O Exmo. Senhor Juiz do juízo social do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra veio, ao abrigo do disposto na alínea t) do n.º 1 do artigo 36.º do ETAF, requerer oficiosamente junto deste Tribunal Central Administrativo Sul a resolução do conflito negativo de competência, em razão da matéria, suscitado entre si e o Senhor Juiz do juízo administrativo comum do mesmo Tribunal. Ambos os Senhores Magistrados dos referidos juízos se atribuem, mutuamente, competência, negando a própria, para conhecer da acção administrativa especial de impugnação da decisão da Vereadora da Câmara Municipal da Amadora, de 13.04.2015, que excluiu E………………., o A. nos autos, do Programa Especial de Realojamento, pedindo este a condenação da Entidade Demandada Município da Amadora a incluí-lo nesse Programa.

Neste TCAS foi cumprido o disposto no artigo 112.º, n.º 1 do CPC, nada tendo sido dito.

Os autos foram com vista ao Digno Procurador-Geral Adjunto, conforme dispõe o artigo 112.º, n.º 2, do CPC, que emitiu pronúncia no sentido de ser proferida decisão.

A questão colocada consiste em saber qual o tribunal materialmente competente para apreciar e decidir a presente acção administrativa: se o juízo de administrativo comum do TAF de Sintra ou se o juízo administrativo social do mesmo Tribunal.

II.1. De facto

Para julgamento do presente conflito, julgam-se relevantes as seguintes ocorrências processuais (documentalmente comprovadas):

1. Em 27.08.2015 E………………………intentou no TAF de Sintra acção administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos, contra o Município da Amadora, onde impugnou a decisão da Vereadora da Câmara Municipal da Amadora, em 13.04.2015, que o excluiu do Programa Especial de Realojamento (PER), pedindo a condenação da Entidade Demandada a incluí-lo nesse Programa (cfr- p.i. no SITAF).

2. Em 4.04.2016 foi proferido despacho saneador que afirmou ser TAF de Sintra o competente em razão da nacionalidade, da matéria e da hierarquia, mais conhecendo de outras excepções suscitadas (cfr. p. 65 e s. do proc. no SITAF).

3. Por sentença de 27.05.2018 do TAF de Sintra, foi julgada procedente a presente acção, anulada a decisão da Vereadora da CMA de 13.04.2015 e condenada a entidade demandada a praticar acto de inclusão do Autor no PER (idem, p. 104 e s.).

4. O Município da Amadora interpôs recurso jurisdicional para este TCAS, o qual, por acórdão de 30.01.2020, concedeu provimento ao recurso interposto, revogou a decisão recorrida, e determinou “a baixa dos autos para que se abra uma fase de instrução e julgamento para prova dos factos alegados pelas partes e que permanecem controvertidos, após o que se deverá decidir novamente” (idem, p. 163 e s.).

5. Em 12.03.2020, o processo foi remetido ao TAF de Sintra (idem, p. 182).

6. Em 4.10.2020, pelo TAF de Sintra foi proferido despacho a operacionalizar a audiência de produção de prova, ordenando a notificação das partes para o efeito (idem. P. 190).

7. Foi requerido o aditamento ao rol de testemunhas pelo Município da Amadora e, por despacho de 16.11.2020, ordenada a notificação da parte contrária para, querendo usar de tal faculdade (idem, pp. 195 e 197).

8. Em 30.03.2021, o Senhor Juiz do juízo administrativo comum do TAF de Sintra, a quem os autos tinham, entretanto, sido atribuídos, excepcionou a incompetência em razão da matéria daquele tribunal e determinou a remessa dos autos ao juízo administrativo social do mesmo Tribunal, por entender ser esse o juízo competente (idem, p. 208-209).

9. Nessa sequência, o Senhor Juiz do juízo administrativo social a quem os autos foram distribuídos, em sentença datada de 24.10.2021, declarou aquele juízo igualmente incompetente, em razão da matéria, cometendo a competência para apreciar a acção ao juízo administrativo comum do mesmo Tribunal (idem, p. 220 e s.).

10. As decisões em conflito transitaram em julgado (cfr. consulta do SITAF).

Nos termos do artigo 36.º, n.º 1, alínea t) do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respectivo tribunal central administrativo”, sendo que no âmbito do contencioso administrativo, os conflitos de competência jurisdicional e de atribuições se encontram regulados nos artigos 135.º a 139.º do CPTA.

Estabelece-se no n.º 1 do artigo 135.º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” seguem o regime da acção administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. artigos 109.º e s. do CPC).

Por sua vez, o artigo 136.º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”. Este preceito corresponde ao artigo 111.º do CPC, que dispõe o seguinte: “1 – Quando o tribunal se aperceba do conflito, deve suscitar oficiosamente a sua resolução junto do presidente do tribunal competente para decidir. 2 – A resolução do conflito pode igualmente ser suscitada por qualquer das partes ou pelo Ministério Público, mediante requerimento dirigido ao presidente do tribunal competente para decidir”.

Continuando, sob a epígrafe “[c]onflito de jurisdição e conflito de competência” estatui o artigo 109.º do CPC, aqui aplicável “ex vi” artigo 135º do CPTA, que:

1 – Há conflito de jurisdição quando duas ou mais autoridades, pertencentes a diversas actividades do Estado, ou dois ou mais tribunais, integrados em ordens jurisdicionais diferentes, se arrogam ou declinam o poder de conhecer da mesma questão: o conflito diz-se positivo no primeiro caso e negativo no segundo.

2 – Há conflito, positivo ou negativo, de competência quando dois ou mais tribunais da mesma ordem jurisdicional se consideram competentes ou incompetentes para conhecer da mesma questão.

3 – Não há conflito enquanto forem susceptíveis de recurso as decisões proferidas sobre a competência.

O legislador do ETAF plasmou no artigo 44.º-A, aditado pela Lei n.º 114/2019, de 12 de Setembro, e para os casos em que tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, os critérios de eleição para determinar a sua habilitação funcional. De acordo com o citado artigo 44.º-A do ETAF, sob a epígrafe “Competência dos juízos administrativos especializados”, passou a dispor-se o seguinte:

1- Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

a) Ao juízo administrativo comum conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo;

b) Ao juízo administrativo social, conhecer de todos os processos relativos a litígios emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação, ou relacionados com formas públicas ou privadas de proteção social, incluindo os relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei;

c) Ao juízo de contratos públicos, conhecer de todos os processos relativos à validade de atos pré-contratuais e interpretação, à validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes, e à sua formação, incluindo a efetivação de responsabilidade civil pré-contratual e contratual, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei;

d) Ao juízo de urbanismo, ambiente e ordenamento do território, conhecer de todos os processos relativos a litígios em matéria de urbanismo, ambiente e ordenamento do território sujeitos à competência dos tribunais administrativos, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei.

2- Quando se cumulem pedidos entre os quais haja uma relação de dependência ou subsidiariedade, deve a ação ser proposta no juízo competente para a apreciação do pedido principal.

Daqui resulta que o juízo administrativo comum funciona como juízo de competência material residual, i.é, caso as matérias em dissídio não estejam incluídas no âmbito dos juízos especializados, a competência para as apreciar cabe ao juízo administrativo comum. A competência material especializada prevalece, assim, sob a competência material comum, precisamente porque esta é residual.

E na delimitação de competências entre o juízo comum e os diferentes juízos especializados dos tribunais administrativos (e estes entre si), afigura-se-nos evidente que o legislador atendeu ao objecto material das causas, relevando as especificidades que decorrem do direito substantivo que regula as correspondentes relações jurídicas, associando, no que aqui importa, as áreas de competência do juízo administrativo social, o conhecimento dos litígios emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação, ou relacionados com formas públicas ou privadas de proteção social, incluindo os relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial.

Feito este enquadramento inicial, vejamos o caso concreto, devidamente recortado pela factualidade que deixámos fixada.

E o que desde logo se detecta é que a decisão que vem a declarar a incompetência material do juízo administrativo comum do TAF de Sintra, na sequência da baixa dos autos ao TAF de Sintra conforme determinado pelo acórdão deste TCAS, surge em momento processual posterior ao despacho saneador que foi proferido nos autos e que não constituiu objecto do recurso jurisdicional que havia sido interposto (para além de ser posterior à prática de outros actos instrutórios no processo).

Ora, o art. 87.º, n.º 2, do CPTA, na redacção original, concentrou na fase do saneador a apreciação de todas as questões obstativas do conhecimento de mérito, proibindo que o juiz as conheça em qualquer outro ulterior momento processual. Sendo que o actual art. 88.º do CPTA, estabelece no seu n.º 2 que: “[a]s questões prévias referidas na alínea a) do número anterior [excepções dilatórias e nulidades processuais que hajam sido suscitadas pelas partes, ou que, em face dos elementos constantes dos autos, o juiz deva apreciar oficiosamente] que não tenham sido apreciadas no despacho saneador não podem ser suscitadas nem decididas em momento posterior do processo e as que sejam decididas no despacho saneador não podem vir a ser reapreciadas”.

Com efeito, a solução consagrada no art. 595.º, n.º 3, do CPC – que limita o caso julgado formal às excepções e nulidades que são concretamente decididas –, não é aplicável à acção administrativa especial, por esse diploma ser de aplicação meramente subsidiária e existir uma norma processual administrativa que cobre a mesma situação e que, por isso, prevalece.

Foi isto o decidido pelo STA no ac. de 13.05.2020, proc. n.º 64/07.6BEFUN, cuja fundamentação aqui nos permitimos transcrever:

“(…) a primeira questão que está em causa nos autos é a de saber se o acórdão recorrido podia conhecer oficiosamente e julgar procedente a excepção da incompetência do tribunal em razão da matéria após ter sido proferido despacho saneador, onde, de forma tabelar, se considerara que o tribunal era competente.

Esse acórdão entendeu que a aludida excepção era de conhecimento oficioso, podendo ser apreciada em qualquer fase do processo enquanto não fosse proferida sobre ela decisão com força de caso julgado.

Os recorrentes sustentam, porém, que, dado o disposto no art.º 87.º, n.º 2, do CPTA, na versão original (a que correspondem hoje os nºs. 2 e 4 do art.º 88.º do mesmo diploma), após a prolação do saneador e independentemente de este não se ter pronunciado ou de o ter feito de forma tabelar sobre a questão da competência absoluta do tribunal sempre o acórdão recorrido estava inibido de a conhecer, pelo que, ao tê-lo feito, incorreu na nulidade de excesso de pronúncia.

E cremos que lhes assiste razão.

Vejamos porquê.

O art.º 87.º, do CPTA, na redacção aqui aplicável (a anterior à que resultou do DL n.º 214-G/2015, de 2/10), estabeleceu, no seu n.º 2, que “as questões prévias referidas na alínea a) do número anterior que não tenham sido apreciadas no despacho saneador não podem ser suscitadas nem decididas em momento posterior do processo e as que sejam decididas no despacho saneador não podem vir a ser reapreciadas”.

Como escrevem Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha (in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3.ª edição revista-2010, pág. 578), “o artigo 87.º, n.º 2, configura uma situação de caso julgado tácito, que deriva de as partes não terem suscitado nos articulados a excepção dilatória que poderia pôr termo ao processo e de o juiz não ter apreciado oficiosamente essa excepção dilatória, como lhe competia, na fase do saneador”.

Assim, ao concentrar na fase do saneador a apreciação de todas as questões obstativas do conhecimento do objecto do processo, o legislador proibiu que em qualquer outro ulterior momento processual se procedesse ao seu conhecimento, ainda que a decisão tivesse sido meramente tabelar.

A solução consagrada pelo legislador do CPTA, afasta-se pois da adoptada no art.º 595.º, n.º 3, do CPC – que limita o caso julgado formal às excepções e nulidades que são concretamente decididas – a qual, por ser de aplicação meramente subsidiária (cf. art.º 1.º, do CPTA), não é de aplicar quando, como é o caso, existe uma norma processual administrativa que cobre a mesma situação e que, por isso, prevalece.

Portanto, porque o acórdão recorrido não podia conhecer da incompetência dos tribunais administrativos em razão da matéria, sob pena de violar o caso julgado formal formado pelo despacho saneador, incorreu na nulidade que lhe foi imputada.

(…)”.

Nesta medida, não poderá deixar de se concluir, em matéria cujo conhecimento se afigura como prioritário face ao conhecimento substancial do conflito negativo suscitado, que o Senhor Juiz do juízo administrativo comum do TAF de Sintra não podia “voltar” a conhecer do pressuposto da competência material, uma vez que este se encontrava devidamente estabilizado por efeito do caso julgado formal.

Mas mesmo que assim se não entendesse, sempre a competência estaria cometida ao juízo comum do TAF de Sintra.

Recorde-se que na presente acção administrativa o Autor veio pedir ao tribunal que anulasse a decisão da Vereadora da Câmara Municipal da Amadora, de 13.04.2015, que o excluiu do Programa Especial de Realojamento, pedindo a condenação da Entidade Demandada a incluí-lo nesse Programa.

Tem sido entendimento deste Tribunal que a norma vertida na alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º-A, do ETAF, segundo a qual ao juízo administrativo social compete dirimir, para além das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei, os processos relativos a litígios (i) emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação ou (ii) relacionados com formas públicas ou privadas de protecção social, deve ser interpretada no sentido mais restrito de atribuir competência para dirimir apenas os litígios relacionados apenas com formas públicas ou privadas de protecção social associada ao trabalho. Ou seja, o legislador não pretendeu que o juízo administrativo social fosse o juízo comum de todos os litígios relacionados com questões de protecção social que cabem no âmbito da jurisdição administrativa, mas apenas dos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas em que estejam em causa formas públicas ou privadas de protecção social/sistema previdencial.

Como referido pelo Senhor Juiz do juízo administrativo comum do TAF de Sintra:

“(…) constitui nosso entendimento (cfr. artigo 9.º do Código Civil) que a previsão plasmada no artigo 44.º-A, n.º 1 alínea b), do ETAF de “formas públicas de protecção social” se reconduz, efectiva e exclusivamente, ao Sistema de Segurança Social ora descrito, consagrado no artigo 63.º da Constituição da República Portuguesa. E, ainda e sobretudo, que ao fazer constar na norma “sub judice” tal expressão - ou seja, “formas de protecção” - o legislador pretendeu fazer equivaler a(s) mesma(s) às diversas e complementares modalidades asseguradas pelo sistema de segurança social vigente [como o são, as prestações de natureza contributiva e não contributiva supra elencadas].

Com efeito, encontrando-se a Administração Pública ao serviço dos cidadãos, não pode a estatuição da alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF reportar-se, salvo o devido respeito que é muito, a toda e qualquer medida (por mais louvável que o seja, como o é no caso vertente) pela mesma impulsionada, porquanto, no limite as mesmas têm por fim servir o interesse público, o qual é o da sociedade no seu geral.

Pelo que, a defender-se uma interpretação tão lata do âmbito material de competência do juízo administrativo social, levaria a que - por exemplo - a construção de uma creche pública, de uma escola pública, de um hospital, de um pavilhão desportivo, de um parque infantil e/ou de um veterinário municipal fossem todas medidas administrativas sindicáveis no juízo em que nos inserimos, pois, a sua finalidade é servir a comunidade, de modo tendencialmente gratuito, logo socialmente vocacionadas e dirigidas.

Aqui chegados, afigura-se-nos que, coerentemente, a referência de “formas de protecção social” se reporta às diversas prestações da natureza contributiva e não contributiva supra enumeradas - em dinheiro e em espécie - facultadas pela actual arquitectura do sistema de segurança social português.

(…)”.

Assim sendo, tendo presente o teor da norma da alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF e o objecto do litígio (v. supra), terá, também por esta perspectiva, de concluir-se que a competência material para apreciar a natureza da relação em conflito, não cabe ao juízo de administrativo social do TAF de Sintra, mas sim ao juízo administrativo comum do mesmo Tribunal, por força da conjugação do disposto nos artigos 9.º, n.ºs 4 e 5 e 44.º-A, n.º 1, alínea a) do ETAF (na versão que lhe foi dada pela Lei nº 114/2019, de 12 de Setembro), artigo 9.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de Dezembro e artigo 1.º alínea h) da Portaria n.º 121/2020, de 22 de Maio.

Será, portanto, neste Juízo que cumprirá retomar a instrução do processo como determinado no acórdão deste TCAS de 30.01.2020, levando em consideração os despachos já proferidos de 4.10.2020 e de 16.11.2020.

Pelo exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao juízo administrativo comum do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (área administrativa).

Sem custas.
Notifique.

O Juiz Presidente do TCA Sul

Pedro Marchão Marques