| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário (2.ª Secção) do Tribunal Central Administrativo Sul:
A. O Relatório.
1. O Município de Lisboa, dizendo-se inconformado com a sentença proferida pela M. Juiz do Tribunal Tributário de Lisboa - 2.ª Unidade Orgânica - que julgou procedente a oposição à execução fiscal deduzida por A..., SA, veio da mesma recorrer para este Tribunal formulando para tanto nas suas alegações as seguintes conclusões e que na íntegra se reproduzem:
1ª A douta Sentença recorrida, quando identificou a matéria de facto provada nos presentes autos, concretamente em III, 1., D), desconsiderou, por um lado, o número de suportes publicitários licenciados e, por outro lado, um dos prédios a que se reportavam os licenciamentos da taxa de publicidade cujas liquidações se encontravam em causa, incorrendo, pois, em erro na determinação da matéria de facto, razão pela qual vem o presente Recurso interposto para o Tribunal Central Administrativo Sul, nos termos do n.º 1, do art. 280.º, do CPPT;
2ª Resulta da documentação junta aos autos, para a qual a douta sentença recorrida remeteu a prova que considerou fixada nos autos, que se encontram em causa três facturas (5200000065543, 530000001972 e 530000002059), respeitantes a licenciamentos de colocação de publicidade colocada em diferentes locais, concretamente na Rua Dom Jerónimo Osório, 22, na Av. Infante Santo 15-C (a primeira factura) e na Rua Dom Jerónimo Osório, n.º 24 (as segundas), como pode comprovar-se do documento constante de fls. 24, do conteúdo da Contestação e respectivos documentos (concretamente, os docs. 3 e 4), não impugnados, bem como das Alegações da aqui Recorrente;
3ª Não obstante a documentação junta aos autos e a matéria de facto referida na mesma pela aqui Recorrente (e, reitera-se, não impugnada pela oponente) se reportar aos identificados tocais, a Sentença recorrida, no antedito ponto III, 1., D), deu como assente que a licença é referente a anúncio luminoso e lona implantado no edifício sito na Rua Dom Jerónimo Osório 22, Lisboa, e na Av. Infante Santo 15-C, Lisboa, não contendo referência ao edifício sito na Rua Dom Jerónimo Osório, 24 (onde, aliás, se encontra afixada a referida lona, como pode comprovar-se no doc.3 da Contestação), nem à totalidade dos suportes publicitários em causa;
4ª Nessa medida, deverá a sentença recorrida ser reformulada, quanto à matéria de facto, de forma a dar como provado, em consonância com os factos alegados e os aludidos documentos, juntos como suporte dos mesmos, que as licenças se referem a sete anúncios luminosos e duas lonas, colocados, respectivamente, nos edifícios sitos na Rua Dom Jerónimo Osório 22 e na Av. Infante Santo, 15-C (os anúncios luminosos) e na Rua Dom Jerónimo Osório, 24 (as lonas), todos em Lisboa;
5ª Considerando o disposto no n.º1 do art. 280.º, do CPPT, e que no presente Recurso se invoca, para além do erro de direito que infra melhor se explicitará, a ocorrência de erro na fixação da matéria de facto, por parte da douta sentença recorrida, vem o presente Recurso interposto para o Tribunal Central Administrativo Sul, junto do qual se peticiona a antedita alteração da matéria de facto provada nos autos, no sentido de serem identificados, não só o número dos suportes publicitários licenciados – sete anúncios luminosos e duas lonas -, bem como a totalidade dos locais a que se referem os licenciamentos na sequência dos quais foram liquidadas as taxas em causa – aditamento do prédio sito na Rua Dom Jerónimo Osório, n.º 24, em Lisboa;
6ª A douta sentença recorrida incorre, de igual modo, em erro de direito, violando o disposto nos artigos 238.º, n.º4 e 241.º, ambos da Constituição da República Portuguesa (CRP), bem como o n.º2, do artigo 4.º, da Lei Geral Tributária (LGT) e a alínea b), do n.º 1, do art. 6.º, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, por concluir que o tributo em apreço configura um imposto por inexistência de sinalagma e, consequentemente, por considerar inconstitucionais as normas contidas nos artigos 3.º e 16.º, do Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa, ao abrigo das quais foram efectuadas as liquidações cuja falta de pagamento
motivou a instauração da execução fiscal a que se reportou a Oposição sobre cuja decisão final incide o presente;
7ª Na verdade, os actos de liquidação controvertidos não padecem de quaisquer vícios, revestindo a natureza jurídica de taxas;
8ª A ora Recorrida foi notificada, por intermédio das facturas n.ºs 5200000065543, 530000001972 e 530000002059, das liquidações das taxas decorrentes das renovações das licenças de publicidade exterior colocada nos prédios sitos na Rua D. Jerónimo Osório, n.ºs 22 e 24 e na Av. Infante Santo, n.º 15-C, em Lisboa;
9ª Tais actos de liquidação reportam-se à renovação, para o período correspondente ao ano de 2007, de licenças da publicidade colocada nas fachadas dos ditos edifícios, e que a Recorrida é titular e a que se referem os processos de licenciamentos identificados nos autos (Regs. n.ºs 6368/00, 9468/DOGEC/00 e 1925/00ALC/DMAU);
10ª Ao contrário do decidido na douta Sentença recorrida, as quantias liquidadas e cobradas na sequência do licenciamento de publicidade e respectivas renovações revestem a natureza de taxas, desde logo por constituírem contrapartida da emissão de licença, v.g., da remoção de obstáculo ao comportamento do particular;
11ª A douta Decisão recorrida peca, salvo o devido respeito, por desconsiderar, não só os poderes regulamentar e tributário dos municípios, os quais assumem particular relevo na matéria ora em discussão, como a própria definição, legalmente consagrada, de taxa;
12ª A Constituição da República Portuguesa atribui, às autarquias locais, poderes tributários próprios, nos casos e nos termos previstos na lei (cfr. n.º 4, do art. 238.º), concedendo-lhes, ainda, receitas tributárias próprias, igualmente nos termos em que a lei o previr (cfr. § único do art. 254.º);
13ª De tais normas resulta que os municípios dispõem, por um lado, de poder tributário próprio, na medida e nos termos em que for previsto por lei e, por outro lado, de património e finanças próprios;
14ª Mais conferiu o legislador constitucional, aos municípios, poder regulamentar - art. 241.º da CRP -, habilitando-os, designadamente, a definirem os termos do exercício do referido poder tributário;
15ª O legislador, na definição da Lei Fundamental, concedeu aos municípios, de forma expressa, um conjunto de atribuições, entre as quais se destacam o exercício de poderes tributário e regulamentar, habilitando-os, não só a liquidarem e cobrarem as taxas que se encontrem previstas na lei, como é o caso da taxa devida peto licenciamento de publicidade, como a definirem, de forma geral e abstracta, os termos em que o pretendem fazer;
16ª De acordo com o art. 3.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, as taxas das autarquias locais são tributos que assentam na prestação concreta de um serviço público local, na utilização privada de bens do domínio público e privado das autarquias locais ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares - destaque nosso;
17ª Acresce, nos termos das alíneas b) e c), do art. 6.º, do mesmo Diploma, que as taxas municipais incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela actividade dos municípios, designadamente (...) pela concessão de licenças - sublinhado nosso;
18ª Por seu turno, a Lei das Finanças Locais consagra como receita municipal o produto da cobrança de taxas (...) resultante da concessão de licenças pelo município (cfr. alínea c) do art. 10º), podendo aquelas ser criadas nos termos definidos no já mencionado Regime Geral das Taxas (cfr. n.º 1 do art. 15°);
19ª Conclui-se, pois, que se encontra expressamente prevista na Lei, não só a competência, atribuída aos municípios, para licenciar aquelas actividades, de cariz publicitário, como a habilitação para liquidar e cobrar as taxas inerentes a tais licenciamentos;
20ª Acresce a competência para definir os termos em que pretendem proceder à liquidação e cobrança de tais taxas, na medida em que lhes é igualmente atribuído poder regulamentar pelo art. 241.º da Constituição da República Portuguesa, bem como pelo n.º1, do art. 8.º, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais;
21ª O Código da Publicidade considera como tal qualquer forma de comunicação feita por entidades de natureza pública ou privada, no âmbito de uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal, com o objectivo directo ou indirecto de: a) Promover, com vista à sua comercialização ou alienação, quaisquer bens ou serviços (art. 3.º);
22ª Concretamente, a afixação de mensagens publicitárias de natureza comercial, na área de cada município, depende de licenciamento prévio da Câmara Municipal respectiva, nos termos do disposto no art. 1.º, da Lei n.º 97/98, de 17 de Agosto, diploma que regula a afixação de tais mensagens e que, para além de remeter o licenciamento da publicidade para competência municipal, atribui à mesma a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho (cfr. n.º 2 do art. 1°);
23ª No Município de Lisboa, o licenciamento da Publicidade encontra a sua sede no Regulamento de Publicidade - Edital n.º 35/92, de 19 de Março, com a redacção dos Editais n.º 42/95, de 25 de Abril e 53/95, publicados respectivamente nos Boletins Municipais n.º 16331, de 12/03/1992, 61, de 25/04/1995, e 66, de 30/05/1995;
24ª As taxas concretamente aplicáveis a cada licenciamento são as estabelecidas na Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais (TTORM) em vigor aquando do mesmo, nos termos do art. 16.º do referido Regulamento, sendo que, para o licenciamento em causa nos autos, as taxas foram liquidadas tendo por base os valores estabelecidos na TTORM em vigor para o ano de 2007, publicada no Boletim Municipal n.º 670, de 21 de Dezembro de 2006;
25ª O aludido Regulamento estabelece que, para a afixação das referidas mensagens publicitárias, em locais públicos ou privados, é sempre necessário o licenciamento prévio respectivo, uma vez que, nos termos do n.º 1, do seu art. 2.º, o mesmo é aplicável a qualquer forma de publicidade de natureza comercial e a todos os suportes de afixação ou inscrição de mensagens publicitárias;
26ª Nos termos do n.º 1, do art. 3.º, do mesmo Regulamento, encontra-se sujeita a licenciamento prévio da Câmara Municipal a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias em bens ou espaços afectos ao domínio público, ou dele visíveis;
21ª Acresce que, nos termos do art. 20.º daquele regulamento e na ausência da oposição, a licença de publicidade concedida por período igual ou superior a 30 dias renova-se automática e sucessivamente;
28ª Do Regulamento da Publicidade, em estrita obediência aos ditames que motivaram a atribuição do licenciamento da publicidade aos municípios, constam os limites que o município de Lisboa estabeleceu para o exercício de tais actividades, nos arts. 4.º a 6.º do mencionado Regulamento, dos quais se destacam, a título de exemplo, os atinentes à protecção da estética ou ambiente dos lugares ou da paisagem (art. 4°), ou a protecção da segurança de pessoas e bens (art. 6°);
29ª Tais limites decorrem directamente da referida Lei n.º 91/98, que regulamenta o sector e atribui à defesa dos mesmos a principal razão de ser da outorga aos municípios de atribuições em sede de licenciamento de actividades publicitárias. A necessidade de tal protecção tem origem no facto de a publicidade ter o seu impacto ao nível do domínio público;
30ª Ao domínio público pertencem, de acordo com as alíneas d) e f), do n.º 1 e do n.º 2 do art. 84.º da CRP, todas as vias públicas, designadamente as estradas, as ruas, os passeios, bem como os jardins, os viadutos ou as pontes, cuja protecção e fiscalização o legislador entendeu ser de
atribuir aos municípios, os quais as asseguram, mediante a verificação das condições e limites da sua utilização, definidos no âmbito do licenciamento;
31ª O art. 4º da já referida Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, sob a epígrafe "critérios de licenciamento e de exercício", determina condições de emissão de tais licenciamentos, nas quais predominam a segurança ambiental, rodoviária, estética, etc., valores de que os municípios são, por lei, constituídos guardiães e que o município de Lisboa, no referido Regulamento de Publicidade, salvaguardou;
32ª Dúvidas não restam, assim, de que existe contraprestação, para a Recorrida, do licenciamento da publicidade;
33ª Acresce que a publicidade cujo licenciamento motivou a liquidação em causa nos presentes autos é visível do domínio público municipal, permitindo aquele, à Recorrida, o uso privativo do mesmo, em determinados termos, faculdade que lhe é permitida pela CML, mediante a remoção do obstáculo a tal comportamento, por via do licenciamento;
34ª Com o licenciamento da publicidade, é facultada, ao respectivo titular, uma utilização individualizada do domínio público, configurada no veicular da mensagem que pretende transmitir, aos particulares que circulam no espaço público de onde aquela é visível, podendo afirmar-se que a motivação do licenciamento da publicidade é, precisamente, o facto de todo e qualquer cidadão poder circular livremente na via pública e, logo, ser potencialmente receptivo ao conteúdo das mensagens publicitárias;
35ª O uso comum do domínio público é o de qualquer cidadão que circula no espaço público, porque aquele retira deste a utilidade normal que o mesmo visa proporcionar, sendo, em simultâneo, o destinatário das mensagens que a Recorrida afixa e sujeita a licenciamento. A Recorrida, munida da licença de publicidade, seja esta inicial ou correspondente a uma renovação, dispõe de uma utilidade especial do domínio público;
36ª Mais, na situação em concreto considerada, atendendo à figura jurídico-tributária de taxa, existe ab initio um dos pressupostos necessários à verificação da mesma, o que é fácil concluir da noção adoptada pelo legislador ordinário no art. 4.º da LGT, no qual, sob a epígrafe pressupostos dos tributos se estabelece que as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares – (sublinhado nosso);
37ª A definição de taxas adoptada na LGT corresponde à adoptada pela doutrina tradicional, de acordo com a qual qualquer uma daquelas situações pode conduzir, legitimamente, à cobrança de taxas;
38ª A dita previsão identifica três tipos de situações que podem dar origem à liquidação e cobrança de taxas, as quais são, notoriamente, alternativas, estranhando-se como pode a douta Sentença recorrida, salvo o devido respeito, ignorar a letra da lei e concluir que o tributo ora em causa não configura um deles, quando é liquidado e cobrado como contrapartida pela emissão de uma licença/remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares;
29ª Mais, tal opção legislativa foi recentemente reforçada no Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, no qual é expressamente prevista, a possibilidade de cobrança de taxas municipais peta emissão de licenças;
40ª Da antedita definição legal advém, natural e directamente, a natureza do tributo em apreciação, devido ao facto de, correspondendo a emissão/renovação da licença, per se, à remoção de obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, o valor liquidado como contrapartida da mesma revestir, desde logo, carácter de taxa, de acordo com o conceito adoptado peto legislador, na Lei Geral Tributária e recentemente reiterado, no Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais;
41ª Pelo que, ainda que inexista outra contraprestação por parte do Município e este se limite à emissão/renovação da licença, não merece provimento a interpretação adoptada pela douta Sentença recorrida;
42ª Mais, tal interpretação, a vingar, redundaria em inconstitucionalidade, por via da clara violação dos poderes tributário e regulamentar, atribuídos pelos arts. 238.º, n.º4 e 241.º da Constituição da República Portuguesa aos municípios, bem como da respectiva autonomia financeira, igualmente consagrada na Lei Fundamental, e em manifesto erro de direito, por violar a Lei Geral tributaria e o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais;
43ª Na realidade, caso a licença fosse facultada sem o pagamento de qualquer contrapartida, seria possibilitada à Recorrida, pelo menos, a remoção de um obstáculo jurídico ao seu comportamento, sem que existisse, para o município, a correlativa taxa, em clara violação dos princípios disciplinadores do ordenamento constitucional e jurídico-tributário em vigor, do qual decorre, directa e expressamente, a natureza do tributo liquidado e cobrado à ora Recorrida;
44ª A liquidação da taxa impugnada, como contra partida do licenciamento descrito nos autos, é perfeitamente válida e eficaz, como se conclui de todo o enquadramento legal supra, actuando a Recorrente, tanto no licenciamento e respectivas renovações, quanto na liquidação e cobrança das correspectivas taxas, no exercício de competências que lhe são constitucional e legalmente atribuídas, em consonância com o conceito de taxa adoptado pelo nosso legislador ordinário e de harmonia com regulamentos municipais aprovados na sequência de lei habilitante expressa (não só quanto à previsão do licenciamento como à da liquidação de taxas, em concreto);
45ª Apesar da jurisprudência em que a Decisão recorrida se arrima, a verdade é que a corrente interpretativa que se defende foi recentemente acolhida pelo Tribunal Constitucional, que no douto Acórdão n.º 177/2010, publicado no Diário da República n.º 110, 2ª Série, de 8 de Junho de 2010, face ao enquadramento jurídico supra e destacando particularmente a redacção da Lei Geral Tributária e do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, veio pronunciar-se pela legalidade da liquidação, por parte dos municípios, de taxas de publicidade, ainda que referentes a publicidade afixada em prédios particulares e a renovações de
licenciamentos anteriores;
46ª Interpretação reiterada, igualmente pelo Tribunal Constitucional, na Decisão Sumária n.º 417/2010, de 11 de Outubro, confirmada no Acórdão n.º 436/2010, de 10 de Novembro (Proc. n.º 633/10), tendo os Venerandos Senhores Conselheiros reconhecido a inversão de anterior orientação;
47ª Em suma, o Tribunal Constitucional, perante a disciplina jurídica que rege a liquidação e cobrança de taxas pelos municípios, firmou a natureza da taxa devida pelo licenciamento de publicidade, ainda que colocada em imóveis particulares e reportada à renovação do mesmo;
48ª Não pode concordar-se com a qualificação jurídica em que a douta Sentença Recorrida assenta a decisão, nem com a interpretação que defende do nosso ordenamento jurídico, constitucional e tributário, uma vez que não reveste natureza de imposto a quantia liquidada e cobrada pela Recorrente, na medida em que a mesma constitui contrapartida pela emissão/renovação da licença de publicidade de que a Recorrida é titular, tout court;
49ª Repete-se, com a sujeição a licenciamento da publicidade, nos actuais termos, os municípios foram, por lei, incumbidos da protecção de um bem público, defendendo-o e protegendo-o em cada licenciamento, pela verificação das condições do mesmo, pelo que o Regulamento da Publicidade e a TTORM, designadamente as citadas disposições e concretamente os arts, 3.º e 16.º daquele, não enfermam de quaisquer vícios, por se encontrarem perfeitamente conformes com as leis que habilitam a CML, no exercício de poder tributário constitucionalmente previsto e legalmente cometido, a cobrar taxas como contrapartida pelo licenciamento de publicidade e
correspectivas renovações, mesmo se afixada em imóveis privados;
50ª Só pode concluir-se pela inexistência de quaisquer obstáculos legais à criação da taxa de publicidade pela Assembleia Municipal de Lisboa e, logo, pela legalidade e exigibilidade da taxa cuja liquidação se encontra em crise, nos termos do disposto nos artigos 3.º e 16.º, ambos do Regulamento de Publicidade, aduzidos supra, e na Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais de 2009, não violando tais normas qualquer disposição constitucional, designadamente o disposto no n.3, do artigo 103.º e na alínea j), do n.º 1, do artigo 165.º, da CRP;
51ª Consequentemente, a Sentença recorrida incorre em (manifesto) erro de direito, violando o disposto nos artigos 238.º, n.º4 e 241.º da CRP, bem como o n.º 2, do artigo 4.º, da LGT e a alínea b), do nº 1, do artigo 6.º, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, ao recusar aplicar as normas constantes dos artigos 3.º e 16.º, do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, com fundamento em inconstitucionalidade orgânica, por violação do disposto no n.º 2, do artigo 103.º e da alínea i), do n.º 1, do artigo 165.º, da CRP;
52ª Nos termos do exposto, deverá ser aquela Sentença revogada e substituída por outra, que altere a matéria de facto considerada assente, nos termos supra explicitados e julgue as normas dos artigos 3.º e 16.º, do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa conformes aos princípios da Constituição da República Portuguesa e, consequentemente, julgue improcedente a Oposição à execução fiscal n.º 1106200701326813 (e apenso), ordenando o prosseguimento da mesma até final.
Nestes termos e nos demais de Direito, invocando o Douto Suprimento de V.Exas, se requer seja revogada a douta Sentença recorrida e, nessa medida, se mantenha a execução fiscal n.º 1106200701326813 (e apenso), bem como os actos de liquidação para cuja cobrança coerciva foi a mesma instaurada, assim se fazendo a devida e costumada JUSTIÇA.
Foi admitido o recurso para subir imediatamente, nos próprios autos e no efeito meramente devolutivo.
A Exma Representante do Ministério Público (RMP), junto deste Tribunal, no seu parecer, pronuncia-se por ser este Tribunal incompetente em razão da hierarquia, por a questão a considerar ser apenas de direito, ou, quando assim se não entenda, deve ser concedido provimento ao recurso, de acordo com a mais recente jurisprudência, quer do TC, quer do STA.
Notificado que foi o recorrente desta invocada excepção da incompetência, veio o mesmo a pronunciar-se pela sua inexistência, pugnando ser este TCAS o competente para conhecer do recurso por o mesmo não ter por objecto, exclusivamente, matéria de direito mas também de facto (fls 264/266 dos autos).
Foram colhidos os vistos dos Exmos Adjuntos.
B. A fundamentação.
2. A questão decidenda. São as seguintes as questões a decidir: Se este Tribunal é incompetente em razão da hierarquia para conhecer do presente recurso por versar exclusivamente sobre o direito aplicável; E não versando, se a matéria de facto fixada no probatório da sentença recorrida deve ser alterado no sentido propugnado pelo recorrente; E se a renovação da licença de publicidade afixada por anúncios e toldos, instalados em propriedade privada, constituem verdadeiras taxas e legais.
3. A matéria de facto.
Em sede de probatório a M. Juiz do Tribunal “a quo” fixou a seguinte matéria de facto, a qual igualmente na íntegra se reproduz:
A) Foi instaurado à oponente, nos serviços de execuções fiscais do Município de Lisboa, o processo de execução n.º 1106200701326813 e apensos (documento de fls 21 dos autos).
B) A dívida mencionada na alínea anterior diz respeito a licença de "publicidade local" e "publicidade exterior", no valor total de €5.223,39, referente ao ano de 2007, e acrescido no montante de €447,34 (documento de fls 21 dos autos).
C) A oponente foi citada para os termos da execução fiscal por aviso postal registada datado de 15/11/2007 (documento de fls 21 dos autos).
D) A licença é referente a anúncio luminoso e lona implantado no edifício sito na Rua Dom Jerónimo Osório 22, Lisboa, e na Av. Infante Santo 15- C, Lisboa (documento de fls 22 e 37 dos autos).
E) Os imóveis mencionados na alínea anterior são propriedade particular.
F) A p.i. foi apresentada em 23/11/2007 (carimbo aposto a fls 2 verso dos autos).
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Quanto aos factos provados a convicção do Tribunal fundou-se na prova documental junta aos autos, e, no processo executivo.
Não se provaram quaisquer outros factos passíveis de afectar a decisão de mérito, e que, por conseguinte, importe registar como não provados.
4. Tendo sido invocada pela Exma RMP, junto deste Tribunal, no seu parecer, que este Tribunal é incompetente em razão da hierarquia para conhecer do presente recurso, por o mesmo apenas versar sobre o direito aplicado, para o qual é competente o STA, importa em primeiro lugar conhecer desta questão, que também sempre seria de conhecimento oficioso por parte deste Tribunal, porque a mesma a proceder, nada mais terá este Tribunal a conhecer no âmbito do presente recurso, para além de a declarar.
A matéria das conclusões 1ª a 5ª das alegações do recurso do ora recorrente Município de Lisboa (e que, como se sabe, delimitam o objecto do conhecimento do mesmo por parte do Tribunal Superior), decididamente, contrariam esta tese sufragada pela Exma RMP, de tal recurso versar, exclusivamente, sobre matéria de direito, já que o mesmo pretende que este Tribunal sindique a matéria de facto que foi dada como provada na sentença recorrida na parte relativa aos locais em que a mesma publicidade se encontrava afixada, bem como aponta prova documental constante dos autos que o atestarão, pelo que o presente recurso, manifestamente, não versa, exclusivamente, sobre o direito aplicável no caso a decidir no mesmo.
E nem sobre factualidade que nenhum relevo tenha ou pudesse vir a ter no âmbito do mesmo recurso, como parece pretender a mesma Exma magistrada, porque a concreta identificação do facto ou factos tributários que originaram as liquidações exquendas são de sobremaneira importantes para definir o objecto da presente oposição à execução fiscal, bem como, na sequência, o objecto do presente recurso, bem como para no futuro, permitir identificar seus eventuais pagamentos ou duplicações de colecta, pelo que não será necessário nenhum outro acréscimo de esforço argumentativo para demonstrar que o presente recurso não versa, exclusivamente, sobre o direito aplicável, logo a competência para dele conhecer se radica neste Tribunal, improcedendo a invocada excepção que ao contrário propugnava.
4.1. Na matéria das suas conclusões 1ª a 5ª das alegações do recurso vem o ora recorrente insurgir-se com a sentença recorrida na parte da matéria de facto que se reporta aos locais em que a publicidade se encontra afixada, em que refere serem apenas dois – cfr. matéria fixada na sua alínea D) - quando na realidade são três, cujos documentos que refere, juntos aos autos, atestam a sua tese.
Como dos autos se pode colher, a presente oposição à execução fiscal foi intentada pelo ora recorrido, contra o processo ...326813 e apensos, do montante global de € 5.670,73, referentes a taxas de publicidade e acrescidos.
E da instrução dos autos, de cuja cópia da certidão de dívida se pode igualmente colher de fls 21 dos autos, que aquele montante se reporta às facturas n.ºs ...543, ...1972 e ...059, a 1.ª do ano de 2007, a 2.ª do seu 1.º trimestre e a 3.ª do seu 2.º trimestre, relativas, respectivamente a, Publicidade local e Publicidade exterior.
Aquela primeira factura, de acordo os seus dizeres, reporta-se a “anuncio luminoso no local”, na Rua Dom Jerónimo Osório, n.º 22 e na Avenida Infante Santo, n.º 15-C (fls 22), enquanto que a factura ...1972, se reporta a “pub em empenas no local”, “Lona c/ dim = 144”, no local, Rua Dom Jerónimo Osório, n.º 24 Empena(1)” (fls 23 e 24), e a terceira, factura n.º ...059, se reporta a “publicidade em lona/tela em empena afixada no edifício sito na Rua Dom Jerónimo, n.º 24 A/B, em Lisboa, relativa ao 2.º trimestre do mesmo ano”, de acordo com a informação prestada pelo mesmo Município a fls 98 e segs dos autos, que oportunamente foi notificada ao ora recorrido e nada disse – cfr. fls 109 dos autos.
Assim, pela resenha da documentação constante dos autos, a razão não pode deixar de se encontrar com o ora recorrente enquanto propugna que a dívida exequenda da execução fiscal a que foi deduzida a presente oposição se reporta também à publicidade em lona do n.º 24 da mesma Rua Dom Jerónimo Osório, pelo que se reformula a redacção de tal alínea que passa a ter a seguinte redacção:
D) A dívida exequenda referida em B) supra, reporta-se a “anúncio luminoso no local” nas Ruas Dom Jerónimo Osório n.º 22 e na Avenida Infante Santo n.º 15-C, do ano de 2007, e a “publicidade exterior em lona”, na Rua Dom Jerónimo Osório, n.º24 A/B, relativa ao 1.º e ao 2.º trimestres do ano de 2007 – cfr. os citados documentos e informação.
4.2. Para julgar procedente a oposição à execução fiscal deduzida considerou a M. Juiz do Tribunal “a quo”, em síntese, que as imposições pretendidas cobrar não constituem verdadeiras taxas, já que o Município desde que licenciou a instalação dos anúncios e lonas instaladas, nenhuma actividade exerceu que possa ser contrabalançada como a contrapartida da sua exigência, pelo que as mesmas apenas de impostos poderiam ser qualificadas, mas ilegais, por o Município não dispôr de competência para o efeito, invocando jurisprudência, quer do Tribunal Constitucional (TC), quer do STA, que no mesmo sentido têm decidido.
Para o recorrente, de acordo a matéria das conclusões das alegações do recurso e que delimitam o seu objecto, para além do errado julgamento da matéria de facto já acima conhecido, é contra este entendimento que vem esgrimir argumentos tendentes a reapreciar a sentença recorrida em ordem a sobre ela ser emitido um juízo de censura conducente à sua revogação ou alteração, por nos encontrarmos perante uma verdadeira taxa, já que tal actividade de publicidade se encontra sujeita a licenciamento, o qual se destina a remover um obstáculo jurídico à actividade dos particulares, as quais não enfermam da apontada ilegalidade, o que a mais recente jurisprudência, quer do TC, quer do STA, têm vindo a corroborar, e que a têm vindo a firmar na ordem jurídica.
Vejamos então.
Como nesta parte bem se fundamenta na sentença recorrida, até um passado bem recente, a jurisprudência do TC e bem assim a do STA que a vinha secundando, vinham afirmando que tais imposições de licenças de publicidade (em especial nas suas renovações, automáticas), quando os respectivos suportes físicos ou materiais se encontrassem inteiramente instalados em propriedade privada, como no caso presente, não podiam ter a natureza de taxas por inexistir um qualquer serviço individualizado prestado a favor de quem a mesma instalação fora licenciada, pelo que as normas da Assembleia Municipal que as tivessem criado padeciam de inconstitucionalidade orgânica e material, que por isso não podiam ser aplicadas pelos tribunais.
Porém, esta jurisprudência veio a sofrer uma inflexão nos tempos recentes, como bem assinala o recorrente, sendo disso exemplo os dois acórdãos do Tribunal Constitucional e bem assim os inúmeros acórdãos do STA(2), em que pelo acórdão n.º 177/2010, de 5-5-2010, daquele primeiro Tribunal, veio a decidir não julgar inconstitucionais as normas do Município de Guimarães, no caso, enquanto previam a cobrança de taxas pela afixação de painéis publicitários em prédio pertencente a particular, em que se fundamentou...Com o licenciamento, alteram-se as posições jurídicas recíprocas de administração e administrado, ficando aquela onerada, enquanto a situação persistir, com uma obrigação até aí inexistente. Inversamente, o anunciante ganhou título para uma activa e particular fruição, em termos comunicacionais, do espaço ambiental, necessária à realização da utilidade individual procurada, a qual não se confunde com o gozo passivo desse espaço, ao alcance da generalidade dos cidadãos...Em exclusivo proveito próprio, um sujeito passivo – o anunciante – introduz, através da actividade publicitária, mudanças qualitativas na percepção e no gozo do espaço público por parte de todos os que nele se movem, “moldando-o”, em função dos seu interesse. A constituição da obrigação passiva de ase conformar com essa influência modeladora é justamente a contrapartida específica que dá causa ao pagamento da taxa, estruturando, em termos bilaterais, a relação estabelecida com o obrigado tributário.
Findo o prazo para o qual tinha sido concedida a remoção da proibição do exercício da actividade publicitária, torna-se necessário proceder à reavaliação da situação, do ponto de vista da permanência das condições legais de licenciamento, o que justifica a cobrança de uma nova prestação tributária...Não faz sentido, atenta essa relação causal, distinguir o licenciamento da sua renovação, ou contrapartida devida pelo período inicial das que são exigíveis pelos períodos de renovação da licença.
...
Este entendimento veio a ser plenamente acolhido no acórdão do STA de 19-10-2011, no recurso n.º 708/11, que não só acolheu a doutrina do mesmo acórdão do TC, a cuja transcrição na sua maior parte procedeu, como ainda veio mencionar a existência recente (do ano de 2010 e de 2011) de mais oito acórdãos deste mesmo Tribunal, que no mesmo sentido vieram decidindo, desta forma se tendo formado esta forte corrente jurisprudencial cuja bondade não vimos razões para alterar, atento ainda que aquele acórdão do TC foi tirado por unanimidade dos Exmos Conselheiros, e em que quatro deles declararam rever anteriores posições sobre tal matéria.
Face a esta jurisprudência ultimamente seguida, quer do Tribunal Constitucional, quer do STA, no sentido desta inflexão apontada, também nós a iremos seguir, não só ao arrimo do disposto no art.º 8.º, n.º3 do Código Civil, mas também porque o ora Relator em dois acórdãos do então TCA em que igualmente foi Relator – recursos n.ºs 7012/02 e 566/03 – já então vinha assumindo idêntica posição, como dos mesmos se pode colher ...
“A Lei n.º 97/88 de 17 de Agosto, sob a epígrafe, Afixação e inscrição de publicidade e propaganda, veio dispôr no seu art.º 1.º:
1 - A afixação ou inscrição de menagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes.
2 - Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho.
E o art.º 3.º:
1 - A afixação ou inscrição de mensagens de propaganda é garantida, na área de cada município, nos espaços e lugares públicos necessariamente disponibilizados para o efeito pelas câmaras municipais.
2 - A afixação ou inscrição de mensagens de propaganda nos lugares ou espaços de propriedade particular depende do consentimento do respectivo proprietário ou possuidor e devbe respeitar as normas em vigor sobre protecção do património arquitectónico e do meio urbanístico, ambiental e paisagístico.
Ou seja, a afixação ou inscrição de publicidade e propaganda comercial, quer seja instalada em suporte físico de pertença pública ou quer seja de pertença particular, carece de licenciamento pelo município da área dessa instalação, não distinguindo a lei, para este efeito, se tais mensagens se encontram afixadas ou inscritas em propriedade pública ou em propriedade particular, parecendo ter eleito um critério de fim ou funcional, tendo em vista a salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental na área desse município.
Também a Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, (Lei das Finanças Locais), então vigente, dispunha no seu art.º 11.º que os municípios podem cobrar taxas por:
a)...
...
h)Autorização para o emprego de meios de publicidade destinados a propaganda comercial;
i)...
...
Dúvidas não restam assim, que tal actividade de afixação de publicidade por particulares, quer em meios móveis ou imóveis, é relativamente proibida, consistindo o sinalagma na actividade de verificação das condições indispensáveis à remoção do limite jurídico a essa actividade pelo Município, e parecendo não exigir a lei a necessidade cumulativa de utilização de um bem público ou semi-público, a que faziam apelo, parte da doutrina e da jurisprudência.
Como bem se fundamenta na sentença recorrida, o Município exerce um poder de polícia sobre o uso de tais instrumentos de difusão, por cujo exercício poderá cobrar a respectiva taxa, o que nos recentes acórdãos do Tribunal Constitucional, citados também pela recorrente (acórdãos n.ºs 558/98, 63/99 e 32/2000), se não rebateu, antes de tal questão se alheando, como igualmente se menciona na mesma sentença.
Já no acórdão deste Tribunal de 6.3.2001, recurso n.º 4475/00, tirado em caso exactamente igual ao presente e em recurso também da ora recorrente, e em que se decidiu em sentido oposto ao do presente, seguiu-se na linha daqueles acórdãos do Tribunal Constitucional, de que a remoção de um limite ou obstáculo jurídico à possibilidade da prática de certa actividade ou gozo de certa situação, para poder configurar como uma taxa, tinha de incidir sobre um bem público ou semi-público.
Tratando-se como se trata de um tributo decorrente da remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares, que é relativamente proibida - licença - é de a qualificar como de taxa, ainda que os bens sobre que são instalados esses meios sejam privados que não públicos ou semi-públicos, por a lei o não exigir. De contrário, estaríamos a fazer impender sobre o Município um encargo - o de verificação das condições para certa actividade poder ou não ser licenciada de acordo com a lei, respectiva fiscalização e eventual caducidade - sem que este pudesse obter qualquer contrapartida, o que se nos afigura contrário, designadamente às citadas normas das Leis n.ºs 97/88 e 1/87.
Como se diz no recente acórdão do STA(3), tirado em caso em tudo análogo ao presente,...tem a natureza de taxa a (contrapartida) exigida pelo Município pela autorização de fixação de publicidade ou inscrição, em telhados e terraços dos edifícios privados, aplicada essencialmente para ser visível dos espaços públicos, porquanto representa a utilização individual concreta do espaço aéreo que é um bem público e do bem público "ambiente" que é modelado e salvaguardado essencialmente pelos municípios pela sua intervenção na área do urbanismo, do sossego, tranquilidade e saúde públicas, quer o direito de construir seja visto como uma autorização ou como faculdade co-natural do direito de propriedade.
Aliás, este sentido mais amplo de taxa, sem a necessidade da exigência cumulativa de utilização de um bem público ou semi-público, veio a ter consagração legal na Lei Geral Tributária (LGT), no seu art.º 4.º n.º2, com a seguinte redacção:
As taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares.
Ou seja, sem distinguir se tal remoção pode incidir em bens que não sejam do domínio público ou semi-público, parecendo que também aos privados abrangerá, por os não limitar àqueles, o que só poderá significar que tal utilização de um bem do domínio público ou semi-público, não é caracterizador da figura da «taxa», antes sobre os bens privados também poderá incidir, perspectivada conceitualmente numa vertente funcional, que como acima se viu, parece ter sido o critério eleito pelo legislador.”
Em suma, tal com então já se fundamentava, o que para este respeito relevava e constituía o seu quid relevante, é que tais mensagens e inscrições se destinem e sejam vistas, essencialmente, de quaisquer espaços públicos, sendo este o fim que o anunciante visa atingir com a publicidade ou propaganda dirigidas aos potenciais clientes no caso, sendo relativamente indiferente nesta óptica, a natureza de pública ou privada dos espaços onde tais suportes se encontram instalados, que mais não são do que um meio de atingir aqueles fins visados pela publicidade, como nesta matéria, ainda que em parte apenas, bem se pronuncia o recorrente na matéria das suas conclusões 33ª e segs, pelo que o presente recurso não pode deixar de proceder.
Procede assim a matéria das conclusões das alegações do recurso, sendo de lhe conceder provimento e de revogar a sentença recorrida que em sentido contrário decidiu.
C. DECISÃO.
Nestes termos, acorda-se, em julgar este Tribunal competente em razão da hierarquia para conhecer do recurso, em conceder provimento ao recurso e em revogar a sentença recorrida, julgando-se improcedente a oposição.
Sem custas, por a recorrida não ter contra-alegado.
Lisboa,10/01/2012
EUGÉNIO SEQUEIRA
ANÍBAL FERRAZ
PEREIRA GAMEIRO
1- Ainda que nesta factura se não identifique o número da porta pelas letras A e B, pela citada informação onde se explica o conteúdo de cada uma das facturas, não pode deixar de concluir-se que estas duas últimas facturas se reportam à mesma lona publicitária, no mesmo local, dos dois trimestres consecutivos, tendo em conta que o registo do licenciamento é o mesmo e também se trata de uma única licença emitida.
2- Cfr. os acórdãos de 28-9-2011 e de 19-10-2011, recursos n.ºs 15/11 e 708/11, para só citar dois dos mais recentes.
3- Recurso 26 820, de 15.5.2002. |
