| Decisão Texto Integral: | 1. Relatório
A.... (A., Requerente ou Recorrente) instaurou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, contra a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P. (Recorrida ou Entidade Requerida), por apenso à ação administrativa, que correu termos sob o número de processo 179/26.1BELLE, na qual peticionou ser declarado sem efeito o ato de abandono voluntário e condenada a Entidade Demandada a tramitar o processo administrativo de regularização em território nacional e a emitir autorização de residência, providência cautelar para suspensão da eficácia do ato de 18 de novembro de 2025, que ordenou o abandono voluntário do território nacional, peticionando:
“...deve a presente providência cautelar ser diferida e, em consequência, suspender-se a execução do acto administrativo com data de 18 de Novembro de 2025, com todas as legais consequências. [...]”.
Por sentença de 05 de março de 2026, o Tribunal, com antecipação da decisão da causa principal no proc. n.º 179/26.1BELLE, decidiu que deve a Entidade Requerida ser absolvida da instância por ilegitimidade passiva.
Inconformado o Requerente/Recorrente, interpôs recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos:
“1. O presente recurso vem interposto da douta decisão que absolveu a Entidade Requerida da instância cautelar e principal,
2. A decisão recorrida julgou verificada a ilegitimidade passiva singular da AIMA.
3. Contudo, nos termos do artigo 10.° do CPTA, têm legitimidade passiva as entidades que tenham praticado o ato impugnado ou cuja atuação ou omissão seja juridicamente relevante para a produção dos efeitos lesivos sindicados.
4. No caso concreto, a lesão da esfera jurídica do Recorrente resulta de uma atuação administrativa complexa e sequencial, composta por: um ato administrativo expresso de notificação para abandono voluntário, emitido pela PSP; uma omissão administrativa prévia e determinante, imputável à AIMA, consubstanciada na não decisão atempada do pedido de autorização de residência;
5. A notificação para abandono voluntário constitui um verdadeiro ato administrativo, com eficácia externa e conteúdo lesivo, sendo a entidade que o praticou parte legítima na ação.
6. Porém, tal ato não surgiu isoladamente, antes assentou na alegada situação de irregularidade do Recorrente.
7. Essa situação de irregularidade é consequência direta da omissão da AIMA em decidir, dentro do prazo legal, o pedido de autorização de residência apresentado pelo Recorrente.
8. Existe, assim, um nexo causal direto e adequado entre a omissão da AIMA e a emissão do ato pela PSP.
9. A Administração não pode deixar de decidir um pedido, colocar o particular numa situação de limbo jurídico e, posteriormente, fazer derivar dessa situação consequências gravosas.
10. A AIMA não é um terceiro estranho à relação material controvertida, sendo a sua omissão juridicamente relevante e causalmente determinante para a produção dos efeitos lesivos.
11. A ilegalidade do ato de abandono voluntário não pode ser apreciada isoladamente, ignorando o contexto procedimental que lhe serviu de pressuposto.
12. Estamos perante uma atuação administrativa interligada, em que uma entidade atua por omissão e outra por ação, concorrendo ambas para a lesão da esfera jurídica do Recorrente.
13. Por essa razão, impõe-se o reconhecimento da legitimidade passiva da Entidade Demandada, sob pena de se comprometer uma tutela jurisdicional plena, efetiva e útil.
14. Ainda que se entendesse existir erro quanto à entidade demandada, tal situação configuraria exceção dilatória sanável.
15. Caso se entendesse que seria parte legítima o Ministério da Administração Interna, sempre incumbiria ao Tribunal providenciar pelo suprimento de tal eventual ilegitimidade passiva.
16. Caberia ao Tribunal, ao abrigo dos poderes de adequação formal e de direção do processo, assegurar o suprimento de tal eventual ilegitimidade passiva.
17. Ao decidir pela absolvição da Entidade Requerida/Demandada da instância cautelar e principal, o Tribunal a quo violou o disposto nos artigos 7.º, 10.º e 87.º do CPTA, bem como o princípio da tutela jurisdicional efetiva.
TERMOS EM QUE DEVE PRESENTE RECURSO SER PROCEDENTE E, EM CONSEQUÊNCIA, REVOGAR-SE A DOUTA DECISÃO E SUBSTITUIR- SE POR OUTRA QUE CONDENE A RÉ COMO SE PEDE NA PETIÇÃO INICIAL, ASSIM SE CUMPRINDO A LEI.”
A Recorrida, AIMA, I.P., não apresentou contra-alegações.
O Tribunal a quo admitiu o recurso como apelação, com subida imediata, nos próprios autos, e efeito devolutivo.
O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, não emitiu parecer.
Prescindindo-se dos vistos legais, atento o carácter urgente do processo, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
2. Delimitação do objeto do recurso
Considerando que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, a este Tribunal cumpre apreciar se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito.
Como questão prévia, haverá que aferir o efeito a atribuir ao recurso.
3. Fundamentação de facto
Na decisão recorrida não se fizeram constar factos.
4. Fundamentação de direito
4.1. Do efeito do recurso
Pugna o Recorrente pela atribuição de efeito suspensivo ao recurso, por considerar que a execução imediata da decisão recorrida o exporia ao risco de afastamento coercivo do território nacional, com perda do posto de trabalho e consequente privação dos meios de subsistência, sem que o deferimento desse efeito cause qualquer lesão significativa do interesse público.
Como emerge do artigo 121.º, n.º 2 do CPTA os recursos interpostos da decisão final do processo principal, proferida por antecipação na ação cautelar do juízo sobre a causa principal, têm efeito meramente devolutivo.
Prevê-se nos n.ºs 3 a 5 do artigo 143.º do CPTA que,
“ 3 — Quando a suspensão dos efeitos da sentença seja passível de originar situações de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para a parte vencedora ou para os interesses, públicos ou privados, por ela prosseguidos, pode ser requerido ao tribunal para o qual se recorre que ao recurso seja atribuído efeito meramente devolutivo.
4 — Quando a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso possa ser causadora de danos, o tribunal pode determinar a adoção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos e impor a prestação, pelo interessado, de garantia destinada a responder pelos mesmos.
5 — A atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso é recusada quando os danos que dela resultariam se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição, sem que a lesão possa ser evitada ou atenuada pela adoção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos.”
Como resulta destes dispositivos o pressuposto da aplicação das medidas previstas no n.º 4 é que estejamos perante situação em que é o Tribunal que, ao abrigo do disposto no n.º 3, atribui, a requerimento do interessado, efeito meramente devolutivo ao recurso, por reconhecer que a suspensão dos efeitos da sentença é passível de originar situações de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para a parte vencedora ou para os interesses por ela prosseguidos.
Assim, o n.º 4 do artigo 143.º do CPTA não é aplicável às situações em que o efeito meramente devolutivo do recurso é fixado nos termos da lei.
Nem tão pouco se encontra prevista a possibilidade de atribuição de efeito suspensivo ao recurso, antes fixando a lei que os recursos interpostos da decisão final do processo principal, proferida por antecipação na ação cautelar do juízo sobre a causa principal, têm efeito meramente devolutivo [artigo 121.º, n.º 2, do CPTA].
Pelo que se indefere o requerido, mantendo-se o efeito meramente devolutivo.
4.2. Do erro de julgamento de direito
A sentença recorrida absolveu a “Entidade Requerida/Demandada da instância cautelar e principal, por ilegitimidade passiva singular”, por entender que o ato impugnado — a notificação para abandono voluntário do território nacional — foi praticado pela Polícia de Segurança Pública e não pela AIMA, sendo estas entidades juridicamente distintas, com personalidade jurídica e judiciária próprias, não podendo a AIMA ser considerada parte legítima na lide.
Verificada a ilegitimidade passiva singular, o tribunal a quo entendeu não ser a mesma suscetível de suprimento, com fundamento em que nem o CPTA nem o CPC contêm disposição legal expressa que o permita, sendo este o entendimento unanimemente sustentado pela doutrina e jurisprudência processuais, tanto civil como administrativa. O mecanismo de sanação previsto nos artigos 7.º-A e 87.º do CPTA e nos artigos 6.º e 590.º do CPC pressupõe que o vício seja efetivamente sanável, o que não sucede com a ilegitimidade singular, porquanto verificada esta exceção nada pode ser aproveitado da instância constituída, sendo necessário apresentar nova petição inicial, proceder a nova citação e obter nova contestação de sujeito processual diverso, o que implica uma modificação subjetiva da instância que não é processualmente admissível.
Concluiu ainda que o artigo 10.º, n.º 4 do CPTA não tem aplicação ao caso, por não estar em causa uma mera indicação incorreta do órgão dentro da mesma pessoa coletiva, mas um verdadeiro erro na identificação da entidade demandada, e que os princípios pro actione, de acesso à justiça e de cooperação processual não permitem, por si sós, suprir uma exceção dilatória insuprível, não ficando o Recorrente desprotegido de tutela jurisdicional, por poder intentar nova ação ao abrigo do artigo 279.º do CPC.
Contra o assim decidido insurgiu-se o Recorrente, alegando que a situação jurídica lesiva que pretende sindicar resulta de uma atuação administrativa complexa e sequencial, composta por dois elementos: um ato administrativo expresso — a notificação para abandono voluntário do território nacional, emitida pela Polícia de Segurança Pública — e uma omissão administrativa prévia e determinante, imputável à AIMA, consubstanciada na não decisão atempada do pedido de autorização de residência por si apresentado.
Sustenta que a AIMA estava legalmente vinculada ao dever de decidir o pedido de autorização de residência no prazo máximo de 90 dias, prazo esse que foi largamente ultrapassado após a recolha de dados biométricos realizada em 6 de fevereiro de 2025, sem que qualquer decisão tivesse sido proferida. Esta inércia prolongada e injustificada colocou o Recorrente numa situação formal de irregularidade, que veio a servir de pressuposto para a emissão, pela PSP, da notificação de abandono voluntário do território nacional.
Invoca, neste contexto, a existência de um nexo causal direto e adequado entre a omissão da AIMA e a prática do ato lesivo pela PSP, concluindo que a Administração não pode invocar, direta ou indiretamente, a situação de irregularidade que ela própria criou através da sua omissão ilícita, por violação dos princípios da boa-fé, da proteção da confiança, da proporcionalidade e da justiça administrativa.
Com fundamento no disposto no artigo 10.º do CPTA, sustenta que têm legitimidade passiva as entidades cuja atuação ou omissão seja juridicamente relevante para a produção dos efeitos lesivos sindicados, não podendo a AIMA ser considerada um terceiro alheio à relação material controvertida, sendo a sua exclusão do processo suscetível de comprometer uma tutela jurisdicional plena, efetiva e útil.
Subsidiariamente, e para o caso de se entender que a parte passiva legítima seria o Ministério da Administração Interna, sustenta o Recorrente que tal configuraria uma exceção dilatória sanável, cabendo ao Tribunal providenciar pelo seu suprimento ao abrigo dos poderes de adequação formal e de direção do processo, nos termos dos artigos 7.º, 10.º e 87.º do CPTA.
O conceito de legitimidade processual passiva encontra-se no artigo 10.º do CPTA, que no seu número 1 dispõe que “cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor” consagra o princípio geral de que “são considerados titulares do interesse relevante para o efeito da legitimidade os sujeitos da relação controvertida, tal como é configurada pelo autor” (Ac. do Tribunal da Relação de Évora, de 23.4.2024, proferido no processo 41251/22.0YIPRT.E1).
Especificamente no âmbito das ações administrativas de impugnação de ato administrativo ou condenação à prática de atos jurídicos ou operações materiais próprias dos órgãos em causa, dispõe o n.º 2 do artigo 10.º do CPTA que “[n]os processos intentados contra entidades públicas, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público, salvo nos processos contra o Estado ou as Regiões Autónomas que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios ou secretarias regionais, em que parte demandada é o ministério ou ministérios, ou a secretaria ou secretarias regionais, a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos”.
Esclareça-se, ainda, que ao apuramento da legitimidade processual – pressuposto processual que se reporta à relação de interesse das partes com o objeto da ação e que, a verificar-se, conduz à absolvição da instância – releva, apenas, a consideração do concreto pedido e da respetiva causa de pedir, aferindo-se pela configuração da relação material controvertida feita pelo autor, na petição inicial.
No caso, atenta a antecipação do juízo sobre a causa principal nos termos do artigo 121.º, n.º 1 do CPTA, essa configuração corresponde à feita pelo Recorrente na petição inicial apresentada no processo principal.
Ora, nos autos principais o A. alegou que apresentou manifestação de interesse (n.º 16472516) e instruiu pedido de autorização de residência nos termos legais, tendo comparecido à recolha biométrica em 06-02-2025 com toda a documentação exigida. E que, apesar de o procedimento se encontrar em condições de ser decidido desde essa data, a AIMA não proferiu qualquer decisão dentro do prazo legal, sendo que dessa omissão, ilegal – porque violadora do dever de decisão em prazo legal -, resultou que em 18-11-2025 tenha sido notificado para abandono voluntário do território, com fundamento em que não teria pedido de autorização de residência pendente.
Ao ato que lhe determinou o abandono voluntário imputa o erro nos pressupostos de facto por se encontrar em curso o pedido de autorização de residência, a violação do art. 82.º, n.º 5, da Lei n.º 23/2007, que impede a emissão de ordem de abandono enquanto o pedido de autorização de residência não for objeto de decisão final, e dos princípios da boa-fé, da proteção da confiança, da proporcionalidade e da legalidade, consagrados no art. 6.º do CPA, uma vez que foi a própria inércia decisória da AIMA que gerou a aparência de irregularidade depois imputada ao requerente.
O autor pede a declaração de nulidade ou anulabilidade do ato de abandono voluntário e a condenação da AIMA à prática do ato devido, consubstanciado na tramitação do processo de regularização e na emissão de autorização de residência.
Refira-se, ainda, que o ato impugnado corresponde à notificação para abandono voluntário do território nacional (NAV) realizada pela Polícia de Segurança Pública de Portimão, nos termos do art. 138.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho.
Considerando o exposto, a decisão recorrida não se pode manter.
Em primeiro lugar, dir-se-á que, tendo havido lugar à antecipação do juízo sobre a causa principal, é errónea a decisão do Tribunal a quo em absolver, não só da instância principal, como da instância cautelar. Revelando a incompreensão quanto ao mecanismo do artigo 121.º do CPTA, recorda-se que este “produz um fenómeno de convolação do processo cautelar em processo principal” (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª edição, Almedina, p. 1036), sendo a decisão proferida (nos autos cautelares) a decisão final da causa principal (artigo 121.º, n.º 2 do CPTA). Não é decidida a causa cautelar, designadamente não se averigua o preenchimento dos pressupostos da adoção das providências cautelares requeridas, antes se decide, nos autos cautelares, a causa principal. E a instância principal finda/extingue-se por efeito da decisão proferida nos autos cautelares por antecipação do juízo sobre a causa principal, não sendo proferida - ou inserida – neles aquela (ou distinta, designadamente de inutilidade superveniente de lide) decisão.
Em segundo lugar, o que se verifica é que o Tribunal recorrido não atendeu à totalidade da relação material controvertida, tal como a mesma foi configurada pelo A. na petição inicial.
Com efeito, o Tribunal a quo considerou, apenas, o pedido impugnatório formulado e a causa de pedir que suporta a mesma, ignorando que o Recorrente não pretende apenas a remoção da ordem jurídica do ato de notificação para abandono de território nacional, mas também, invocando o incumprimento do dever de decisão, peticiona a condenação da Entidade Requerida à tramitação do procedimento e emissão de autorização de residência a que deu início com a manifestação de interesse n.º 16472516.
E em face do disposto nos artigos 81.º, n.º 1 e 82.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, a competência para a tramitação e decisão dos pedidos de autorização é da AIMA, I.P., razão pela qual, à luz do artigo 10.º, n.º 2 do CPTA, a Entidade Recorrida detém legitimidade passiva.
Em terceiro lugar, é certo que a notificação para abandono voluntário foi praticada pela PSP, serviço público que se encontra integrado organicamente no Ministério da Administração Interna, detendo esta entidade legitimidade passiva para estar em juízo, segundo o disposto no artigo 10.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA.
Contudo, estamos perante uma situação em que a relação material controvertida envolve duas entidades: a AIMA, a quem é imputável a omissão ilícita consubstanciada no incumprimento do dever de decidir o pedido de autorização de residência no prazo legalmente estabelecido, e o Ministério da Administração Interna, através da PSP, a quem é imputável o ato de notificação para abandono voluntário do território nacional.
Assim, e ao contrário do que concluiu o tribunal a quo, estamos perante uma situação de ilegitimidade passiva plural, que admite suprimento mediante o chamamento à demanda do Ministério da Administração Interna como co-réu, nos termos do art. 87.º, n.º 1 al. a) do CPTA, sem que tal implique qualquer modificação subjetiva inadmissível da instância, mas tão-somente a sua integração com todos os sujeitos que devem nela intervir para que a decisão a proferir produza efeitos úteis.
O que significa, portanto, que a decisão recorrida não se pode manter, porquanto não só a AIMA dispõe de legitimidade passiva, como se impunha o chamamento à lide, no processo principal, do Ministério da Administração Interna. E, consequentemente, em sede cautelar não poderia ter havido lugar à antecipação da decisão da causa principal, por a instância na ação principal, não se encontrar (ainda) estabilizada quanto aos sujeitos.
Impondo-se a baixa dos autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé para que, na ação principal, procedendo ao suprimento da exceção de ilegitimidade passiva plural na ação principal, prossiga na tramitação dos autos principais e cautelares, se a tal nada obstar.
4.3. Das custas
Custas pela Entidade Recorrida (n.ºs 1 e 2 do artigo 527.º do Código de Processo Civil, aplicável por força do disposto no artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), não sendo devida taxa de justiça por não ter contra-alegado.
5. Decisão
Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul, em,
a. Julgar procedente o presente recurso e, em consequência, revogar a sentença recorrida, determinando-se a baixa dos autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé para que, procedendo ao suprimento da exceção de ilegitimidade passiva plural, na ação principal, prossiga na tramitação dos autos principais e cautelares, se a tal nada obstar;
b. Condena-se a Entidade Recorrida nas custas, não sendo devida taxa de justiça por não ter contra-alegado.
Mara de Magalhães Silveira
Marta Cavaleira
Lina Costa |
