| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA 1ª SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO
1.1. J..., Coronel de Cavalaria na reforma, residente na R....., em Lisboa, veio, ao abrigo dos arts. 40º, al. c), do ETAF, e 66º e 67º, ambos da LPTA, deduzir pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral das normas contidas nos nºs 18, da Portaria nº 1164-A/92, de 18/12, 18º, da Portaria nº 79-A/94, de 4/2 e nº 18 da Portaria nº 1093-A/94, de 7/12, contra o Primeiro-Ministro e o Ministro das Finanças.
Para tanto, alegou, em síntese, o seguinte:
Em 1/11/92 foi reformado com uma pensão mensal de Esc. 458.180$00.
Em 1993, nos termos do nº 18 da Portaria nº 1164-A/92, a sua pensão de reforma não foi actualizada, embora, de acordo com o nº 15 da mesma Portaria, tenha havido uma actualização geral de 5% para todos os pensionistas.
Em 1994, nos termos do nº 18 da Portaria nº 79-A/94, de 4/2, a sua pensão também não foi actualizada, embora, de acordo com o nº 13 da mesma Portaria, tenha havido uma actualização geral de 2,5% para todos os pensionistas e, posteriormente, de mais 1%, por força do nº 14 da Portaria nº 1093-A/94.
Só no ano de 1995, nos termos do nº 18 da Portaria nº 1093-A/94, é que a sua pensão de reforma foi actualizada, mas apenas em 2,5%, quando a actualização geral para todos os pensionistas fora de 4%, de acordo com o nº 15 da mesma Portaria.
As Portarias referidas foram, por lapso, emanadas com invocação do nº 6 do art. 45º do D.L. nº 353-A/89, de 16/10, quando o que se tinha em mente era o nº 4 deste preceito que prevê a revisão anual das pensões.
Quer o D.L. nº 184/89, de 2/6, quer o D.L. nº 353-A/89 (que desenvolve o regime jurídico estabelecido naquele diploma), na parte em que versam matéria sobre a aposentação, fazem-no a descoberto de qualquer autorização legislativa, pelo que padecem de inconstitucionalidade orgânica, por violação do disposto nos então arts. 168º, nº 1, al. v) e art. 201º, nº 3, ambos da CRP, actuais arts. 165º, nº 1, al. t) e 198º, nº 3, respectivamente.
Ademais, não contendo o D.L. nº 184/89 quaisquer princípios ou bases sobre as matérias descritas na al. e) do art. 15º da Lei do Orçamento de Estado para 1989 (Lei nº 114/88, de 30/12), maxime Estatuto de Aposentação e adequação da forma de cálculo e actualização das pensões ao novo sistema remuneratório, não pode o D.L. nº 353-A/89 (diploma de desenvolvimento) versar sobre tais matérias, como fez no nº 4 do seu artº 45º, sob pena de inconstitucionalidade.
E sendo inconstitucional a norma do nº 4 do art. 45º do D.L. nº 353-A/89, são igualmente inconstitucionais as normas dos nºs. 18 das Portarias anuais de actualização em apreço.
As citadas normas dos nºs. 18 também violam o principio consignado no art. 13º da CRP, por da sua aplicação resultar uma situação de desigualdade, não só entre pensionistas, como entre estes e o pessoal ainda em exercício de funções.
O principio geral em matéria de aposentação de funcionários ou agentes públicos, previsto no art. 59º, do Estatuto da Aposentação, ao consagrar que as suas pensões serão actualizadas quando haja elevação geral dos vencimentos do pessoal do activo, é um princípio que se integra nas bases do regime da função pública, matéria da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, pelo que as normas das referidas Portarias de actualização são ilegais e padecem de inconstitucionalidade orgânica.
Concluiu, pedindo que, por violação dos arts. 13º, 165º, nº 1, al. t) e 198º, nº 3, todos da CRP e do art. 59º, do Estatuto da Aposentação (D.L. nº 498/72, de 9/12), se declara, com força obrigatória geral, a ilegalidade das normas dos nºs. 18 das Portarias nºs. 1164-A/92, 79-A/94 e 1093-A/94, com efeitos à data sua entrada em vigor.
O Primeiro Ministro contestou, invocando a sua ilegitimidade, por não ser o autor das normas cuja declaração de ilegalidade é pedida e concluindo que devia ser absolvido da instância.
O Ministro das Finanças contestou, nos termos de fls. 33 a 35 dos autos, onde concluiu que não se devia conhecer do pedido de declaração da ilegalidade da norma do nº 4 do art. 45º do D.L. nº 353-A/89, “por se verificar a incompetência do STA” e que os restantes pedidos deviam improceder.
Publicado o competente anúncio do pedido de declaração de ilegalidade, interviram como interessados Eduardo Matos Guerra - que apresentou o articulado de fls. 36 a 43 dos autos - e o Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações - que apresentou a contestação de fls. 57 a 87 dos autos
Cumprido o disposto no art. 54º da LPTA, o recorrente reconheceu que se verificava a excepção de ilegitimidade do Primeiro Ministro, mas considerou que não ocorria a invocada incompetência do Tribunal, dado que não pedira a declaração de ilegalidade de norma do nº 4 do art. 45º do D.L. nº 353-A/89.
A digna Magistrada do M. P. emitiu parecer, onde concluiu pela incompetência deste Tribunal para apreciar o pedido de declaração de ilegalidade, quer com fundamento na violação dos invocados preceitos constitucionais - por tal competência caber ao Tribunal Constitucional -, quer com fundamento na violação do art. 59º do Estatuto da Aposentação - por as normas cuja declaração de ilegalidade é pedida não terem sido ainda declaradas ilegais por decisão de qualquer Tribunal em três casos concretos.
O recorrente foi notificado para se pronunciar sobre a nova excepção suscitada no aludido parecer, tendo-o feito nos termos constantes de fls. 97 e 98 dos autos, onde concluíu pela sua improcedência, por o pedido formulado não se integrar na previsão do nº 5 do art. 11º do ETAF e por as normas cuja declaração de ilegalidade é pedida serem imediatamente operativas.
Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.x 1.2. Nesta fase processual, as únicas questões a decidir são as arguidas excepções da incompetência do Tribunal e da ilegitimidade passiva do Primeiro Ministro.x 2. Nos termos do art. 3º da LPTA, a competência dos Tribunais Administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria.
Assim, é dessa excepção que se deve conhecer prioritariamente.
No caso em apreço, a incompetência deste Tribunal foi suscitada pelo Ministro das Finanças, de forma meramente conclusiva, quanto ao “pedido de ilegalidade com força obrigatória geral do nº 4 do art. 45º do D.L. nº 353-A/89, de 16/10”, e pelo M. P. quanto à totalidade do pedido.
Constatando-se, no entanto, que o recorrente não formulou qualquer pedido de declaração de ilegalidade da norma do nº 4 do art. 45º do D.L. nº 353-A/89, não pode proceder a arguida excepção nos termos invocados pelo Ministro das Finanças.
Apreciemos então essa excepção de acordo com os fundamentos invocados pelo M. P.
Para se fixar a competência do Tribunal em razão da matéria, atende-se à natureza da relação material em debate, segundo a versão apresentada pelo A. ou recorrente e de acordo com o pedido por este formulado.
O presente recurso foi interposto ao abrigo dos arts. 48º, al. c), do ETAF e 66º, da LPTA, tendo em vista a declaração, com força obrigatória geral, da ilegalidade de normas regulamentares emitidas no desempenho da função administrativa pelo Ministro das Finanças e contidas nas Portarias nºs. 1164-A/92, 79-A/94 e 1093-A/94.
A tais normas o recorrente imputa a violação de normas constitucionais e ordinárias nos seguintes termos:
a) Violação do principio da igualdade consagrado no art. 13º da CRP;
b) Violação dos actuais arts. 165º, nº 1, al. t) e 198º, nº 3, ambos da CRP, por os D.LS. nºs. 184/89 e 353-A/89 versarem sobre matéria relativa à aposentação a descoberto de qualquer autorização legislativa e por este último Decreto-Lei, que é um diploma de desenvolvimento do D.L. nº 184/89, versar matéria que não se contém no diploma de bases;
c) Violação do art. 59º, do Estatuto de Aposentação, por as normas dos nºs. 18 das referidas Portarias, a descoberto de qualquer autorização legislativa, criarem excepções ao estabelecido naquele preceito.
O vício referido em a) traduz-se, sem dúvida, numa violação directa da C.R.P. pelas normas regulamentares, cuja procedência determinaria a inconstitucionalidade destas.
O vício mencionado em b) corresponde à invocação da inconstitucionalidade orgânica dos D.LS. nºs. 184/89 e 353-A/89, a qual teria como consequência a inconstitucionalidade das normas regulamentares em questão emitidas à sombra de tais diplomas que, assim, violariam directamente a CRP. Efectivamente, se, na perspectiva do recorrente, a matéria relativa à aposentação dos funcionários públicos se insere, nos termos do actual art. 165º, nº 1, al. t), da CRP, na competência legislativa reservada da A.R. e se a lei de autorização legislativa não abranger essa matéria, a violação da lei de autorização legislativa ou de lei de bases traduzir-se-á necessariamente - como escrevem os Profs. Gomes Canotilho e Vital Moreira (in “Constituição da República Portuguesa Anotada”, 3ª ed., 1993, pag. 507) -” numa invasão da competência legislativa reservada da A.R. com violação directa de Constituição (inconstitucionalidade orgânica)”. E sendo assim, estar-se-ia perante a prolação de normas regulamentares inovatórias, pelo Ministro das Finanças, em domínios reservados a outros órgãos, cuja consequência seria a da sua inconstitucionalidade orgânica que, como ensina o Prof. Afonso Queiró (in “Lições de Direito Administrativo”, Vol. I, 1976, pag. 507), se “verifica quando uma autoridade administrativa edita uma norma com força jurídica de regulamento que, com o conteúdo que se apresenta, só poderia ser emanado por um órgão legislativo, com força jurídica de lei”, ou seja, “edita-se um regulamento no espaço constitucional reservado à lei ou decreto-lei”.
Quanto ao vício a que alude a al. c), cremos que ele carece de autonomia, reconduzindo-se ao vício referido em b). É que pressuposto da sua verificação é a emissão das normas regulamentares em causa a descoberto de qualquer autorização legislativa, pelo que, ocorrendo essa situação, as normas padeceriam, como vimos, de inconstitucionalidade orgânica, por, ao invadirem a competência legislativa reservado da A.R., violarem directamente a Constituição. Assim, porque a invocada violação do art. 59º, do E.A., tem como pressuposto a verificação de uma inconstitucionalidade orgânica e esta, como vício mais grave, consumaria e tornaria irrelevante tal ilegalidade, o vício referido traduz-se na realidade numa inconstitucionalidade orgânica, não sendo possível existir uma violação autónoma do mencionado preceito.
Conclui-se do exposto que a declaração da ilegalidade com força obrigatória geral das normas dos nºs. 18 das Portarias nºs. 1164-A/92, 79-A/94 e 1093-A/94 é pedida pelo recorrente apenas com fundamento na sua inconstitucionalidade material (no caso do vício referido em a) e orgânica (no caso dos vícios aludidos em b) e c).
Assim, o conhecimento do mérito do presente recurso traduzir-se-ia numa fiscalização abstracta da constitucionalidade, implicando o seu provimento a declaração de inconstitucionalidade das normas regulamentares com força obrigatória geral.
Ora, nos termos do art. 281º, nº 1, al. a) da CRP, tal fiscalização é da competência exclusiva do Tribunal Constitucional e é expressamente excluída da competência dos tribunais administrativos, pelo nº 5 do art. 11º do ETAF, os quais só podem conhecer da questão da inconstitucionalidade a título incidental, a propósito de outra questão a elas submetida e não numa acção ou recurso directo de constitucionalidade.
Portanto, não é este T.C.A. o Tribunal competente para conhecer do presente recurso, por ser o Tribunal Constitucional o órgão a que está afecta a fiscalização abstracta da constitucionalidade.
Esta posição é a que tem sido perfilhada pelo STA (cfr. Acs. de 30/1/90 - Proc. nº 27.400 e de 3/4/90 - Proc. nº 28.854) que tem entendido que os Tribunais Administrativos são incompetentes para conhecer dos recurso desde que se impute às normas uma inconstitucionalidade, ainda que também se invoque uma ilegalidade, dado que a inconstitucionalidade, como vício mais grave, prejudicará, por via de regra, o conhecimento da ilegalidade.
Procedendo a excepção de incompetência do Tribunal com o fundamento referido, fica prejudicado o conhecimento dessa excepção, com fundamento no carácter mediatamente operativo das normas regulamentares, bem como o de ilegitimidade passiva do Primeiro Ministrox 3. Face ao exposto, acordam em julgar este T.C.A. incompetente em razão da matéria, assim se rejeitando o recurso
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 14.000$00 e 7.000$00.x Lisboa, 6/4/2000
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
Carlos Manuel Maia Rodrigues
Magda Espinho Geraldes |
