O Recurso Jurisdicional apresentado veio a ser admitido por despacho de 7 de março de 2016.

A aqui Recorrida/N…. veio a apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 21 de março de 2016, aí concluindo:
“I. No decorrer do ano de 1997, o ainda proponente N...., apresentou junto do IFADAP - uma candidatura a um projeto de investimento ao abrigo do programa / Regulamento CE 2080/92.
II. A considerar uma situação de erro, de entre as soluções a ter em linha de conta, subsidiariamente, as “penalizações" apenas deveriam ser consideradas para o futuro.
a) No que respeita às ajudas ao investimento, por realmente feito de acordo com os valores declarados, independentemente da área, este mesmo valor será intocável.
b) No prémio à manutenção (PM) o mesmo raciocínio deverá ser aplicado, uma vez que a despesa foi toda efetuada, documentada e inspecionada por parte do IFAP.
c) Apenas e só no prémio à perda de rendimento (PPR) será plausível reduzir-se o valor e apenas e só para o futuro.
III. Não podemos duvidar de que estamos na presença de um projeto aprovado pelo IFAP, contratado com ele onde não existem quaisquer indícios de má fé por parte da Autora, ficando assim, afastada a hipótese da modificação do contrato implicar a devolução do apoio já recebido, acrescido de juros calculados desde o momento da sua disponibilização.
IV. Ponderadas as condições específicas verificadas na execução física da operação, facilmente se conclui que, a existir, a causa do incumprimento não é imputável à Autora, o que de acordo com a Jurisprudência maioritária, levará a um caso em que embora possa dar origem à rescisão ou modificação contratual, não serão estas últimas acompanhadas por qualquer reposição de verbas.
V. Nos termos do contrato junto ao processo instrutor, "no caso de incumprimento pelo beneficiário de qualquer das suas obrigações ou de desaparecimento, que lhe seja imputável de qualquer dos requisitos da concessão de ajuda, o IFADAP poderá, unilateralmente, rescindir este contrato ou modificá-lo nos termos da correspondente decisão das entidades competentes
VI. Conforme ficou provado, jamais da parte do beneficiário existiu qualquer violação de dispositivos legais ou contratuais.
VII. Nos termos do citado artigo 6o do D.L.31/94 de 5 de fevereiro, que assegura a aplicação efetiva do Regulamento CEE 2080/92, apenas se prevê que haja direito, por parte do IFAP, à modificação ou rescisão unilateral dos contratos, e consequente exigência de devolução das ajudas indevidamente recebidas, apenas e só nos casos em que haja incumprimento pelos beneficiários das obrigações decorrentes do contrato.
VIII. Ora, como se pode analisar na decisão impugnada, assim como em todo o processo administrativo que conduziu a essa decisão, em nenhum momento se fala em incumprimento por parte do Autor.
IX. Deste modo, tendo em conta os meios existentes, a comprovação da regularidade do projeto e o regime legal em vigor, referente aos projetos 2080/92, à data do projeto, não existiu da parte da Autora qualquer ato, que vicie o integral cumprimento do contrato, pelo que a modificação unilateral do contrato e a consequente devolução das ajudas recebidas é ilegal.
X. Nos termos da legislação aplicada a esta matéria e dos relatórios de controlo que atestam que a A. cumpriu todos os requisitos de elegibilidade, os argumentos apresentados pelo IFAP em sede de Decisão Final, são ilegais por violação de lei, no sentido de que, contrariam todos os dispositivos legais atinentes a esta matéria, designadamente, todos os que estão relacionados com a apresentação dos comprovativos de despesa em sede de processamento de ajudas, assim como, toda a malfadada solução encontrada para fundamentar o desvio de áreas, que se considera nem sequer ter ocorrido.
XI. 0 Princípio da Legalidade impõem que a Administração atue em conformidade com as normas existentes, tal como refere Diogo Freitas do Amaral em anotação ao artigo 3.° do CPA (curso de direito administrativo, Vol. II., 2a reimpressão, Almedina, 2003, págs. 40 a 42 e Marcelo Caetano em (Manual de Direito Administrativo, 10a edição, Almedina, Vol. I, Pág. 30).
XII. O princípio da fundamentação do ato administrativo, foi quebrado, uma vez que, a R. nunca até hoje respondeu às solicitações da A. quanto à concreta área que alega estar em incumprimento.
XIII. O princípio da Boa Fé - vertido no Artigo 6°A do CPA - contem dois subprincípios: o da primazia da materialidade subjacente e da tutela da confiança.
XIV. Este último, o subprincípio da tutela da confiança, carece de análise apurada no presente caso porquanto “visa salvaguardar os sujeitos jurídicos contra atuações injustificadamente imprevisíveis daqueles com quem se relacionam”, o que no caso concreto equivale a dizer que: com o decorrer dos anos, não podem unilateralmente serem utilizados métodos de medição diferentes.
Da Prescrição:
XV. Nos termos do Regulamento CE n.°2988/95 do Conselho de 18 de dezembro, foi adotada uma regulamentação geral em matéria de controlo de irregularidades e os seus respetivos efeitos.
XVI. Nos termos do seu artigo 3.° n.°1 e n.°2, a prescrição ocorre o mais tardar na data em termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição (que é de 4 anos) sem que autoridade competente tenha aplicado uma sanção.
XVII. Veja-se nesta sede o Douto Acórdão de Uniformização de Jurisprudência n.º 1/2015 do Pleno da 1a Secção do Colendo Supremo Tribunal Administrativo (STA), proferido no âmbito do processo n.º 173/13 e Publicado na 1a série do DR. n.º 88 de 07 de maio de 2015
XVIII. A prescrição nestes casos envolve uma reação contra a inércia e o desinteresse do titular do direito que deixa passar um considerável intervalo de tempo sem exigir o cumprimento da dívida.
Termos em que, com o douto suprimento de V. Exa., deve o recurso interposto pelo R. ser julgado improcedente por provado, confirmando-se o teor da Sentença recorrida.”
O Ministério Público junto deste Tribunal notificado em 5 de maio de 2016, nada veio dizer, requerer ou promover.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, importando verificar se ocorreram os vícios declarados em 1ª Instância.


III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo considerou a seguinte factualidade:
“A) Com data de 27/11/1996, e com referência ao Reg. (CEE) 2080/92 foi recebida na Zona Agrária de Beja, declaração de N...., indicando ser “outro agricultor”, porque pelo menos 25% do seu rendimento provém da atividade agrícola; Cfr. documento de folhas 42 do Processo Administrativo.
B) Com data de 27/11/1996, e com referência ao Reg. (CEE) 2080/92 deu entrada na Zona Agrária de Beja declaração de N.... de que a parcela n.º…, com a área de 78,0 ha, do prédio rústico com a designação “Namorados….”, inscrito na matriz sob o art.º …../GG, localizado no lugar dos Namorados, na Freguesia de Mértola, Concelho de Mértola, com a área total de 165,06 ha, é considerada superfície agrícola para afeitos de aplicação do Reg. (CEE) n.º 2080/92.
Cfr. documento de folhas 41 da secção 1 do Processo Administrativo.
C) Com data de 29/11/1996, foi recebido na Divisão Regional de Beja do IFADAP um projeto de investimento tendo por proponente N.... relativamente a exploração agrícola localizada em Mértola, cujo teor consta de folhas 43 a 54 do Processo Administrativo, que se dá por integralmente reproduzido, do mesmo constando designadamente o seguinte:”(…)
8.2 Prémio à manutenção
Área arborizada
78,00ha
(…)
8.3.2 Plano de atribuição do prémio anual
Anos
1998 a 2017
D) A esse projeto foi dado o número de projeto 966…. Cfr. documento de folhas 65 do Processo Administrativo.
E) Com data de 18/06/97 foi concluída a análise do projeto n.º 966…., conforme relatório constante de folhas 59 do Processo Administrativo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta designadamente o seguinte:“(…)
Cartografia
Está de acordo com a situação real do terreno?
Área: proj. 78 (ha) med. 78 (ha)
Cercas: proj. 4,3 (Km) med. 4,3 (Km)
Rede divisional proj. 1,5 (km) med. 1,5 (km),
P.O.G:
Bom Suficiente X Deficiente
Infraestruturas
Conclusão da análise:
Com visita X Sem visita
Propõe-se a aprovação
O técnico…”
F) Com data de 23/07/97, pelo IFADAP, Direção Regional do Alentejo, Serviço Regional de Beja, no âmbito da análise do projeto IFADAP 966….., referente ao beneficiário n.º 0343….., N...., foi emitido o documento que consta de folhas 62 a 65 do Processo Administrativo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, do qual consta designadamente o seguinte:“(…)
(Dá-se por reproduzido o documento Fac-similado contante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
G) Com data de 08/09/97, entre o IFADAP e N...., foi celebrado o contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do REG. (CEE) 2080/92, cujo teor consta do documento de folhas 74 a 77 do Processo Administrativo, e que se dá por integralmente reproduzido.
H) Com data de 14/01/98, pelos serviços do IFADAP (IFAP) foi elaborado o relatório de execução física dos investimentos aprovados referentes ao projeto IFADAP n.º 966….., cujo teor consta de folhas 98 e 99 do Processo Administrativo, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, dele constando designadamente o seguinte:”(…)
(Dá-se por reproduzido o documento Fac-similado contante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
I) Com data de 28/07/1998 a sociedade N.... Lda, emitiu à Autora fatura n.º 00070, cuja cópia consta de folhas 96 do Processo Administrativo, e de cujo descritivo consta, além do mais, o seguinte:“ 78 Has de Piquetagem e marcação.”
J) Com data de 24/04/98, pelos serviços da Direção Geral de Agricultura de Alentejo, foi elaborado Relatório de Acompanhamento e Validação com o n.º 1/…, referente ao projeto 96.6…., cujo teor consta de folhas 124 e 125 do Processo Administrativo, que aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais o seguinte:”(…)
(Dá-se por reproduzido o documento Fac-similado contante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
K) Com data de 24/04/98, pelos serviços do IFADAP (IFAP) foi elaborado o relatório de execução física dos investimentos aprovados referentes ao projeto IFADAP n.º 966…, cujo teor consta de folha 93 da secção 4 do PA, o qual se dá por integralmente reproduzido, dele constando designadamente o seguinte:
(Dá-se por reproduzido o documento Fac-similado contante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
L) Com data de 08/04/99, pelos serviços da Direção Geral de Agricultura de Alentejo, foi elaborado Relatório de Acompanhamento e Validação referente ao projeto 96.6…., cujo teor consta de folhas 131 e 132 do Processo Administrativo, que se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta designadamente o seguinte:
(Dá-se por reproduzido o documento Fac-similado contante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
M) Com data de 08/04/99, pelos serviços do IFADAP (IFAP) foi elaborado o relatório de execução física dos investimentos aprovados referentes ao projeto IFADAP n.º 966…., cujo teor consta de folhas 86 e 87 do Processo Administrativo, o qual se dá por integralmente reproduzido, dele constando designadamente o seguinte:
(Dá-se por reproduzido o documento Fac-similado contante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
N) Com data de 13.04.1999, pela sociedade N.... Lda., foi emitida à Autora a fatura n.º 1…, cuja cópia consta de folhas 85 do Processo Administrativo e de cujo descritivo consta o seguinte:
(Dá-se por reproduzido o documento Fac-similado contante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
O)Com data de 07/06/00, pelos serviços da Direção Geral de Agricultura de Alentejo, foi elaborado Relatório de Acompanhamento e Validação referente ao projeto 96.6…., cujo teor consta de folhas 128 e 129 do Processo Administrativo, que aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta designadamente o seguinte:
(Dá-se por reproduzido o documento Fac-similado contante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
P) Com data de 07/06/00, pelos serviços do IFADAP (IFAP) foi elaborado o relatório de execução física dos investimentos aprovados referentes ao projeto IFADAP n.º 966…, cujo teor consta de folhas 107 e 108 da secção 4 do Processo Administrativo, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, dele constando designadamente o seguinte:
(Dá-se por reproduzido o documento Fac-similado contante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
Q)Com data de 09.08.2000 por J….. foi emitida à Autora a fatura n.º 117, cuja cópia consta de folhas 105 do Processo Administrativo, e de cujo descritivo consta o seguinte:“78 has serviço de retancha (mão de obra).”
R)Com data de 21-05-1999, pelos serviços da Entidade Demandada com vista à emissão da autorização de pagamento n.º 2 referente ao projeto n.º 96.6…., foi elaborado relatório de controlo e análise para pagamento de subsídio ao investimento, cujo teor consta de folhas 110 do Processo Administrativo, o qual se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta designadamente o seguinte:
(Dá-se por reproduzido o documento Fac-similado contante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
S)Com data de 24-08-2000, pelos serviços da Entidade Demandada com vista à emissão da autorização de pagamento n.º 3 referente ao projeto n.º 96.6…., foi elaborado documento cujo teor consta de folhas 113 do Processo Administrativo, o qual se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta designadamente o seguinte:
(Dá-se por reproduzido o documento Fac-similado contante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
T) Com referência ao que foi emitida transferência bancária para a conta 0033…. no valor de 780 000$00. Cfr. documento de folhas 115 do Processo Administrativo.
U) Com data de 08/11/2000, pelos serviços do IFAP, foi elaborado relatório de controlo e análise para pagamento de subsídio ao investimento, cujo teor consta de folhas 116 do Processo Administrativo, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta designadamente o seguinte:
(Dá-se por reproduzido o documento Fac-similado contante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
V) Com referência ao que foi emitida transferência bancária para a conta 0033….. no valor de 404 000$00. Cfr. documento de folhas 119 do Processo Administrativo.
W) Com data de 10/10/01, pelos serviços da Direção Regional de Agricultura de Alentejo, Direção de Serviços das Florestas, foi elaborado relatório de acompanhamento e validação (RAV), com referência ao projeto IFADAP n.º 966….., cujo teor consta de folhas 156 a 158 do Processo Administrativo, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta designadamente o seguinte:
(Dá-se por reproduzido o documento Fac-similado contante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
X) Com a referência 710/330/100 e o nº 002438, da Direção Regional de Agricultura do Alentejo, foi endereçado a N.... ofício relativo ao assunto Reg (CEE) 2080/92 – Controlo de Densidades Proj. n.º 96.6…. com o seguinte teor: ”No decorrer da ação de controlo levada a efeito por técnicos desta D.R.A.A.L., verificou-se que a média da densidade na parcela 1 é de 278 plantas/há, estando aquém das densidades mínimas previstas na legislação para conferir direito a prémio.
Assim, solicita-se a Vª Exª que nos informe, num prazo de 10(dez) dias úteis a contar da data de receção desta carta, do que, sobre o assunto tiver por conveniente, o qual será remetido ao IFADAP em complemento da ficha de vistoria entretanto remetida àquele instituto.
Relembra-se que na ausência de resposta no prazo referido, ou caso os esclarecimentos prestados por Vº Exª não permitam considerar justificadas as situações referidas, poderão, nos termos da legislação ao abrigo da qual o contrato foi celebrado, e que são do conhecimento de Vª Exª, ser iniciados por parte do IFADAP, procedimentos que poderão conduzir à modificação ou à rescisão contratual, com as consequências daí resultantes, designadamente as financeiras, de que relava o cancelamento das ajudas ainda não pagas e/ou o reembolso das já creditadas, ou ainda outras sanções.”Cfr. documento de folhas 159 da secção 5 do Processo Administrativo.
Y)Com data de 05/06/02, pelo pelos serviços da Direção Geral de Agricultura de Alentejo, foi elaborado Relatório de Acompanhamento e Validação referente ao projeto 96.6….., cujo teor consta de folhas 147 e 148 do Processo Administrativo, que se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta designadamente o seguinte:”(…) B. Confirmação das condições de manutenção do direito aos prémios e ajuda à manutenção:
(Dá-se por reproduzido o documento Fac-similado contante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
Z) Com data de 06.08.2002, do Núcleo Florestal de Beja para a Direção de Serviços das Florestas foi enviada a seguinte mensagem:“ASSUNTO: Reg (CEE) 2080/92 – N.... Projº 96.6….. Aconteceu um incêndio no passado dia 17.07.02 no Perímetro Florestal de Mértola e áreas limítrofes numa extensão de + ou – 370 ha.
Uma dessas áreas é a correspondente ao projeto acima citado.
No jovem povoamento (Az) naturalmente que o fogo não incidiu com a mesma contundência em toda a área, no entanto de uma maneira geral foi um fogo de grande intensidade… violento mesmo.
Ainda, que a velha capacidade de reação positiva ao fogo por parte dos Quercus, aqui ficará muito beliscada uma vez que a maioria dos protetores individuais, fundiu-se em redor das plantas.”.Cfr. documento de folhas 150 da secção 5 do Processo Administrativo.
AA) Com data de 07.01.2003, do Núcleo Florestal de Beja para a Direção de Serviços Das Florestas foi enviada a seguinte mensagem: “ASSUNTO: Reg (CEE) 2080/92 – Ardidas Proj 96.6….. N....
Corroboramos com a área não ardida demarcada na peça desenhada que nos foi enviada – escala 1/5000 -. Aquando da nossa CI nº 56/NF de 06.08.2002, deixámos transparecer que praticamente tinha ardido tudo, tal a violência do fogo – afirmávamos…
Enganámo-nos, uma vez que a velha capacidade de reação ao fogo por parte dos Quercus funcionou ao ponto de dizermos que cerca de 35 % das plantas responderam com vida e até com 2 a 3 pés no mesmo covacho.
A situação é de tal forma atraente e surpreendente pela positiva que sugiro uma visita por parte da Divisão, aprenderíamos todos.
Todas as faltas já foram colmatadas.”Cfr. documento de folhas 149 da secção 5 do Processo Administrativo.
AB) Com data de 31/03/03, pelos serviços da Direção Regional de Agricultura de Alentejo, Direção de Serviços das Florestas, foi elaborado relatório de acompanhamento e validação (RAV), com referência ao projeto IFADAP n.º 966…., cujo teor consta de folhas 162 e 163 da secção 5 do Processo Administrativo, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais o seguinte:”(…)B. Confirmação das condições de manutenção do direito aos prémios e ajuda à manutenção:
(Dá-se por reproduzido o documento Fac-similado contante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
AC) Com a indicação de “visita em 18/06/2005”, pelos serviços do Núcleo Florestal Baixo do Baixo Alentejo, foi elaborado relatório de acompanhamento e validação (RAV), com referência ao projeto IFADAP n.º 966…., cujo teor consta de folhas 168 e 169 da secção 5 do Processo Administrativo, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais o seguinte:
(Dá-se por reproduzido o documento Fac-similado contante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
AD) Com o número 2783, deu entrada nos serviços da Direção Geral dos Recursos Florestais carta de N.... com data de 11 de agosto de 2005 com o seguinte teor:
“ Exmos Senhores
Relativamente ao assunto por vós exposto, venho esclarecer o seguinte:
Na última contagem realizada pela Direção de Serviços das Florestas, cujo resultado me foi comunicado por carta de 17 de abril de 2003, os valores encontrados foram de 355 plantas por hectare, já após o incêndio ocorrido em 2002 na minha propriedade, como podem comprovar pela cópia da carta que junto em anexo.
Após a necessária replantação efetuada depois do incêndio e devido à seca extrema que o nosso país atravessa, e em especial o Alentejo, é possível que algumas das plantas tenham secado e o seu número tenha diminuído ligeiramente e consequentemente a respetiva densidade.
Existe contudo plena disponibilidade da minha parte, nos termos do contrato celebrado com V Exas, para repor a densidade mínima exigida, através da replantação no próximo Inverno, sendo, porém, necessário que me sejam, creditados os subsídios que me são devidos relativamente ao ano de 2005, sem os quais não terei disponibilidade financeira para proceder a essa mesma replantação.
Agradeço que reapreciem a situação na sequência dos dados agora apresentados, e me solicitem as informações adicionais que entendam necessárias.”Cfr. documento de folhas 170 do Processo Administrativo.
AE) Nessa carta, pelo Diretor Adjunto, foi proferido o seguinte despacho:
“Atendendo ao resultado da contagem efetuada pela DGRF, não estão reunidas as condições necessárias e obrigatórias p pagamento do prémio de 2005 dado que não está assegurada a densidade mínima. Esta deverá ser reposta necessariamente com capitais próprios e condiciona a respetiva continuidade dos pagamentos. Informe-se a beneficiária 28/../02”Cfr. documento de folhas 170 da secção 5 do PA.
AF) Em 02.02.2012 foi efetuada visita à exploração na qual foi feito o registo e contagem do n.º de plantas por parcela, cujo teor consta de folhas 308 a 310 do Processo Administrativo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, cuja conclusão foi a seguinte:
(Dá-se por reproduzido o documento Fac-similado contante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
AG) Com data de 03-02-2012 foi elaborado o relatório de controlo relativo à visita realizada no dia 02-02-2012 cujo teor consta de folhas 311 a 319, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e, no qual, além do mais constam os seguintes comentários:
Na presente visita procedeu-se ao controlo físico do projeto no terreno, para verificação das condições de manutenção do direito aos Prémios tendo-se apurado o seguinte:
Área de Intervenção:
A área foi medida em Arc-Gis sobre ortofotomapa digital, e foi confirmada na deslocação realizada à exploração, (conforme apresentado na cartografia em anexo a este relatório).
Parcela n.º1 – A área medida foi de 64,17 há, o que não nos permite confirmar a área aprovada para esta parcela (78.00 há). Em Situação para análise.
Existência de densidades mínimas:
Para a determinação de densidade de plantas, foi aplicado o método n.1 da DFAO/SDF, comunicação n.º 357/96 descrito no anexo IV do “Manual de Instruções de controlo In Loco” da DCO/UCAI de junho de 2009.
Parcela n. º1
Verificámos uma densidade média de 193 plantas de azinheiras/há, situada dentro do intervalo de confiança (160;225), em 44 pontos de contagem. O coeficiente de variação é de 55%. A densidade verificada é inferior à do projeto, mesmo com o desbaste já contabilizado. As retanchas que têm sido efetuadas não têm resolvido o problema da densidade mínima, pois uma grande parte das plantas tem vindo a secar progressivamente. Em situação para análise.
Cumprimento do POG/Manutenção das Infraestruturas:
Os aceiros encontram-se limpos e operacionais. Os caminhos, barragem e cercas em bom estado de conservação. Os matos não se encontram controlados, pois em mais de 50% da área do projeto existe vegetação arbustiva/lenhosa com altura superior a 1,00 metro. As plantas apresentam um fraco desenvolvimento vegetativo. Em situação para análise.
Conclusão:
Pelo que foi acima referido, entendemos que o projeto se encontra em situação para análise.
(…)
AH) Com data de 21.02.2012, os serviços da Direção Regional de Agricultura e Pescas do Alentejo, enviaram a N.... ofício com o n.º 1…./2012/DC481/001/001, cujo teor consta de folhas 297 do PA com o seguinte teor:
“Assunto: Regulamento 2080/92-Projecto N.º 1996.6….Visita: 02/02/2012
O projeto encontra-se em análise, na parcela I pois a área verificada é inferior à área aprovada no projeto, a densidade é inferior à prevista e o POG não está a ser cumprido.
A área calculada em Arc-gis sobre ortofotomapa digital foi de 64,17 há, inferior em 5,83 (13.83) há ao previsto no projeto (78ha), o que torne a parcela irregular.
A densidade de 193 plantes por há, é inferior à prevista mesmo tendo em conta os dois desbastes previstos no projeto ( 286 plantas / há).
O POG não está a ser cumprido, pois mais de 50% da área do projeto está coberto por vegetação arbustriva/lenhosa com altura superior a 1,00 metro.
Assim, solicita-se que nos informe, para a morada indicada e num prazo de 10 (dez ) dias úteis a contar da data de receção deste ofício, do que, sobre o assunto, tiver por conveniente.
Lembra-se que na ausência de resposta no prazo referido, ou caso os esclarecimentos prestados por V. Exª não permitam considerar justificadas as situações referidas, poderão, nos termos da legislação ao abrigo da qual o contrato foi celebrado, e que são do conhecimento de V. Exª, ser iniciados por parte desta Direção Regional, procedimentos que poderão conduzir à modificação ou à rescisão contratual, com as consequências daí resultantes, designadamente as financeiras, de que releva o cancelamento das ajudas ainda não pagas e/ou o reembolso das já creditadas, ou ainda outras sanções. Para qualquer esclarecimento, poderá Contactar este serviço para o telefone 96 67 98 175.”
AI) Com o n.º 2156/2012/DGFP de 09-03-2013, deu entrada nos serviços da Entidade Demandada a comunicação de folhas 292 a 294 do Processo Administrativo, subscrita pela Autora, com o seguinte teor:“Assunto: Reg. (CE) 2080/92 – Projeto n.º 1996.6…. Visita: 02/02/2012
No ano de 1994, apresentei um projeto no âmbito do Reg. CE 2080/92, ao qual foi atribuído o número indicado em assunto:
Para cálculo da área, o técnico que elaborou a candidatura, baseou-se não só nos dados das cadernetas prediais rústicas dos prédios a florestar, como também de um levantamento topográfico, tendo sido aplicadas as metodologias e orientações técnicas do regulamento 2080/92.
Desse levantamento, após exclusão das áreas que à partida não eram intervencionáveis, dados os declives e/ou maciços rochosos existentes, quantificou-se uma área de florestação de 78,00ha;
Após a arborização foi analisado um novo levantamento topográfico que confirmou a área de implementação;
A candidatura foi analisada e aprovada pelos técnicos da Direção Geral de Florestas e IFADAP;
Aquando da implementação, e embora o empreiteiro das máquinas não tenha intervencionado algumas áreas junto às linhas de água, por as considerar muito declivosas e com muitos afloramento rochosos, as plantas previstas para plantação foram aplicadas na integra, o que me levou a não duvidar da área implementada;
Efetivamente, e com base nas medições efetuadas pelos V/ serviços na ação de controle, calculada em planimetria, existe um défice na área arborizada, no entanto, se calculada com relevo, dada a ortografia do terreno, certamente não falta área, e uma prova disso mesmo é o facto de não ter havido excesso de plantas aquando da implementação;
Na fase de implementação, e no seguimento da execução das ações, as mesmas foram avaliadas em relação à área intervencionada pelos técnicos dos Serviços Florestais e IFADAP, provavelmente, também com recurso às tecnologias disponíveis à data, sendo as mesmas validadas na integra;
Ainda na fase de implementação, também a qualidade das ações executadas foi avaliada pelos técnicos dos Serviços Florestais e IFADAP, os quais as validaram sem qualquer reserva;
Desde a implementação até à presente data, sempre me foram pagos os prémios de acordo com a proposta apresentada, aprovada e validade por esses serviços;
Pelo V/ ofício e com base nas medições efetuadas pelos serviços na ação de controlo, calculada em planimetria, com recurso a ArcGis, existe um défice na área arborizada. No entanto deve ser considerado o seguinte:
a)A área calculada pelos V/ Serviço foi medida com recurso a uma tecnologia mais recente e precisa, mas inexistente à data de elaboração e implementação do projeto;
b)Os critérios na delimitação de área divergem orientações técnicas em prática à data do Reg. 2080/92, tendo sido excluídas da área do projeto florestal, as infraestruturas florestais, nomeadamente as barragens de terra, a rede viária e a rede divisional, bem como pequenas áreas incultas;
c)Não foi considerado a totalidade das áreas plantadas;
Neste sentido, de forma a analisar esta situação, que desconhecia totalmente, mandei recalcular a área do projeto, utilizando as mesmas ferramentas utilizadas pelos V/ serviços, tendo obtido uma área total de 76,45 hectares, conforme planta em anexo.
Face ao exposto e dado que sempre confiei nos técnicos e entidades envolvidas no projeto, nunca pretendendo receber qualquer valor indevido, solicito que procedam à atualização da área do projeto para 76,45 hectares, sem no entanto, efetuar qualquer devolução de verbas.
Mais se informa que o projeto tem sido alvo de inúmeras retanchas, nas quais se tem recorrido à prévia mobilização do solo. No entanto, os prolongados períodos estivais e a reduzida pluviosidade que se fizeram sentir nos últimos anos, associados à má qualidade dos solos (esqueléticos) e à enorme incidência de roedores no local, nomeadamente a lebre e o coelho bravo, originam uma contínua mortalidade no povoamento. De referir que em 2007, ano da última contagem, verificava-se uma densidade de 452 plantas por hectare.
Assim, e de modo a repor a situação (nova tentativa), desde já me comprometo a efetuar uma nova retancha no corrente Outono/Inverno, a qual será novamente precedida de uma mobilização de solo para facilitar a instalação das plantas e, controlar o mato existente.
Logo que se concluam os trabalhos, comunicarei tal facto a esses serviços, a fim de submeter o projeto a nova vistoria.”
AJ) Com data de 21-03-2012, foi elaborado documento de apreciação técnica da resposta da beneficiária com o seguinte teor:“(…)Na sua resposta a beneficiária argumenta que os meios de medição utilizados à data da formalização do projeto não eram os mesmos que são agora utilizados, nem fora, contestados pelos técnicos que efetuaram os controlos em anos anteriores. Diz ainda que os critérios na delimitação das áreas divergem das orientações à data do Reg. 2080/92, e que não se considerou a totalidade das áreas plantadas, anexando uma planta com a área medida em Arc-Gis, tendo obtido o valor de 76,45ha. Justifica ainda, os motivos da falta de densidade apesar das sucessivas retanchas que tem efetuado. Compromete-se a efetuar nova retancha e a controlar o mato existente, informando estes serviços assim que os trabalhos estejam concluídos.
Em relação à área do projeto, confirmamos que foi medida por nós (64,17ha), pois esta é que representa, efetivamente a área com plantas. Até que as operações enunciadas pela beneficiária sejam concluídas e possamos, então, voltar a efetuar uma visita de controlo, entendemos que o projeto continua em análise.(…). Cfr. documento de folhas 299 do Processo Administrativo.
AK) Com data de 21.03.2012, sobre aquela apreciação técnica foi emitido parecer com o seguinte teor:“ Concordo. À consideração Superior” Cfr. documento de folhas 299 do Processo Administrativo.
AL) Com data de 05/04/2012, pelo Diretor Regional, foi proferido a seguinte decisão:“
2. DECISÃO SOBRE A DESCONFORMIDADE EM ANÁLISE
Efectue-se a reanálise para ajustamento da área para 64,14ha, com das ajudas referentes ao diferencial. Concessão de prazo até 31/12/2012 para re… do POG e densidades.
Cfr. documento de folhas 298 do Processo Administrativo.
AM) Com data de 03-05-2012, pelos Serviços da Direção Regional do Alentejo, foi elaborado o relatório de análise referente ao projeto n.º 1996.6….. que consta de folhas 321 a 325, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e cujas conclusões e decisão foram as seguintes: “(…)
Conclusões da análise
Em sede de visita de controlo verificou-se que o projeto se encontra em situação irregular, quer por falta de densidade e não cumprimento do POG, quer por a área de facto executada ser inferior à área contratada e paga.
Sendo assim, reanalisou-se o projeto em conformidade com a consequente redução de subsídio e prémios tendo ainda a beneficiária que devolver 13 361,10 € de ajuda ao investimento; 31 283,46 € de PPR e 5 877,75 € de PM, indevidamente pagos. À consideração superior.
Decisão
Aprovada a alteração e devolução de 13.361,10€ de subsídio; 31.283,46€ de PPR e 5.877,79€ de P.M.
AN) Com a referência 015338/2012, dos serviços da Entidade Demandada foi enviada à Autora carta com o seguinte teor:“Audiência Prévia nos termos dos artigos 100.º e 101.º do Código de Procedimento Administrativo REG. (CEE) n.º 2080/92 – Projeto n.º 19966….. N.º do Processo IRV: 05557/2012
1.Na sequência da ação de controlo efetuada ao projeto referido em epígrafe, pela Direção Regional de Agricultura e Pescas do Alentejo – DRAP Alentejo, em 02/02/2012, detetou-se que na Parcela 1, a área arborizada com azinheira verificada e medida em Arc-Gis (grupo de programas informáticos que constitui um sistema de informação geográfica) sobre ortofotomapa digital, foi de 64, 17 hectares, inferior em 13,83 hectares à área aprovada no projeto (78,00 hectares). A densidade encontrada, de 193 plantas/hectares, é inferior à densidade mínima para se poder considerar a situação regular (286 plantas/hectare) mesmo tendo em conta is dois desbastes previstos no projeto. Também o Plano Orientador de Gestão (POG) não está a ser cumprido, dado que mais de 50% da área do projeto está coberta por vegetação arbustiva/lenhosa com altura superior a 1,00 metro.
2.Em 21-02-2012, pelo ofício da DRAP Alentejo, refª OFIC/180/2012, foram-lhe comunicadas estas desconformidades, encontrando-se assim o projeto em situação irregular, sendo ainda informada que na ausência de esclarecimentos sobre a situação verificada, ou prestados esclarecimentos que não permitissem considerar justificadas as situações referidas, seriam iniciados os procedimentos conducentes à modificação ou rescisão contratual.
3.Em 07-03-2012, respondeu por carta à DRAP Alentejo, que recebeu o registo de entrada ENT/2156/DGFF de 09-03-2012, comunicando designadamente, que os meios de medição de áreas utilizados à data da formalização e aprovação do projeto não eram os mesmos que agora são utilizados, referindo ainda que os prémios têm sido pagos de acordo com propostas apresentadas e validades pelos Serviços de Ministério.
Acrescentou que os critérios utilizados na delimitação de áreas divergem das orientações técnicas em prática à data da aplicação do Reg. (CEE) 2080/92, não tendo sido considerada a totalidade da área plantada, que afirma ser agora de 76,45 hectares, área que mandou recalcular, utilizando as mesmas ferramentas adotadas pelos Serviços, anexando a respetiva planta com a área medida em Arc-Gis.
Finalmente, procurou justificar os motivos da falta de densidade verificada, apesar das sucessivas retanchas que tem efetuado, comprometendo-se a efetuar nova retancha e a controlar o mato existente, informando os serviços da conclusão dos trabalhos.
4.Em 05-04-2012, a DRAP Alentejo tendo em atenção o exposto na carta recebida, decidiu concretizar a reanálise do projeto, considerando a redução da área apoiada para 64,17 hectares, que foi encontrada efetivamente com plantas, com o correspondente recalculo das ajudas referentes ao diferencial encontrado.
5.Em 15-05-20152, a DRAP Alentejo aprova a reanálise do projeto, que deu origem à elaboração de um plano de recuperação de verbas, com devolução de 13.361,11 € de subsídio, de 5.868,45 € de prémio à manutenção e de 31.283,46 de Prémio à perda de rendimento, implicando a devolução do montante total de 50.513,02€. Foi-lhe ainda concedido o prazo até 31-12-2012, para regularização do POG e densidades.
6.Face ao exposto, verifica-se o não cumprimento das obrigações fixadas no contrato, designadamente as previstas na cláusula C das condições gerais (C1, C3, C7). Nestes termos, e ao abrigo dos n.ºs 2 e n.º 5 do art.º 6.º do Decreto Lei n.º 31/94 de 5 de Fevereiro, que assegura a aplicação efetiva do Regulamento (CEE) n.º 2080/92, do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que institui um regime comunitário de ajudas às medidas florestais na agricultura, estão reunidos os requisitos para determinar a modificação unilateral do contrato de atribuição de ajudas com a consequente exigência de devolução das verbas recebidas, anteriormente referidas, no valor de 50.513,02€.
7.Assim, e para os efeitos do disposto no art.º 100º e 101.º do Código do Procedimento Administrativo, fica notificado da intenção deste Instituto de determinar a devolução do montante discriminado, podendo informar por escrito sobre o que se lhe oferecer, no prazo máximo de dez dias úteis, contados a partir da data de receção do presente ofício ou, supletivamente, contados a partir do terceiro dia após a data constante no carimbo dos CTT.
8.O processo poderá ser consultado, desde que tal seja requerido por escrito no prazo supra referido, neste Instituto, no Departamento de Apoios ao Investimento – Unidade de Recuperações, na Rua Castilho n.º 45-51, 1269-163 Lisboa ou, em alternativa, na Direção Regional de Agricultura e Pescas do Alentejo.
9.Todavia, se pretender proceder de imediato à liquidação do quantitativo supra referido, deverá fazê-lo através de cheque a remeter à Tesouraria deste Instituto, sendo que nesse caso, o presente ofício converter-se-á em decisão final logo após a receção do cheque neste Organismo e sua respetiva boa cobrança, dando assim por encerrado o presente processo”. Cfr. documento de folhas 333, 334 e 335 do processo administrativo.
AO) Com data de 18-07-2012, em nome de N...., foi remetida ao Presidente do IFAP carta com o seguinte teor:“Assunto Reg (CE) 2080/92 – Projeto n.º 1996.6….. Nº do processo IRV:05…./2012
Em resposta ao v/ ofício Refª 015…./2012 datado de 11.07.2012, venho por este meio solicitar a V/Excelência, uma reanálise do projeto florestal supracitado.
No apuramento da área efetiva do projeto florestal, obtive um valor de 76,45 hectares. Esta área, embora inferior à área aprovada no projeto florestal, é, no entanto, muito superior ao valor medido pelos vossos serviços (64,17ha).
Face à discrepância destes valores, nada me leva a aceitar e a concordar com o rigor dos vossos dados.
Por forma a esclarecer estas divergências no apuramento na área, solicito uma vistoria conjunta, para apurar a área efetiva do projeto.”Cfr documento de folhas 337 do Processo Administrativo.
AP) Com a referência 015…./2012, dos serviços da Entidade Demandada foi enviada à Autora comunicação com o seguinte teor:“Decisão Final REG. (CEE) n.º 2080/92 – Projeto n.º 19966….. Processo devedor IRV:05…../2012 Finda a fase de instrução no processo administrativo relativo ao projeto supra citado, cumpre tomar a decisão final, o que se faz, nos termos e com os seguintes fundamentos:
Em 11-07-2012, através do nosso ofício de audiência prévia refª 015…../2012, para o conteúdo do qual remetemos na íntegra, foi notificada das diversas irregularidades detetadas na ação de controlo efetuado pela Direção Regional de Agricultura e Pescas do Alentejo – DRAP Alentejo em 02-02-2012, que foi acompanhada pelo seu representante designado, J….. (C.C. 06635808).
Realça-se que na Parcela 1, a área arborizada com azinheira verificada e medida em Arc-GIs (grupo de programas informáticos que constitui um sistema de informação geográfica) sobre ortofotomapa digital, foi de 64,17 hectares, inferior em 13,83 hectares à área aprovada no projeto (78,00 hectares.
Em 23-07-2012, através de carta que recebeu no IFAP, IP o n.º de entrada 11028….., veio solicitar uma reanálise do projeto, afirmando, tal como já o fizera, em carta enviada à DRAP Alentejo em 07-03-2012 (registo de entrada ENT/2156/DGFF), que o apuramento da área efetiva do projeto florestal por si mandada medir, era de 74,65 hectares, continuando a discordar dos valores obtidos na ação de controlo, solicitando uma vistoria conjunta.
A resposta à audiência prévia citada no ponto anterior, não comporta elementos novos ou diferenciadores que motivem uma reapreciação da análise efetuada pela DRAP Alentejo, que considerou que a área de 64,17 hectares, foi a área efetivamente encontrada com plantas. Foi também realizada com o seu representante em fevereiro último, uma vistoria conjunta à exploração, pelo que não há razão atendível para a concretização de nova visita.
Face aos exposto, considerando que já tomou conhecimento de todos os factos que importam à decisão, e em conformidade com o disposto no art.º 6, n.º 1 e n.º 2, do Decreto Lei n.º 31/94, de 5 de Fevereiro, que assegura a aplicação efetiva do Regulamento (CEE) n.º 2080/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que instituiu um regime comunitário de ajudas às medidas florestais na agricultura, determina-se a modificação unilateral do contrato de atribuição de ajudas do projeto, com a exigência de devolução das verbas indevidamente recebidas, no montante de 50.513,02€.
Desta forma, e para efeitos de reposição voluntária da quantia discriminada, fica notificado de que a mesma poderá ser efetuada por meio de cheque a enviar para a tesouraria deste Instituto, fazendo referência ao número do projeto e de processo devedor IRV indicado neste ofício, no prazo de trinta dias a contar da data da receção do mesmo.
Findo o prazo referido no parágrafo anterior, e caso não se verifique a reposição voluntária do montante supra referido, será o mesmo (acrescido dos respetivos juros, calculados à taxa de 4% desde aquela data até efetivo e integral pagamento) compensado nos termos legais, com todos e quaisquer créditos que venham a ser atribuídos em futuros pagamentos, seguindo-se, na sua falta ou insuficiência, a instauração do processo de execução fiscal relativamente à verba que se mostrar em dívida.” Cfr. documento de folhas 338 e 339 do Processo Administrativo.”

IV – Do Direito
Analisemos então o suscitado:
Refira-se, desde logo, e no que aqui releva, que se afirmou no discurso fundamentador da decisão recorrida, o seguinte:
“Da falta de fundamentação da decisão impugnada
Alega autora, e em síntese, que o IFAP enquadra a decisão impugnada no artigo 6.º do D.L. n. º31/94 de 5 de fevereiro, mas não invoca quaisquer factos concretos por si praticados que pudessem consubstanciar o incumprimento aí previsto e desencadear as consequências também aí previstas. Vejamos.
(…)
O órgão decisor estava, portanto, obrigado a dar a conhecer à Autora quais as razões, de facto e de direito, pelas quais concluiu que ela não cumpriu as obrigações contratadas, e pelas quais decidiu pela modificação unilateral do contrato de atribuição de ajudas com a consequente exigência de devolução de verbas recebidas, no valor de € 50 513,02. O mesmo é dizer que, no caso, à autora, enquanto destinatária daquela decisão assistia o direito a conhecer e compreender a sua fundamentação.
(…)
Ora, atentando ao teor da decisão impugnada, nela encontramos todos os elementos exigidos para que a mesma se considere fundamentada, no que respeita à modificação unilateral do contrato.
Desde logo, nele se remete para o conteúdo do projeto de decisão notificado à autora com vista ao exercício do seu direito de audiência prévia, o qual, passou assim a integrar também a fundamentação da própria decisão final. Do conjunto destes dois documentos é manifesto que a Entidade Demandada deu a conhecer à sua destinatária quais as razões de facto e de direito pelas quais decidiu modificar unilateralmente o contrato. Resumidamente, e ao nível factual, concluiu que a área arborizada na parcela 1 se mostrava inferior à que constava do projeto que havia sido aprovado, que a densidade de plantas por hectare era igualmente inferior à exigida, e que mais de 50% da área estava coberta por vegetação arbustiva com altura superior a 1 metro. Situação que foi depois qualificada como incumprimento das obrigações assumidas contratualmente pela Autora, designadamente na clausula C, e que, no entender da Entidade Demandada, preenchiam a previsão do art.º 6.º n.º 1 e 2 do D.L. n.º 31/94, determinando dessa forma, a modificação unilateral do contrato de atribuição de ajudas.
Por outro lado, atendendo àquilo que foi a reação da Autora através da presente ação judicial, é também manifesto que, independentemente do que tenha sido a extensão ou a pormenorização da enunciação dos fundamentos da decisão, ela os apreendeu totalmente no que se refere às razões pelas quais foi determinada a modificação unilateral do contrato, pois da sua Petição Inicial transparece claramente uma total compreensão dos factos em que a Entidade Demandada assentou essa decisão impugnada, bem como das normas legais ao abrigo das quais o fez.
(…)
No entanto, não podemos deixar de notar que, em bom rigor, a decisão impugnada não procedeu apenas à modificação unilateral do contrato com vista ao reajustamento das áreas. Ela determinou igualmente a devolução de verbas no montante de € 50 513,02. Na verdade, o artigo 6.º do D.L. n.º 31/64, nomeadamente o seu n.º 5, permite que com a modificação unilateral do contrato seja exigida a restituição de verbas indevidamente recebidas em termos idênticos ao que se passa com a decisão de rescisão unilateral desse contrato. De resto, idêntica prerrogativa da Entidade Demandada foi feita constar do clausulado do contrato de atribuição de ajuda celebrado entre a Autora e a Entidade Demandada.
Sucede que, no caso em apreço, se quanto à modificação unilateral do contrato é possível encontrar naquela decisão as razões de facto e de direito pelas quais ela foi tomada, já o mesmo não se pode dizer relativamente às razões, sobretudo de facto, pelas quais a importância a restituir é aquela e não outra.
É claro que, do teor do projeto de decisão ficamos a saber que do total dessa verba € 13 361,11 se referem a subsídio, que € 5 868,45 se referem a prémio de manutenção e que 31 283,46 se referem a prémio por perda de rendimento, envolvendo assim parcelas respeitantes às três componentes da ajuda contratada.
Mas para além dessa informação, aquela decisão não dá a conhecer nada mais acerca das razões pelas quais os montantes a devolver são aqueles e não outros. Não dá a conhecer, de igual forma, quais as tranches de pagamentos nem as respetivas datas cuja devolução é agora exigida à Autora; não especifica se cada uma dessas parcelas da totalidade da verba exigida se refere à sua componente nacional ou à sua componente comunitária; não demonstra a fórmula de cálculo que foi utilizada nem os concretos elementos em que se baseou.
(…)
Por isso, tendo em conta todos os efeitos que a decisão impugnada comporta na esfera da Autora, não pode considerar-se suficientemente fundamentada, for falta de explicitação das razões que levaram à determinação dos montantes exigidos, bem como da origem de cada uma daquelas verbas e ainda das tranches de pagamentos já efetuados a que eles se referem.
Ora, nos termos do art.º 125.º n.º 2 do CPA, a adoção de fundamentos obscuros ou insuficientes equivalem a falta de fundamentação.
Procede por isso, e nos termos referidos, o invocado vício de falta de fundamentação.
Da violação das regras legais referentes à audiência dos interessados.
Invoca a Autora que não lhe foi dada a possibilidade de se pronunciar sobre a totalidade dos factos consagrados na decisão final. Vejamos, pois, se lhe assiste razão.
(…)
Em face de tudo quanto antecede, o alegado vício de violação das regras legais referentes à audiência de interessados mostra-se improcedente.
Da violação do Princípio da Proporcionalidade.
Entende a Autora ter sido violado o Princípio da Proporcionalidade, porquanto, alega, “a medida adotada pela administração – rescisão do contrato – não é adequada já que não só o interesse público, rescindindo o contrato não há garantia de que, por motivo de falência continue a atividade criada no âmbito do projeto,…” e não é necessária “… já que outras medidas menos gravosas eram suficientes para acautelar o interesse público e para o melhor prosseguir.”
(…)
Improcede por isso o alegado vício de violação do Princípio da Proporcionalidade.
Da Violação do Princípio da prevalência do fundo sobre a forma e do Princípio do Respeito pelos Direitos e Interesses legítimos dos Particulares.
A propósito deste vício alega a Autora que “Tendo o IFADAP aceite o pedido de pagamento e respetivos documentos comprovativos de despesa, sem quaisquer obstáculos ou reticências, o pagamento efetuado, convolou-se num ato definitivo por parte da administração, que apenas no ano de 2012, vem suscitar questões de irregularidades do ponto de vista da execução física do projeto.”
(…)
Não se mostra verificada por isso qualquer violação do invocado Princípio da prevalência do fundo sobre a forma nem do Princípio do Respeito pelos Direitos e Interesses Legítimos da Autora, o qual se mostra assim improcedente.
Da violação do Princípio da Legalidade
Para além da referência ao Princípio em causa e de algumas referências doutrinárias ao seu conteúdo, não faz a Autora qualquer alegação concreta e factual sobre os termos em que, no caso concreto, tal Princípio saiu ofendido com a concreta atuação da Administração, razão pela qual também este alegado vício tem de ser julgado improcedente.
Da Irrevogabilidade do ato de atribuição de direitos enquanto ato constitutivo de direitos.
Invoca a Autora a violação do Princípio do respeito pelos direitos adquiridos para assacar um outro vício à decisão impugnada e que, como parece decorrer do teor das suas alegações, resultaria de ter sido revogado um ato legalmente irrevogável, por ser constitutivo de direitos.
(…)
Assim, e por tudo quanto se acaba de descrever improcede também o alegado vício de violação do Princípio do respeito pelos direitos adquiridos.
Da violação do Princípio da boa fé e da Tutela da confiança.
A violação do Princípio da Boa Fé, na sua vertente de tutela da confiança legítima, é também invocada pela Autora.
Como acima já se foi dizendo, a vinculação da atuação administrativa aos princípios gerais opera sobretudo no exercício de poderes envolvidos por alguma margem de discricionariedade.
Assim, a primeira questão que importa ultrapassar é a de saber se perante a situação de facto descrita pela Entidade Demandada como pressuposto para a decisão que veio a tomar, existia alguma margem de liberdade na decisão a adotar, ou se aquela estava vinculada a tomar a decisão que tomou, em todas as suas dimensões, isto é, determinando a modificação unilateral do contrato e a reposição daquelas ajudas num valor total de €50 513,02.
Nos termos do artigo 6.º n.º 1 do D.L.n.º 31/94, em caso de incumprimento pelos beneficiários das obrigações decorrentes do contrato, o IFADAP pode modificar ou rescindir unilateralmente o contrato. Daqui decorre pelo menos uma alternativa a operar em face da ponderação que a Administração faça perante uma determinada situação de incumprimento. Rescindir ou modificar unilateralmente o contrato.
E, em caso de rescisão, o beneficiário será notificado para proceder à restituição das importâncias recebidas, conforme determina o n.º 2 daquele artigo 6.º. Assim, perante uma decisão de rescisão unilateral do contrato, parece que não terá o IFADAP senão que notificar o beneficiário para proceder à devolução das importâncias que tenha recebido.
Sucede que no caso estamos perante uma decisão de modificação unilateral do contrato, que a Administração tomou no exercício dos poderes que aquela norma lhe conferia e que decorriam ainda do contrato, e não perante uma decisão de rescisão.
Dispõe o n.º 5 do artigo 6.º do DL n.º31/94 que, “o disposto nos n.ºs 2, 3 e 4 é igualmente aplicável aos casos de modificação unilateral do contrato que determine a obrigação de devolução das importâncias recebidas.” Ou seja, o disposto naqueles n.ºs 2, 3 e 4 não é aplicável igualmente a todos os casos de modificação unilateral do contrato, mas, apenas aos casos de modificação unilateral do contrato que determine a obrigação das importâncias recebidas. O que significa, portanto que nem todas as decisões de modificação unilateral do contrato envolvem a determinação de devolução das importâncias recebidas.
A consequência da decisão de modificação unilateral parece não ter que ser necessariamente a devolução das importâncias recebidas, e, mesmo em caso de determinação de devolução dessas quantias, a sua determinação sempre envolverá operações de cálculo, com base em ponderações feitas pela administração, que não decorrem de forma vinculada da Lei.
Em conclusão, e em face do que se disse, no caso concreto, a decisão e a extensão da devolução de verbas está inserida na margem de livre decisão da Administração, e por isso, claramente sujeita aos Princípios Gerais que vinculam a sua atuação, designadamente, ao Princípio da Boa Fé e à Tutela da Confiança Legítima.
A partir daqui, apreciemos então se ele foi ou não respeitado.
O desenvolvimento e concretização do imperativo de Boa Fé no procedimento administrativo é feito, através quer do Princípio da Tutela da Confiança quer do Principio da Primazia da Materialidade Subjacente.
(…)
Quanto à modificação unilateral do contrato, prevista quer na Lei quer no próprio contrato, uma vez apurada essa divergência, em nada parece mostrar-se ofendido o Princípio da Boa Fé na sua vertente da proteção da confiança legítima. Isto na medida em que essa modificação se traduza num ajustamento dos cálculos do valor dos prémios das ajudas em função da área correta, e a operar para o futuro. Na verdade, se o montante das ajudas teve como pressuposto uma área que se veio a revelar ser inferior (e é este o pressuposto de facto de que se tem que partir para analisar este vício).
De resto, a própria autora reconheceu que aplicando diferentes técnicas de medição a área em causa não corresponderia à área determinada aquando da aprovação do projeto) razoável é que esse montante seja ajustado em função da área efetiva.
Já quanto à decisão de devolução de verbas que acompanhou aquela modificação unilateral do contrato, não se pode admitir que ela se mantenha na ordem jurídica por não se mostrar conforme àquele princípio geral de atuação. Vejamos porquê.
Está em causa um projeto que previa uma área arborizada com azinheira de 78,00 hectares, a qual, começou por resultar de declaração da Autora. No entanto, todo o projeto, nomeadamente os elementos relativos às áreas, foram objeto de apreciação por parte dos serviços da Entidade Demandada que fizeram visitas ao local, e com base nos quais foi proposta a sua aprovação.
Entre os documentos que o acompanharam encontrava-se o registo predial do prédio, e sobre a técnica utilizada na medição dessa área nunca foram feitas quaisquer exigências à Autora, nem o seu resultado foi, de acordo com as práticas então utilizadas, questionado.
Depois de aprovado, esse projeto, foi depois objeto de contrato de atribuição de ajudas no âmbito do qual, a Entidade Demandada procedeu a sucessivos controlos da sua execução com vista à libertação de outras tranches de pagamento de ajudas.
Muitos desses controlos feitos a partir de relatórios de execução física elaborados na sequência de visitas ao local efetuadas pelos próprios serviços da Entidade Demandada, nas quais nunca foi questionada a área arborizada de 78,00 hectares.
Durante e para a execução do projeto, a Autora contratou serviços de terceiros, cujas faturas descrevem a realização de serviços relacionados com a arborização numa área de 78 hectares, as quais foram também sendo remetidas aos serviços da Entidade Demandada, e com base nas quais foram sendo libertadas tranches das ajudas aprovadas.
Note-se que não houve notícia que as verbas concedidas e dependentes da área projetada dos 78 hectares tivessem excedido os pagamentos que a Autora fez dos serviços contratados a terceiros. O que seria normal que tivesse acontecido se a área arborizada fosse inferior à projetada. Isto, sob pena de se ter que concluir que as faturas pagas pela Autora a terceiros por serviços prestados relativamente a 78 hectares descreviam operações inexistentes, com todas as consequências daí resultantes.
(…)
Por outro lado, a utilização de um sistema informático de medição diferente daqueles que vinham sendo utilizados desde a data da aprovação do projeto e ao longo de cerca de 15 anos, não pode deixar de significar a transferência do risco da evolução da técnica apenas para uma das partes da relação jurídica o que não se mostra conforme ao Princípio da Boa Fé enquanto repositório dos mais elementares valores de justiça material.
Efetivamente, da mesma forma que não seria equilibrado exigir à Administração que, passados tantos anos viesse a reforçar o montante das ajudas concedidas por causa de uma inovação tecnológica inesperada que concluísse que afinal, a área arborizada era muito superior à aprovada, também o contrário não se mostra conforme ao Princípio da Boa Fé.
Aliás, o que fazer se entretanto, até ao final da execução do projeto surgir outro sistema informático de medição que conclua por uma área arborizada diferente, quer seja para mais quer seja para menos, daquela que se apurou com a utilização do “Arc-Gis”?
A confiança recíproca de cada uma das partes naquilo que foram os pressupostos de facto definidos com recurso às metodologias vigentes e mantidas ao longo dos tempos tem que merecer proteção jurídica e através, justamente do princípio da tutela da confiança enquanto vertente do Princípio da Boa Fé.
Conclui-se por isso e com os fundamentos expostos pela procedência do vício de violação do Princípio da Tutela da Confiança.
Do erro sobre os pressupostos de facto
O erro sobre os pressupostos de facto é uma das modalidades que o vício de violação de lei pode assumir, materializando-se em situações nas quais nas quais é praticado um ato sem que esteja verificada toda a matéria de facto cuja verificação a lei exige para a sua prática.
(…)
Mas esta é questão que não se confunde com o erro sobre os pressupostos de facto que, pelas razões enunciadas terá assim que improceder.
Da prescrição do direito à recuperação das verbas exigidas.
Por último veio a Autora alegar a prescrição do direito da Entidade Demandada a exigir-lhe a recuperação de verbas, por já ter decorrido sobre qualquer uma das datas em que ocorreu o pagamento das despesas e prémios o prazo de quatro anos previsto no artigo 3.º n.º 1 do Regulamento CE n.º 2988/95.
(…)
Assim, dispondo o artigo 306.º do CC que o prazo de prescrição começa a correr quando o direito puder ser exercido, e, fundando-se a modificação unilateral do contrato e o direito à devolução das verbas em causa em alegado incumprimento detetado em visita de controlo 02/02/2012, é inquestionável de que, na data em que foi proferida a decisão final ora impugnada aquele prazo ainda não havia corrido.
Por isso, também terá que improceder a invalidade da decisão com fundamento neste alegado vício.”

Correspondentemente, decidiu-se em 1ª Instância:
Com os fundamentos expostos julga-se parcialmente procedente a presente ação e, em consequência, anula-se a decisão impugnada, na parte que determina a exigência de devolução à Autora da importância de € 50 513,02, mantendo-se na ordem jurídica a parte em que determina a modificação unilateral contrato com efeitos para o futuro.”

Em 11 de outubro de 2017 veio o IFAP informar ter sido comunicado à Recorrida que o valor alegadamente agora em divida será de 10.499,93€ e já não 50.513,02€.

Refira-se desde já que se não vislumbram razões de censura relativamente ao decidido em 1º instância, atento o modo particularmente escorreito e acertado como se mostra elaborada a Sentença Recorrida.

Em qualquer caso, vejamos o recursivamente suscitado:
Refira-se, desde logo, que vem a Recorrida insistir na questão da prescrição do direito à recuperação das verbas exigidas, sendo que o tribunal a quo, independentemente da citada jurisprudência do STA, entendeu que “terá que improceder a invalidade da decisão com fundamento neste alegado vício.” (Prescrição).

Assim, uma vez que a referida questão não foi recorrida, mostra-se a mesma consolidada, insuscetível de voltar a ser aqui reapreciada.

De resto, os presentes autos estão relacionados com a Decisão do IFAP, de notificação da Autora, para a reposição de verbas no âmbito da execução do identificado projeto florestal iniciado em 1997.

Efetivamente, veio o IFAP alegar o incumprimento contratual por parte da ora Autora, e determinando a reposição das verbas atribuídas, tendo o tribunal a quo anulado essa decisão, nomeadamente, atenta a sua insuficiente fundamentação.

Resulta dos autos estar em causa uma área de 78ha plantada de azinheira no prédio rústico denominado Herdade de Namorados, freguesia de Mértola, sendo que o IFAP veio invocar que a referida área seria 13,83ha inferior à área contratualizada, o que determinaria a devolução dos montantes atribuídos.

Ao invés, a aqui Recorrida reitera que a área absorvida pelo projeto é exatamente aquela que originariamente foi contratualizada (78ha).

Aqui chegados, e tendo o tribunal a quo assentado muito do decidido no entendimento de que a controvertida decisão de restituição dos valores atribuídos se mostra insuficientemente fundamentada, vem a Recorrente/IFAP contestar tal perceção judicial.

Mais discorda o Recorrente/IFAP do facto do Tribunal a quo ter ainda anulado o ato objeto de impugnação em decorrência do facto de ter entendido que se verificaria ainda violação do princípio da tutela da confiança enquanto vertente do princípio da boa fé.

Como decorre da Sentença Recorrida e é questão pacifica e reiteradamente afirmado pela generalidade da Doutrina e da Jurisprudência, fundamentar é enunciar, explicitamente, as razões ou motivos que conduziram o órgão instrutor à prática de determinado ato, a exteriorização dos motivos do ato de modo a permitir a um destinatário normal perceber porque se decidiu em determinado sentido e não noutro.
O ato estará devidamente fundamentado se das informações dos serviços e/ou relatórios constarem diretamente, ou por remissão, as razões por que se decidiu em certo sentido, permitindo assim a defesa posterior dos direitos e interesse legítimos dos destinatários (Cfr. Artigo 122º, artigo 124 n.º 1 al. a), 125.°, 126.° e 151 n.º 1 do CPA, então aplicável)

Como se sumariou no Acórdão do TCAN nº 191/09.5BEMDL, de 12-10-2018, “A Fundamentação terá de ser suficiente, possibilitando ao administrado, um conhecimento concreto da motivação do ato, ou seja, as razões de facto e de direito que determinaram que o órgão ou agente tenha atuado como atuou, de modo que a decisão constitua conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como justificação, envolvendo entre eles um juízo de adequação, não podendo existir contradição entre os fundamentos e a decisão.”

Mais se discorreu no mesmo acórdão que “A fundamentação, ainda que sucinta, deve ser suficiente para convencer o particular e permitir-lhe o controlo do ato, de modo a que possa ficar na posse de todos os elementos de facto e de direito que conduziram à decisão, o que se traduz na exigência de que a administração lhe deverá dar, ainda que de forma sucinta, nota do “itinerário cognoscitivo e valorativo” seguido para a tomada de decisão."

Ainda a respeito da fundamentação, refira-se que, em princípio, apenas no campo decisório pertinente aos atos administrativos lesivos, se coloca a exigência de fundamentação (neste sentido aponta claramente o elenco enunciado no artigo 153º do atual CPA).

Diz-se “em princípio” com o intuito de salvaguardar uma margem de exceção para casos marginais e atípicos.

Em qualquer caso, é do senso comum que a lei não impõe nem poderia impor a fundamentação da fundamentação (e assim sucessivamente) sob pena de o autor do ato administrativo se ver condenado, como um Sísifo moderno, a rolar o rochedo da fundamentação até à consumação do Tempo. (Cfr. Acórdão do TCA nº 2303/99 de 09/01/2003).

Nas palavras de Marcello Caetano (Manual, I, nº 197): “Não interessa ao jurista conhecer quaisquer motivos da vontade administrativa, mas tão-somente os motivos determinantes, aquelas razões de direito ou considerações de facto objetivamente consideradas, sem cuja influência a vontade do órgão administrativo não se teria manifestado no sentido em que se manifestou”.

Como resulta, de entre muitos outros, do Acórdão do STA nº 032352 de 28/04/94 “A fundamentação do ato administrativo deve ser expressa, o que implica que só é válida a fundamentação contextual, ou seja, a que se integra no próprio ato e dele é contemporânea”.

A fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo legal do ato administrativo, exigindo-se que, perante o itinerário cognoscitivo e valorativo constante daquele ato, um destinatário normal possa ficar a saber por que se decidiu em determinado sentido, e não em qualquer outro.

Como ficou dito no Acórdão do STA nº 762/02, de 19 de fevereiro de 2003, “…a fundamentação dos atos administrativos visa, por um lado, dar a conhecer aos seus destinatários o iter cognoscitivo e valorativo seguido pela Administração, de molde a permitir-lhes uma opção consciente entre a aceitação do ato e a sua impugnação contenciosa, e, por outro, que a Administração, ao ter de dizer a forma com agiu, porque decidiu desse modo e não de outro, tenha de ponderar aceitavelmente a sua decisão.”

É, por isso, um conceito relativo, que depende de vários fatores, designadamente do tipo legal de ato, dos seus antecedentes e de tudo aquilo que possibilite aos seus destinatários ficar a saber a razão de ser dessa decisão.

Dir-se-á que a fundamentação é um dever genérico da Administração, na sua atuação com os administrados.

Com efeito, na esteira do n.º 3 do art. 268.º da Constituição da República Portuguesa, o atual art. 152.º do CPA consagra um dever geral de fundamentação dos atos administrativos, dever concretizado no artigo 153.º do mesmo diploma, retomando os comandos já anteriormente constantes do CPA (Artº 124º e 125º).

Assim, a fundamentação de um concreto ato, para que possa desempenhar em pleno a principal função subjacente à previsão da respetiva exigência, tem que ser expressa, através duma exposição sucinta dos fundamentos de facto e de direito da decisão; clara, permitindo que, através dos seus termos, se apreendam, com precisão, os factos e o direito com base nos quais se decide.

A Fundamentação terá ainda de ser suficiente, possibilitando ao administrado, um conhecimento concreto da motivação do ato, ou seja, as razões de facto e de direito que determinaram que o órgão ou agente tenha atuado como atuou, de modo que a decisão constitua conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como justificação, envolvendo entre eles um juízo de adequação, não podendo existir contradição entre os fundamentos e a decisão.

A fundamentação, ainda que sucinta, deve ser suficiente para convencer o particular e permitir-lhe o controlo do ato, de modo a que possa ficar na posse de todos os elementos de facto e de direito que conduziram à decisão, o que se traduz na exigência de que a administração lhe deverá dar, ainda que de forma sucinta, nota do “itinerário cognoscitivo e valorativo” seguido para a tomada de decisão.

Em concreto, como sublinhado pelo tribunal a quo, o ato objeto de impugnação não permite ao seu destinatário o perfeito e exato conhecimento do dos pressupostos em que assentou a decidida reposição de verbas, coartado, assim, o direito a ser organizada adequadamente a sua defesa.

Entende-se, assim, não merecer censura a decisão proferida pelo tribunal a quo, pois que o ato objeto de impugnação não permite alcançar os motivos de facto e de direito que terão permitido justificar o iter cognitivo adotado, na medida em que se desconhece como se realizaram as diferentes medições, e, nomeadamente, qual a medição considerada para alicerçar a contabilização das quantias a repor.

Mais se desconhece o período temporal levado em linha de conta para aferir da quantia a repor.

Do Vício de violação do Princípio da Tutela da Confiança enquanto vertente do princípio da boa-fé.
“O princípio da boa-fé, sendo embora “dotado de elevado grau de abstração”, está longe de ser uma “fórmula vazia pseudonormativa”. A sua concretização é possibilitada através de dois princípios básicos: o princípio da tutela da confiança legitima e o principio da materialidade subjacente. Quer dizer, a boa-fé determina a tutela das situações de confiança e procura assegurar a conformidade material – e não apenas formal – das condutas aos objetivos do ordenamento jurídico.” (Cfr. Freitas do Amaral Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 1.ª Edição pag. 135),

Está aqui em causa o facto do IFAP ter vindo a concluir, com base em tecnologia diferente da utilizada originariamente, que o controvertido terreno teria 64,17ha, e não os 78ha constantes da candidatura ao apoio, existindo uma diferença de aproximadamente 18% entre a área declarada e a área medida pela equipa de controlo (64,17 ha), sendo a diferença de áreas de 13,83ha.

Em qualquer caso, como afirmado em 1ª instância, “(…) a utilização de um sistema informático de medição diferente daqueles que vinham sendo utilizados desde a data da aprovação do projeto e ao longo de cerca de 15 anos, não pode deixar de significar a transferência do risco da evolução da técnica apenas para uma das partes da relação jurídica o que não se mostra conforme ao Princípio da Boa Fé enquanto repositório dos mais elementares valores de justiça material.
Efetivamente, da mesma forma que não seria equilibrado exigir à Administração que, passados tantos anos viesse a reforçar o montante das ajudas concedidas por causa de uma inovação tecnológica inesperada que concluísse que afinal, a área arborizada era muito superior à aprovada, também o contrário não se mostra conforme ao Princípio da Boa Fé.
Aliás, o que fazer se entretanto, até ao final da execução do projeto surgir outro sistema informático de medição que conclua por uma área arborizada diferente, quer seja para mais, quer seja para menos, daquela que se apurou com a utilização do “Arc-Gis”?
A confiança recíproca de cada uma das partes naquilo que foram os pressupostos de facto definidos com recurso às metodologias vigentes e mantidas ao longo dos tempos tem que merecer proteção jurídica e através, justamente do princípio da tutela da confiança enquanto vertente do Princípio da Boa Fé.
Conclui-se por isso e com os fundamentos expostos pela procedência do vício de violação do Princípio da Tutela da Confiança.

Assim, ratificando-se o entendimento contante da decisão proferida em 1ª instância, e em face de tudo quanto se expendeu, não se mostra censurável o entendimento adotado pelo tribunal a quo.