do nº 1 do art.120º do CPTA, ou seja, com o entendimento: de que, sendo a acção cível proposta pela DICOSUL uma acção sujeita a registo por força dos pedidos nela formulados, a Recorrente mesmo que tivesse sido ouvida no respectivo procedimento, nunca poderia obstar ao registo com a fundamentação que sustenta (de que tal acção não é uma acção de reivindicação), sendo, consequentemente, irrelevante o vício procedimental de falta de audição prévia; e de que «quaisquer prejuízos por um eventual registo indevido poderem ser ressarcidos pela contra-interessada, não se tendo provado que os bens desta não cheguem para» os pagar.
Na verdade, contrariamente a esse entendimento, a Recorrente defende que a sentença deveria ter considerado que a acção proposta pela DICOSUL não está sujeita a registo e que, na responsabilidade civil extracontratual por actos ilícitos de gestão pública, é irrelevante que a contra-interessada tenha ou não bens suficientes para garantir o pagamento dos danos que os actos impugnados lhe venham a causar.
Vejamos.
Como já tivemos ocasião de dizer em outros momentos, a sentença recorrida foi proferida em obediência ao acórdão deste Tribunal Central de 19-10-2006, transitado em julgado, que decidiu serem os tribunais administrativos competentes para a presente providência por o serem para um dos pedidos formulados no processo principal – de indemnização por responsabilidade civil extracontratual por actos ilícitos de gestão pública, estando, assim, definitivamente assente que a providência requerida só pode pretender acautelar a utilidade de uma eventual sentença, a proferir no processo principal, de condenação do Recorrido no pagamento de uma indemnização pelos danos decorrentes do acto suspendendo
Ora, a procedência de uma pretensão indemnizatória por aquela modalidade de responsabilidade dos entes públicos exige a verificação cumulativa dos quatro pressupostos típicos da responsabilidade civil prevista no art. 483º do C.C, ou seja, facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade adequada entre o primeiro e o dano (em conformidade com o DL 48051, de 21 de Novembro de 1967, ainda vigente na data da prática do acto em causa).
A própria complexidade desta causa de pedir, quase que, só por si, é inviabilizadora da verificação da situação excepcional de manifesta ou evidente procedência da acção principal exigida para a concessão da providência ao abrigo da al. a) do nº 1 do art. 120º do CPTA.
Aliás, a sentença recorrida expressamente deu por não preenchido o requisito da manifesta procedência do pedido formulado na acção principal, por considerar que, apesar de estar indiciado que o acto suspendendo viola o art. 100º do CPA, não estar indiciado que esse vício pudesse obstar ao registo da acção cível proposta pela DICOSUL, por, atendendo aos termos em que estão formulados os pedidos nessa acção (vide 6º do ponto II supra), a mesma estar sujeita a registo.
É acertado este entendimento.
Na verdade, o vício procedimental do acto contido no ofício 1250 (que indeferiu o pedido de intervenção no procedimento do registo da acção proposta pela DICOSUL), mesmo a admitir-se que esse procedimento comporta a audiência prévia dos réus da acção a registar (o que não temos por líquido, mas que a Recorrente naturalmente não põe em causa), só é gerador de mera anulabilidade e pode acabar por ser irrelevante, designadamente, por, no exercício de poderes vinculados da Administração, como é o caso, permitir o aproveitamento do acto final, pelo que, em princípio, não é um vício adequado a revelar a manifesta procedência da acção principal, o que é razão suficiente para ter por não preenchido o pressuposto da concessão da providência cautelar previsto na al. a) do nº 1 do art. 120º do CPTA (vide Vieira de Andrade, in “Justiça Administrativa, 8ª ed., págs 350 e 351).
Mas, se atentarmos na natureza antecipatória (qualificação que também não vem posta em causa pela Recorrente) da providência a conceder como dependente da acção de indemnização proposta pela Recorrente, a sentença recorrida também é acertada ao considerar que, no caso, não se preenche o pressuposto previsto na 2ª parte da al. c) do mesmo dispositivo legal.
Com efeito, sendo exigido para a procedência de qualquer providência antecipatória que seja provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente, cabia à Requerente a prova sumária do bem fundado da pretensão deduzida no processo principal (por todos, todos Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2ª ed. Revista-2007, pág.706 e 707). Daí que, no caso, a Recorrente tivesse de ter provado, ainda que sumariamente, ser provável que o Requerido, ora Recorrido, viria a ser condenado no pedido de indemnização, o que quer dizer que teria de ter demonstrado indiciariamente uma conduta ilícita da Administração que se configurasse como causa adequada dos prejuízos de que pretende ser ressarcida na acção principal.
Ora, o facto de não ter sido ouvida no processo registral, mesmo que devesse sê-lo, por si só não tem qualquer virtualidade para provocar os danos (todos ou mesmo só algum ou alguns) que a Recorrente invoca, como, aliás, ela própria reconhece ao imputá-los ao acto de registo (vide em especial, entre outros, artigo 58º do requerimento inicial). É por isso que se impunha que tivesse demonstrado sumariamente que a acção que foi registada não estava sujeita a registo, e, assim, que a sua audição podia ter evitado que o registo tivesse sido lavrado.
Porém, não logrou fazê-lo, antes se constatando o contrário, ou seja, que a acção judicial proposta pela DICOSUL está, em face da configuração da sua causa de pedir e dos pedidos nela formulados, sujeita a registo.
É que, tendo ficado decidido no Acórdão deste Tribunal (de 19-10-2006) que a jurisdição administrativa é a competente para a acção indemnizatória por responsabilidade civil extracontratual, mas que não é competente para apreciar a legalidade dos actos do procedimento do registo, instrumentais e final, então a decisão judicial do tribunal de 1ª instância materialmente competente, reforçada pelo acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa que a confirmou – mesmo que ainda sem trânsito em julgado (cfr. informação fornecida pela Recorrente e não posta em causa pelo Recorrido e contra-interessada), não pode deixar de oferecer uma ponderação de facto e de direito qualificada que aponta, com uma segurança próxima da certeza, para que a acção proposta pela DICOSUL está sujeita a registo – vide 15º e 16º da factualidade dada como assente, que aqui se têm por reproduzidos.
É, pois evidente, que a Recorrente não logrou, nem de perto nem de longe, demonstrar sumariamente uma conduta ilícita da Srª Conservadora Adjunta que, num juízo perfunctório, se revelasse adequadamente apta a provocar os danos de que quer ser indemnizada no processo principal, pelo que não é desde logo afirmável que seja provável que o pedido de indemnização fundado na responsabilidade civil extracontratual do Recorrido venha a ser julgado procedente.
Mas se não está indiciado o requisito do fumus boni iuris, também não está o requisito do periculum in mora, comum às providências conservatórias e antecipatórias, já que uma eventual sentença que condene o Recorrido no pagamento de uma indemnização, por um lado, poderá ser sempre executada, não havendo qualquer risco de constituição de uma situação de facto consumado, e, por outro, percorrendo o requerimento cautelar inicial, não se mostram sequer alegados factos que, a indiciarem-se, pudessem sustentar um juízo de produção de prejuízos de difícil reparação para o interesse indemnizatório que a Recorrente pode pretender ver reconhecido no processo principal.
Portanto, impõe-se julgar também improcedentes as conclusões 4ª, 5ª, 13ª a 17ª das alegações da Recorrente.
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Sendo assim, porque o recurso não merece provimento, fica prejudicada a ampliação do seu objecto requerida pelo Ministério da Justiça a título subsidiário e ao abrigo do nº 1 do art. 684º-A do CPC..
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Acordam, pois, os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo deste TCAS, 2º Juízo, em negar provimento ao recurso jurisdicional e confirmar a sentença recorrida.
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Custas pelo recorrente, com taxa de justiça reduzida a metade - cfr. art. 73º - E al. a) e f) do Cód. Custas Judiciais.
Lisboa, 29 de Maio de 2008 |
